Conclusioni dell’avvocato generale P. Cruz Villalón, presentate il 22 settembre 2015.#Commissione europea contro Repubblica portoghese.#Inadempimento di uno Stato – Direttiva 91/271/CEE – Trattamento delle acque reflue urbane – Articolo 4 – Trattamento secondario o equivalente – Allegato I, sezioni B e D.#Causa C-398/14.

1. 

Con il presente ricorso, la Commissione addebita alla Repubblica portoghese la violazione dell’articolo 4 della direttiva 91/271/CEE ( 2 ), sostenendo in particolare che, per conformarsi a tale disposizione, non è sufficiente la sola installazione degli impianti di depurazione, occorrendo altresì procedere in modo soddisfacente ai controlli previsti dal punto D dell’allegato I di detta direttiva. Viene quindi offerta alla Corte l’opportunità di analizzare esplicitamente il problema del rapporto tra l’articolo 4 della direttiva e il menzionato punto D dell’allegato I della stessa, al di là dell’esistenza di alcune sue pronunce su singoli casi.

2. 

Durante la fase precontenziosa del procedimento, e ancora nelle loro osservazioni scritte dinanzi alla Corte, sia la Commissione che la Repubblica portoghese hanno incentrato la discussione sull’individuazione degli specifici agglomerati per i quali non sarebbe stato rispettato il criterio di attuazione dell’articolo 4 della direttiva 91/271 sostenuto dalla Commissione.

3. 

Ciononostante, la Corte ha chiesto alle parti, in forza dell’articolo 61, paragrafo 1, del regolamento di procedura, di esprimersi in udienza in merito alle condizioni di attuazione della suddetta disposizione, e in particolare sulla questione se si dovesse tenere conto del momento in cui era stato attivato l’impianto o se, in applicazione dell’allegato I, punto D, della direttiva – che impone agli Stati membri di assicurare l’applicazione di un metodo di controllo della qualità delle acque di scarico –, occorreva che fosse trascorso un anno dall’attivazione dell’impianto, ponendosi il problema dell’eventuale collegamento tra detto punto D e l’articolo 4, paragrafi 1 e 3, della direttiva 91/271.

4.

Il primo, terzo, quarto e ottavo considerando della direttiva 91/271 sono così redatti:

«considerando che nella risoluzione del Consiglio, del 28 giugno 1988[ ( 3 ) ], sulla protezione del Mare del Nord e di altre acque della Comunità, il Consiglio ha invitato la Commissione a presentare proposte relative a misure necessarie a livello comunitario per quanto riguarda il trattamento delle acque reflue urbane;

(…)

considerando che, per evitare ripercussioni negative sull’ambiente, dovute allo scarico di acque reflue urbane trattate in modo insufficiente, occorre, su un piano generale, sottoporre tali acque a trattamento secondario;

considerando che nelle aree sensibili occorre prevedere un trattamento più spinto e che in ambienti meno sensibili si potrebbe invece ritenere sufficiente il trattamento primario;

(…)

considerando che occorre effettuare controlli sugli impianti di trattamento, sulle acque recipienti e sullo smaltimento dei fanghi, al fine di garantire la protezione dell’ambiente dalle conseguenze negative dello scarico di acque reflue;

(…)».

5.

L’articolo 1 della direttiva 91/271 dispone quanto segue:

«La presente direttiva concerne la raccolta, il trattamento e lo scarico delle acque reflue urbane, nonché il trattamento e lo scarico delle acque reflue originate da taluni settori industriali.

Essa ha lo scopo di proteggere l’ambiente dalle ripercussioni negative provocate dai summenzionati scarichi di acque reflue».

6.

Conformemente all’articolo 2 della medesima direttiva, ai fini della stessa «si intende per:

(…)

(…)

(…)».

7.

Ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 91/271:

«Gli Stati membri provvedono affinché tutti gli agglomerati siano provvisti di reti fognarie per le acque reflue urbane,

(…)».

8.

L’articolo 4 della medesima direttiva stabilisce quanto segue:

«1.   Gli Stati membri provvedono affinché le acque reflue urbane che confluiscono in reti fognarie siano sottoposte, prima dello scarico, ad un trattamento secondario o ad un trattamento equivalente, secondo le seguenti modalità:

(…)

3.   Gli scarichi provenienti dagli impianti di trattamento delle acque reflue urbane descritti ai paragrafi 1 e 2 devono soddisfare i requisiti pertinenti previsti all’allegato I, sezione B (...).

4.   Il carico espresso in a.e. va calcolato sulla base del carico medio settimanale massimo in ingresso all’impianto di trattamento nel corso dell’anno escludendo situazioni inconsuete, quali quelle dovute a piogge abbondanti».

9.

Ai sensi dell’articolo 15, paragrafo 1, della menzionata direttiva:

«Le autorità competenti o gli organismi abilitati esercitano controlli:

(…)».

10.

L’allegato I della direttiva 91/271, dal titolo «Requisiti relativi alle acque reflue urbane», si articola nelle quattro sezioni seguenti: A. Reti fognarie; B. Scarichi provenienti dagli impianti di trattamento delle acque reflue urbane ed immessi in acque recipienti; C. Acque reflue industriali; D. Metodi di riferimento per il controllo e la valutazione dei risultati.

11.

Il punto B dell’allegato I prevede quanto segue:

12.

Il punto D dell’allegato I della direttiva così dispone:

(…)».

13.

La tabella 1 dell’allegato I della direttiva 91/271 contiene i «[r]equisiti per gli scarichi provenienti dagli impianti di trattamento delle acque reflue urbane di cui agli articoli 4 e 5 della direttiva (…)».

14.

La direttiva 91/271 è stata trasposta nell’ordinamento portoghese con il decreto legge del 19 giugno 1997, n. 152 ( 4 ).

15.

L’articolo 5, paragrafo 2, del succitato decreto legge n. 152/97 prevede determinati termini entro i quali i soggetti menzionati all’articolo 4 devono adottare i metodi necessari affinché gli scarichi attuali o previsti alla data della sua entrata in vigore siano sottoposti ad un trattamento secondario. In particolare, viene fissata la data del 31 dicembre 2005 per gli agglomerati con un a.e. superiore a 10000 e inferiore o pari a 15000 e per gli agglomerati con un a.e. inferiore o pari a 10000 nel caso degli scarichi di acqua dolce o di estuari.

16.

Ai sensi dell’articolo 14 del decreto legge n. 152/97, l’inosservanza delle disposizioni dell’articolo 15, paragrafo 2, integra una violazione suscettibile di ammenda.

17.

Il procedimento che ha preceduto il presente ricorso è iniziato nel 2009 e verteva sulla possibile violazione da parte della Repubblica portoghese degli articoli 3, 4 e 10 della direttiva in relazione a 186 agglomerati.

18.

Durante il procedimento preliminare, la Repubblica portoghese ha ottemperato parzialmente alle richieste della Commissione, sicché il ricorso di quest’ultima è incentrato, in definitiva, sulla violazione da parte di detto Stato dell’articolo 4 della direttiva 91/271 in relazione a 52 agglomerati.

19.

Nel suo ricorso la Commissione ha sostenuto che, per conformarsi alla disposizione citata, non è sufficiente installare impianti di depurazione (obbligo imposto dall’articolo 3 della direttiva 91/271), bensì occorre che gli impianti siano in funzione e operino in modo tale che le acque trattate rispondano ai requisiti previsti nell’allegato I di detta direttiva.

20.

A suo avviso, per stabilire se le acque trattate soddisfino i requisiti di cui all’allegato I, occorre che le medesime siano sottoposte ai controlli prescritti dal punto D del menzionato allegato I nel corso del primo anno.

21.

Il governo portoghese non ha contestato tali affermazioni nel controricorso, concentrando la sua difesa sul fatto che gli agglomerati interessati sarebbero in realtà 26 e che i lavori necessari per conformarsi a quanto prescritto si trovano in una fase molto avanzata.

22.

Come si è già rilevato, la Corte aveva a suo tempo chiesto alle parti di esprimere il loro parere in merito alle modalità di attuazione dell’articolo 4 della direttiva 91/271, invitandole a prendere posizione sulla specifica questione se sia sufficiente l’attivazione dell’impianto, oppure occorra altresì che, in applicazione dell’allegato I, punto D, della direttiva, secondo cui gli Stati membri devono assicurare l’applicazione di un metodo di controllo della qualità degli scarichi, l’impianto superi detti controlli in modo soddisfacente nel primo anno di funzionamento.

23.

In udienza, la Commissione ha sostenuto che non è sufficiente la costruzione di un impianto di depurazione, bensì occorre che detto impianto funzioni correttamente, in quanto lo scopo della direttiva 91/271 è garantire la qualità delle acque trattate, e non la mera costruzione di impianti di depurazione. Secondo la Commissione, il corretto funzionamento dell’impianto può essere dimostrato solo effettuando i controlli previsti dall’allegato I, punto D, della direttiva 91/271 e a tal fine sarebbe necessario un numero minimo annuo di campioni in base alla dimensione dell’impianto di trattamento, esattamente nel primo anno di funzionamento.

24.

La Repubblica portoghese, dal canto suo, ritiene che il momento rilevante ai fini dell’articolo 4 della direttiva sia quello dell’attivazione dell’impianto di depurazione e, più in particolare, il momento in cui, con la messa in funzione dell’impianto, viene superato il primo controllo della qualità degli scarichi.

25.

Com’è noto, il fatto che uno Stato membro non neghi l’inadempimento addebitato dalla Commissione non osta a che la Corte verifichi se sia corretta l’interpretazione del diritto dell’Unione che ha indotto la Commissione ha proporre il ricorso. A termini della sentenza Commissione/Svezia, «nell’ambito di un ricorso per inadempimento, spetta alla Corte accertare la sussistenza o meno dell’inadempimento contestato anche qualora lo Stato interessato non contesti l’inadempimento» ( 5 ).

26.

Nel presente caso, la Repubblica portoghese ha inizialmente contestato, nelle sue osservazioni scritte, la valutazione della Commissione concernente la violazione dell’articolo 4 della direttiva 91/271 in relazione a vari agglomerati, ma senza mettere in discussione l’interpretazione di tale articolo su cui si è basata la Commissione per affermare che la Repubblica portoghese era incorsa nella violazione di uno degli obblighi che le incombono in forza dei Trattati (articolo 258 TFUE).

27.

Atteso che, a prescindere dagli argomenti addotti dalla Repubblica portoghese, «spetta alla Corte accertare la sussistenza o meno dell’inadempimento contestato», le parti sono state invitate, come detto, ad esprimere il loro parere sull’interpretazione dell’articolo 4 della direttiva 91/271 in relazione al punto D dell’allegato I della medesima direttiva. In tale occasione, già in udienza la Repubblica portoghese ha contestato l’interpretazione di tale disposizione difesa dalla Commissione, sostenendo che l’inadempimento può sussistere solo se l’impianto di trattamento non è stato attivato entro la data prevista in detto allegato, senza che debba trascorrere il tempo necessario per effettuare i controlli stabiliti nel menzionato punto D dell’allegato I.

28.

Occorre quindi stabilire se l’interpretazione dell’articolo 4 della direttiva 91/271 adottata dalla Commissione sia conforme o meno al diritto, poiché da tale circostanza dipende, in definitiva, la sussistenza dell’inadempimento denunciato con il ricorso che ha dato luogo al presente procedimento.

29.

L’articolo 4, paragrafo 1, della direttiva 91/271 dispone che «[g]li Stati membri provvedono affinché le acque reflue urbane che confluiscono in reti fognarie siano sottoposte, prima dello scarico, ad un trattamento secondario o ad un trattamento equivalente». Tale obbligo doveva essere assolto, a seconda del tipo di agglomerato, entro il 31 dicembre 2000 o il 31 dicembre 2005.

30.

D’altro lato, conformemente al paragrafo 3 del medesimo articolo 4, «[g]li scarichi provenienti dagli impianti di trattamento delle acque reflue urbane descritti ai paragrafi 1 e 2 devono soddisfare i requisiti pertinenti previsti all’allegato I, sezione B. (…)».

31.

La lettera B dell’allegato I, dal canto suo, stabilisce al paragrafo 1 che «[l]a progettazione o la modifica degli impianti di trattamento delle acque reflue va effettuata in modo da poter prelevare campioni rappresentativi sia delle acque reflue in arrivo sia dei liquami trattati, prima del loro scarico nelle acque recipienti», e dispone al paragrafo 2 che «[g]li scarichi provenienti dagli impianti di trattamento delle acque reflue urbane sottoposti a trattamento ai sensi degli articoli 4 e 5 devono soddisfare ai requisiti figuranti nella tabella 1».

32.

Tuttavia, l’articolo 4 della direttiva 91/271 non menziona il punto D del medesimo allegato I, il cui paragrafo 1 prevede che «[g]li Stati membri assicurano l’applicazione di un metodo di controllo che corrisponda almeno al livello dei requisiti sotto descritti». A ciò si somma, ai sensi del paragrafo 2 del medesimo punto D, l’obbligo di prelevare campioni «su ventiquattro ore o proporzionali alla portata (…) raccolti nel medesimo punto, esattamente definito, allo sbocco e, se necessario, all’entrata dell’impianto di trattamento per controllare la loro conformità con i requisiti alle acque reflue scaricate specificati nella presente direttiva». Inoltre, conformemente al paragrafo 3, vengono stabiliti un «numero minimo annuo di campioni (…) in base alla dimensione dell’impianto di trattamento» e l’obbligo di raccoglierli «ad intervalli regolari nel corso dell’anno».

33.

La Corte ha già avuto occasione di pronunciarsi sulla questione dell’eventuale nesso tra l’articolo 4 e il punto D dell’allegato I della direttiva 91/271. Così, nella causa Commissione/Italia ( 6 ), la Corte ha riconosciuto il nesso asserito dalla Commissione tra l’articolo 4 e il punto D dell’allegato I della direttiva 91/271, concludendo che la conformità all’articolo 4 della direttiva dipendeva dal rispetto della procedura di prelievo dei campioni stabilita dal punto D dell’allegato I della direttiva 91/271.

34.

Nella causa Commissione/Belgio ( 7 ), il governo belga sosteneva che non fosse necessario rispettare la procedura di cui al punto D dell’allegato I della direttiva 91/271 se i primi risultati dopo l’attivazione dell’impianto di depurazione soddisfacevano i requisiti di qualità fissati nella tabella 1 del medesimo allegato I. La Commissione osserva che tale argomento è stato respinto dalla Corte nel risolvere la controversia nel merito. Tuttavia, è vero che in detta causa la Corte non ha avuto realmente la possibilità di pronunciarsi su tale questione specifica, poiché in quel caso è stato decisivo il fatto che il governo belga aveva ammesso che i due agglomerati interessati non disponevano neppure di un impianto di trattamento ( 8 ), per cui non si può affermare che tale seconda sentenza abbia confermato il criterio applicato nella decisione con cui è stata risolta la causa Commissione/Italia ( 9 ).

35.

Pertanto, si può concludere che, in realtà, la Corte ha avuto l’opportunità di pronunciarsi sul nesso esistente tra l’articolo 4 e l’allegato I, punto D, della direttiva in un’unica occasione, e in termini molto circostanziati. Ciò spiega perché la Corte abbia ora chiesto alle parti di prendere posizione su tale punto.

36.

Da un primo esame della direttiva 91/271 nel suo complesso emerge che il collegamento tra l’articolo 4 e il punto D del suo allegato I determina una contraddizione con l’articolo 3 della medesima direttiva.

37.

Infatti, se, per dare attuazione all’articolo 4, è necessario attenersi alla procedura prevista dal punto D dell’allegato I, gli impianti di depurazione avrebbero dovuto essere installati un anno prima della data stabilita all’articolo 3 entro cui le acque reflue urbane devono essere oggetto di trattamento, in quanto la procedura di cui al punto D, secondo quanto indicato dalla Commissione, deve essere esperita nel corso di un anno.

38.

Tuttavia, le date imposte dall’articolo 3 della direttiva entro le quali tutti gli agglomerati urbani devono disporre di reti fognarie sono le stesse fissate dall’articolo 4, paragrafo 1, per l’applicazione del trattamento nelle condizioni prescritte dal paragrafo 3 del medesimo articolo 4. Interpretare l’articolo 4 nei termini proposti dalla Commissione – e accolti dalla Corte nella causa Commissione/Italia – ( 10 ) condurrebbe inevitabilmente a privare di effetti l’articolo 3.

39.

L’interpretazione letterale degli articoli 3 e 4 della direttiva 91/271 consente, a mio parere, di evitare la contraddizione rilevata e di fornire una soluzione compatibile con il sistema della direttiva.

40.

A tale proposito, si deve osservare, in primo luogo, che l’articolo 4 non contiene alcun riferimento al punto D dell’allegato I. L’allegato in questione viene espressamente menzionato solo al paragrafo 3 di detto articolo, secondo cui «[g]li scarichi (…) descritti ai paragrafi 1 e 2 devono soddisfare i requisiti pertinenti previsti all’allegato I, sezione B». Tali requisiti si riferiscono alla qualità degli scarichi.

41.

Il punto D dell’allegato I, dal canto suo, menziona i «[m]etodi di riferimento per il controllo e la valutazione dei risultati», vale a dire le procedure da seguire per accertare che gli scarichi soddisfino successivamente i requisiti di qualità prescritti dalla direttiva.

42.

Tali «metodi di riferimento per il controllo e la valutazione» devono essere applicati fintanto che siano in funzione gli impianti, vale a dire indefinitamente. Infatti, l’articolo 15 della direttiva 91/271 dispone che le autorità devono effettuare controlli sugli scarichi «al fine di verificarne la conformità ai requisiti dell’allegato I B, secondo le procedure di controllo stabilite nell’allegato I D» ( 11 ).

43.

Appare quindi chiaro che la lettera D dell’allegato I si riferisce a un obbligo continuato inteso a garantire che gli scarichi rispondano nel tempo ai requisiti di qualità che devono essere soddisfatti a partire dall’attivazione dell’impianto. La tesi secondo cui un impianto può iniziare a funzionare ai sensi dell’articolo 4 della direttiva 91/271 solo se i suoi scarichi hanno raggiunto una determinata qualità nel corso di un anno – che è la posizione sostenuta dalla Commissione quando afferma che l’articolo 4 è rispettato solo è stata seguita la procedura di cui al punto D dell’allegato I – non mi sembra concludente.

44.

Il fatto che, come asserito dalla Commissione in udienza, l’esperienza possa dimostrare che non sono rari i casi in cui gli impianti di depurazione iniziano a funzionare in condizioni che non consentono di assicurare i livelli di qualità richiesti dalla direttiva 91/271 non può giustificare una prassi in base alla quale si ritiene che gli impianti costruiti entro i termini di cui all’articolo 3 della direttiva siano stati attivati solo nel momento in cui viene constatato che i campioni esaminati nell’arco di un anno secondo la procedura prevista dal punto D dell’allegato I soddisfano i livelli indicati nel punto B del medesimo allegato. Di fronte a tale eventualità, la soluzione che deve imporsi è semmai accertare se l’impianto soddisfi fin dal principio le condizioni necessarie per l’attivazione, vale a dire se in quel momento esso risponda ai requisiti di cui alla lettera B dell’allegato I. Per comprovare tale circostanza non occorre completare la procedura relativa ai campioni di cui alla lettera D dell’allegato I, il cui scopo, come detto, è assicurare che la qualità delle acque trattate sia sempre quella che deve essere garantita a partire dal momento in cui l’impianto viene messo in funzione per la prima volta.

45.

Alla luce di quanto precede, il ricorso della Commissione può essere accolto solo in relazione agli agglomerati che non disponevano di una rete fognaria in funzione alla data prevista dall’articolo 4 della direttiva 91/271 e rispondente ai requisiti di cui alla lettera B dell’allegato I di detta direttiva. Per contro, il ricorso deve essere respinto nella parte relativa agli agglomerati che a quella data disponevano di una rete fognaria funzionante nelle condizioni di cui alla lettera B dell’allegato I, senza che tali impianti debbano avere superato in modo soddisfacente i controlli previsti per il primo anno di funzionamento dalla lettera D del medesimo allegato I.

46.

Conformemente all’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, propongo alla Corte di giustizia di ordinare che ciascuna parte si faccia carico delle proprie spese.

47.

Alla luce delle considerazioni esposte, propongo alla Corte di statuire come segue: