Conclusioni dell'avvocato generale Reischl del 13 settembre 1979. # Geflügelschlachterei Freystadt GmbH & Co. KG contro Hauptzollamt Hamburg-Jonas. # Domanda di pronuncia pregiudiziale: Bundesfinanzhof - Germania. # Commercio interno tedesco. # Causa 23/79.

«1.

Se la nozione di “esportazione” ai sensi dei regolamenti (CEE n. 123/67 (specie art. 9), n. 176/67 (specie artt. 4 e 6) e n. 1041/67 (specie art. 3, n. 1, art. 4, n. 1, art. 8) presupponga che la merce è stata messa in libera pratica, o lo sarà, nel paese di destinazione, anche se per la stessa merce non sono state fissate aliquote delle restituzioni differenziate a seconda del paese di destinazione.

2.

In caso di soluzione affermativa della prima questione:

Se il combinato disposto degli artt. 9 del regolamento (CEE) n. 123/67, 6 del regolamento (CEE) n. 176/67, 4 e 8 del regolamento (CEE) n. 1041/67 e del “Protocollo relativo al commercio interno tedesco e ai problemi che vi si connettono” vada inteso nel senso che le merci ai sensi dell'art. 1 del regolamento (CEE) n. 123/67 possano fruire delle restituzioni “paesi terzi” qualora, già in libera pratica nella Comunità e vendute ad un acquirente extracomunitario, abbiano lasciato il territorio geografico della Comunità il 28 e il 30 agosto 1973 e, senza trasbordi e come merce in transito, dopo aver attraversato il territorio di paesi terzi, siano giunte nella Repubblica democratica tedesca e quivi siano state poste in libera pratica».

I —

Prima di procedere ali esame delle questioni, ritengo opportuno esporre alcune osservazioni circa la loro formulazione, poiché la portata e il contenuto delle stesse, specie della prima, sono stati diversamente valutati dai partecipanti al presente procedimento.

La ricorrente, sottolineando l'assenza, nella fattispecie, di rapporti contrattuali diretti fra ditte aventi sede nella Repubblica federale di Germania e, rispettivamente, nella Repubblica democratica tedesca, sostiene che la prima questione del Bundesfinanzhof concerne solamente l'interpretazione della nozione di esportazione figurante nei regolamenti ivi menzionati. Trattasi, a suo avviso, di un problema generale di diritto comunitario che riguarda qualsiasi esportazione da qualsiasi Stato membro e non ha niente a che vedere con la posizione della Repubblica democratica tedesca. In sostanza, il Bundesfinanzhof chiede se la nozione di esportazione comprenda, oltre all'uscita della merce dal territorio comuntario, la sua effettiva importazione nel paese di destinazione. In caso di risposta negativa, non vi sarebbe alcun bisogno di risolvere la seconda questione.

Secondo la Commissione, invece, la prima questione, formulata in termini molto generici e concernente un problema di base che interessa l'intera normativa in materia di restituzioni, va molto al di là di quanto è necessario per la soluzione della controversia specifica. Infatti, tenuto conto del Protocollo sull'interscambio tedesco, la situazione giuridica, per quanto riguarda l'esportazione di prodotti agricoli dalla Repubblica federale di Germania nella Repubblica democratica tedesca, dev'essere considerata come se fossero state fissate restituzioni solo per i paesi terzi ad eccezione della Repubblica democratica tedesca. Pertanto, ai fini della decisione della causa principale ha importanza determinante solo la soluzione della seconda questione, che può essere esaminata indipendentemente dalla prima.

Il Governo della Repubblica federale di Germania, infine, assume che la prima questione, che prescinde dall'interscambio tedesco, verte sul se, e in base a quali presupposti, sussista il diritto alla restituzione in quanto tale, connesso con l'esportazione ai sensi della normativa comunitaria. Solo nell'ambito della seconda questione si deve poi trattare il problema specifico dell'interscambio tedesco in relazione alle cosiddette «operazioni di commercio all'ingrosso di mediazione».

