Conclusioni dell'avvocato generale Reischl del 9 novembre 1978. # Bundesanstalt für landwirtschaftliche Marktordnung contro Jacob Hirsch & Söhne GmbH. # Domanda di pronuncia pregiudiziale: Bundesverwaltungsgericht - Germania. # Revoca, a motivo di un errore, di una domanda di licenza d'importazione di cereali. # Causa 85/78.

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sciopero,

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guerra o sommossa,

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divieto d'esportazione emanato dal governo,

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naufragio,

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avaria,

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guasto alle macchine,

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formazione di ghiaccio,

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ostacolo alla navigazione derivante da provvedimenti delle autorità pubbliche.

…

a)

Mi pare indispensabile premettere un'osservazione che ha la sua importanza.

Nella causa principale non si tratta di un errore qualsiasi, ad esempio di un errore nul motivo, bensì del cosiddetto errore nella dichiarazione: il richiedente ha chiesto quello che non voleva, cioè non ha chiaramente manifestato la sua volontà. L'esistenza di un errore del genere, che dev'essere provato — e non è facile — è stata accertata dall'ultimo giudice del fatto, cioè dalla Corte d'appello amministrativa dell'Assia; è un fatto assodato. Per contro non hanno ora alcuna rilevanza le situazioni — e ciò valga per alcune ipotesi formulate dalla Commissione — in cui il richiedente si accorge in un secondo tempo che le sue previsioni circa l'andamento del prelievo erano fallaci, e che sarebbe stato per lui più vantaggioso chiederne la prefissazione. Nemmeno si tratta dei casi — che rasentano l'illecito — in cui l'importatore, per motivi commerciali, desidera mutare rotta e quindi liberarsi della licenza e del vincolo d'importare. Nel cercare una soluzione per il problema che qui c'interessa non dobbiamo lasciarci influenzare da considerazioni di questo genere.

b)

Poiché in definitiva si discute sulla regolarità dell'incameramento della cauzione, è logico cercare la soluzione nella disciplina relativa, che a quel tempo era l'art. 8 del regolamento n. 87. Vediamo dunque se la norma, già citata all'inizio, comprenda anche il caso in cui nel formulare la domanda di licenza sia stato commesso un errore e venga chiesto per questo motivo l'annullamento della domanda stessa.

In proposito concordo con la Commissione nel ritenere che una tesi del genere sia infondata. Indubbiamente l'art. 8, n. 1 contiene al riguardo espressioni molto generiche, quali le «circostanze che giustificano un'eccezione», di cui si deve tener conto prima di incamerare la cauzione. Non dimentichiamo nemmeno che, secondo il n. 3 dell'art. 8, gli Stati membri possono «riconoscere un'eccezione» ai sensi del n. 1 anche per altri motivi. Dalla struttura dell'articolo risulta tuttavia chiaramente ch'esso riguarda solo l'incameramento della cauzione relativa ad una licenza valida, non già i casi in cui si tratta di annullare la licenza col relativo obbligo d'importare. In particolare, gli esempi addotti al n. 2 — casi di forza maggiore — mettono bene in evidenza che si tratta di situazioni in cui circostanze sopravvenute hanno impedito di adempiere l'obbligo d'importare.

c)

Dobbiamo poi accertare, proseguendo logicamente, se il testé menzionato art. 8 del regolamento n. 87, agli occhi del legislatore costituisca una disciplina tassativa, che escluda altre considerazioni, in ispecie quelle sulla revoca a causa di errore, oppure a questo proposito il diritto comunitario riveli una lacuna, che si possa eventualmente colmare riferendosi agli istituti del diritto nazionale, cioé ai principi generali del diritto.

Come sapete, Commissione e Ufficio federale per l'organizzazione del mercato agricolo sono fautori della prima alternativa. Essi si richiamano allo spirito della disciplina delle licenze e delle cauzioni: questa deve consentire alle autorità comunitarie di fare previsioni sull'andamento del mercato e in particolare il sistema della cauzione — che serve a garantire l'adempimento degli obblighi di importare o di esportare — deve dare la massima attendibilità possibile a dette previsioni. Sarebbe quindi opportuno andar cauti con le eventuali eccezioni, vale a dire limitarle ai casi di forza maggiore, com'è stato fatto nel regolamento. In proposito andrebbe pure rilevato che l'art. 8 del regolamento n. 87 conferisce un potere discrezionale per l'annullamento delle licenze. Il sistema però andrebbe a catafascio se — come nel caso della revoca per errore — si ammettesse la possibilità di esimersi unilateralmente dall'obbligo di importare.

Questa tesi straordinariamente restrittiva mi sembra però poco convincente.

Val la spesa di ricordare — anche se questo non è un argomento decisivo — che successivi regolamenti (n. 1373/70 e n. 193/75, GU n. L 158 del 20 luglio 1970, pag. 1 e GU n. L 25 del 31 gennaio 1975, pag. 10) hanno ammesso l'annullamento retroattivo, la revoca della domanda di licenza, pur se limitatamente al giorno della presentazione (ore 16.00 secondo il primo regolamento, ore 13.00 in base al regolamento n. 193/75).

Non posso nemmeno credere che lo spirito della disciplina delle licenze e delle cauzioni — come si può desumere dalle motivazioni dei rispettivi regolamenti e come è stato anche ripetutamente chiarito dalla giurisprudenza — renda inevitabile un'opinione così restrittiva. È certo incontestabile che si tende a procurarsi previsioni precise circa l'andamento del mercato, onde poter, nell'interesse di un buon funzionamento della disciplina comunitaria dei prezzi, intervenire tempestivamente e razionalmente con gli strumenti contemplati dalle norme comunitarie. Quel che per me conta, però, è che la stessa Commissione abbia ammesso che sotto questo aspetto non si cerca tanto di far previsioni con esattezza matematica, quanto di aver un'idea dell'ordine di grandezze. Se si parte da questo principio, è difficile sostenere che il raggiungimento di questo scopo possa venir ostacolato se in determinati casi — molto rari — si procede alla rettifica di errori e ciò particolarmente se si considera che la revoca per errore — date le esigenze del sistema comunitario — è soggetta a limiti piuttosto rigidi.

Non mi sembra poi inevitabile desumere dalla sentenza 11/70 (Internationale Handelsgesellschaft mbH/Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel,17 dicembre 1970, Racc. 1970, pag. 1125), che la disciplina dell'incameramento della cauzione si deve considerare tassativa nel senso propugnato dalla Commissione e dall'ente tedesco. Come ricorderete, allora si trattava di stabilire se il sistema di licenze e cauzioni istituito dal diritto comunitario fosse compatibile con i principi desumibili dalle concezioni comuni in fatto di diritti fondamentali. In proposito è stato affermato che gli operatori interessati godevano di tutela sufficiente contro l'incameramento della cauzione grazie alle norme sulla forza maggiore. In detta sentenza [come già nella causa 4/68, (Schwarzwaldmilch GmbH/Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, sentenza 11 luglio 1968, Racc. 1968, pag. 561); successive definizioni — le cause 25/70 (Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel/Köster, Berodt & Co, sentenza 17 dicembre 1970, Racc. 1970, pag. 1161), 158/73 (E. Kampffmeyer/Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel, sentenza 30 gennaio 1974, Racc. 1974, pag. 101), 3/74 (Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel/Wilhelm Pfützenreuter, sentenza 28 maggio 1974, Racc. 1974, pag. 589) — sono conformi] la nozione è stata elasticamente circoscritta nel senso che non è solo decisiva l'impossibilità assoluta di effettuare un'operazione di commercio estero, molto più importante è invece il sopraggiungere di circostanze straordinarie, indipendenti dalla volontà dell'operatore. Ora, benché in proposito — cioè quanto al successivo venir meno dell'obbligo di importare o di esportare — sia stato affermato che sono escluse le ipotesi in cui l'esportazione non ha avuto luogo o per colpa dell'esportatore, o per suo errore oppure soltanto per semplice calcolo commerciale, mi par chiaro che non si intendeva riferirsi a situazioni come quella attuale, in cui una circostanza riconducibile al richiedente della licenza può far sì che l'obbligo di importare venga meno retroattivamente.

Sono perciò d'avviso che la portata dell'art. 8 del regolamento n. 87 viene erroneamente intesa se in esso si ravvisa una disciplina tassativa per tutte le ipotesi di incameramento della cauzione — il che potrebbe far dubitare della sua validità sotto il profilo dei principi dello Stato di diritto, problema finora mai affrontato dalla giurisprudenza. Si deve invece partire dal presupposto che l'articolo contempla solo l'incameramento di cauzioni relative a licenze valide e che il diritto comunitario è lacunoso per quanto riguarda il problema dell'eventuale inefficacia della licenza, e del relativo obbligo di importazione, per effetto dell'annullamento della domanda a causa di un errore commesso nella sua redazione.

d)

Il problema che così insorge — e a mio giudizio è questo il nocciolo della controversia — cioé il come colmare questa lacuna, in linea di massima non presenta difficoltà. Occorre rifarsi ai diritti nazionali in materia e, per ritrovare il principio comune — come è già apparso in altre occasioni, ad esempio a proposito delle azioni di danni per illeciti commessi nell'esercizio dell'attività normativa pubblica — non è assolutamente necessario che un istituto giuridico esista negli ordinamenti di tutti gli Stati membri. D'altro canto bisogna naturalmente tener conto del fatto che — e qui si possono render necessarie restrizioni nei confronti del diritto nazionale — le norme comunitarie occorrenti per colmare la lacuna devono possedere speciali requisiti.

I particolari dell'indispensabile studio di diritto comparato, però — dato l'oggetto di cui ci occupiamo, ciò non desta meraviglia — implicano la soluzione di alcuni problemi. Si devono prendere le mosse dal come sia affrontato in genere il fenomeno dell'errore nel diritto privato. Ci troviamo qui di fronte a varie possibilità, sul piano tecnico-giuridico: si danno la facoltà di annullare unilateralmente i negozi così viziati o anche orientamenti nel senso della nullità del negozio per «défaut de consentement» — e nei casi come il nostro, il diritto francese e il diritto olandese paiono propendere per questa soluzione, giacché la manifestazione di volontà non corrisponde alla vera intenzione. È poi facile rilevare come i presupposti per simili conseguenze giuridiche non siano sempre ugualmente rigidi, il che è connesso al problema del se, in caso di revoca della manifestazione di volontà, si debba risarcire il danno e secondo quali principi. Quanto poi al trasferimento di questi concetti giuridici, propri del diritto privato, nella sfera del diritto pubblico, nel quale essi hanno rilevanza solo in un piccolo ambito, cioè in quello in cui hanno rilievo le manifestazioni di volontà dei singoli, è difficile giungere a risultati definitivi, giacché il fenomeno è piuttosto recente e i precendenti sono alquanto scarsi, con la conseguenza che molti punti non sono ancora risolti in giurisprudenza e alcuni sono dibattuti in dottrina.

Nel nostro caso è chiaro che non dobbiamo sormontare tutte le difficoltà cui ho accennato. Anzitutto perché i fatti si sono svolti nel 1963 e quindi basterà limitarsi agli ordinamenti dei sei Stati membri originari. Vorrei tuttavia aggiungere che una scorsa agli ordinamenti danese e anglosassone non ci rivela soluzioni completamente divergenti, se un siffatto giudizio globale non appare presuntuoso, data la molteplicità delle soluzioni offerte dal diritto inglese, che non può non dare un senso d'insicurezza al giurista continentale. Inoltre, l'esigenza di tener conto delle particolarità del diritto comunitario consente una certa semplificazione, in quanto grazie a ciò dovrebbero perdere rilevanza molte questioni di dettaglio proprie dei diritti nazionali.

Primo punto fermo del nostro esame è quello secondo cui nessun ordinamento ignora completamente l'errore. Il diritto italiano ammette sia l'errore soggettivo, sia quello relativo alla dichiarazione o alla sua trasmissione (art. 1433 del Codice civile). Analoga situazione troviamo nel diritto tedesco, nel quale è determinante l'errore sul contenuto della dichiarazione di volontà e la circostanza che il soggetto non intendesse affatto fare una dichiarazione con tale contenuto (§ 119 del Bürgerliches Gesetzbuch). Nel diritto francese — cui, su questo punto almeno, è simile il diritto olandese — l'errore è un «vice du consentement», a parte l'opinione di cui sopra.

Molto poco uniforme è invece la situazione per quanto riguarda tipo e circostanze concomitanti dell'errore. Mentre per il diritto tedesco è irrilevante che l'errore sia colposo o riconoscibile dalla controparte — il che va posto in relazione con l'obbligo di risarcire la controparte in buona fede, aspetto che in diritto pubblico dovrebbe essere indifferente o quasi —, in altri ordinamenti vi sono limitazioni a seconda della gravità dell'errore o del grado di possibilità di evitarlo. Per il diritto olandese e per quello belga, ad esempio, l'errore deve essere scusabile (De Waal, Les vices du consentement dans le contrat, Pays Bas, edito dall'Institut de droit comparé di Parigi, pagg. 89, 92; sentenza della Corte di Cassazione belga 6 gennaio 1944, Pasicrisie 1944, I, pag. 133), secondo il diritto francese sono esclusi gli errori marchiani (Mazeaud, Leçons de droit civil, Vol. II, Fascicolo I, n. 175) e il diritto italiano richiede che l'errore sia essenziale (art. 1428 del Codice civile). Oltracciò, talvolta ha rilevanza anche l'opinione della controparte. Ciò avviene nel diritto italiano, per il quale l'errore deve essere riconoscibile dalla controparte (art. 1428 del Codice civile): analogo pare essere il diritto olandese, per il quale va pure accertato se la controparte dovesse riconoscere l'importanza decisiva dell'elemento cui si riferisce l'errore (De Waal, op. cit., pag. 94).

