Conclusioni dell'avvocato generale Reischl del 31 gennaio 1980. # Karl Könecke Fleischwarenfabrik GmbH und Co. KG contro Commissione delle Comunità europee. # Organizzazione comune dei mercati nel settore delle carni bovine. # Causa 76/79.

1.

Fra i motivi di irricevibilità del ricorso vi sarebbe in primo luogo quello del completo decorso del termine per ricorrere.

In proposito la Commissione ha espresso l'opinione che, nel caso di una gara come quella di cui trattasi, che si conclude con una decisione della Commissione e che — come risulta dall'art. 13 del regolamento n. 216/69 e dal n. 6, leu. d), del succitato bando generale di gare periodiche — prevede comunicazioni individuali ai partecipanti alla gara sull'esito delle loro offerte, il termine per ricorrere decorra dalla ricezione di tali comunicazioni, nel caso in cui queste vengano emesse prima della pubblicazione della decisione della Commissione, pubblicazione di cui ai sensi dell'art. 191 del Trattato CEE non v'è necessità perché la decisione sia efficace. Poiché la comunicazione individuale nel presente caso sarebbe avvenuta il 5 febbraio 1979, la proposizione del ricorso — tenuto conto anche del prolungamento dei termini in ragione della distanza, di cui dall'art. 81 del regolamento di procedura — deve essere considerata tardiva.

La ricorrente controbatte richiamandosi all'art. 81, § 1, del regolamento di procedura, che recita:

«I termini fissati per l'impugnativa d'un atto delle istituzioni decorrono, se l'atto è stato comunicato, dal giorno successivo a quello in cui l'interessato ne ha avuto comunicazione e, se l'atto è stato pubblicato, dal quindicesimo giorno successivo a quello della sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee».

Da ciò si ricaverebbe qualcosa di analogo ad un principio del maggior favore, secondo cui, se non solo una decisione impugnata viene pubblicata — sebbene ciò non sia necessario —, ma per di più si emettono anche comunicazioni individuali dirette agli interessati, determinante per la proposizione del ricorso è, delle due date, quella posteriore. Partendo dal momento della pubblicazione della decisione della Commissione, però, il ricorso — come riconoscerebbe anche la Commissione — sarebbe stato proposto nei termini. Anche non volendo riconoscere validità generale al principio esposto, nel presente procedimento ci si dovrebbe comunque riferire alla pubblicazione della decisione della Commissione. Quanto pervenuto all'attrice come comunicazione da parte della Bundesanstalt non solo, in verità, sarebbe incompleto, poiché mancante di un elemento essenziale (il prezzo minimo fissato dalla Commissione), ma non si tratterebbe neppure della comunicazione di una decisione della Commissione, poiché questa è stata emessa il 30 gennaio 1979, mentre lo scritto della Bundesanstalt ha la data del 29 gennaio. Infine, nella lettera della Bundesanstalt si parla di una decisione del comitato di gestione per le carni bovine, non cioè di una decisione della Commissione.

Nell'interpretare l'art. 81 del regolamento di procedura, di significato certo non proprio univoco, si deve a mio parere partire anzitutto dal dato di fatto che il regolamento di procedura non ha inteso mutare sostanzialmente il sistema stabilito dal Trattato. Scopo dell'art. 81 è in ogni caso fissare con precisione il termine iniziale per ricorrere e, ove sia determinante la pubblicazione nella Gazzetta ufficiale, provvedere ad un prolungamento in considerazione del fatto che la distribuzione della Gazzetta ufficiale negli Stati membri richiede tempo e si conclude in momenti diversi. Ci si deve quindi riferire al 3o comma dell'art. 173 del Trattato CEE, che recita:

«I ricorsi previsti dal presente articolo devono essere proposti nel termine di due mesi a decorrere, secondo i casi, dalla pubblicazione dell'atto, dalla sua notificazione alla ricorrente ovvero, in mancanza, dal giorno in cui il ricorrente ne ha avuto conoscenza».

È chiaro che qui si tratta della pubblicazione nella Gazzetta ufficiale. Si può comunque effettivamente ritenere — così debbono essere interpretate le parole «secondo i casi» — che la citata disposizione non esprima un principio quale quello del «maggior favore»; piuttosto, pare evidente che il momento della pubblicazione rileva quando sia determinante per l'acquisto di efficacia di un atto, e che per comunicazioni individuali ci si debba riferire sostanzialmente al momento della loro ricezione.

Si deve del resto riconoscere che motivi logici militano proprio in favore di quest'interpretazione. Così, bisogna dar ragione alla Commissione, quando afferma che per l'esigenza della tutela giuridica è del tutto sufficiente che il termine per ricorrere decorra dal momento della notifica di una comunicazione individuale. Se si volesse invece — nel senso del «maggior favore» — far decorrere il termine per ricorrere soltanto dal momento di una pubblicazione successiva e non indispensabile, si avrebbe spesso, poiché la pubblicazione di atti che di essa non necessitano viene, di frequente, rimandata, una considerevole proroga del termine per ricorrere o persino una rimessione in termini, cosa che certo non va nel senso di una situazione di non conflittualità giuridica. Per di più, se si ammettesse la tesi della ricorrente, la Commissione sarebbe tentata, per escludere l'effetto menzionato, di prescindere dalla pubblicazione di tali atti; cosa che, di nuovo, non sarebbe nell'interesse degli operatori commerciali.

Se però si accoglie sostanzialmente l'interpretazione del Trattato e del regolamento di procedura ritenuta corretta dalla Commissione, rimane ancora da verificare se la communicazione pervenuta alla ricorrente risponda alle condizioni che debbono essere soddisfatte perché possa decorrere il termine per ricorrere.

Si potrà in proposito ritenere che non sia necessaria la comunicazione dell'intero atto; questa è richiesta, come condizione di efficacia ai sensi dell'art. 191 del Trattato CEE, soltanto nei confronti dei destinatari della decisione: in un caso come il presente, quindi, nei confronti degli Stati membri. Nel caso di terzi interessati, per la decorrenza del termine per ricorrere dovrebbe essere sufficiente che essi siano messi a conoscenza — non necessariamente dallo stesso autore della decisione, bensì anche da un organo ausiliario — del contenuto essenziale, per loro in particolare importante, dell'atto, così da poter decidere se adire o no la Corte di giustizia. Ci si può inoltre riferire all'art. 19 dello Statuto (CEE) della Corte di giustizia, ai cui termini l'atto impugnato può essere prodotto anche dopo la scadenza del termine per ricorrere: ciò significa sicuramente che la decorrenza del termine per ricorrere non dipende dalla sua completa conoscenza. Si può poi ancora menzionare il fatto che, nella fattispecie, il bando generale di gare periodiche (nonché l'art. 13 del regolamento n. 216/69) prevede espressamente che i concorrenti siano informati senza indugio dall'ente d'intervento sull'esito della loro partecipazione alla gara.

Mi pare indubitabile che nella fattispecie la comunicazione inviata alla ricorrente dalla Bundesanstalt soddisfi le condizioni suesposte. È poi sicuramente irrilevante che in detta comunicazione si parli di una decisione del comitato di gestione per le carni bovine e che sia datata 29 gennaio, mentre la decisione della Commissione è stata formalmente presa il 30 gennaio 1979. Quest'ultimo fatto si spiega — come ci è stato detto — tenendo presente che i risultati delle deliberazioni del comitato di gestione per le carni bovine sono trasmessi il più presto possibile alle autorità nazionali per metterle in grado di cominciare immediatamente a preparare le lettere di informazione. Non si può in ogni caso supporre che la ricorrente, che — come non ha contestato — conosce benissimo il procedimento di gara, sia stata indotta in errore in questo modo; per essa non sussisteva certo alcun dubbio che si trattasse soltanto di un parere del comitato di gestione per le carni bovine e che poi sarebbe stata presa la relativa decisione della Commissione. Neppure mi pare di importanza decisiva il fatto che nella comunicazione si dicesse solo che le offerte della ricorrente non erano state prese in considerazione poiché non raggiungevano il livello dei prezzi minimi, né che la comunicazione non menzioni detti prezzi minimi: nemmeno la decisione della Commissione contiene ulteriori elementi. In realtà ciò non costituiva alcun ostacolo alla proposizione del ricorso, poiché in proposito — la ricorrente critica infatti soltanto la struttura del sistema di abbinamento come tale — non importava la precisa conoscenza di tale elemento della decisione.

L'eccezione di irricevibilità mi sembra quindi, in sostanza, fondata e pertanto corrispondenti chiarimenti sul termine per ricorrere dovrebbero anche, in ogni caso, essere ripresi nella sentenza. Ci si può comunque domandare se ciò, nella fattispecie, conduca necessariamente alla dichiarazione di irricevibilità del ricorso. Bisogna pur sempre ammettere che le disposizioni di cui trattasi non sono del tutto chiare e che finora non vi è stata interpretazione giurisprudenziale. Pertanto, e non da ultimo in considerazione del contenuto della comunicazione della Bundesanstalt, si potrebbe ben ponderare se, nella fattispecie — richiamandosi per esempio all'idea base dell'art. 42 dello Statuto (CEE) della Corte di giustizia, cioè all'inosservanza dei termini per caso fortuito o per forza maggiore — il ricorso debba considerarsi proposto non tardivamente. Tralascio quindi di chiedere la dichiarazione di irricevibilità del ricorso già per questo motivo e passo, di conseguenza, all'esame anche del resto della materia del processo.

2.

Una seconda eccezione di irricevibilità si riferisce alla parte della decisione impugnata in cui sono fissati prezzi minimi per carne dell'organismo tedesco d'intervento immagazzinata in Danimarca. In proposito sappiamo che nella trasmissione delle offerte della ricorrente alla Commissione da parte dell'ente tedesco d'intervento è stato commesso un errore, in quanto le offerte relative a carni d'intervento immagazzinate in Danimarca sono state messe nell'elenco delle offerte relative a carni d'intervento immagazzinate in Germania. La Commissione deduce perciò che le offerte della ricorrente non le erano note al momento dell'adozione della decisione relativa alla Danimarca e non sono quindi oggetto di quella parte della decisione che, di conseguenza, non riguarda la ricorrente.

A mio parere questa tesi non è sostenibile. Penso in proposito allo svolgimento della gara, come stabilito dal regolamento n. 216/69 e come descritto anche nel più volte menzionato bando generale di gare periodiche (GU n. C 11 del 13 gennaio 1978, pagg. 16 e segg.). Così, è previsto (art. 9 del regolamento n. 216/69) che gli interessati partecipino alla gara rimettendo un'offerta scritta all'ente d'intervento. L'art. 11 del regolamento precisa che i prezzi minimi di vendita vengono stabiliti in base alle offerte presentate secondo la procedura del comitato di gestione, ai sensi dell'art. 27 del regolamento n. 805/68. Ai termini dell'art. 12 l'offerta è respinta se il prezzo proposto è al di sotto del prezzo minimo di vendita. Infine, ai sensi dell'art. 13, ogni concorrente deve essere informato senza indugio dall'ente d'intervento del risultato della sua partecipazione alla gara.

È pertanto chiaro che le offerte si inseriscono regolarmente ed efficacemente nella procedura quando sono rimesse all'ente d'intervento competente. È anche assodato che, con la determinazione dei prezzi minimi da parte della Commissione, che avviene essenzialmente, anche se non esclusivamente, in considerazione delle offerte, si decide in modo vincolante del destino di tutte le offerte presentate. Così va inteso, a mio parere, il citato art. 12 del regolamento n. 216/69; non mi posso cioè immaginare che il destino di offerte presentate regolarmente resti indeterminato, perché esse sono state elencate erroneamente nella trasmissione da parte dell'ente d'intervento, oppure che per questo motivo finiscano semplicemente nel nulla. In tal senso dev'essere intesa anche la sentenza 92/78 (punti della motivazione 23-26), dove si dice cha la Commissione decide direttamente dell'accoglimento o del rigetto di ogni offerta presentata per la gara.

Poiché nella fattispecie le offerte della ricorrente sono state senza dubbio presentate regolarmente all'ente tedesco d'intervento, si deve con ciò supporre che, con la determinazione dei prezzi minimi per la carne d'intervento immagazzinata in Danimarca si sia deciso definitivamente anche dell'esito di queste offerte; che esse cioè, a causa della decisione della Commissione, non possano essere prese in considerazione dall'ente d'intervento, con il quale poi si concludono, se del caso, i necessari contratti di vendita. Non si può quindi dire che la decisione della Commissione non riguardi per niente una parte delle offerte della ricorrente e che pertanto il ricorso, per quanto riguarda il rigetto delle offerte danesi, sia irricevibile.

Quali conseguenze poi debbano trarsi dalla menzionata errata trasmissione delle offerte, se cioè, essendo stata falsata la base per la decisione, per responsabilità dell'ente d'intervento, la decisione della Commissione sia affetta da un vizio particolare, tale da giustificare il suo annullamento, o se per tale motivo possa essere chiamato in causa soltanto l'ente tedesco d'intervento, per esempio per il risarcimento dei danni, lo si dovrà accertare in seguito.

3.

II ricorso è infine irricevibile, secondo la Commissione, poiché, riguardo all'annullamento della decisione impugnata, manca l'interesse ad agire.

Tale interesse, per quanto riguarda lo scopo di ottenere una modifica del sistema contestando la base giuridica della decisione, non sussiste sicuramente più da quando è stata emessa la sentenza in causa 92/78, che ha già riconosciuto giustificata detta contestazione. Manca anche in relazione ad eventuali pretese di risarcimento del danno, poiché per questo, secondo il sistema comunitario di tutela giurisdizionale, non è necessario il preventivo annullamento di un atto illegittimo causa del danno. La sussistenza dell'interesse sarebbe da negare anche per quanto concerne un'adeguata rettifica della situazione della ricorrente da parte della Commissione, poiché sarebbe giuridicamente e materialmente impossibile accogliere ora le offerte della ricorrente o almeno attribuire ora licenze per l'importazione di carni bovine congelate in esenzione di prelievo.

4.

Pertanto nessuno degli argomenti dedotti dalla Commissione obbliga a dichiarare irricevibile il ricorso.

1.

Non necessita in ogni caso di una lunga esposizione quella parte della decisione in cui vennero fissati i prezzi minimi per le carni d'intervento immagazzinate in Germania e che certamente tenne conto delle offerte dell'attrice.

Poiché la decisione si basa sul regime speciale d'importazione in vigore fino alla primavera del 1979 e di cui si è già trattato nella causa 92/78 e poiché inoltre la ricorrente, rinviando agli argomenti dedotti nella causa 92/78, avanza le stesse critiche, non si può far altro in proposito che pervenire alla conclusione che la decisione della Commissione 30 gennaio 1979, per quanto riguarda la ricorrente, dev'essere annullata per insufficiente fondamento giuridico.

2.

Per quanto riguarda la parte della decisione che si riferisce alle carni dell'ente tedesco d'intervento immagazzinate in Danimarca, la Commissione ha sostenuto che le offerte della ricorrente non sono state prese in considerazione non in base al sistema illegittimo, ma a causa di un errore di trasmissione. Esse cioè non sarebbero state prese in considerazione nemmeno nell'ambito di un altro sistema, corretto; il regime criticato non è quindi causa del mancato accoglimento di dette offerte. Inoltre, del menzionato errore di trasmissione è responsabile l'ente tedesco d'intervento; tale errore non può quindi, per esempio per la ragione che la decisione della Commissione, per quanto riguarda i prezzi minimi per le carni immagazzinate in Danimarca, sarebbe stata presa in base a elementi incompleti, rappresentare un ulteriore motivo di annullamento. Giudicando diversamente si perverrebbe ad una situazione d'incertezza giuridica, perché errori di un ente d'intervento, sul quale la Commissione non ha alcuna influenza, potrebbero provocare l'invalidità dell'intero procedimento di gara.

Ciò non mi pare però convincente. Come già esposto, è mia opinione che la decisione relativa alle carni d'intervento immagazzinate in Danimarca ai sensi del regolamento n. 216/69 valga anche per le offerte dell'attrice e porti alla loro esclusione. Anche questa parte della decisione è stata adottata sulla base del sistema criticato. Anch'essa riposa quindi su disposizioni ritenute illegittime dalla Corte. Un diverso regime avrebbe forse condotto alla fissazione di un diverso prezzo minimo, anche se non si deve dimenticare che per le carni immagazzinate in Danimarca c'era un solo offerente e che le quantità disponibili non vennero esaurite; se il prezzo fosse stato determinato diversamente forse le offerte della ricorrente non sarebbro state escluse. Di conseguenza, è difficile dire che il regime criticato non è stato causa della decisione pregiudizievole alla ricorrente.

Per quanto riguarda poi la valutazione dell'errore di trasmissione delle offerte alla Commissione — su cui quindi non è proprio più il caso di diffondersi — sono anche in proposito piuttosto favorevole alla tesi della ricorrente. Fondamentale è il punto che essa aveva inoltrato le proprie offerte all'ente d'intervento e che dette offerte, essendo così entrate nel campo di applicazione del dispositivo dell'organizzazione del mercato, erano divenute efficaci. Poiché nel procedimento di gara, come spiegato nella sentenza 92/78, la funzione dell'ente d'intervento è soltanto quella di raggruppare le offerte, trasmetterle alla Commissione e comunicare ai concorrenti il risultato della gara, si può effettivamente ritenere l'ente un semplice organismo ausiliario della Commissione. Si debbono quindi prendere in considerazione anche gli errori compiuti nel suo ambito di attività al momento della valutazione della legittimità delia decisione della Commissione. La decisione della Commissione è quindi da ritenere illegittima anche per questo motivo, cioè che la sua base, dal punto di vista della completezza delle offerte da valutare, non era corretta. Il principio della certezza del diritto, fatto valere dalla Commissione, non milita contro questa tesi: in un caso del genere la decisione della Commissione non deve necessariamente essere annullata per intero, bensì soltanto nella parte in cui riguardi il ricorrente che la impugna.

Deve pertanto essere emessa una sentenza di annullamento anche della parte della decisione riguardante i prezzi minimi fissati per le carni dell'organismo tedesco d'intervento immagazzinate in Danimarca.