Conclusioni dell'avvocato generale Rozès del 30 giugno 1983. # W. Ferrario e altri contro Commissione delle Comunità europee. # Personale - indennità scolastica - doppio massimale. # Cause riunite 152, 158, 162, 166, 170, 173, 175, 177-179, 182 e 186/81.

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a far dichiarare inapplicabile la disposizione di cui all'art. 3, 3o comma, secondo trattino, dell'allegato VII allo Statuto, in quanto limita il diritto al doppio massimale al caso in cui il dipendente sia beneficiario dell'indennità di dislocazione,

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di conseguenza, a obbligare la Commissione a rettificare le competenze dei ricorrenti corrispondendo loro gli importi corrispondenti al raddoppio dell'indennità scolastica di cui sarebbero stati illegittimamente privati.

1.

I ricorrenti, tutti in servizio presso lo stabilimento di Ispra del Centro comune di ricerca, sono in possesso di tutti i requisiti per beneficiare del doppio massimale, salvo uno: essi non sono titolari dell'indennità di dislocazione contemplata e disciplinata all'art. 69 dello Statuto e alla sezione 2 dell'allegato VII di quest'ultimo. Di conseguenza, essi ritengono di essere discriminati nei confronti dei loro colleghi che percepiscono tale indennità e i cui figli frequentano, come i loro, un istituto di insegnamento superiore situato in Italia, a più di cinquanta km di distanza dalla loro sede di servizio. In pratica, trattasi per lo più dell' Università di Milano che dista settantadue km da Ispra.

Alla fine del 1980, essi presentavano, a norma dell'art. 90, n. 1, una serie di domande dirette a ottenere il beneficio del doppio massimale. L'autorità che ha il potere di nomina le respingeva richiamandosi alla chiara formulazione dell'art. 3 dell'allegato VII.

2.

I ricorrenti quindi proponevano, a norma dell'art. 90, n. 2, dello Statuto, dei reclami che venivano però respinti, prima in forma implicita (mancata risposta entro il termine di quattro mesi), poi, successivamente alla presentazione del ricorso, con decisioni di rigetto esplicite, il 15 luglio o il 9 dicembre 1981.

1.

Nel regolamento del Consiglio 18 dicembre 1961, n. 31 (CEE) e 11 (CEEA), l'indennità era riconosciuta a tutti i dipendenti, titolari o meno dell'indennità di dislocazione, indipendentemente dall'istituto frequentato dai figli.

L'indennità scolastica non copriva invece l'intero ciclo degli studi superiori in quanto essa cessava al compimento del 21o anno di età da parte del figlio. Non era neppure previsto un doppio massimale.

2.

Quest'ultimo è stato introdotto nel 1965 ( 3 ) Esso veniva allora concesso ai dipendenti i cui figli frequentassero un istituto di insegnamento in mancanza di una scuola europea a meno di cinquanta km dalla rispettiva sede di servizio, ma a condizione che essi godessero dell'indennità di dislocazione. Tale disciplina è stata inserita, nel 1968, nello Statuto, unico per tutti i dipendenti della Comunità, che ha sostituito gli statuti CECA, CEE e CEEA ( 4 ).

3.

Nel 1972 ( 5 ) il beneficio del doppio massimale dell'indennità scolastica veniva esteso ai dipendenti i cui figli seguono studi superiori. Questo nuovo diritto era subordinato al verificarsi delle tre condizioni seguenti :

Dall'insieme di queste due ultime condizioni si ricava che l'istituto frequentato non doveva necessariamente aver sede nel paese d'origine del dipendente.

4.

Nel 1974, la Commissione sottoponeva al Consiglio una proposta volta ad estendere ancora le condizioni di concessione del raddoppio dell'indennità scolastica. Essa mirava in particolare a sopprimere la condizione relativa al godimento dell'indennità di dislocazione. Adottando il regolamento n. 711/75 ( 6 ), il Consiglio accoglieva solo parzialmente la proposta della Commissione per l'insegnamento superiore. Mentre esso accettava la soppressione della condizione relativa alla titolarità dell'indennità di dislocazione per gli studi primari e secondari, la manteneva per gli studi superiori. Esso aggiungeva soltanto, alla fine, che quest'ultima condizione «non è richiesta se nello Stato del funzionario non esiste un simile istituto» ( 7 ).

5.

La disposizione attualmente in vigore recita:

«Il massimale menzionato al primo comma è raddoppiato per:

...

Tale dizione amplia la formulazione precedente solo in ordine ad aspetti secondari ( 8 ). Essa conserva le tre condizioni richieste dal testo precedente.