Quanto alla trasposizione di questi istituti privatistici nel settore del diritto pubblico, dobbiamo ancora rilevare — ed è importante — che nessuno degli ordinamenti giuridici esclude in linea di principio questa possibilità.

Per il diritto tedesco ciò è stato ricordato nella stessa ordinanza di rinvio, con riferimento alla relativa giurisprudenza, ad esempio nei settori della previdenza sociale e del pubblico impiego. È stato pure rilevato che le esigenze del diritto pubblico possono rendere necessarie delle limitazioni. È dunque possibile che l'interesse generale alla conservazione dell'atto prevalga sull'interesse del dichiarante alla correzione dell'errore. La dottrina distingue inoltre (Krause, Die Willenserklärungen des Bürgers im Bereich des öffentlichen Rechts, Verwaltungsarchiv 1970, pag. 297) a seconda che l'errore sia o no colposo. Per il diritto olandese si può citare, in materia di pubblico impiego, un caso di licenziamento in seguito ad informazioni erronee (Ambtenarengerecht di Amsterdam, 26 agosto 1949, Administratie en Recht, Beslissingen 1949, pag. 803). Dal diritto belga scelgo una pronuncia del Consiglio di Stato in una causa in cui, a proposito di un atto amministrativo, è stato considerato rilevante che sull'interessato fossero state esercitate delle pressioni (Conseil d'État,27 giugno 1952, Racc. 1952, pag. 630). Per il diritto italiano vi è una dottrina in materia molto chiara (Alessi, Principi di diritto amministrativo, 1974, Vol. II, pag. 551; Zanobini, Corso di diritto amministrativo, 1958, Vol. I, pag. 230) ed inoltre si può citare una pronuncia del Consiglio di Stato in una causa nella quale — in occasione di dimissioni di un pubblico dipendente — l'errore sul suo stato giuridico ha avuto rilevanza (Consiglio di Stato, 6 luglio 1956, Foro amministrativo 1957, I, pag. 42). Infine, per il diritto francese si possono ancora citare in proposito casi in cui, trattandosi di atti amministrativi complessi, è stato ritenuto rilevante che fossero stati adottati in seguito a pressioni, sotto l'influsso di un esaurimento nervoso, poiché l'interessato non era in grado di vagliare la portata del provvedimento emanato, oppure nei quali si poteva rilevare errore circa l'oggetto dell'atto (Conseil d'État, 15 gennaio 1931, Recueil Lebon 1931, pag. 49; Conseil d'État, 10 novembre 1971, Recueil Lebon 1971, pag. 667; Conseil d'État 22 maggio 1968, Recueil Lebon 1968, pag. 991; Conseil d'État 6 giugno 1958, Recueil Lebon 1958, pag. 323).

Se si estende l'esame anche alle conseguenze giuridiche dell'errore — inefficacia dell'atto in seguito a dichiarazione unilaterale dell'interessato oppure annullamento dell'atto per tempestiva impugnazione giurisdizionale — si rileva che quest'ultima è necessaria in Italia e in Francia se l'amministrazione non procede alla revoca (Conseil d'État, 12 luglio 1958, Foro amministrativo, 1958, I, 2, pag. 610; Conseil d'État3 novembre 1922, Recueil Lebon 1922, pag. 790). Nel diritto tedesco, il problema non è — a quanto pare — ancora risolto; qualche autore ritiene tuttavia necessario l'annullamento giudiziale dell'atto che va tempestivamente impugnato (Krause, op. cit.).

Se vogliamo ora trarre una conclusione adeguata per la fattispecie — non dobbiamo certo elaborare una teoria esauriente circa il peso dell'errore nel diritto comunitario — sarà difficile escludere che l'errore relativo alla domanda di licenza d'importazione possa esser impugnato; si dovrà invece ammettere questa possibilità come corollario di una comune concezione giuridica.

In contrario — come ho già accennato — non è possibile invocare il menzionato spirito della disciplina delle licenze e delle cauzioni. Che esso abbia valore relativo risulta già dal fatto che le previsioni sull'andamento del mercato in base alle importazioni effettivamente avvenute, per le quali si possono richiedere licenze «del giorno» con breve anticipo, vanno costantemente aggiornate, che era possibile utilizzare le licenze dal 95 % al 105 % ed, infine, che anche i casi di forza maggiore obbligano a continue rettifiche. Un sistema così difettoso non obbliga certo ad escludere qualsiasi rettifica in seguito ad errori, in nome dell'interesse generale al suo impeccabile funzionamento.

D'altro canto quelle esigenze non devono nemmeno venir del tutto trascurate, cioé bisogna fare in modo che gl'inconvenienti che possono derivare dall'eliminazione di errori restino entro limiti il più possibile ristretti. Da ciò consegue, a mio parere, la necessità della rigida limitazione nel tempo del diritto di revoca (o impugnazione). Ciò implica che gli interessati hanno il dovere di controllare senza indugio le licenze loro rilasciate e di presentare subito le eventuali rimostranze onde si possa procedere rapidamente alle rettifiche. Ciò è in armonia col principio posto dalla sentenza 3/74, cioé che i casi di forza maggiore vanno segnalati immediatamente. Da questo principio non ci si dovrebbe discostare, per non pregiudicare la certezza del diritto, nemmeno in caso di errore manifesto, giacché anche in questa ipotesi la pubblica amministrazione è interessata a sapere al più presto se esso sarà fatto valere. Ritengo pure inopportuno distinguere a seconda che, contemporaneamente alla revoca, si richieda o meno una nuova licenza con prelievo prefissato, giacché in primo luogo non vi sono appigli nei diritti nazionali per combinazioni del genere e inoltre, secondo il sistema dell'organizzazione dei mercati, non è solo importante sapere quale sarà il volume delle importazioni in programma, ma anche quali oneri graveranno su di esse. Se quindi si ritiene corretta questa impostazione fondamentale, sotto il profilo comunitario si svuotano di contenuto altri aspetti testé esposti. Penso in particolare alla questione del se possano aver rilevanza solo gli errori scusabili oppure se errori marchiani non possano entrare in linea di conto.

Resta da vedere un punto, cui già ho fatto cenno nella esposizione di diritto comparato, cioè come debba esser fatto valere l'errore: mediante una semplice dichiarazione alla pubblica amministrazione o mediante impugnazione giurisdizionale della licenza. Abbiamo visto che vari ordinamenti hanno optato per questa seconda alternativa e ciò potrebbe indurre ad adottare un criterio analogo anche per il diritto comunitario. A favore di questa soluzione militerebbe anche il fatto che in questo modo — quanto meno nell'ipotesi in cui l'amministrazione non riconosca l'errore — la questione viene chiarita immediatamente e non solo al momento dell'incameramento della cauzione, che può avvenire anche dopo alcuni mesi. D'altro canto è evidente che nemmeno questa soluzione è scevra d'inconvenienti, giacché anche in caso d'immediata impugnazione, è difficile che il chiarimento definitivo giunga in tempo per consentire la tempestiva modifica delle previsioni sull'andamento del mercato. Si deve poi ammettere che il problema di come si possa eliminare un atto va senz'altro classificato fra le norme di forma e di procedura ai sensi della sentenza 39/70. Per questo motivo sono propenso a non considerare necessaria, sotto il profilo del diritto comunitario, la soluzione di tale questione. Conformemente alla giurisprudenza e senza alcun pericolo per l'ordinamento comunitario essa può essere lasciata tranquillamente al giudice nazionale.

a)

Il problema della revoca (o impugnazione) della domanda di licenza d'importazione ai sensi dell'art. 16, prima frase, n. 1, del regolamento n. 19/62 e dei suoi effetti va risolto a norma del diritto comunitario.

b)

L'impugnazione (o revoca) di detta domanda per errore del richiedente non è esclusa dal diritto comunitario. Tenuto conto del sistema di licenze e cauzioni, il cui funzionamento va intralciato il meno possibile, è però necessario che il richiedente controlli il contenuto della licenza non appena ne entra in possesso ed effettui poi subito l'impugnazione (o revoca). Questa limitazione, imposta dal sistema della disciplina, rende irrilevante che l'errore sia colposo.

c)

Il problema se sia sufficiente una semplice dichiarazione nei confronti dell'organo competente ovvero occorra l'impugnazione giurisdizionale va risolto a norma del diritto nazionale.

d)

La rituale impugnazione (o revoca) della domanda di licenza implica il venir meno della licenza e, di riflesso, l'obbligo di importare, garantito dalla cauzione versata. L'incameramento della cauzione non può quindi aver luogo.