Conclusioni dell'avvocato generale Reischl del 31 gennaio 1978. # Società Azienda avicola Sant'Anna contro Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) e Servizio contributi agricoli unificati (SCAU). # Domanda di pronuncia pregiudiziale: Tribunale civile e penale di Roma - Italia. # Causa 85/77.

«1. a)

Se la nozione di impresa agricola, offerta dal Trattato con espresso riferimento ai prodotti, al cui ottenimento è preordinata ed esplicata l'attività imprenditoriale, chiarita dai regolamenti svincolando l'attività stessa da ogni connessione territoriale (lì dove si prevedono aziende agricole con superficie agraria inferiore ad 1 ettaro ed aziende agricole prive di superficie agraria), abbia valore solo all'interno delle istituzioni CEE, e non sia, quindi, vincolante per gli Stati membri, che rimangono perciò liberi di identificare le imprese agricole mediante ricorso a criteri difformi o contrastanti con quelli adottati dal Trattato di Roma e dai regolamenti citati.

1. b)

Se la Comunità abbia adottato una nozione comune della impresa agricola, da valere nei singoli paesi membri, ai fini di identificare le imprese di questo tipo, e se pertanto, gli Stati membri siano obbligati a far ricorso alle nozioni offerte dal Trattato e dai regolamenti citati per identificare le imprese agricole cui vanno applicati, poi, i principi stabiliti in sede comunitaria e quelli accolti dai rispettivi diritti nazionali anche in materia previdenziale.

2. a)

Se i singoli Stati membri possono adottare norme derogatorie o seguire una prassi derogatoria.

2. b)

Se la nozione di impresa agricola offerta dal Trattato e dai regolamenti abbia carattere vincolante e sia immediatamente applicabile nell'ordinamento italiano, per i fini previsti dalle norme comunitarie e dallo stesso ordinamento italiano.

3. a)

Se la nozione di impresa agricola, adottata dalla CEE, e recepita nei singoli ordinamenti degli Stati membri, abbia costituito in capo alle singole imprese, definite ed identificate come agricole, diritti soggettivi ricollegabili a tale inquadramento, che i giudici nazionali debbono tutelare.

4. a)

Se i diritti soggettivi siano correlativi all'obbligo, per gli Stati membri, di non imporre, a carico delle imprese agricole, oneri comunque estranei, secondo gli ordinamenti nazionali, alla natura di impresa agricola accertata con ricorso ai criteri offerti dal Trattato e dai regolamenti comunitari, e, comunque, tali da discriminare anche ai fini previdenziali le imprese agricole di allevamenti di pollame italiano rispetto a quelle degli altri paesi della Comunità.»

1. 

È assolutamente inutile cercare nel Trattato una definizione espressa della nozione di «azienda agricola». Vi si possono tutt'al più trovare, e precisamente nella parte seconda, titolo II, taluni elementi grazie ai quali si può accertare qual è il concetto da cui il Trattato manifestamente prende le mosse.

A questo riguardo, sta in primo piano l'art. 38, il quale dispone che il mercato comune comprende anche l'agricoltura e il commercio dei prodotti agricoli; di questi ultimi esso fornisce una definizione, rimandando per i particolari all'elenco che costituisce l'allegato II. Da ciò si può argomentare che con il termine «agricoltura» si intende designare i fabbricanti dei citati prodotti. Ne risulta anche con chiarezza — visto che nell'ampio elenco sono menzionati senza ambagi anche i pesci e i prodotti dell'allevamento del bestiame — che la coltivazione del suolo non è evidentemente un elemento indispensabile.

Una certa conferma di ciò è inoltre fornita dagli artt. 39 e 42 del Trattato CEE. Se i concetti di «produttività dell'agricoltura» e di «produzione agricola» svolgono un'importante funzione nell'art. 39, che definisce gli scopi della politica agricola comune, anche da questo si può dedurre che per agricoltura occorre intendere la fabbricazione di determinati prodotti, e precisamente di quelli indicati nell'art. 38. Secondo l'art. 42, il capo relativo alle regole di concorrenza si applica alla produzione e al commercio di prodotti agricoli soltanto nella misura determinata dal Consiglio. Tale disposizione può del pari concernere soltanto i fabbricanti dei prodotti menzionati nell'art. 38.

E così abbiamo già esaminato tutto ciò che nel Trattato si riferisce alla definizione che qui ci interessa.

2. 

Diversa è la situazione per quanto riguarda il diritto comunitario derivato, nel quale si incontra un'intera serie di definizioni talvolta assai dettagliate. Alcune di esse sono menzionate nel provvedimento di rinvio; numerose altre ancora sono state inoltre ricordate nel corso del procedimento.

Disponendo per ordine cronologico d'emanazione i provvedimenti normativi che ci interessano in questa sede, possiamo elencare:

Ciò che importa è però la constatazione che nei suddetti provvedimenti non si trovano in alcun modo definizioni uniformi. Si confrontino soltanto — non mi sembra qui il caso di dimostrare l'affermazione di cui sopra con citazioni dettagliate — i regolamenti nn. 70/66, 91/66, 3228/76, e la direttiva n. 75/108, da una parte, con il regolamento n. 1035/76 e la direttiva n. 75/268, dall'altra. È essenziale poi il fatto che alcuni di questi regolamenti attribuiscono espressamente al legislatore nazionale il compito di formulare le necessarie definizioni o di fissare norme e criteri aggiuntivi (si vedano ad es. le direttive n. 72/159 e n. 75/268).

Sarebbe perciò inesatto ritenere che dal diritto comunitario derivato si potesse ricavare una nozione uniforme d'azienda agricola con una definizione valida una volta per tutte e non si può quindi assolutamente affermare che in relazione ad una nozione in tal modo accertata non ha alcuna importanza la coltivazione del suolo.

3. 

A questi due primi risultati, che si ottengono senza difficoltà, faccio seguire l'esame della questione, anch'essa sottoposta alla Corte, del se definizioni comunitarie della nozione di «azienda agricola», in quanto esistano, siano vincolanti per gli Stati membri nel senso che esse abbiano un'efficacia diretta costitutiva di diritti soggettivi in capo ai singoli. Su questo argomento posso essere molto conciso — per ragioni che appariranno senz'altro evidenti nel prosieguo di queste conclusioni.

Direi — per quanto riguarda il diritto comunitario derivato di cui s'è detto sopra — che non è da escludere una soluzione positiva delle questioni, perlomeno ove s'abbia a che fare con norme chiare e precise, che non lascino agli Stati membri alcun potere discrezionale.

In relazione, d'altra parte, al concetto che ispira le disposizioni degli artt. 38, 39 e 42 del Trattato, per risolvere le questioni si deve guardare a quali materie esso si riferisca. Questo punto andrà subito approfondito. Inoltre è in ogni caso importante accertare se le norme, in cui il concetto è ripetuto o per le quali ha rilievo, siano in base al loro contenuto dispositivo direttamente efficaci e tali da attribuire diritti soggettivi ai singoli.

Detta questione non abbisogna, secondo me, nel presente caso, d'una trattazione più ampia.

4. 

Volgiamoci quindi a quello che, a mio parere, costituisce il nucleo della domanda di pronunzia pregiudiziale, cioè al problema del se la nozione comunitaria di «azienda agricola» — in quanto se ne possa accertare l'esistenza — sia vincolante anche per il diritto previdenziale nazionale, quando quest' ultimo distingua, come avviene in Italia, fra aziende agricole ed altre aziende.

La tesi affermativa viene, come è noto, sostenuta dall'attrice nella causa principale che, dopo aver accennato all'esistenza nel settore in cui essa opera — produzione di uova ed allevamento di pollame — di due organizzazioni comuni di mercato (regolamenti nn. 2771/75 e 2777/75; GU 1o novembre 1975, n. L 282, pag. 49 e pag. 77), afferma doversi di conseguenza ritenere che, in tale settore, la competenza legislativa sia stata interamente trasferita alla Comunità e manchi una competenza concorrente degli Stati membri ad emanare normative, che influiscano sulle condizioni di competizione commerciale nel mercato delle uova e del pollame. In appoggio alla propria tesi, essa cita anche la giurisprudenza della Corte. A questo proposito è — a suo parere — interessante notare che nella causa 34/70 (Syndicat national du commerce extérieur des céréales e altri contro Office national interprofessionnel des céréales e Ministro dell'agricoltura, sentenza 17 dicembre 1970; Racc. 1970, pag. 1233) è stata sottolineata la necessità di interpretare il termine «detentore di cereali» con riferimento al diritto comunitario, e che nella sentenza 131/73 (Grosoli, sentenza 12 dicembre 1973; Racc. 1973, pag. 1555) è stato affermato, in relazione ad un contingente comunitario di carne bovina congelata, che gli Stati membri non erano autorizzati a vincolarne la destinazione e non era dunque possibile contemplare limitazioni nazionali per la vendita del suddetto prodotto.

Consentitemi di dire subito che questi argomenti non mi hanno convinto.

È importante anzitutto il fatto — e con ciò mi riferisco alle nozioni che si incontrano nel diritto comunitario derivato — che la loro portata è limitata ai rispettivi contenuti delle varie normative, come in parte è espressamente dichiarato negli atti comunitari di cui trattasi ed in parte si può almeno desumere dagli stessi senza possibilità di dubbio. Rimando qui soltanto ai regolamenti nn. 70/66, 91/66 e 3228/76, nonché alle direttive nn. 72/159 e 75/108. Laddove questa limitazione della definizione al regolamento in cui è contenuta non risulta con assoluta chiarezza dal regolamento stesso, vale, perlomeno — secondo me — ciò che in relazione alla nozione generale di «azienda agricola» si può ricavare dal Trattato.

Secondo la mia opinione si deve cioè partire dal presupposto che questa nozione è rilevante in linea di principio soltanto per le normative adottate nell'ambito della politica agricola comune, dunque per i settori compresi nel titolo II della parte seconda. All'uopo basta per il momento richiamarsi all'art. 38, n. 2, del Trattato, in base al quale le norme previste per l'instaurazione del mercato comune sono applicabili ai prodotti agricoli, salvo contrarie disposizioni degli articoli da 39 a 46 inclusi.

Perciò ritengo che vada fuori bersaglio anche l'argomento secondo cui, solo accettando una nozione comunitaria di azienda agricola, sarebbe possibile un'adeguata applicazione di regolamenti relativi alla concessione di sovvenzioni alle aziende agricole, come quelli emanati nel 1969 e nel 1973 a favore delle agricolture tedesca e olandese (regolamento del Consiglio 9 dicembre 1969, n. 2464; GU 12 dicembre 1969, n. L 312, pag. 4; e regolamento del Consiglio 19 novembre 1973, n. 3141; GU 22 novembre 1973, n. L 321, pag. 1). A questo riguardo non si può cioè trascurare che si trattava di due regolamenti emanati nell'ambito della politica agricola comune.

Per la stessa ragione non è di alcun aiuto neppure il richiamo dell'attrice alle due citate sentenze, e in particolare alla sentenza emanata nella causa 34/70. Anche in tale occasione si trattava di provvedimenti operanti nell'ambito di un'organizzazione comune di mercato (si trattava, per l'esattezza, della disciplina d'intervento fissata dal regolamento n. 1028/68) e perciò è senz'altro evidente che doveva valere un concetto comunitario uniforme di «detentore di cereali», che gli Stati membri non potevano modificare o restringere.

Per quanto riguarda in particolar modo il diritto della previdenza sociale — che è il punto su cui verte la causa principale — il sistema del Trattato permette chiaramente di affermare che il suo ordinamento e quindi pure la fissazione dei necessari criteri di delimitazione è, in linea di principio, di competenza degli Stati membri. Si può, in proposito, menzionare l'art. 118 del Trattato CEE che si limita a prevedere una stretta collaborazione fra gli Stati membri nel campo sociale, senza dunque contemplare alcuna uniformazione o armonizzazione, e in relazione al quale per di più, secondo quanto ha dichiarato la Commissione, non sono state ancora emanate norme comunitarie. Va ricordato anche l'art. 51 del Trattato che, contemplando soltanto un coordinamento del diritto previdenziale al fine di agevolare la libera circolazione dei lavoratori, parte ovviamente dal presupposto del permanere in vigore di differenti sistemi previdenziali nazionali. In conformità a ciò si parla, nel preambolo del regolamento n. 1408/71 (GU 5 luglio 1971, n. L 149, pag. 2) di differenze che continuano ad esistere fra le varie legislazioni nazionali concernenti la previdenza sociale. Inoltre il regolamento si propone sostanzialmente di concedere prestazioni previdenziali e di evitare perdite di diritti da questo lato, e s'occupa dei contributi solo in un settore limitato, come ad esempio nell'art. 91 in cui dice che il datore di lavoro non può essere costretto a pagare contributi maggiorati per il fatto che il suo domicilio o la sede della sua impresa si trova nel territorio di uno Stato membro diverso dallo Stato competente.

In base alle considerazioni fin qui svolte si può dunque affermare che nel settore della previdenza sociale, settore il cui ordinamento è in linea di principio di competenza degli Stati membri, la nozione di «azienda agricola» ricavabile dal diritto comunitario non ha importanza determinante. Sebbene ciò possa comportare delle conseguenze nei confronti delle aziende soggette ad organizzazione comune di mercato, dato che i loro costi di produzione vengono diversamente condizionati a seconda della loro classificazione, è tuttavia nel giusto la Commissione quando sostiene che tale situazione non è paragonabile ai casi, esaminati nella giurisprudenza (ad esempio nella causa 77/76, Ditta F.lli Cucchi contro Avez SpA, sentenza 25 maggio 1977; Racc. 1977, pag. 987), di provvedimenti nazionali che hanno un'incidenza immediata e deliberata sui prezzi e che devono pertanto, proprio perché interferiscono nei meccanismi di formazione dei prezzi predisposti dal diritto comunitario, tollerare di essere valutati in base al diritto comunitario ed alle sue esigenze.

5. 

Non si può certo dire che con questo la fattispecie sia stata completamente sviscerata. Piuttosto occorre ancora — come avevo già avvertito — esaminare alcune considerazioni aggiuntive, avanzate ulteriormente dall'attrice nella causa principale a sostegno della propria tesi secondo cui dovrebbe esistere una nozione di «azienda agricola» uniforme e vincolante per gli Stati membri. Ogni altra conclusione — ha argomentato l'attrice — comporterebbe il rischio di notevoli discriminazioni; se si lasciasse agli Stati membri la cura di effettuare la relativa delimitazione e, corrispondentemente, di differenziare i contributi previdenziali — essa ha aggiunto — si ostacolerebbe il raggiungimento delle finalità dell'art. 39; una simile differenziazione — essa ha infine affermato — potrebbe venir presa in considerazione solo nell'ambito delle norme sugli aiuti di cui all'art. 92 e nel rispetto dei presupposti enunciati da tale articolo.

In proposito, ritengo necessario formulare ancora le seguenti osservazioni:

6. 

A mio parere, le questioni proposte dal Tribunale civile di Roma vanno quindi risolte come segue:

Una definizione generale della nozione di «azienda agricola», che valga per tutti i settori, è ignota al diritto comunitario. In settori per i quali le definizioni comunitarie — tanto quelle ricavabili dall'art. 38 del Trattato quanto quelle formulate in specifici regolamenti del settore agricolo — non sono vincolanti, e in particolare nel campo del diritto previdenziale, gli Stati membri sono pertanto liberi di delimitare essi stessi tale nozione e quindi di considerare come imprese industriali anche imprese che fabbricano prodotti ritenuti agricoli dal Trattato.