Conclusioni dell'avvocato generale Reischl del 24 gennaio 1979. # Simmenthal SpA contro Commissione delle Comunità europee. # Organizzazione comune dei mercati nel settore della carne bovina. # Causa 92/78.

a)

La tesi secondo cui la ricorrente non ha interesse all'annullamento della decisione della Commissione 15 febbraio 1978, in quanto gli effetti di tale atto non possono essere annullati dopo la chiusura della prima gara, né questa può essere ripetuta con la partecipazione della ricorrente, non mi sembra affatto convincente. Infatti, qualora la si accogliesse, si perverrebbe alla inaccettabile conclusione che siffatte decisioni non sono mai impugnabili. Di conseguenza, l'esistenza dell'interesse ad agire dev'essere ammessa, in questo caso, per altra via. Ad esempio, si deve pensare alla possibilità di far valere un diritto al risarcimento, cui tuttavia la ricorrente non accenna a causa delle scarse prospettive di successo esistenti dopo la prima esecuzione di un siffatto procedimento di gara; oppure, si deve semplicemente considerare sufficiente il fatto che tali gare verranno ripetute in base agli stessi criteri, ciò che, trattandosi di un sistema destinato a restare in vigore per un determinato periodo di tempo e ad essere applicato periodicamente, si può senz'altro dare per scontato.

b)

Certamente irrilevante per valutare le possibilità di agire in giudizio in base al diritto comunitario è il richiamo agli eventuali rimedi giurisdizionali nazionali ed al procedimento pregiudiziale ex art. 177 del Trattato CEE ad essi connesso. Il sistema di rimedi giudiziari contemplato dal diritto comunitario ha, senza dubbio alcuno, carattere autonomo; la possibilità di esperire tali rimedi deve pertanto essere valutata alla stregua dei principi stabiliti dal diritto comunitario. Nessuna disposizione del Trattato consente di concludere che a questo proposito debba vigere una sorta di principio di sussidiarietà in relazione ai rimedi giurisdizionali nazionali. Del resto, una simile conclusione cozzerebbe contro gravissime obiezioni. Essa, infatti, implicherebbe che questa Corte deve pronunziarsi anche sulla possibilità di agire dinanzi al giudice nazionale, e quindi — ciò che spesso è problematico — interpretare il diritto nazionale, oppure — per evitare un simile risultato — che la soluzione di eventuali problemi debba essere cercata innanzitutto nell'ambito nazionale, con la conseguenza che questa Corte potrebbe essere adita solo qualora il ricorso a rimedi giudiziari nazionali risultasse in definitiva — e tale indagine potrebbe richiedere, a seconda dei casi, molto tempo — effettivamente impossibile. A mio avviso, è ovvio che entrambe le ipotesi vanno interamente respinte. Pertanto, è inutile soffermarsi ancora sulla questione — esaminata in corso di causa — se la comunicazione 23 febbraio 1978 dell'AIMA potesse essere impugnata o se il problema che qui ci interessa potesse essere sottoposto al giudizio del giudice nazionale per altra via, ad esempio, mediante impugnazione dei provvedimenti con cui sono stati riscossi i prelievi. Aggiungerò solo che mi sembra convincente quanto la ricorrente e il rappresentante del Governo italiano hanno dichiarato, richiamandosi alla giurisprudenza del Consiglio di Stato italiano, circa la possibilità di impugnare dinanzi ad un organo giurisdizionale italiano gli atti emanati dal-l'AIMA nell'ambito dei procedimenti di gara e che costituiscono semplici comunicazioni di decisioni discrezionali adottati in sede comunitaria.

c)

Se si parte dal presupposto che l'impugnazione della decisione della Commissione 15 febbraio 1978 è ammissibile, deve, in via di principio, considerarsi ammissibile che vengano messi in discussione anche i regolamenti e gli atti di portata generale su cui è fondata detta decisione. Anche se è chiaro che il ricorso è, in realtà, diretto contro tale disciplina generale, non si può parlare di sviamento di procedura né è lecito obiettare che, in relazione ad essa, la ricorrente non ha interesse ad agire.

A questo proposito, la ricorrente ha giustamente sostenuto che, quando la decisione impugnata costituisce immediata applicazione di un atto di portata generale, la possibilità di eccepire l'illegittimità dell'atto generale è espressione di un principio giuridico generale. Per corroborare il suo punto di vista, essa si è richiamata alla giurisprudenza della Corte e precisamente alle sentenze 13 giugno 1958 (causa 9/56, Impresa Meroni & Co., Industrie metallurgiche S.p.A.JAlta Autorità della CECA; Racc. 1958, pag. 10; causa 15/57, Compagnie des Hauti Foumeaux de Chasse/Alta Autorità della CECA; ibidem, pag. 147), 16 dicembre 1963 (causa 18/62, Emilia Barge/Alta Autorità della CECA; Racc. 1963, pag. 521) e 13 luglio 1966 (causa 32/65, Governo della Repubblica italiana/Consiglio della CEE e Commissione della CEE; Racc. 1966, pag. 295). D'altra parte non va dimenticato che per quanto concerne la suddetta eccezione d'illegittimità, la quale non costituisce altro che un particolare motivo di ricorso, non è richiesta la prova particolare dell'interesse ad agire (cfr. la già citata sentenza 13 maggio 1971 nelle cause riunite 41-44/70). Qualora si dichiarassero inammissibili per difetto d'interesse ricorsi come il presente, si dovrebbe effettivamente constatare l'esistenza di un'incomprensibile discriminazione rispetto all'ipotesi del rinvio pregiudiziale disposto dal giudice nazionale: com'è noto, infatti, nell'ambito dei procedimenti pregiudiziali, anche se sia stato chiesto l'accertamento della validità di normative generali, la Corte non controlla se tale accertamento sia indispensabile o no ai fini della causa principale.

Deve inoltre ammettersi che l'interesse della ricorrente al controllo giurisdizionale degli atti generali di cui trattasi ed alla declaratoria della loro inapplicabilità non può, in realtà venir contestato. Essa non mira affatto alla soppressione dell'intero sistema delle importazioni agevolate, ma si limita a criticarne talune modalità di attuazione. Qualora tali critiche dovessero risultare fondate, vi sarebbe senza dubbio la possibilità di una modifica in senso favorevole alla ricorrente. Per contro, non è affatto concepibile che, in una simile eventualità, si debba pervenire alla totale abolizione di un regime d'importazione la cui sostanziale necessità è stata riconosciuta dall'art. 14 del regolamento n. 805/68 in considerazione delle ripercussioni, sull'industria di trasformazione, dell'organizzazione comune di mercato e del regime d'importazioni GATT.

d)

Dopo aver constatato che nessuna delle obiezioni finora considerate nell'ambito dell'esame della ricevibilità del ricorso è fondata, non resta che passare alla questione se la dichiarazione dell'inapplicabilità di uno (o più) dei regolamenti di cui trattasi possa eventualmente figurare nel dispositivo della sentenza. D'accordo con la Commissione, ritengo che tale questione vada risolta in senso negativo, giacché l'eccezione avente ad oggetto l'illegittimità di atti generali costituisce semplicemente un particolare motivo di ricorso. Ciò, tuttavia, non implica certo che il ricorso, il quale sembra mirare ad una simile declaratoria, debba essere considerato inammissibile: la Corte, invero, illustrerà le conseguenze di un siffatto motivo di ricorso in quella parte della sentenza che riterrà opportuna.

a)

A proposito di tali censure, deve osservarsi, in via preliminare, che il principio su cui è fondata la normativa che qui ci interessa — abbinamento di importazioni agevolate da paesi terzi con la vendita di carne da parte degli enti d'intervento — non è posto in discussione dalla ricorrente. Del resto, un diverso atteggiamento sarebbe stato difficilmente comprensibile, tenuto conto della produzione eccedentaria di carne bovina nella Comunità, in ragione della quale si sono andate accumulando, nei depositi degli enti d'intervento, scorte che all'inizio del 1978 si aggiravano — com'è stato dichiarato in corso di causa — sulle 450000 tonnellate.

Se però si accetta il suddetto principio, si devono necessariamente ammettere limitazioni delle importazioni agevolate e, di conseguenza, si deve riconoscere la necessità che la concessione di agevolazioni all'importazione venga subordinata a determinate contropartite giustificate dall'interesse generale. Inoltre, è chiaro che le istituzioni comunitarie dispongono, per quanto concerne la ponderazione di questi due fattori, di un ampio potere discrezionale. Nell'esercizio di tale potere non è affatto escluso a priori che, in base a tutti gli elementi da prendere in considerazione, e in particolare in ragione della situazione del mercato, si decida di ridurre in misura notevole le agevolazioni concesse all'importazione. In tal caso, per risolvere la questione se gli interessi dell'industria di trasformazione siano stati tenuti nel debito conto, si deve in ogni caso considerare che, nell'ambito del sistema globale, detta industria fruisce di altri considerevoli vantaggi. Fra questi si possono annoverare, ad esempio, le importazioni in esenzione da prelievo nel quadro dei contingenti tariffari GATT o dei contingenti d'importazione applicati ai prodotti provenienti dai paesi ACP, nonché gli aiuti all'ammasso privato. Né si possono dimenticare le vendite speciali, a prezzo ridotto, di carne giacente presso gli enti d'intervento — di cui ha fruito appunto l'industria di trasformazione — come quelle effettuate, ad esempio, nel novembre 1977 e nell'agosto 1978; in tali occasioni vennero cedute ai trasformatori italiani 4000 e, rispettivamente,3000 tonnellate di carne al prezzo davvero vantaggioso di 950 unità di conto la tonnellata.

b)

Per quanto riguarda le categorie di persone ammesse a partecipare alla gara di cui trattasi, la Commissione, com'è noto, si è richiamata al principio sancito dall'art. 7 del regolamento n. 805/68 in materia di smercio dei prodotti acquistati dagli enti d'intervento, secondo il quale deve garantirsi «l'uguaglianza d'accesso alle merci e la parità di trattamento degli acquirenti». Secondo la ricorrente, invece, si sarebbe dovuto aver cura di agevolare i trasformatori: in altre parole, per evitare discriminazioni a loro danno, la gara avrebbe dovuto essere riservata solo ad essi. Ciò non sarebbe incompatibile con il principio di cui al suddetto art. 7, invocato dalla Commissione: tale norma avrebbe infatti ricevuto un'interpretazione autentica nel regolamento n. 98/69 (nella versione di cui al regolamento n. 429/77, GU n. L 61 del 5 marzo 1977,. pag. 18). In base a questa interpretazione, sarebbe lecito operare differenziazioni fondate su criteri oggettivi, cioè derogare al principio della parità di trattamento — e ciò dovrebbe valere anche per quanto concerne il sistema dell'abbinamento — in caso di vendita di prodotti destinati ad un impiego particolare. La ricorrente sottolinea inoltre che, diversamente dal regolamento n. 2900/77, il quale in realtà favorisce gli operatori commerciali, il regolamento n. 2902/77, emanato nell'ambito dell'attuazione di un analogo regime speciale d'importazione — contemplato dall'art. 13 del regolamento n. 805/68 e concernente i giovani bovini maschi destinati all'ingrasso —, attribuisce indubbiamente il diritto di precedenza ai produttori agricoli.

A proposito di tale punto controverso, va innanzitutto osservato che quest'ultimo paragone non è certo pertinente, giacché il regime d'importazione concernente i bovini da ingrasso contempla solamente la sospensione totale o parziale del prelievo (art. 13 del regolamento n. 805/68 nella versione di cui al regolamento n. 425/77, GU n. L 61 del 5 marzo 1977, pag. 1) e non prevede l'abbinamento con la vendita di carne detenuta dagli enti d'intervento, com'è il caso, invece, dell'art. 14 del regolamento n. 805/68.

A mio avviso, inoltre, la normativa di cui trattasi non poteva essere applicata unicamente all'industria di trasformazione giacché concerne l'importazione di carne e molte imprese di trasformazione — anche in Italia, almeno quelle di piccole dimensioni — non importano direttamente, ma ricorrono agli intermediari commerciali. Ora, tali imprese, in base alla disciplina auspicata dalla ricorrente, non avrebbero potuto — e ciò avrebbe certamente costituito una discriminazione — entrare in lizza; infatti, in base all'art. 11 del regolamento n. 585/77, modificato dal regolamento n. 1384/77, è escluso che delle licenze d'importazione vengano rilasciate a detti trasformatori per poi essere cedute ad importatori.

Va poi considerato che l'abbinamento di cui all'art. 14 del regolamento n. 805/68 — in mancanza di limitazioni espresse — è in generale lecito; pertanto, l'importazione in esenzione dal prelievo può essere abbinata non solo con la vendita di carne d'intervento idonea unicamente alla trasformazione, ma anche con lo smercio di carne d'intervento adatta al consumo generale. Manifestamente, nel caso di specie si è in effetti optato per questa seconda possibilità. Ciò si desume da una dichiarazione della ricorrente, secondo cui non si trattava di carne d'intervento destinata all'industria di trasformazione. In tal senso autorizza a concludere anche il già citato bilancio estimativo del Consiglio del 13 dicembre 1977, in base al quale è stata bandita la gara del gennaio 1978. In questo bilancio venivano posti a confronto il fabbisogno dell'industria di trasformazione ed i quantitativi di carne disponibili nella Comunità, calcolati tenendo conto, fra l'altro, delle giacenze presso l'ammasso pubblico e quello privato, nonché dei contingenti tariffari e delle importazioni dai paesi ACP. Poiché veniva constatata l'esistenza di un disavanzo di carne da trasformazione pari a 50000 tonnellate, da coprire con importazioni speciali, ciò può significare solo che non è stato ritenuto necessario riservare all'industria di trasformazione anche la carne ceduta dagli enti d'intervento, in abbinamento con dette importazioni. Nell'ambito di abbinamenti del genere è ovviamente escluso che la carne venduta dagli enti d'intervento sia sottoposta, come esige la ricorrente, a vincolo di trasformazione. Del pari, sarebbe illogico riservare detta carne ai soli trasformatori, giacché in tale ipotesi essi sarebbero costretti a svolgere un ruolo — quello di commercianti — estraneo alle loro funzioni. In un caso del genere, è ovvio che venga posto l'accento sul principio sancito dall'art. 7 del regolamento n. 805/68 e sia garantita a tutti gli interessati l'uguaglianza d'accesso alla merce, così come ha fatto la Commissione.

È poi doveroso sottolineare — e ciò dimostra in modo lampante l'infondatezza della censura di sviamento di potere — che in realtà non vi è stata una completa parità di trattamento per tutti gli interessati, ma è stata pienamente messa in risalto la situazione privilegiata dell'industria di trasformazione. Infatti si è avuto cura di obbligare gli altri operatori, ammessi a fruire delle importazioni agevolate, a destinare la carne importata all'impiego previsto, cioè alla trasformazione. A questo proposito va ricordato l'art. 9 del regolamento n. 585/77, nella versione di cui al regolamento n. 1384/77, il quale dispone che nella licenza dev'essere indicato lo stabilimento in cui la carne verrà lavorata per la fabbricazione di conserve. Inoltre, a norma dell'art. 11 dello stesso regolamento, il richiedente deve impegnarsi ad effettuare personalmente, o a far effettuare sotto la sua responsabilità, le operazioni di trasformazione, nonché a fornire la prova che la fabbricazione delle conserve nello stabilimento indicato nella domanda è stata approvata dal responsabile di tale stabilimento. Deve infine menzionarsi l'art. 11 bis — redatto in termini analoghi — inserito nel regolamento n. 585/77 dal regolamento n. 2901/77.

Le considerazioni sopra esposte portano ad escludere che la normativa in esame avrebbe potuto essere considerata legittima solo se fosse stata ispirata ai criteri indicati dalla ricorrente. Per contro, essa va ritenuta conforme ai principi dell'organizzazione del mercato della carne bovina e per nulla in contrasto col divieto di discriminazione appunto perché tiene conto, in egual misura, del principio della parità di accesso alla carne venduta dagli enti d'intervento e dell'esigenza di favorire l'industria di trasformazione.

c)

In relazione al punto or ora esaminato, si dovrà adesso accertare se siano fondate le critiche formulate riguardo al criterio di prendere in considerazione i prezzi d'offerta, ai prezzi minimi fissati in base a tale criterio, ed al fatto che per ciascuno dei partecipanti alla gara vigesse lo stesso quantitativo massimo. La ricorrente sostiene che sarebbe stato più giusto ripartire i quantitativi secondo le capacità di trasformazione. A suo parere, inoltre, il sistema esige che i prezzi siano fissati all'incirca al livello dei prezzi praticati sul mercato mondiale; ciò, tuttavia, non è attuabile se si prendono in considerazione tutti i prezzi d'offerta possibili e cioè quelli offerti da trasformatori che, per motivi di diversificazione o in ragione dei prodotti da essi fabbricati, sopportano costi di produzione minimi, nonché da altri interessati, i quali cedono ai dettaglianti, a condizioni vantaggiose, la carne acquistata presso gli enti d'intervento, e vendono ai trasformatori, con cospicui guadagni, la carne importata.

A proposito di questo gruppo di problemi, c'è da rilevare che, nel suggerire la ripartizione dei quantitativi disponibili in funzione delle capacità di trasformazione, la ricorrente parte evidentemente dall'idea che del regime speciale d'importazione debbano fruire unicamente i trasformatori; tuttavia, questo punto di vista, com'è stato dimostrato, è inaccettabile. A questo riguardo, la Commissione ha, dal canto suo, dimostrato in maniera convincente che, anche nel caso in cui il suddetto regime fosse riservato ai trasformatori, la determinazione delle capacità di trasformazione sarebbe oltremodo difficile. Inoltre, data l'esistenza, in altri Stati membri, di imprese di trasformazione di maggiori dimensioni, la soluzione suggerita dalla ricorrente finirebbe col danneggiare proprio i trasformatori italiani e quindi aggraverebbe lo squilibrio esistente fra le varie regioni della Comunità.

Per quanto concerne la fissazione dei prezzi, è palesemente errato parlare di un'esigenza generale che questi si orientino sui prezzi del mercato mondiale. Una simile esigenza, invero, esiste per quanto concerne la carne importata e dovrebbe essere sostanzialmente soddisfatta nonostante l'intervento degli intermediari commerciali ed il loro margine di profitto, giacché l'obbligo di trasformazione giova a rafforzare la posizione delle imprese di trasformazione e quindi ad impedire che gli importatori avanzino pretese eccessive.

Per contro, ciò non vale per quanto riguarda la carne venduta dagli enti d'intervento poiché questa non è obbligatoriamente destinata alla trasformazione. In questo caso è lecito fare in modo che il prezzo raggiunga un determinato livello. Innanzitutto ciò è giustificato dalla necessità di tenere debitamente conto, in base al sistema dell'abbinamento, degli interessi degli enti d'intervento. In secondo luogo va considerato che solo tenendo conto delle offerte più elevate si può evitare l'eccessivo frazionamento dei quantitativi disponibili, fenomeno deplorevole prodottosi nel 1977 a seguito dell'applicazione di un diverso regime.

Nel presente contesto si deve inoltre osservare che non è affatto chiaro perché solo i commercianti possano offrire prezzi più elevati per la carne venduta dagli enti d'intervento, la quale non è a priori destinata alla trasformazione. In effetti, nulla impedisce ai trasformatori che partecipano alle gare di comportarsi allo stesso modo e di evitare così perdite aggiudicandosi la carne suddetta.

Infine, in base alle considerazioni che precedono, nemmeno la limitazione del quantitativo cedibile a ciascun offerente risulta illegittima. In sua assenza, infatti, la maggior parte della carne disponibile toccherebbe alle imprese più forti, che sono in grado di presentare offerte più elevate. La limitazione suddetta deve pertanto considerarsi opportuna e giustificata in quanto consente l'equa distribuzione dei quantitativi disponibili.

d)

Rimane ora solo da stabilire se nel caso di specie i prezzi minimi siano stati fissati ad un livello eccessivo, tale cioè da annullare in pratica, o ridurre in misura del tutto sproporzionata, il vantaggio derivante all'industria di trasformazione dal regime speciale d'importazione. Dovrà inoltre accertarsi la fondatezza della critica secondo cui è a torto che la Commissione ha fissato prezzi minimi differenti per i vari Stati membri.

Per quanto concerne il primo punto, la ricorrente sottolinea, per corroborare il suo punto di vista, che all'epoca dei fatti di causa, i prezzi praticati sul mercato mondiale si aggiravano sulle 900 unità di conto la tonnellata e il prezzo normale di vendita della carne bovina detenuta dagli enti d'intervento era di circa 1300 unità di conto la tonnellata, mentre il prezzo minimo fissato dalla Commissione era pari a 1600 unità di conto la tonnellata. In primo luogo, però, essa dimentica che la carne bovina ceduta dagli enti d'intervento non doveva essere obbligatoriamente destinata alla trasformazione e, anzi, poteva essere anche rivenduta con profitto tanto dai trasformatori quanto dai commercianti. Non sussiste pertanto alcun motivo di stabilire un prezzo medio di costo per la carne da trasformazione sulla base del prezzo della carne ceduta dagli enti d'intervento — quale è risultato dalla gara — e di quello della carne importata. In secondo luogo, anche ammettendo che la carne acquistata presso gli enti d'intervento sia destinata alla trasformazione, va considerato che al quantitativo massimo ottenibile di tale carne — pari, com'è noto, a 100 tonnellate — fa normalmente riscontro — ricordo che la ricorrente ha dichiarato di aver importato da paesi terzi, prima del 1974, circa 10000 tonnellate l'anno in media — un quantitativo sostanzialmente maggiore di carne importata, che eventualmente, in quanto obbligatoriamente destinata alla trasformazione, può essere acquistata da altri partecipanti alla gara che non siano essi stessi trasformatori. Orbene, se si calcola il prezzo di costo, deve constatarsi, considerato il mancato pagamento del prelievo, pari ad oltre 1000 unità di conto la tonnellata, pur tenendo conto del margine di profitto degli intermediari commerciali — che, com'è stato dimostrato, si aggira di regola sul 20 % — ed anche qualora si ottenga un quantitativo irrisorio di carne d'intervento ad un prezzo superiore di circa 300 unità di conto la tonnellata al normale prezzo di vendita, che l'industria di trasformazione fruisce pur sempre di un vantaggio. Ciò esclude che lo scopo di favorirla, perseguito mediante l'istituzione del regime speciale d'importazione, sia stato illecitamente trascurato.

Quanto alla fissazione di prezzi minimi differenti per i vari Stati membri, va innanzitutto osservato che essa ha favorito proprio le imprese italiane, giacché per l'Italia è stato scelto il livello più basso. Inoltre la Commissione ha dimostrato che un siffatto modo di procedere è giustificato da ragioni obiettive e quindi non può avere carattere discriminatorio. In particolare, essa ha sottolineato che gli stessi prezzi d'intervento variano da uno Stato membro all'altro e che è necessario tenere conto delle differenze di qualità e delle diverse condizioni di mercato e di concorrenza, differenze che spiegano, fra l'altro, perché i prezzi normali di vendita della carne detenuta dagli enti d'intervento non siano uguali per tutti gli Stati membri. Se non si fosse tenuto conto di ciò e se nell'ambito della gara non si avesse avuto cura di mantenere, nei vari Stati membri, all'incirca lo stesso divario tra il prezzo minimo e il normale prezzo di vendita della carne d'intervento — in Italia tale divario era addirittura più ridotto che in altri Stati membri — si sarebbe prodotto uno squilibrio fra le diverse regioni della Comunità e proprio gli acquirenti italiani sarebbero stati sfavoriti, sotto il profilo quantitativo, rispetto agli operatori di altri Stati membri. Per contro, in corso di causa non è stato addotto alcun valido argomento per dimostrare che vi fosse motivo, per quanto concerne l'Italia, di fissare i prezzi minimi ad un livello ancora più basso. Invero, ciò avrebbe perturbato l'equilibrio fra le varie regioni a danno di altri Stati membri e in particolare, siccome in altri paesi della Comunità sarebbero stati disponibili solo quantitativi più ridotti, avrebbe reso necessario fissare i prezzi minimi, per tali paesi, ad un livello più elevato.

e)

Ricapitolando, si deve concludere che la critica della ricorrente, secondo cui il sistema è discriminatorio e in contrastro col principio di proporzionalità, è tanto poco fondata quanto l'analoga censura formulata in relazione alla decisione direttamente impugnata.