Quanto a me, sono d'accordo con la ricorrente e col Governo federale nel ritenere che la Corte debba esaminare la prima questione. Con questa, il Bundesfinanzhof chiede non solo, come ritiene la ricorrente, l'interpretazione della nozione di esportazione, ma anche e soprattutto — come giustamente osserva il Governo federale — quali siano i presupposti del diritto alla restituzione all'esportazione. Ciò risulta innazitutto dalla stessa questione, che mira a stabilire se l'esportazione ai sensi dei regolamenti di cui trattasi presupponga, anche nel caso in cui la restituzione non sia differenziata, «che la merce è stata messa in libera pratica, o lo sarà, nel paese di destinazione». Inoltre, nell'ordinanza di rinvio il Bundesfinanzhof sottolinea che la decisione sulla legittimità del provvedimento con cui è stato ingiunto il rimborso dipende innanzitutto dall'interpretazione del diritto comunitario e precisamente dall'accertamento della «sussistenza dei presupposti per l'attribuzione della restituzione all'esportazione e degli importi compensativi monetari».

Ora, è pacifico che presupposto del diritto alla restituzione all'esportazione è, in ogni caso, che la merce sia stata esportata dalla Comunità: la questione del giudice a quo non può quindi vertere che sul se l'«esportazione» ai sensi della normativa in materia di restituzioni sia già realizzata con il trasporto della merce fuori del territorio geografico della Comunità oppure presupponga, invece, la messa in libera pratica della merce nel paese di destinazione.

Dalla soluzione di tale problema dipende, contrariamente a quanto sostiene la Commissione, la decisione della causa principale. Non v'è dubbio che il Protocollo sul commercio interno tedesco esclude dalla sfera d'applicazione del diritto comunitario gli scambi commerciali fra la Repubblica federale di Germania e la Repubblica democratica tedesca (si veda in proposito anche la sentenza della Corte 1o ottobre 1974, causa 14/74, Norddeutsches Vieh- und Fleischkontor GmbH c/Hauptzollamt Amburgo-Jonas; Race. 1974, pag. 899). L'applicazione del Protocollo presuppone, però, che le operazioni effettuate nella fattispecie rientrino nell'interscambio tedesco. Il Proto collo, poiché costituisce parte integrante del Trattato CEE a norma dell'art. 239 di questo, è soggetto, al pari del Trattato stesso, all'interpretazione della Corte che ha, in particolare, il potere di definire i limiti della sua applicazione derivanti dal diritto comunitario. Tuttavia — e questo si può già dire sin d'ora — di commercio fra la Repubblica federale di Germania e la Repubblica democratica tedesca, ai sensi del Protocollo, non si può più parlare quando l'«esportazione» ai sensi della normativa comunitaria in materia di restituzioni si sia già realizzata e la merce venga inoltrata nella Repubblica democratica tedesca dopo la nascita del diritto alla restituzione. A questo proposito, la consapevolezza dell'esportatore ed i rapporti contrattuali non hanno importanza, giacché l'esportazione costituisce un presupposto oggettivo della nascita del diritto alla restituzione. Pertanto, mi occuperò innanzitutto dei presupposti del diritto all'attribuzione di restituzioni all'esportazione ai sensi del regolamento n. 123/67.

Tratterò poi separatamente il secondo problema che la prima questione implica, e cioè quello del se in determinati casi, anche qualora la restituzione non sia differenziata, sia lecito chiedere la produzione della prova che la merce ha raggiunto la destinazione per la quale la restituzione è stata fissata.

Passerò infine ad esaminare la seconda questione sottopostavi dal Bundesfinanzhof.

