Conclusioni dell'avvocato generale Mayras del 12 aprile 1978. # Gesellschaft mbH in Firma August Töpfer & Co. contro Commissione delle Comunità europee. # Annullamento di certificato o compensazione. # Causa 112/77.

1.

La soppressione della facoltà d'opzione fra l'annullamento ed il conguaglio risulta senza dubbio dal regolamento n. 1583/77, il quale però ha semplicemente confermato la soppressione già disposta dal regolamento n. 937/77, in vigore dal 1o maggio 1977. Quest'ultimo regolamento è, a sua volta, semplicemente la necessaria conseguenza dell'art. 4, n. 2, 2o comma, ultima frase, del regolamento del Consiglio n. 878/77, la cui legittimità non è posta in dubbio dalla ricorrente.

Tale regolamento stabilisce «che, prima della data di applicazione del nuovo tasso, può essere deciso che tale pregiudizio venga compensato con una misura adeguata». Esso precisa «data di applicazione» e non «data di fissazione». Non possiamo perciò pensare che l'aver fissato, il 14 luglio 1977, un importo di DM 1,87 invece dell'importo originario di DM 2,33 costituisca una violazione di detta norma.

Sebbene il nuovo tasso rappresentativo del marco sia effettivamente stato fissato il 26 aprile 1977 dal regolamento n. 878/77, quest'ultimo testo è entrato in vigore appena il 1o maggio successivo. Esso non era applicabile allo zucchero che a decorrere dal 1o luglio 1977, data d'inizio della nuova stagione commerciale, ma in realtà è stato concretamente applicato soltanto in occasione del disbrigo delle formalità doganali di esportazione, cioè a decorrere dal 15 luglio 1977, data in cui è stato pubblicato ed è entrato in vigore il regolamento n. 1583/77. La Commissione ha avuto cura di precisare nel proprio regolamento che esso si applicava soltanto alle «esportazioni per le quali le formalità doganali siano espletate “successivamente” all'entrata in vigore del presente regolamento». Fino a tale data, l'importo della compensazione costituente la «misura adeguata» poteva venire fissato o modificato dalla Commissione.

La facoltà d'esercitare un simile diritto è la contropartita della ricevibilità del ricorso e del carattere individuale dell'atto impugnato. Come rileva la Commissione, il fatto che il numero dei titoli rilasciati fosse noto quando fu emanato il regolamento n. 1583/77, pur essendo rilevante al fine della ricevibilità del ricorso, non può venir preso in considerazione per accertare se siano stati violati dei diritti soggettivi oppure delle semplici aspettative. Circa il carattere «adeguato» di questo importo, rinvio alle spiegazioni che seguiranno.

In realtà, mi sembra possibile spiegare la genesi di questi diversi testi nel modo seguente: l'art. 4, n. 2, del regolamento n. 878/77 è stato adottato dal Consiglio il 26 aprile 1977 in considerazione dei fatti che avevano dato origine al procedimento n. 88/76, S.E.S., che voi avevate appena definito con sentenza del 31 marzo 1977. Mediante questo articolo si voleva autorizzare la Commissione ad escludere, finché non fosse stato applicato il nuovo tasso di conversione, l'annullamento dei titoli di fissazione anticipata per sostituirlo con una «misura adeguata».

La Commissione si valeva dell'autorizzazione con il suo regolamento n. 937/77, ma, dopo aver emanato il predetto testo, si ricordava che i partecipanti alle gare parziali potevano e dovevano chiedere un titolo d'esportazione entro i dieci giorni successivi alla gara. Poiché l'ultima gara parziale svoltasi in forza del regolamento della Commissione n. 2101/75, concernente una gara permanente per la fissazione della restituzione all'esportazione di zucchero bianco, aveva avuto luogo il 20 aprile 1977, si potevano ancora chiedere dei titoli — che dovevano essere rilasciati — fino al 30 aprile 1977. È questo il motivo per cui il regolamento della Commissione 24 giugno 1977, n. 1372, prorogava fino al 30 aprile successivo la data limite entro cui dovevano essere stati rilasciati i titoli d'esportazione affinché il loro annullamento potesse far sorgere il diritto a compensazione.

Contemporaneamente questo regolamento estendeva il beneficio dell'importo fissato dal regolamento n. 937/77 agli offerenti che avessero partecipato alla gara parziale del 20 aprile 1977, organizzata nell'ambito del regolamento n. 2732/76 concernente la vendita di zucchero bianco detenuto dall'organismo d'intervento tedesco e destinato all'esportazione. Mi risulta che la ricorrente faceva parte di questo gruppo di offerenti.

Essendosi deciso (con il regolamento n. 937/77) anteriormente al 1o luglio 1977, data d'applicazione del nuovo tasso rappresentativo, che il pregiudizio risultante dalla rivalutazione del tasso «verde» del marco sarebbe stato compensato mediante la concessione d'un conguaglio, non si poteva più consentire agli operatori d'optare per l'annullamento della fissazione anticipata della restituzione.

D'altronde, l'esercizio massiccio del diritto ad ottenere l'annullamento dei titoli d'esportazione rilasciati in base alle gare parziali svoltesi nell'ambito dei regolamenti n. 2101/75 e n. 2732/76 avrebbe rischiato di costituire un grave impedimento per la buona gestione comunitaria del settore in esame.

Ma, a questo punto, la cifra di DM 2,33 risultava troppo «generosa» per i partecipanti alle gare svoltesi prima del 26 aprile i quali espletassero soltanto dopo il 1o luglio 1977, cioè dopo l'inizio della nuova stagione commerciale e dell'applicazione del nuovo tasso rappresentativo, le formalità doganali d'esportazione delle partite di zucchero che s'erano aggiudicati.

Per i motivi ch'essa espone, la Commissione «correggeva» questa cifra solo in data 14 luglio 1977; ma, in quel momento, gli operatori che avevano già espletato le formalità doganali d'esportazione potevano ormai vantare un diritto quesito alla fissazione anticipata della compensazione. Ecco perché il nuovo importo di DM 1,87 è stato applicato soltanto ai titoli utilizzati dopo il 15 luglio 1977. Ci rimane da accertare se questo modo d'agire abbia leso le semplici aspettative degli operatori che hanno esportato solo dopo il 15 luglio.

2.

La ricorrente sostiene poi che la nuova fissazione operata dal regolamento n. 1583/77 è illegittima in quanto i detentori di titoli d'esportazione per lo zucchero sono colpiti più duramente che i detentori di titoli d'esportazione per altri prodotti agricoli: i secondi hanno potuto infatti optare, entro 30 giorni, per il compimento dell'operazione coperta dai titoli o per l'annullamento dei titoli, mentre ai primi è stata tolta ogni facoltà di scelta. Si può tuttavia risponderle che la soppressione del diritto ad ottenere l'annullamento risulta dal regolamento della Commissione n. 973/77 che deriva, a sua volta, direttamente dal regolamento del Consiglio n. 878/77 (art. 4, n. 2, 2o comma).

a)

Come ho già detto, altro è ammettere che il numero delle persone toccate dal regolamento n. 1583/77 era già noto al momento della sua emanazione, altro è attribuire a detto testo un vero e proprio effetto retroattivo. A quella data la ricorrente non poteva vantare alcun diritto quesito: il diritto si stava formando ed è stato definitivamente acquisito solo quando il titolo d'esportazione è stato «liquidato», vale a dire sono state espletate le formalità doganali d'esportazione. La Commissione non era autorizzata a modificare l'importo della compensazione solo con riferimento alle operazioni compiute irrevocabilmente e definitivamente prima del 15 luglio 1977, data d'entrata in vigore e di pubblicazione del testo. Come ha spiegato l'avvocato generale Reischl nelle conclusioni relative alla causa 88/76 (Racc. 1977, pag. 735), «proprio come nella causa Westzucker (sentenza del 5 luglio 1973, Racc. 1973, pag. 728) non si può escludere che fino al verificarsi della condizione, cioè fino al sorgere d'un vero e proprio diritto, vengano ancora apportati mutamenti alla situazione giuridica».

La ricorrente aveva dunque, al massimo, una semplice aspettativa. Si può affermare che il legittimo affidamento da essa riposto in tale aspettativa è stato violato in condizioni che comportano una responsabilità della Comunità?

b)

Poiché questo motivo di gravame ha natura eminentemente soggettiva, occorre anzitutto accertare quale sia il carattere dell'asserito danno. Infatti la tutela accordata agli operatori in considerazione del legittimo affidamento ch'essi ripongono nella conservazione d'una determinata situazione giuridica può solo mirare a porli al riparo da un danno emergente, che sia stato loro causato proprio a motivo di questo affidamento, e non già a garantirli contro un lucro cessante.

Il pregiudizio, invocato dalla ricorrente e determinato dalla modifica del tasso «verde», corrisponde alla variazione dell'importo compensativo monetario rispetto al suo livello prima della modifica di detto tasso.

Essa ritiene che la compensazione del pregiudizio debba comprendere l'aumento dell'importo compensativo monetario risultante dall'aumento del prezzo dello zucchero a decorrere del 1o luglio 1977e dalla modifica del tasso di conversione.

Non posso seguirla nelle sue pretese. Infatti, prima come dopo, la società Töpfer ha percepito integralmente l'importo della restituzione prefissata nei suoi titoli. Come spiega la Commissione, questo importo non subisce, in ultima analisi, alcuna variazione a causa del simultaneo adeguamento del coefficiente contemplato dall'art. 4, n. 3, del regolamento della Commissione n. 1380/75, che esprime il rapporto fra il tasso rappresentativo di conversione ed il tasso di cambio effettivo della divisa considerata.

La ricorrente è soltanto insoddisfatta del divario esistente fra gli importi compensativi monetari, quali sono calcolati alla fine d'una stagione, e gli stessi importi quali risultano in seguito ad una modifica del tasso rappresentativo di conversione posta in essere all'inizio della stagione successiva. Si deve ammettere che le differenze riguardanti gli importi compensativi positivi collegati a tali restituzioni costituiscono una somma niente affatto trascurabile. Ma ciò rappresenta tutt'al più un «mancato guadagno» in relazione ad una compensazione che la ricorrente sostiene essere stata «fissata in anticipo» dal regolamento n. 937/77, mentre invece noi abbiamo constatato che questo modo di presentare le cose non è esatto: la «fissazione anticipata» così posta in essere è stata rispettata per le partite di zucchero per cui le formalità doganali d'esportazione sono state espletate prima del 15 luglio 1977.

Toccava alla ricorrente, e a lei sola, cercare d'utilizzare i propri titoli prima di tale data. Dal momento in cui fu pubblicato il regolamento del Consiglio n. 878/77, si poteva prevedere che l'annullamento degli importi compensativi monetari afferenti ai titoli chiesti e rilasciati prima del 26 aprile 1977, data in cui era stato stabilito il principio della nuova fissazione del tasso del marco «verde», sarebbe stato compensato soltanto nella misura ritenuta «adeguata».

c)

Mi resta da accertare se ciò sia avvenuto nella fattispecie.

Pur essendo obbligatoria e pur sostituendo il diritto all'annullamento, la compensazione intende unicamente mettere l'operatore al riparo dalla riduzione dell'importo globale su cui egli poteva contare e non già procurargli un vantaggio supplementare imprevisto, o anche sperato, conseguente ad uno sviluppo del mercato verificatosi dopo il fatto monetario.

Trasponendo quanto l'avvocato generale Reischl ha detto nelle conclusioni concernenti la causa S.E.S. già citata (Racc. 1977, pag. 737), si può affermare che la compensazione mira soltanto a colmare il divario fra gli importi compensativi monetari applicabili, prima e, rispettivamente dopo il 1o luglio 1977, il che poteva essere considerato come sufficiente nell'interesse degli esportatori, in quanto finiva coll'impedire gli svantaggi, unico punto sul quale il regolamento del Consiglio n. 878/77 forniva in sostanza una garanzia.

In realtà, ci si è in tal modo sforzati di far sì che quanti s'erano comportati conformemente al sistema, vale a dire non avevano preso disposizioni prima del 15 luglio 1977, potessero effettuare esportazioni, sulla base dei titoli inizialmente rilasciati, senza subire alcun danno.

La cifra di DM 2,33 non risulta dalla differenza fra l'importo compensativo monetario (DM 11,20), calcolato in base al nuovo prezzo d'intervento lordo (UC 34,60) tenendo conto del vecchio tasso rappresentativo (3,48084) e della vecchia percentuale di rivalutazione del marco rispetto al prezzo d'intervento (0,093), da un lato, e l'importo compensativo (DM 8,86), calcolato in base al nuovo prezzo d'intervento lordo tenendo conto del nuovo tasso rappresentativo (3,41258) e della nuova percentuale di rivalutazione (0,075), dall'altro, bensì dalla differenza tra l'importo compensativo (DM 10,73), calcolato in base al vecchio prezzo d'intervento lordo (UC 33,14) tenendo conto del vecchio tasso rappresentativo e della vecchia percentuale di rivalutazione, da un lato, e l'importo compensativo (DM 8,40), calcolato in base al nuovo prezzo d'intervento netto (UC 32,83) tenendo conto del nuovo tasso e della nuova percentuale di rivalutazione, dall'altro.

Questo metodo di calcolo del prezzo d'intervento è stato formalmente enunciato soltanto il 1o luglio 1977 mediante il regolamento della Commissione n. 1466/77, ma risulta con chiarezza sia dalle spiegazioni fornite fin dal 5 maggio 1977 dall'organizzazione sindacale della ricorrente, sia dal regolamento del Consiglio 20 giugno 1977, n. 1358.

Come spiega la Commissione, questa nuova definizione, che tien conto dell'importo della quota prelevata sullo zucchero d'origine comunitaria nell'ambito del sistema di compensazione delle spese di magazzinaggio (art. 1 del regolamento n. 1466/77), risponde alla preoccupazione di poter disporre d'una migliore piattaforma negoziale di fronte agli zuccheri dei paesi ACP che godono di trattamento preferenziale. La ricorrente critica tale definizione sul piano dell'opportunità politico-economica, ma non pone in dubbio la legittimità dei testi che l'hanno istituita.

Ne risulta che i termini di riferimento adottati dal regolamento n. 937/77 per calcolare l'importo della compensazione non erano comparabili; la Commissione aveva dunque perfettamente ragione di assumere come termine di paragone il prezzo d'intervento lordo per la stagione 1977/78, il che portava ad una differenza di DM 1,87, la quale sommandosi all'importo compensativo di DM 8,86, fissato dal regolamento 30 giugno 1977, n. 1474, che non è contestato dalla ricorrente, fornisce esattamente l'importo compensativo di DM 10,73, in vigore quando fu emanato il regolamento n. 937/77.

d)

La ricorrente sostiene che il suo legittimo affidamento era giustificato dalla prassi fino ad allora seguita dalla Commissione. E infatti vero che il metodo di calcolo adoperato dalla Commissione nel 1976 (regolamento n. 557/76) ha portato a concedere agli esportatori qualcosa di più della compensazione dei pregiudizi risultanti dalla ripercussione d'un nuovo tasso rappresentativo sugli importi compensativi monetari da concedere.

Ma l'essere stata particolarmente «generosa» l'anno precedente e l'esserlo stata ancora in relazione ai titoli rilasciati prima del 26 aprile 1977 ed eventualmente utilizzati prima del 14 luglio 1977 (ho già spiegato che si trattava d'una soluzione obbligata a causa dei diritti quesiti) non costituisce per la Commissione un precedente vincolante.

A rigor di logica, la Commissione avrebbe dovuto effettuare questa correzione già anteriormente al 1o luglio 1977, contemporaneamente all'emanazione del regolamento n. 1474/77.

Tuttavia, il fatto ch'essa vi abbia provveduto soltanto il 14 luglio non influisce sulla legittimità del suo regolamento n. 1583/77 e non reca pregiudizio alla ricorrente giacché detto provvedimento ha formalmente esentato le esportazioni per cui le formalità doganali d'esportazione fossero già state espletate a quella data.

Un motivo di interesse generale poteva indurre la Commissione a discostarsi da questa prassi. A proposito delle richieste della ricorrente, occorre tener conto dell'incidenza finanziaria non trascurabile sugli oneri che vengono ad appesantire gravemente il bilancio del FEAOG alle voci «importi compensativi monetari» e «spese di magazzinaggio».

Secondo la ricorrente, la Commissione trascura del tutto la circostanza che a decorrere dal 1o luglio 1977 il prezzo d'intervento maggiorato, preso come base per i contratti con i fornitori, deve essere pagato dalla stessa ricorrente, in prima persona, ai produttori di zucchero. Di fatto, la ricorrente ha preso le proprie disposizioni in base al vecchio prezzo d'intervento. Se così non fosse, o essa avrebbe speculato sull'andamento degli importi compensativi oppure tenterebbe di riversare sulla Comunità l'incidenza del rialzo del prezzo d'intervento, incidenza risultante dal gioco delle clausole contrattuali di cui essa sola s'assume la responsabilità di fronte ai propri fornitori.

Accogliere le richieste della ricorrente significherebbe considerare come fissato in anticipo l'importo compensativo monetario afferente alle restituzioni fissate in anticipo prima del 26 aprile 1977 per quantitativi esportati dopo il 15 luglio 1977.

Ripetiamolo ancora una volta, questa fissazione anticipata dell'importo compensativo è stata concessa per le esportazioni effettuate anteriormente al 14 luglio 1977, perché era stata resa necessaria dal fatto che la scadenza del termine per la richiesta dei titoli d'esportazione era stata prorogata fino al 30 aprile 1977 e che il regolamento n. 1372/77, che stabiliva proroga, è rimasto in vigore fino al 14 luglio 1977. Ma detta fissazione anticipata degli importi compensativi aveva carattere del tutto eccezionale e non è possibile, fuori di tale fattispecie, concedere un beneficio del genere, se non dopo la recentissima emanazione del regolamento n. 243/78 del 1o febbraio 1978.