Va inoltre evidenziato che, in conformità all'art. 5, n. 1, delle «disposizioni generali di esecuzione relative alla concessione dell'indennità scolastica» ( 9 ), l'importo dell'indennità scolastica corrisposta nel caso in cui sia frequentato un istituto di insegnamento superiore ha carattere forfettario nel senso che è pari al massimale di cui all'art. 3, 1o comma, dell'allegato VII dello Statuto, indipendentemente dalle spese di scolarità effettivamente sostenute nonché dall'ammontare della retribuzione del dipendente beneficiario. Per l'anno accademico 1981-1982, tale importo era pari a 4105 BFR al mese per ogni figlio ( 10 ).

Analogamente, in forza del n. 2 dello stesso art. 5, tutti i funzionari in possesso dei requisiti per la concessione della doppia indennità e il cui figlio frequenti un istituto di insegnamento superiore, percepiscono automaticamente un importo pari al doppio massimale. Per lo stesso anno essi percepivano quindi l'importo mensile di 8210 BFR per ogni figlio.

1.

L'unico mezzo dedotto dai ricorrenti si fonda sulla violazione del principio di non discriminazione, principio generale di diritto riconosciuto dalla vostra giurisprudenza. Tale violazione si verifica quando, senza obiettiva giustificazione, vengono trattate in maniera diversa situazioni analoghe o in maniera identica situazioni diverse ( 11 ).

I ricorrenti ritengono che il requisito dell'indennità di dislocazione per la concessione del doppio massimale dell'indennità scolastica equivalga a trattare in maniera differenziata, senza giustificato motivo, dipendenti che si trovino in situazioni analoghe.

Essi sostengono che tutti i dipendenti i cui figli seguono studi superiori in un istituto distante almeno cinquanta km dalla sede di servizio sono soggetti alle stesse spese in relazione al compimento di tali studi. Essi si troverebbero quindi in situazioni identiche. Tuttavia, i dipendenti beneficiari dell'indennità di dislocazione percepiscono un massimale doppio che non viene accordato ai non beneficiari. In ciò risiederebbe la discriminazione.

2.

Inoltre, tale differenza di trattamento è priva di obiettiva giustificazione. Quest'ultimo punto costituisce, a mio modo di vedere, il problema centrale delle cause in esame.

Ci si può chiedere se il fatto di subordinare la concessione dell'indennità scolastica doppia alla titolarità dell'indennità di dislocazione costituisca «un'arbitraria disparità di trattamento fra dipendenti» ( 12 ) o, in altri termini e in taluni casi, una situazione discriminatoria che «deriva da una norma generale che ... produce una lesione del principio di uguaglianza tra i dipendenti che si trovano in situazioni simili» ( 13 ). Ovvero ci si può chiedere se essa crei una classificazione per categorie fondata su criteri oggettivi e in relazione diretta con lo scopo della normativa, che si applica in modo identico a tutti i dipendenti che si trovino nella situazione contemplata dallo Statuto ma che, in casi marginali, comporta degli inconvenienti ( 14 ).

Anche se ciò non risulta espressamente dalla formulazione adottata, è noto che lo scopo perseguito dal Consiglio mantenendo la condizione dell'indennità di dislocazione è quello di consentire ai dipendenti non cittadini dello Stato della, sede di servizio di sostenere le spese più elevate a cui sono sottoposti i loro figli che seguono corsi di studio nei relativi paesi di origine.

Al riguardo, d'accordo col Consiglio e con la Commissione, si può riconoscere l'esistenza, in media, di maggiori oneri, in particolare relativi agli spostamenti, a carico del genitore per gli studi seguiti dal figlio in un paese diverso da quello della sede di servizio, che non nel caso di studi seguiti in questo ultimo paese.

Si constata altresì che, nella maggior parte dei casi, i dipendenti titolari dell'indennità di dislocazione hanno una cittadinanza diversa da quella del paese della sede di servizio (ad esempio, il 97,4 % dei dipendenti di ruolo e temporanei in servizio a Ispra e titolari dell'indennità di dislocazione non sono italiani) e che, per lo più, i loro figli tornano nel paese d'origine per concludervi gli studi superiori (ad esempio, a Ispra, nell'anno accademico 1981-1982, 147 figli di dipendenti si trovavano in tale situazione mentre 36 studiavano in Italia).

3.

Va tuttavia presa in considerazione l'analisi effettuata dai ricorrenti che, lungi dall'essere convinti dalla motivazione del Consiglio, contestano che il preteso maggior costo degli studi nel paese d'origine costituisca la vera giustificazione del requisito relativo all'indennità di dislocazione. Essi fanno valere in tal senso tre argomenti di cui l'ultimo mi sembra il più solido.

E incontestabile che tale argomento abbia un certo peso. Esso non mi induce tuttavia a rilevare una discriminazione arbitraria in questa situazione. Risulta infatti dalla vostra giurisprudenza che, per interpretare una norma dal tenore letterale perfettibile va fatto riferimento al suo scopo e alla sua economia ( 15 ). Orbene, la concessione del doppio massimale ai dipendenti beneficiari dell'indennità di dislocazione — e quindi, nella stragrande maggioranza dei casi, stranieri nel paese della sede di servizio — non è stata voluta dal legislatore; essa risulta solo dal carattere imperfetto, riconosciuto dalla Commissione, della norma in vigore. Pertanto i ricorrenti dovrebbero piuttosto raffrontare il loro caso con quello dei soli dipendenti a cui il Consiglio ha inteso riservare il beneficio della doppia indennità scolastica, i titolari dell'indennità di dislocazione che mandano i loro figli nel proprio paese d'origine.

Inoltre, anche se i casi scelti dai ricorrenti come secondo termine del loro raffronto non sono marginali ( 16 ), risulta tuttavia dai dati menzionati che l'ipotesi di gran lunga più frequente è quella considerata dal Consiglio come fondamento della disposizione contestata. Si può quindi affermare che quest'ultima costituisce l'espressione di una realtà sociologica incontestabile.

Se, nella grande maggioranza dei casi, i figli dei dipendenti delle Comunità compiono i propri studi nel rispettivo paese d'origine ( 17 ), ciò avviene in quanto essi vi sono spinti in effetti da solidi motivi. L'accesso a numerose carriere, in particolare nella funzione pubblica e in certe professioni liberali, è abbastanza spesso subordinato al possesso di diplomi nazionali allo stadio attuale del riconoscimento reciproco dei diplomi da parte dei vari Stati membri. Possono anche intervenire considerazioni di natura linguistica. Infine è chiaro che l'integrazione nel mondo del lavoro del paese d'origine è facilitata, soprattutto dal punto di vista psicologico, quando gli studi da cui vi si accede sono stati compiuti nel paese stesso.

1.

A questo stadio, risulta quindi che la condizione del godimento dell'indennità di dislocazione, mantenuta dal Consiglio nel 1975, in primo luogo è in diretta relazione con lo scopo della normativa dell'indennità scolastica a doppio massimale e, in secondo luogo, presenta un carattere obiettivo e uniforme, ossia si applica a tutte le persone che si trovano nella stessa situazione senza una valutazione discrezionale della loro situazione individuale.

Tuttavia mi sembra di poter ricavare dalla vostra giurisprudenza che tale condizionale diverrebbe illegittima ove la sua applicazione dovesse condurre ad ampliare eccessivamente l'ambito dei dipendenti non beneficiari del doppio massimale che, da un punto di vista logico, dovrebbero goderne. Anche in assenza della condizione dell'indennità di dislocazione, solo in forza della «istituzione di una normativa generale e astratta», si troveranno «situazioni marginali» ( 18 ) di dipendenti privati, a priori ingiustamente, del doppio massimale.

Questo rischio però aumenta e le persone ingiustamente escluse possono divenire troppo numerose perché i loro casi siano ancora qualificabili come marginali, quando agli altri criteri si aggiunge quello relativo all'indennità di dislocazione. È innegabile infatti che l'applicazione dell'art. 4, n. 1, dell'allegato VII dello Statuto, che definisce le condizioni per la concessione dell'indennità di dislocazione, può anche dar luogo ad ingiustizie, per quanto esse non presentino il carattere di una differenziazione arbitraria ( 19 ).

In altre parole, la combinazione di due criteri imperfetti può portare a rendere la normativa di cui fanno parte discriminatoria e quindi illegittima.

2.

Il nostro compito è ora quello di verificare in concreto se nella fattispecie si configura tale ipotesi.

A mio modo di vedere vanno distinti quattro tipi di situazioni che potrebbero essere definite anomale.

In conclusione, la rilevazione delle situazioni anomale dimostra che esse non sono sufficientemente estese per far rientrare la disposizione impugnata fra quelle produttive di discriminazioni arbitrarie. Tuttavia non ci si può impedire di pensare che'la formulazione adottata, attesa la pluralità dei suoi criteri e il ricorso a quello dell'indennità di dislocazione, sia forse inutilmente complicata. Certo, un sistema perfettamente equo, in cui nessuno sia leso o indebitamente avvantaggiato, è utopico, se si tiene conto dell'estrema varietà delle situazioni individuali dovuta al numero rilevante di fattori che entrano in gioco. È però possibile ritenere che una diversa normativa consentirebbe eventualmente di accostarsi maggiormente a questo obiettivo di equità.

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della sostituzione delle espressioni: «istituto di insegnamento di livello universitario» con «istituto di insegnamento superiore»,

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e «del suo paese d'origine» con «del suo Stato e della sua lingua».