II —

Per quanto concerne la prima questione, relativa ai presupposti del diritto alla restituzione, la ricorrente sostiene che la nozione di esportazione — indipendentemente dal fatto che siano o non siano state fissate aliquote di restituzione diverse in funzione della destinazione — non presuppone la messa in libera pratica della merce nel paese di destinazione. A suo avviso, dalle norme comunitarie in materia risulta che la nozione di esportazione ivi figurante viene impiegata in conformità al suo significato naturale ed all'uso comune. Pertanto l'esportazione ai sensi dell'art. 9 del regolamento n. 123/67 e dell'art. 1 del regolamento n. 176/67 va equiparata all'uscita materiale dal territorio geografico della Comunità. La normativa in materia, inoltre, distingue chiaramente tra avvenimenti che interessano il territorio comunitario e avvenimenti concernenti il territorio di paesi terzi. La nozione di «esportazione», come si evince dall'art. 6, n. 1, del regolamento n. 176/67, dal terzo considerando del regolamento n. 1041/67 e dall'art. 3 dello stesso, viene sempre impiegata in relazione al territorio comunitario. Per contro, nelle disposizioni che si riferiscono al territorio di paesi terzi — ad esempio il nono considerando del regolamento n. 1041/67 e gli artt. 4, n. 1, e 8, n. 1, dello stesso — non si parla di esportazione dalla Comunità, ma di «arrivo», di «raggiungimento» o di «importazione». La ricorrente assume infine che, anche qualora — contrariamente al suo punto di vista — l'attribuzione della restituzione fosse subordinata non all'esportazione dalla Comunità, ma all'importazione in un paese terzo, ciò non significherebbe che per importazione nel paese di destinazione debba intendersi in tutti i casi la messa in libera pratica; dagli artt. 4, n. 1, e 8, n. 1, del regolamento n. 1041/67 può invece desumersi che quest'ultimo si riferisce a varie forme d'importazione e che la messa in libera pratica costituisce solo una delle forme che questa può assumere.

III —

Posso ora occuparmi della questione se sia lecito esigere la prova dello sdoganamento della merce in un paese terzo anche qualora l'aliquota della restituzione non sia differenziata.

Abbiamo già visto che il semplice trasporto della merce in Austria, indipendentemente dal fatto che al tempo dei fatti di causa vigesse una restituzione ad aliquota unica o differenziata, non attribuisce il diritto alla restituzione. Di conseguenza, dev'essere lecito agli Stati membri, già in base a tale considerazione di carattere generale, subordinare il pagamento della restituzione alla produzione della prova che la merce è stata messa in libera pratica in un paese terzo anche nell'ipotesi di restituzione ad aliquota unica.

La ricorrente, per contro, si richiama in particolare agli artt. 6, n. 1, del regolamento n. 176/67 e 3, n. 1, del regolamento n. 1041/67, a norma dei quali nell'ipotesi suddetta si può esigere unicamente la prova dell'esportazione. A suo avviso, solo nel caso di restituzione ad aliquota differenziata è lecito chiedere la prova che la merce è giunta a destinazione, come risulta in particolare dall'art. 6, n. 2, del regolamento n. 176/67 e dagli artt. 4, n. 1, e 8, n. 1, del regolamento n. 1041/67.

Da parte mia, ricordo che, come ho già osservato sub II, 1, le disposizioni invocate nel presente contesto dalla ricorrente concernono semplicemente le modalità di pagamento. A norma dell'art. 4 del regolamento n. 1041/67, gli Stati membri possono anche, «in determinati casi, tenuto conto … dei mercati d'esportazione, … esigere, come condizione di versamento della restituzione, oltre alla prova che il prodotto ha lasciato il territorio geografico della Comunità, la prova che il prodotto in questione è stato importato in un paese terzo e, all'occorrenza, la prova delle condizioni nelle quali esso è stato importato». Come la Corte di giustizia ha espressamente dichiarato nella già citata sentenza emessa nella causa 125/75, questa è «una disposizione di portata generale, che si applica ogniqualvolta si debba versare una restituzione, anche se differenziata a seconda della destinazione». Nella stessa sentenza, a proposito di una fattispecie in cui vigeva una restituzione differenziata, la Corte ha inoltre dichiarato che, in base alla disposizione suddetta, si può esigere la prova che la merce è stata «sdoganata e messa in libera pratica nel paese di destinazione».

Ritengo che ciò debba valere anche per il caso di restituzione ad aliquota unica. Lo scopo della norma citata consiste infatti, come si può evincere dal preambolo del regolamento, nel reprimere gli abusi che potrebbero essere perpetrati nell'ambito del sistema delle restituzioni, soprattuto quando l'aliquota della restituzione sia differenziata. Ciò traspare con chiarezza dalla menzione dei «mercati d'esportazione» figurante nell'art. 4. Tale pericolo di abusi in relazione ai «mercati d'esportazione» sussiste però anche nel caso in cui merci originarie della Repubblica federale di Germania e destinate alla Repubblica democratica tedesca vi pervengano dopo aver attraversato, senza essere messe in libera pratica, un paese terzo. Per questo «mercato d'esportazione», infatti, in relazione alle merci originarie della Repubblica federale di Germania, non possono essere versate, a norma del Protocollo sull'interscambio tedesco, le restituzioni contemplate dal diritto comunitario; orbene, qualora fossero consentite operazioni del genere sopra descritto, tali merci fruirebbero ugualmente delle restituzioni e il Protocollo potrebbe venire eluso. Contrariamente a quanto sostiene la ricorrente, la situazione sarebbe diversa nell'ipotesi in cui la merce fosse inoltrata nella Repubblica democratica tedesca dopo essere stata regolarmente messa in libera pratica in un paese terzo, giacché in tal caso verrebbero applicati dazi o altri oneri all'esportazione.

Anche quando la restituzione non sia differenziata possono quindi sussistere legittimi dubbi circa la corretta applicazione della normativa in materia di restituzioni. Secondo la lettera e il sistema di tale normativa e secondo il tenore della sentenza nella causa 125/75, l'art. 4 dev'essere inteso, come s'è visto, nel senso che esso, ove sussistano, in generale, dubbi e fondati motivi di sospetto sulla correttezza dell'applicazione della disciplina delle restituzioni, autorizza a chiedere la prova dell'importazione in un altro paese, cioè, nel caso presente, la prova della messa in libera pratica. Esso autorizza inoltra l'esperimento di ulteriori indagini sulle circostanze in cui è avvenuta l'esportazione e la richiesta di prove supplementari qualora si possa presumere che, contrariamente a quanto accade di solito, l'importazione non abbia come scopo la vendita in loco della merce, indipendentemente dal fatto che la restituzione sia o no differenziata. Ritengo pertanto superfluo soffermarmi sulla soluzione proposta dalla Commissione, secondo cui il Procollo sul commercio interno tedesco consente l'applicazione per analogia delle norme concernenti la restituzione differenziata, soluzione che — sia detto per inciso — considero del pari accettabile.

Tale interpretazione dell'art. 4 del regolamento n. 1041/67 non è poi in contrasto, come sostiene la ricorrente, con il regolamento del Consiglio n. 176/67. L'art. 6, n. 3, di questo dispone infatti che la Commissione può adottare disposizioni complementari secondo il cosiddetto procedimento del comitato di gestione. Ora, questa disposizione non concerne il caso della restituzione ad aliquota differenziata, contemplato al n. 2 dello stesso articolo, ma riguarda l'ipotesi della restituzione ad aliquota unica, con la conseguenza che, oltre che ai normali requisiti fissati al n. 1, il pagamento della restituzione può essere subordinato ad ulteriori condizioni. E la Commissione si è avvalsa di questa possibilità con l'adozione dell'art. 4 del regolamento n. 1041/67.

IV —

A proposito della seconda questione del Bundesfinanzhof, la ricorrente sostiene che il suo esame è superfluo poiché il Protocollo sul commercio interno tedesco non può essere applicato ad operazioni commerciali come quelle effettuate nella fattispecie. A suo aviso, la Repubblica democratica tedesca dev'essere, in via di principio, trattata dalla Comunità come una paese terzo; a norma del Protocollo, una disciplina speciale vige solo «per il regime attuale del commercio interno tedesco»; in quanto disciplina speciale, il Protocollo dev'essere però interpretato in senso restrittivo. Infine, quand'anche la messa in libera pratica dovesse essere considerata presupposto indispensabile del diritto alla restituzione, sarebbe sufficiente a tal fine l'importazione nella Repubblica democratica tedesca.

Secondo la Commissione, invece, perché la ricorrente possa aver diritto alla restituzione è necessario, innanzitutto, che le relative norme comunitarie possano applicarsi nel caso di specie e, in secondo luogo, che essa soddisfi tutte le condizioni cui tale diritto è subordinato. L'applicabilità o meno del diritto comunitario dipende, a norma del Protocollo sul commercio interno tedesco, dal se le operazioni di cui alla fattispecie rientrino o non nell'interscambio tedesco. Sempre secondo la Commissione, non occorre però esaminare a fondo tale problema poiché manifestamente la ricorrente non ha le carte in regola per fruire della restituzione. Dal Protocollo sul commercio interno tedesco, che costituisce parte integrante del Trattato CEE, risulta infatti che la situazione, per quanto concerne l'esportazione di prodotti agricoli dalla Repubblica federale di Germania, va sempre considerata come se l'aliquota della restituzione fosse differenziata a seconda della destinazione: in pratica, la restituzione è uguale a zero per le esportazioni nella Repubblica democratica tedesca mentre, per le esportazioni in tutti gli altri paesi terzi, l'aliquota è quella fissata dai regolamenti comunitari. Poiché nel caso di specie il pollame è stato importato, smerciato e consumato solo nella Repubblica democratica tedesca, questa costituisce oggettivamente il solo paese di destinazione ai sensi della normativa sulle restituzioni: ora, per questa destinazione non spetta alcuna restituzione.

Sebbene, come ho detto poc'anzi, io ritenga accettabile la fictio iuris propugnata dalla Commissione, vorrei tuttavia proporre, sulla scorta delle considerazioni sopra svolte, un'altra soluzione, condivisa anche dal Governo federale.

Abbiamo già visto che l'esportazione ai sensi della disciplina comunitaria delle restituzioni è realizzata una volta che la merce sia messa in libera pratica nel paese di destinazione. Come la Corte ha affermato nell'ambito della causa 125/75, per stabilire se la merce è giunta sul mercato del paese di destinazione occorre fondarsi su criteri oggettivi. In conformità a tale principio, in casi come quello di specie l'esportazione può considerarsi realizzata solo con il trasferimento della merce dal territorio della Repubblica federale di Germania nella Repubblica democratica tedesca; sotto il profilo della disciplina delle restituzioni, l'operazione va considerata come un passaggio diretto di merci dalla Repubblica federale nella Repubblica democratica tedesca.

Orbene, a norma del n. 1 del Protocollo sull'interscambio tedesco — che costituisce parte integrante del Trattato CEE in base all'art. 239 di questo — una siffatta operazione va considerata come commercio tra i territori retti dalla Legge fondamentale e territori in cui questa non si applica, soggetto all'esclusiva disciplina del diritto nazionale ed estraneo alla sfera d'applicazione del diritto comunitario (vedasi in proposito la sentenza della Corte 1o ottobre 1974, causa 14/74, Norddeutsches Vieh- und Fleischkontor GmbH c/ Hauptzollamt Amburgo-Jonas; Race. 1974, pag. 899).

Ritenere sufficiente, per la nascita del diritto alla restituzione, che la merce venga messa in libera pratica nella Repubblica democratica tedesca dopo aver transitato attraverso un paese terzo significherebbe — come ha osservato in particolare anche la Commissione — andare contro lo spirito e lo scopo del Protocollo sull'interscambio tedesco. In tutti i casi in cui il diritto comunitario contempla l'attribuzione di restituzioni, gli esportatori sarebbero infatti stimolati ad ottenere tali restituzioni, con buona pace del Protocollo, semplicemente astenendosi dall'e-sportare direttamente nella Repubblica democratica tedesca. In tal modo non solo sarebbe minacciato l'equilibrio dell'interscambio tedesco dei prodotti agricoli, ma verrebbe inoltre ad essere turbato, come ho già detto, l'equilibrio politico-commerciale fra la Comunità e la Repubblica democratica tedesca, al quale ha accennato anche la Corte di giustizia nell'ambito della causa 14/74.

V —

Le questioni sollevate dal Bundesfinanzhof possono essere risolte, in base alle considerazioni sopra svolte, come segue: