Conclusioni dell'avvocato generale Reischl del 11 maggio 1978. # Denkavit Futtermittel GmbH contro Finanzamt Warendorf. # Domanda di pronuncia pregiudiziale: Finanzgericht Münster - Germania. # Causa 139/77.

1.

Se la nozione comunitaria di «produttore agricolo», di cui all'art. 1, nn. 1 e 3, del regolamento (CEE) del Consiglio n. 2464/69, comprenda anche gli allevatori e detentori industriali di bestiame ai sensi del diritto tributario tedesco.

In caso affermativo:

2.

Se gli artt. 39 e 40, n. 3, 2o comma, del Trattato CEE, l'art. 1 del regolamento (CEE) del Consiglio n. 2464/69 e, eventualmente, altre norme di diritto comunitario, debbano interpretarsi nel senso che essi vietano alla Repubblica federale di Germania, Stato membro della CEE, destinataria del regolamento (CEE) n. 2464/69, di escludere talune categorie di produttori agricoli — nella fattispecie allevatori industriali di bestiame ai sensi del diritto tributario tedesco — dal beneficio di aiuti diretti, miranti a compensare la rivalutazione del marco per i prodotti agricoli oggetto di organizzazioni di mercato.

3.

Se tale divieto abbia efficacia diretta nell'ordinamento giuridico dei vari Stati membri e quindi possa essere invocato dai singoli dinanzi ai giudici nazionali.

Questo è il mio punto di vista.

1. 

Dagli antefatti si desume che il regolamento n. 2464/69 è rimasto in vigore solo fino al 1973 incluso. La domanda di riduzione fiscale di cui trattasi nella causa principale riguardava invece il 1974. Per il diritto comunitario, la domanda è quindi retta in primo luogo dalla decisione del Consiglio 21 gennaio 1974. Le questioni sollevate vanno quindi anzitutto riferite ad essa. Con ciò il compito di questa Corte non subisce d'altronde rilevanti mutamenti. Anche nella detta decisione viene infatti usata la nozione «produttori agricoli». È poi evidente che la decisione, la quale è basata sull'art. 3 del regolamento n. 2464/69, doveva essenzialmente prorogarne la validità e che quindi la nozione «produttori agricoli» ha la stessa portata che nel regolamento n. 2464/69.

2. 

Circa l'interpretazione di detta nozione, l'attrice rileva anzitutto che l'uso della parola «tedeschi» nell'art. 1 del regolamento non consente di ritenere che si sia voluto far rinvio al diritto tedesco. L'aggettivo servirebbe in realtà solo a delimitare la sfera territoriale d'applicazione del regolamento: del resto, si dovrebbe partire dal principio che la nozione ha contenuto comunitario.

Tutto questo mi pare senz'altro vero. In proposito va osservato che il regolamento si fonda sugli artt. 42 e 43 del Trattato CEE, cioè che si tratta di un provvedimento adottato nell'ambito della politica agricola comune. Si può inoltre richiamare l'art. 3, 3o comma, del regolamento, a norma del quale il Consiglio adotta i provvedimenti opportuni secondo il procedimento di cui all'art. 43, n. 2, del Trattato, tenendo conto dello sviluppo della politica agricola comune. Infine è degno di rilievo il fatto che la Comunità partecipi al finanziamento.

Circa il contenuto della nozione di diritto comunitario, che non è espressamente definita nel regolamento, l'attrice sostiene poi che il regolamento parte dalla stessa nozione adottata dal Trattato. Essa si richiama ad una serie di articoli del Trattato (37, n. 4, 40, 42, 43 e 45) per concluderne che la nozione di «produttore» si deve intendere in modo da comprendervi tutti coloro che producono prodotti agricoli ai sensi dell'art. 38 e dell'allegato II del Trattato. Il modo di produzione — in una tipica azienda agricola o in un'azienda industriale — non avrebbe quindi importanza e perciò si dovrebbe pure ritenere che una siffatta distinzione — che non troverebbe inoltre riscontro nel diritto comunitario — è del pari irrilevante per il regolamento n. 2464/69.

A mio parere — e qui concordo con la Commissione — questa tesi non è convincente.

In primo luogo, nei citati articoli del Trattato non figura la nozione «produttori agricoli», che è invece usata nel regolamento. Nel Trattato si parla — ad esempio all'art. 42 — della produzione di prodotti agricoli. Negli artt. 37, n. 4, e 43 si parla di «produttori interessati», con il che ci si riferisce ai prodotti agricoli il cui smercio sia agevolato da monopoli statali di carattere commerciale (art. 37, n. 4) o alle organizzazioni nazionali di mercato per determinati prodotti (art. 43). Troviamo qui — come all'art. 40, in relazione al divieto di discriminazione che vale per l'organizzazione comune dei mercati agricoli — semplicemente la nozione «produttore», nonché — come all'art. 45 — le espressioni «produttore nazionale», cui disposizioni nazionali garantiscono lo smercio, o «produttori della Comunità», per i quali vanno eliminate le discriminazioni.

In secondo luogo ricordo che, nelle conclusioni per la causa 85/77 (Società Santa Anna Azienda Avicola/Istituto Nazionale della previdenza sociale e Servizio Contributi Agricoli Unificati, conclusioni del 31 gennaio 1978, sentenza del 28 febbraio 1978), ho ritenuto che da determinati elementi contenuti negli artt. 38, 39 e 42 si potesse inferire quali sia la nozione di «azienda agricola» fatta propria dal Trattato. La Corte non ha però accolto questa tesi né l'opinione secondo cui si dovrebbe aver riguardo alla produzione di prodotti agricoli ai sensi dell'art. 38. Nella sentenza viene affermato che il Trattato non contiene alcuna definizione delle nozioni «agricoltura» e «azienda agricola»; spetta invece agli organi comunitari elaborare di volta in volta la definizione ai fini delle singole normative, tenendo particolarmente conto degli scopi perseguiti.

La questione sollevata può quindi essere adeguatamente risolta solo cercando di desumere dalla lettera, dallo scopo e dai precedenti del regolamento n. 2464/69 cosa s'intenda per «produttori agricoli». Usando questo metodo, la Commissione è giunta alla conclusione che detta nozione non comprende i produttori industriali di prodotti agricoli. Questa tesi — per dirlo subito — va accolta.

I precedenti del regolamento militano chiaramente in questo senso. Ho già ricordato che da parte tedesca era stata chiesta in origine la compensazione al confine, cioè un provvedimento che si riferiva ai prodotti. La richiesta non veniva accolta e si preferiva l'attribuzione di aiuti, provvedimento meno ampio. In base al principio per cui la lex specialis va interpretata restrittivamente, vi è quindi motivo d'interpretare in senso stretto la nozione «produttore agricolo» da cui dipende l'attribuzione degli aiuti. Nel corso della deliberazione non solo è emerso che le perdite di reddito di cui si parla nel regolamento erano solo quelle delle vere e proprie aziende agricole, ma è stato persino espressamente dichiarato che gli aiuti andavano limitati alle aziende agricole ai sensi del diritto tributario tedesco. Mi riferisco in proposito al verbale della riunione del Consiglio 9 dicembre 1969, che ci è stato prodotto. In esso figura una esplicita dichiarazione in questo senso dell'allora membro della Commissione Mansholt; su di essa i membri del Consiglio si dichiaravano immediatamente d'accordo.

Va però anche detto che, dato che secondo la giurisprudenza citata dall'attrice le riserve e le dichiarazioni non di pubblica ragione — i verbali del Consiglio non vengono pubblicati — non possono costituire l'unico canone interpretativo, la limitazione di cui trattasi si desume con sufficiente chiarezza dallo stesso regolamento. Questo infatti, a differenza del Trattato, in cui si parla di produzione di prodotti agricoli, cioè si pone l'accento sui prodotti, usa l'espressione «produttore agricolo». L'uso dell'aggettivo «agricolo» fa pensare alla tipica produzione agricola, come può pure far pensare il fatto che nell'art. 3 del regolamento viene menzionata l'agricoltura tedesca.

Del pari significativo mi sembra che nella motivazione del regolamento si parli della possibilità di sostituire gli aiuti con provvedimenti di politica sociale o strutturale. Il primo di questi termini — provvedimenti di politica sociale — rende manifesto il carattere sociale della compensazione per rivalutazione: questa deve attenuare le perdite di reddito soprattutto per la categoria dei piccoli e medi coltivatori, che solo gradualmente possono adattarsi alle vicende monetarie. Si può inoltre menzionare l'atteggiamento assunto dal Parlamento, del pari richiamato nella motivazione. Esso era stato preparato dalla relazione redatta dall'on. Vredeling a nome della Commissione agricoltura (Parlamento europeo, documenti di seduta 1969/1970, n. 165). Il fatto che in essa si parli dell'aumento della capacità di acquisto degli agricoltori tedeschi e del miglioramento della loro situazione sociale ed economica mi pare non meno rilevante del fatto che nella risoluzione del Parlamento (GU 1969, n. C 160, pag. 37 e segg.) vengano usate le espressioni «agricoltura tedesca» e «agricoltori» e si ricordi la situazione sociale ed economica dell'agricoltura tedesca.

Infine si deve tener conto anche dello scopo del regolamento, quale si ricava dalla motivazione. Secondo questa, si tratta di compensare il minor reddito dell'agricoltura tedesca, che viene precisato. Nel calcolarlo si è naturalmente tenuto conto anche degli aspetti positivi della rivalutazione: ribasso dei foraggi e dei fattori produttivi importati. È però certo che ciò ha molto maggior peso per gli allevatori industriali, i quali usano foraggi e materie prime d'acquisto, che non per gli agricoltori i quali usano soprattuto i loro prodotti. Per i primi quindi — e ciò appare giustificato da un punto di vista generale — le perdite dovute alla rivalutazione erano meno gravi, data la loro diversa organizzazione e la loro maggior flessibilità; non vi era per loro una situazione di emergenza così pronunziata da rendere inoppugnabile la loro inclusione nella normativa di compensazione.

Per tutti questi motivi ritengo che la nozione «produttore agricolo» di cui al regolamento n. 2464/69 ed alla decisione del Consiglio 21 gennaio 1974 possa essere interpretata solo nel senso ch'essa non comprende i produttori industriali. Questo è tutto quanto c'interessa nel presente caso. Senza conoscere esattamente tutti i particolari, non possiamo infatti attribuire alcun peso al fatto che un'analoga autorizzazione ai Paesi Bassi — contenuta in un regolamento del Consiglio del 19 novembre 1973 — veniva colà chiaramente interpretata — come si evince da una legge del 19 dicembre 1973 e da un decreto del 7 dicembre 1973 — in modo da estendere gli aiuti anche ai produttori industriali.

3. 

Di fronte a questo risultato, l'esame delle restanti questioni potrebbe apparire superfluo, dato che sono state sollevate solo per il caso che la prima venisse risolta in senso affermativo, cioè nel senso che anche gli allevatori industriali vanno considerati come produttori agricoli ai sensi del regolamento. Vorrei tuttavia proseguire l'esame delle restanti questioni sotto due aspetti:

Osservo quanto segue:

4. 

Propongo quindi di risolvere come segue le questioni sollevate dal Finanzgericht Münster: