Conclusioni dell'avvocato generale Reischl del 19 marzo 1981. # Jacobus Kindermann contro Commissione delle Comunità europee. # Dipendenti - Decisione di spostamento. # Causa 60/80.

a)

Con decisione 1o febbraio 1970, il ricorrente veniva messo a disposizione del gruppo di traduttori della CASSLM.

A differenza di quanto può far credere l'uso del termine «comando» in vari atti dell'amministrazione della Commissione contenuti nel fascicolo, il suddetto provvedimento non costituiva in realtà un «comando», bensì una messa a disposizione. Come il sig. Kindermann ha giustamente osservato nel suo reclamo amministrativo, in alcuni uffici si parla in generale di «traduttore comandato e revisore», ma cio nulla ha a che fare con la nozione di «comando» quale viene definita dallo Statuto. L'art. 37 di quest'ultimo si riferisce, da un lato, ai dipendenti che, nell'interesse del servizio, sono designati ad occupare temporaneamente un posto al di fuori della propria istituzione o sono incaricati di svolgere temporaneamente funzioni presso una persona che assolva un mandato previsto dai Trattati o presso un presidente eletto di un'istituzione o di un organo delle Comunità o di un gruppo politico del Parlamento europeo e, dall'altro, ai dipendenti che, a loro domanda, vengono posti a disposizione di un'altra istituzione delle Comunità. La messa a disposizione, che quindi non configura alcuna situazione giuridica ai sensi dello Statuto, rientra — come ha sostenuto la Commissione — nella competenza dell'autorità gerarchica. Nella presente fattispecie deve presumersi che la decisione di mettere il ricorrente a disposizione della CASSLM, decisione che non figura nel fascicolo processuale né nel fascicolo personale dell'interessato, sia stata adottata — forse oralmente — dal capo della divisione traduzione.

Nel suo nuovo settore di attività, il ricorrente continuava a dipendere dalla divisone «Traduzione, riproduzione, distribuzione dei documenti», ma il giudizio sul suo lavoro spettava ormai al segretario generale della CASSLM, al capo del servizio «Sicurezza sociale dei lavoratori migranti» e al capo del gruppo di traduttori della CASSLM.

b)

Il 1°gennaio 1973, la divisione della traduzione veniva elevata al rango di direzione (direzione D «Traduzione, documentazione, riproduzione, biblioteca») nell'ambito della DG IX (direzione generale personale e amministrazione). Dal 1o novembre dello stesso anno, le varie sezioni linguistiche di traduzione venivano trasformate in divisioni (IXD-4/9). La sezione cui originariamente apparteneva il ricorrente diventava così la divisione IXD-8 «Traduzione: lingua olandese».

Nella nuova struttura, oltre a queste divisioni propriamente linguistiche, era prevista la divisione IXD-3 «Traduzione: affari generali», diretta dall'ex capo della preesistente divisione unica di traduzione, sig. Pignot, e incaricata dello svolgimento dei compiti amministrativi connessi all'attività delle divisioni linguistiche. È alle dipendenze di questa divisione che venivano posti i traduttori messi a disposizione delle varie direzioni generali della Commissione, e in particolare quelli che lavoravano presso la CASSLM.

a)

Nelle sue considerazioni, la Commissione si basa su quattro sentenze emesse in passato dalla Corte. Vorrei subito osservare che tre di queste, e cioè le sentenze 20 maggio 1976 (causa 66/75, Macevičius c/Parlamento europeo, Race. 1976, pag. 593), 14 luglio 1976 (causa 129/75, Hirschberg c/Commissione, Race. 1976, pag. 1259) e 12 luglio 1979 (causa 124/78, List e/Commissione, Race. 1979, pag. 2499), riguardano fattispecie diverse da quella ora in esame, mentre nella quarta e meno recente sentenza viene seguito un orientamento che è stato nel frattempo abbandonato dalla Corte.

Nella causa cui si riferisce questa quarta sentenza, emessa il 13 maggio 1970 (causa 46/69, Reinarz e/Commissione, Race. 1970, pag. 275), il ricorrente chiedeva l'annullamento di una decisione con la quale egli era stato nominato ad un posto di consigliere principale di grado A 2, mentre avrebbe preferito la nomina ad un posto di direttore. La Corte affermava che la decisione impugnata non ledeva il ricorrente, in quanto i posti di direttore e di consigliere principale appartengono allo stesso grado; la differenza fra le rispettive attribuzioni, benché possa giustificare una preferenza personale per l'uno o per l'altro posto, non viola tuttavia il principio dell'equivalenza tra grado e posto, principio di cui i dipendenti hanno il diritto di esigere l'osservanza (punti 9 e 10 della motivazione).

b)

Questo punto di vista è stato però manifestamente abbandonato dalla Corte nella sentenza 27 giugno 1973 (causa 35/72, Kley e/Commissione, Race. 1973, pag. 679). Il ricorso del sig. Kley era diretto all'annullamento del silenzio-rifiuto opposto al suo reclamo contro una decisione del direttore generale del Centro comune di ricerche di Ispra, con la quale egli veniva rimosso dal posto di capo della divisione «Fisica» del Centro e nominato consigliere presso la direzione scientifica. La Commissione, basandosi fra l'altro sulla sentenza Reinarz (Race. 1970, pag. 275), sosteneva che il ricorso era irricevibile in quanto diretto contro un provvedimento che non recava pregiudizio al ricorrente. Essa faceva valere che il tramutamento non modificava la situazione materiale del ricorrente, non diminuiva la sua dignità gerarchica e, quindi, non peggiorava la sua situazione giuridica (punti 2 e 3 della motivazione).

Modificando la sua precedente giurisprudenza, la Corte statuiva quanto segue: «Il tramutamento, anche se non tocca gli interessi materiali e non menoma il prestigio del dipendente, in considerazione della natura delle funzioni e delle circostanze può tuttavia ledere i suoi interessi morali e le sue aspettative di carriera. Non si può quindi ritenere a priori ch'esso non rechi pregiudizio all'interessato» (punti 4 e 5 della motivazione).

All'eventuale obiezione secondo cui questa giurisprudenza, la quale si riferiva ad uri vero e proprio trasferimento, non si può trasporre al caso ora in esame, in cui si tratta al massimo di un mutamento di destinazione del dipendente con il suo posto, rispondo che in quel procedimento la nozione di «tramutamento» è stata applicata dalla Corte, come del resto anche dalla Commissione, in senso lato e non nel preciso significato ad essa attribuito dallo Statuto (cfr. conclusioni da me presentate il 12 febbraio 1981 nelle cause riunite 161 e 162/80, Carbognani e Coda Zabetta, pag. 15 del testo ciclostilato, e sentenza della Corte, Seconda Sezione, 24 febbraio 1981 nelle stesse cause, ancora inedita, punti 19 e 20 della motivazione). Dal fascicolo della causa Kley risulta in effetti che per il ricorrente si era trattato di uno spostamento insieme al suo posto. Stando così le cose, questo precedente mi sembra sufficiente per respingere gli argomenti dalla Commissione.

c)

Per il resto, in quanto si tratti espressamente di uno «spostamento» del dipendente — nozione cui la Commissione solo da poco tempo si riferisce nei procedimenti dinanzi alla Corte —, si può richiamare la sentenza 28 maggio 1980 (cause riunite 33 e 75/79, Kuhner c/Commissione, Racc. 1980, pag. 1677), nella quale, sia pure con qualche riserva, viene confermata la sentenza Kley. Dopo aver espresso dubbi sulla questione del «se il provvedimento col quale venivano attribuite nuove funzioni al ricorrente vada considerato come un trasferimento ai sensi dello Statuto o come un provvedimento interno di riordinamento del servizio», la Corte considera che gli effetti di tale provvedimento sono stati analoghi a quelli di un trasferimento (punto 12 della motivazione). Benché le nuove funzioni attribuite al ricorrente rientrassero nell'ambito dello stesso impiego-tipo di amministratore principale e corrispondessero allo stesso grado, la modifica dei suoi compiti, che si traduceva in una modifica della descrizione delle funzioni contenuta nella tabella di cui all'art. 5, n. 4, seconda frase, dello Statuto, veniva riconosciuta atta ad influire sulle prospettive di carriera dell'interessato ed a recargli pregiudizio. Anche se per il sig. Kindermann, che ha conservato la qualifica di traduttore principale, la modifica dei compiti affidatigli può non avere avuto esattamente le stesse ripercussioni, non si può escludere a priori che tale modifica fosse atta ad influire sulle sue prospettive per il futuro. In ogni caso, questo è uno degli argomenti da lui addotti per dimostrare che la decisione impugnata non è conforme all'interesse del servizio.

d)

Certamente, in tal modo si lascia ampio spazio alla ricevibilità. Il dipendente, infatti, dovrà semplicemente affermare che la decisione di spostamento adottata nei suoi confronti pregiudica le sue prospettive di carriera, per far dichiarare ricevibile il ricorso da lui proposto contro tale decisione.

Tuttavia, questo risultato non mi sembra affatto assurdo. Come l'avvocato generale Trabucchi (cfr. conclusioni nella causa Kley, Race. 1973, pag. 692), sono infatti anch'io del parere che in materia di ricevibilità si debba assumere un atteggiamento meno restrittivo che non nel decidere relativamente al merito. La ricevibilità presuppone, come ha detto l'avvocato generale Trabucchi, l'esistenza di un atto che reca pregiudizio, mentre il riconoscimento della fondatezza del ricorso implica che il ricorrente abbia provato che i suoi diritti soggettivi sono stati violati dal provvedimento di cui egli chiede l'annullamento. Trabucchi considerava inoltre che «l'art. 91 dello Statuto istituisce ... un meccanismo che serve non già soltanto a tutelare i diritti soggettivi del funzionario, come è il caso del ricorso di ”pleine juridiction” (la competenza ”de pleine juridiction” della Corte, concepita per la tutela delle posizioni soggettive dei funzionari, è prevista solo in relazione alle controversie di carattere pecuniario), ma è piuttosto destinato a permettere un controllo obiettivo della legalità del comportamento dell'autorità amministrativa comunitaria». Condivido perciò la sua opinione secondo cui è opportuno «accogliere una nozione di ”atto che rechi pregiudizio” nettamente distinta e in ogni caso più ampia di quella di atto che violi un diritto soggettivo del funzionario» e «il fatto che un funzionario preferisca un posto ad un altro non sarebbe certo sufficiente per far dichiarare illegittima una decisione dell'amministrazione che disponga il trasferimento di questi contro la sua volontà, ma è sufficiente per l'esistenza della condizione di ricevibilità del ricorso ex art. 91».

e)

Poiché, comunque, secondo le stesse affermazioni della Commissione, le decisioni di trasferimento differiscono da quelle di mutamento della destinazione del dipendente insieme al posto solo per i loro presupposti formali, ma non per quelli sostanziali, sarebbe illogico ammettere senz'altro la ricevibilità del ricorso nel caso delle prime e negarla nel caso delle seconde.

A mio avviso, quindi, lo spostamento va considerato, alla stessa stregua del vero e proprio trasferimento, come un atto che può recare pregiudizio e, conseguentemente, impugnabile.

a)

Ritengo che, prima di prendere in esame la tesi del ricorrente, si debba chiarire quale tipo di controllo la Corte può esercitare riguardo a decisioni di trasferimento o di spostamento.

Da una parte, dalla costante giurisprudenza della Corte (sentenze 11 luglio 1968, causa 16/67, Labeyrie e/Commissione, Race. 1968, pag. 388; 16 giugno 1971, causa 61/70, Vistosi e/Commissione, Racc. 1971, pag. 535; 14 luglio 1977, causa 61/76, Geist c/Commissione, Racc. 1977, pag. 1419; 24 febbraio 1981, cause riunite 161 e 162/80, Carbognani e Coda Zabetta e/Commissione) risulta che «le istituzioni della Comunità hanno piena facoltà di organizzare i loro servizi in funzione dei compiti che vengono loro affidati e di procedere, tenuto conto di questi, all'assegnazione del personale di cui dispongono». Perciò, come ho detto nelle conclusioni da me presentate nella causa Geist (61/76, loc. cit.), «nell'emanare atti di questo tipo, strettamente legati all'esercizio del potere organizzativo, l'autorità avente il potere di nomina dispone di un largo margine di apprezzamento discrezionale» e «la Corte non può quindi, in un caso di tal genere, esaminare tutti i dettagli, e deve in particolare astenersi dal valutare quelli che attengono a considerazioni d opportunità» (Race. 1977, pag. 1442).

D'altra parte, non basta che l'amministrazione si richiami astrattamente all'interesse del servizio per rendere ipso facto legittima la modifica della destinazione dei dipendenti. L'interesse del servizio è una nozione vaga, indeterminata, e il semplice riferimento alla stessa — che può assumere carattere consuetudinario, senza rispondere a nulla di preciso — non è sufficiente a rendere possibile un sia pur limitato controllo giurisdizionale. Ritengo necessario che l'amministrazione sia in grado di indicare in che cosa concretamente consista detto interesse, il cui peso non dev'essere notevolmente inferiore a quello degli interessi lesi dei dipendenti colpiti dal provvedimento.

Alla stregua di questi principi, passo ora ad esaminare gli argomenti del ricorrente, i quali dovrebbero dimostrare che la decisione adottata nei suoi confronti era in contrasto con il beninteso interesse del servizio ed inoltre, contrariamente a quanto sostiene la Commissione, non corrispondeva affatto all'interesse dello stesso ricorrente.

b)

Comincio con la distinzione, fatta dal ricorrente, a seconda che lo spostamento avvenga in seguito ad una riorganizzazione dei servizi — come quella che aveva luogo per i servizi di traduzione nel 1973 — o meno.

Il ricorrente ammette che lo spostamento di un posto con il suo titolare, nell'ambito di una riorganizzazione, può essere motivato dall'interesse del servizio. Poiché, tuttavia, la decisione adottata nei suoi confronti non presenta alcuna connessione con una sia pure parziale riorganizzazione, tale provvedimento non può essere giustificato dalla prova — risultante dai lavori che avrebbero portato alla riorganizzazione — del fatto che la sua assegnazione alla nuova divisione sarebbe più utile che non l'assegnazione alla divisione cui egli apparteneva in precedenza.

Queste considerazioni, a mio avviso, sono basate su una premessa inesatta. La distinzione fatta dal ricorrente mi sembra essere in contraddizione tanto col tenore generale delle sentenze che riconoscono alle istituzioni della Comunità il diritto di determinare e di modificare l'organizzazione dei propri servizi e di provvedere, in relazione a ciò, all'assegnazione del personale di cui dispongono, quanto con i fatti sui quali si basavano almeno alcune di tali pronunzie (in particolare, sentenze Labeyrie e Vistosi, loc. cit.).

c)

Gli altri argomenti svolti dal ricorrente sono di minore importanza. Ad esempio, il sig. Kindermann fa riferimento alle conseguenze negative del suo spostamento per il lavoro del gruppo di traduttori della CASSLM, che egli considera confermate dalla lettera inviata il 29 agosto 1979 dal sig. Schneider al sig. Ciancio.

In questa lettera il segretario generale della CASSLM manifestava al direttore della traduzione i suoi timori quanto alle ripercussioni che avrebbe avuto sul lavoro della CASSLM e degli organi ausiliari a questa collegati il trasferimento di quattro revisori e traduttori da tempo messi a loro disposzione. Egli concludeva pregando il sig. Ciancio di voler revocare la propria decisione o quanto meno di rimandarne l'attuazione, affinché potesse essere reperito il necessario personale di sostituzione e questo potesse essere addestrato ai nuovi compiti che lo aspettavano.

Ora, benché sia indiscutibile che il sig. Schneider, alla fine del mese di agosto 1979, abbia espresso una certa preoccupazione, alle sue considerazioni non si può tuttavia attribuire il valore loro dato dal ricorrente. Anzitutto, è ovvio che qualsiasi modifica nella composizione di una unità amministrativa può provocare provvisorie difficoltà nello svolgimento del lavoro.

Inoltre, un raffronto degli atti della causa van Schaik con quelli della presente causa fa pensare che le più gravi difficoltà, nell'ambito del gruppo di traduttori della CASSLM, esistessero non già nella sezione olandese, bensì in quella tedesca. Su quattro traduttori di lingua olandese, solo il sig. Kindermann era stato oggetto di una decisione di spostamento, ed avrebbe potuto essere sostituito in modo soddisfacente. È perciò verosimile, come ha affermato nella fase orale del procedimento il rappresentante della Commissione, che la lettera del sig. Schneider si riferisse in sostanza alla sezione tedesca del gruppo di traduttori della CASSLM, che, se ho ben capito, avrebbe dovuto perdere due membri esperti su quattro, pur essendo già sovraccarica di lavoro, il che aveva portato ad un notevole ritardo nelle traduzioni ch'essa avrebbe dovuto effettuare.

d)

Il ricorrente osserva poi che, a quanto gli consta, la divisione «Traduzione: lingua olandese» non aveva bisogno di un aumento degli effettivi, quando egli vi era stato trasferito. Lo si era quindi spostato da un ufficio in cui vi era necessità di lui, per assegnarlo ad un altro ufficio in cui a malapena c'era lavoro per lui. Egli vede una prova della sua tesi nel fatto di essere stato dapprima posto alle dirette dipendenze del capo della divisione olandese, che gli aveva affidato la traduzione di testi di varia natura.

Questo argomento dev'essere, a mio avviso, valutato tenendo conto dell'ampio potere discrezionale spettante alla Commissione quanto all'organizzazione dei propri servizi. Poiché l'amministrazione ha il diritto di modificare la destinazione dei propri traduttori e poiché essa può giustificare siffatte modifiche con l'interesse del servizio, è normale ch'essa reintegri nella rispettiva divisione linguistica, la quale rappresenta la loro naturale destinazione, i traduttori in precedenza messi a disposizione di altre unità amministrative. Altrettanto naturale è che il capo divisione si faccia un'idea delle specifiche capacità di ciascun interessato, affidandogli diversi tipi di traduzioni, prima di assegnarlo a un dato gruppo specializzato della sua divisione.

Il ricorrente, del resto, non ha mai sostenuto che non gli sia stato affidato alcun lavoro.

e)

Ritengo di aver così dimostrato che la decisione controversa non era in contrasto con l'interesse del servizio.

Né si può dire ch'essa sia viziata da un manifesto sviamento di potere. La motivazione addotta dalla Commissione per lo spotamento del ricorrente è infatti plausibile: si tratta della sua intenzione di creare, in tutti i servizi, compresi quelli di traduzione, una certa mobilità. La convenuta è del parere che la permanenza di un traduttore, per un periodo di tempo molto lungo, nella stessa unità ammistrativa, porta ad una certa sclerosi, con conseguente riduzione del livello delle prestazioni, in senso quantitativo e qualitativo.

Quanto il ricorrente replica in proposito non basta, a mio avviso, per. dimostrare l'inesattezza di questa tesi. Il sig. Kindermann non contesta, in via di principio, l'opportunità di una politica di mobilità del personale; egli ritiene tuttavia che tale politica non sia adeguata alla specifica situazione dei traduttori in generale e, in particolare, alla situazione dei traduttori che, a costo di un lungo e difficile apprendimento, si sono specializzati in un settore come quello della sicurezza sociale dei lavoratori migranti, che implica una peculiare terminologia. Egli sostiene quindi, basandosi in particolare su alcuni passi della «Guida pratica del traduttore», che la specializzazione dei traduttori è particolarmente necessaria, ch'essa viene ampiamente attuata nei servizi della Commissione e che, rendendo possibile più stretti contatti fra i traduttori e gli utilizzatori delle traduzioni, serve a migliorare la qualità del lavoro. Un importante esempio del successo di questa politica di avvicinamento sarebbe costituito proprio dalla CASSLM.

A questi argomenti, la Commissione ha opposto altre citazioni dalla «Guida pratica del traduttore», che pongono l'accento sulla mobilità e sull'interescambio fra i vari gruppi di traduttori.

In questa disputa di carattere tecnico è difficile per la Corte prendere una decisione. Considerate le sue limitate facoltà di controllo in materia, posso dire soltanto che non mi sembra assurda l'affermazione secondo cui anche il più coscienzioso dipendente, il quale da quasi dieci anni traduca per tutto il giorno lo stesso tipo di testi, corre il pericolo di subire una certa sclerosi, che l'amministrazione cerca giustamente di prevenire — o di sanare — attraverso la modifica della destinazione dell'interessato.

f)

Infine, il ricorrente sostiene che la decisione adottata nei suoi confronti non risponde affatto — come afferma l'amministrazione — al suo interesse, ma invece lo danneggia, riducendo le sue prospettive di promozione, in particolare perché, nel nuovo settore di attività, il suo lavoro viene sistematicamente sottoposto a revisione, nonostante il fatto che, presso la CASSLM, egli avesse acquistato una sicurezza tale da permettergli di rivedere occasionalmente i lavori dei suoi colleghi.

Questo argomento, a mio avviso, non può essere preso in considerazione nella fattispecie. Una modifica della destinazione del dipendente, senza cambiamento della sede o della qualifica, non mette in gioco «sostanziali interessi personali», per i quali si potrebbe — per ripetere quanto ho detto nelle conclusioni da me presentate nella causa Geist (loc. cit. pag. 1442) — «tutt'al più accertare ancora se [ne sia stato tenuto conto]», nell'esaminare se la decisione fosse obiettiva.

Inoltre, non è certo che l'affermazione del ricorrente sia del tutto conforme ai fatti. Nel rapporto informativo 1975/1977 la promozione del ricorrente veniva in sostanza raccomandata in ragione dell'età, dell'anzianità di servizio e della preparazione dell'interessato. I primi due fattori sono oggi per lui ancor più validi. Per quanto riguarda la sua preparazione giuridica, dopo aver abbandonato la CASSLM il ricorrente ha avuto la possibilità di trarne particolare profitto, in quanto da qualche tempo, come abbiamo appreso in udienza, egli sostituisce un giurista-linguista. Infine, la nuova destinazione gli consente senz'altro di allargare i suoi orizzonti in quanto, nell'ambito della divisione linguistica olandese, egli appartiene ora al gruppo specializzato «affari sociali, amministrazione e informazione», il cui campo di attività è più ampio di quello della CASSLM.