Conclusioni dell'avvocato generale Lenz del 5 aprile 1984. # Eximo Molkereierzeugnisse Handelsgesellschaft mbH contro Commissione delle Comunità europee. # Ricorso per risarcimento: mancato adeguamento delle restituzioni all'esportazione di prodotti lattiero-caseari. # Causa 62/83.

1.

La convenuta eccepise che il ricorso è irricevibile in ogni sua parte. In primo luogo essa osserva che, secondo la giurisprudenza della Corte, la responsabilità della Comunità ai sensi dell'art. 215, 2o comma, ha carattere subordinato rispetto alle possibilità di risarcimento offerte dagli ordinamenti nazionali. A suo avviso, la ricorrente non ha esaurito i rimedi giurisdizionali nell'ambito nazionale, né per quanto riguarda il danno assertivamente derivante dall'incameramento della cauzione, né per quanto riguarda il danno fatto valere in relazione all'adeguamento delle restituzioni.

2.

Secondo la convenuta, il ricorso è inoltre irricevibile perché diretto soltanto contro la Commissione e non anche contro il Consiglio. In ogni caso, il danno assertivamente derivante dal mancato adeguamento delle restituzioni all'esportazione sarebbe imputabile anche ad un comportamento del Consiglio, il quale aveva più volte prorogato la campagna lattiera 1981/82.

Questo punto di vista dev'essere condiviso in quanto, secondo la giurisprudenza della Corte, la legittimazione passiva spetta all'istituzione cui è imputabile il comportamento della Comunità che è all'origine della responsabilità. Perciò, la domanda intesa ad ottenere la condanna della Comunità dev'essere diretta, in via di principio, contro le istituzioni che, ad avviso del ricorrente, hanno causato il danno ( 6 ). In tale contesto, si deve concordare con la Commissione anche quando considera irricevibile la domanda formulata dalla ricorrente nella replica ed intesa a colmare, in subordine, la lacuna relativa alla designazione della controparte, precisando che la convenuta è rappresentata anche dal Consiglio, con sede in Bruxelles. Poiché, a norma dell'art. 38, § 1, del regolamento di procedura, è esclusa la possibilità di proporre una siffatta domanda accessoria, che comprometterebbe il diritto alla difesa del Consiglio, giustamente la Corte non è addivenuta alla successiva chiamata in causa del Consiglio.

La circostanza che il Consiglio non sia parte nel presente procedimento non implica tuttavia, a mio avviso, l'irricevibilità del ricorso. La censura della ricorrente è infatti espressamente rivolta _ contro il comportamento della Commissione, là quale, dopo che la campagna lattiera 1981/82 era stata più volte prorogata dal Consiglio, non abbandonava ancora, nel luglio 1982, e precisamente nel regolamento n. 1669/82, la preannunciata disciplina dei termini. Poiché, dunque la ricorrente impugna un atto pregiudizievole emanante dalla Commissione, è in ogni caso quest'ultima che deve considerarsi soggetto passivo del rapporto processuale.

1.

Là ricorrente fa valere che, a causa di un atto normativo della Commissione, essa ha subito un danno, del quale la Comunità è responsabile. Già la comunicazione della Commissione in data 13 novembre 1981, pubblicata nella Repubblica federale di Germania il 2 febbraio 1982, era un atto normativo illegittimo. In contrasto con lo scopo perseguito dall'art. 5, n. 3, del regolamento del Consiglio n. 876/58, che era quello di offrire agli esportatori della Comunità una certa sicurezza in relazione alla stabilità delle restituzioni, la convenuta aveva arbitrariamente annunciato la fissazione di certi termini. Secondo la ricorrente, al più tardi al momento dell'adozione del regolamento 14 giugno 1982, n. 1669, col quale era stata fissata, come preannunciato, la disciplina dei termini, la convenuta avrebbe dovuto tener conto, per evitare che gli operatori interessati della Comunità subissero danni, della circostanza che l'inizio della nuova campagna lattiera era stato più volte rimandato a breve scadenza. Mantenendo in vigore la disciplina dei termini, la convenuta si è resa responsabile di sviamento di potere o quanto meno di un illecito nell'esercizio del potere discrezionale ad essa spettante, che riguardava al massimo gl'opportunità di procedere o meno all'adeguamento. Questo. comportamento illegittimo della convenuta sarebbe incompatibile con i principi — garantiti nell'ordinamento comunitario — della libertà d'azione in campo economico, della tutela del legittimo affidamento e della parità di trattamento.

La convenuta nega invece, richiamandosi sostanzialmente all'ampiezza del potere discrezionale ad essa spettante nel casedi provvedimenti politico-economici, di aver agito illecitamente. Inoltre, a suo avviso non sì può parlare di violazione dei princìpi invocati dalla ricorrente.

2.

Nel valutare queste tesi contrapposte si deve anzitutto ricordare che, secondo là costante giurisprudenza della Corte in materia di responsabilità per atto normativo illegittimo, l'accertata illegittimità dell'atto non è di per sé sufficiente a far sorgere la responsabilità. Secóndo tale giurisprudenza ( 7 ), la responsabilità della Comunità nel caso di un atto normativo che implichi scelte di politica economica sussiste «unicamente in caso di violazione grave di una norma superiore intesa a tutelare i singoli». «Solo eccezionalmente ed in circostanze particolari» si può riconoscere una responsabilità per atti normativi nei quali si traducono scelte di politica economica. Così, nella causa HNL ( 8 ), la Corte ha affermato che il potere legislativo «non dev'essere ostacolato nelle sue decisioni dalla prospettiva di azioni di danni ogni volta che debba adottare, nell'interesse generale, provvedimenti normativi che possano ledere interessi di singoli». Di conseguenza, nella stessa sentenza e ripetutamente anche in seguito — cfr. cause Ireks-Arkady, DGV, Interquell e Dumortier frères ( 9 ) — la Corte ha sottolineato che la responsabilità della Comunità può sussistere solo eccezionalmente, «se l'istituzione di cui trattasi ha disconosciuto, in modo palese e grave, i limiti che s'impongono all'esercizio dei suoi poteri». Contemporaneamente la Corte ha messo in rilievo, fra l'altro nella suddetta causa HNL ( 8 ), che «nei settori soggetti alla politica della Comunità in materia economica, si può esigere dal singolo che sopporti, entro limiti ragionevoli, senza poter farsi risarcire col denaro pubblico, determinati effetti, dannosi per i suoi interessi economici, prodotti da un atto normativo, anche se questo viene dichiarato invalido».

3.

Ora, la decisione di adeguare le restituzioni prefissate dipende da una scelta di politica economica. Essa è caratterizzata da un ampio potere discrezionale, indispensabile per l'attuazione della politica agricola comune. Ciò si desume chiaramente dal regolamento del Consiglio 20 dicembre 1971, n. 2732 (GU L 282, del 23.12.1971, pag. 21), col quale veniva modificato l'art. 5, n. 3, del regolamento n. 876/68. Nella vecchia versione, questa norma stabiliva che la restituzione fissata in anticipo è adeguata in funzione delle modifiche del prezzo d'entrata e di determinati aiuti; la versione vigente dal 1o gennaio 1972 ha invece il seguente tenore:

«Si può decidere che la restituzione fissata in anticipo sia adeguata all'atto di una modifica:

La norma cogente è stata quindi sostituita da una norma dispositiva, di guisa che il potere discrezionale della Commissione risulta già dalla lettera del regolamento. Inoltre, dal preambolo di questo si desume che il Consiglio, considerando troppo rigido l'adeguamento automatico delle restituzioni fissate in anticipo, ha sostituito la norma vincolante di cui all'art. 5, n. 3, del vecchio testo con una disciplina più elastica «che consenta di tener conto, negli adeguamenti, anche della situazione del mercato nella Comunità. Nello stesso preambolo si dice poi che «la continuità delle condizioni di esportazione, al momento del passaggio da una campagna lattiera all'altra, può essere assicurata soprattutto con adeguamenti decisi, per quanto possibile, anteriormente all'entrata in vigore di una modifica dei prezzi d'intervento».

In base a quanto precede non si può negare che la Commissione dispone di un ampio margine discrezionale nel decidere se, tenuto conto di tutti i fattori politico-economici pertinenti, la restituzione prefissata debba essere adeguata in seguito alla fissazione di nuovi prezzi d'intervento. Deve quindi rientrare nel suo potere discrezionale anche la valutazione dei presupposti e delle condizioni per procedere a detto adeguamento.

In tale contesto, la Corte non è competente a pronunciarsi sull'opportunità della disciplina dei termini stabilita dalla Commissione, ma deve limitarsi al controllo della legittimità della restrizione temporale di cui trattasi. Questa sarà in ogni caso legittima se conforme alla finalità del regime di adeguamento.

Ora, lo scopo dell'art. 5, n. 3, del regolamento del Consiglio n. 876/68 consiste, come risulta dal preambolo del regolamento n. 2732/71, nel garantire per quanto possibile la continuità delle condizioni di esportazione al momento del passaggio da una campagna lattiera all'altra. Per togliere gli operatori economici dall'incertezza quanto al se si sarebbe fatto uso della facoltà di adeguamento all'inizio della campagna 1982/83, la convenuta annunciava, nel novembre 1981, la propria intenzione di esercitare tale facoltà affinché i commercianti potessero, su tale base, concludere contratti relativi a forniture da effettuarsi dopo l'inizio della nuova campagna. Qualora un siffatto adeguamento venga preannunciato, non si può tuttavia escludere il pericolo che, in base alle proposte di prezzi della Commissione (che sono pubblicate) ed a comunicati stampa relativi alle previsioni circa i nuovi prezzi d'intervento, vengano stipulati negozi intesi principalmente a sfruttare tali modifiche. Non era quindi inopportuno che la Commissione, per evitare queste speculazioni, indicasse espressamente, fin dal momento della sua comunicazione, che l'adeguamento degli importi della restituzione sarebbe stato limitato alle domande di prefissazione presentate più di 14 giorni prima della modifica dei prezzi d'intervento.

In questa prospettiva non si può nemmeno criticare il fatto che la convenuta non abbia stabilito il dies a quo del termine di 14 giorni, poiché non si poteva escludere, in base all'esperienza, che l'inizio della campagna lattiera venisse procrastinato e che nel frattempo continuasse a sussistere il rischio di speculazioni.

Infine, contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, alla convenuta non si può imputare alcun illecito per aver adottato, nel giugno 1982, i provvedimenti normativi preannunciati nella comunicazione del novembre 1981, senza tener conto delle mutate esigenze politico-economiche. Se si fosse discostata, per quanto riguarda i termini, dalla sua comunicazione, la convenuta si sarebbe in ogni caso esposta alla censura di aver leso il legittimo affidamento di tutti gli operatori economici che, tenendo per ferma tale comunicazione, non avessero chiesto la prefissazione entro il termine stabilito.

4.

Per questi motivi, a mio avviso, non si può sostenere che il controverso regolamento n. 1669/82 sia illegittimo. Ma anche se lo fosse, la responsabilità della Comunità potrebbe sorgere, secondo la giurisprudenza richiamata, solo in via eccezionale, qualora la convenuta avesse manifestamente, e in misura rilevante, superato i limiti dei poteri ad essa spettanti. In proposito, secondo quanto affermato dalla Corte, si deve tener conto non solo della gravità dell'illecito, ma anche degli effetti dell'atto normativo illegittimo sugli interessi economici dei singoli.