ECLI:EU:C:1978:2

Testo completo

CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE HENRI MAYRAS

DELL'11 GENNAIO 1978 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

La presente causa riguarda alcuni provvedimenti comunitari adottati per combattere le conseguenze della penuria di patate registratasi nell'inverno 1975/1976. Nessuno Stato membro si è servito della possibilità di presentare osservazioni e l'attrice nella causa principale si è fatta viva solo nel corso della fase orale; tuttavia, poiché il Consiglio e la Commissione hanno fatto ricorso a detta possibilità e la causa ha ad oggetto il principio del legittimo affidamento, le cui conseguenze sollevano delicati problemi di determinazione, avete deciso di non affidarne la trattazione ad una delle sezioni. Benché sia difficile per la Corte pronunziarsi in astratto, nell'ambito di un esame obiettivo vertente sull'interpretazione o sulla validità ai sensi dell'art. 177, circa l'«affidamento» che l'attrice nella causa principale poteva personalmente riporre nel mantenimento di una data situazione giuridica, il problema nella fattispecie non mi sembra, a dire il vero, risiedere tanto nel suddetto principio o nelle sue conseguenze (prima questione), quanto nella determinazione del tasso di conversione che si doveva applicare (seconda questione).

I —

A termini dell'art. 1, n. 1, del regolamento del Consiglio 17 febbraio 1976, n. 348, relativo a misure da adottare in conseguenza delle difficoltà di approvvigionamento riguardo alle patate, sull'esportazione nei paesi terzi di tuberi-semi di patate non certificati della sottovoce ex 07.01 A I e di patate di cui alla sottovoce 07.01 A III della tariffa doganale comune viene riscossa una tassa il cui importo è pari a 25 unità di conto il quintale.

Il giudice nazionale vi chiede anzitutto se l'applicazione di questo provvedimento a partite di patate che erano state vendute prima della sua emanazione, ed il cui prezzo era stato quindi già fissato, non violi il principio della «tutela del legittimo affidamento». Solo il giudice nazionale potrà dire se il «legittimo affidamento» sia stato leso nella fattispecie; cionondimeno, cercherò di prospettare gli elementi utili alla soluzione della controversia principale.

Il regolamento, proposto dalla Commissione il 17 febbraio 1976 e adottato lo stesso giorno dal Consiglio, è entrato in vigore alla data della sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee, ossia due giorni dopo, il 19 febbraio 1976; esso si applicava alle operazioni per le quali le formalità doganali di esportazione fossero state espletate a partire dal giorno successivo a quello della sua entrata in vigore, cioè a decorrere dal 20 febbraio, e fino al 30 giugno 1976 (art. 2, 2o comma).

Ammesso che i contratti di vendita vertenti sulle 119 tonnellate di patate inizialmente dichiarate dall'attrice nella causa principale alla dogana tedesca e sulle 2 tonnellate caricate a sua insaputa siano stati effettivamente stipulati con l'acquirente svedese i giorni 10 e 16 febbraio, è evidente che il regolamento non ha avuto effetto retroattivo e neppure immediato, condizione posta dalla vostra giurisprudenza per l'eventuale riconoscimento di una violazione del «legittimo affidamento» e della «certezza del diritto».

Supposto che la Gazzetta ufficiale delle Comunità europee fosse pervenuta nella Repubblica federale di Germania il giorno stesso della sua pubblicazione, cioè il 19 febbraio 1976, l'attrice aveva ancora alcune ore, prima del 20 febbraio, per «espletare le formalità doganali di esportazione» quanto alle patate acquistate nei Paesi Bassi. In questa parte del mercato comune le distanze non sono talmente grandi ed il sistema telex è ben noto agli operatori.

L'adozione del provvedimento criticato non era neppure imprevedibile, altra condizione richiesta dalla vostra giurisprudenza perché sia violato il principio del «legittimo affidamento».

Le contraddizioni o incertezze esistenti negli ambienti professionali o doganali tedeschi e che vengono denunciate dall'attrice — non imputabili peraltro alle istituzioni comunitarie — avrebbero piuttosto dovuto mettere in guardia l'interessata contro i rischi dell'operazione.

Un prudente ed accorto operatore non poteva ignorare che:

—	con regolamento del Consiglio 20 gennaio 1976, n. 128, il dazio doganale autonomo della tariffa doganale comune per le patate destinate al consumo era stato del tutto sospeso fino al 28 marzo 1976;

—	con regolamento del Consiglio 9 febbraio 1976, n. 288, i dazi doganali autonomi e convenzionali della tariffa doganale comune per le patate destinate alla semina e per le patate novelle erano stati anch'essi sospesi completamente fino al 28 marzo 1976.

Prescindendo dall'asserzione del Consiglio secondo cui esso avrebbe fatto conoscere in tutta la sua portata il nuovo regolamento — a mezzo di «comunicazioni» alla stampa in data 17 e 18 febbraio 1976, diffuse da più quotidiani tedeschi di interesse nazionale nell'edizione del 19 febbraio — c'era da attendersi in qualsiasi momento, nel clima di psicosi per la scarsità del prodotto, l'adozione di provvedimenti più drastici.

Considerato l'interesse pubblico inderogabile che ha presieduto all'adozione del provvedimento emanato dal Consiglio, l'efficacia concreta di quest'ultimo dipendeva evidentemente dalla sua entrata in vigore, se non immediata, almeno molto rapida. In una situazione di crisi e di oscillazione dei prezzi, come quella allora esistente sul mercato delle patate, è impossibile garantire un buon funzionamento del mercato, se alle autorità di Bruxelles è vietato porre in atto a breve termine, se non proprio immediatamente, gli strumenti di gestione del mercato stesso.

Col regolamento 14 aprile 1976, n. 890, la Commissione autorizzava gli Stati membri ad esonerare dalla tassa le esportazioni di patate in taluni paesi o territori, sempreché tali esportazioni fossero state effettuate in esecuzione di contratti conclusi anteriormente al 17 febbraio 1976. Tuttavia, l'adozione di dette misure transitorie, destinate a consentire il mantenimento di determinate correnti tradizionali d'esportazione, non era giustificata nel caso della Svezia, che non figura tra i paesi annoverati nell'allegato a detto regolamento. L'attrice nella causa principale non ha sollevato la questione dell'illegittimità di questo testo per il fatto ch'esso non comprendesse la Svezia tra i paesi terzi o territori per i quali le spedizioni di patate potevano fruire d'un «provvedimento di favore».

Tenuto conto del fatto che la Svezia attribuiva essa stessa, a quanto pare, una sovvenzione di 18 unità di conto il quintale alle importazioni di patate, l'aliquota della tassa istituita (25 unità di conto il quintale) non mi sembra eccessiva; ma tutto dipende, evidentemente, dal punto di vista da cui ci si pone, e posso di buon grado ammettere che l'interessata la pensi diversamente.

II —

La seconda questione sottopostavi dal giudice nazionale riguarda la circostanza che il saggio di conversione allora vigente nella Repubblica federale di Germania in materia agricola era leggermente più basso (3,57 DM per unità di conto) del tasso vigente in materia doganale (3,66 DM per unità di conto).

Detta disparità può apparire strana solo a coloro cui non sono noti il pragmatismo con cui il Consiglio procede in materia economica e le premesse che hanno indotto la stessa istituzione ad adottare, il 30 maggio 1968, il regolamento n. 653, che fissa le condizioni di modifica del valore dell'unità di conto utilizzata per la politica agricola comune.

L'unità di conto agricola viene formalmente definita in base al medesimo peso d'oro fino (0,88867088 grammi) dell'unità di conto parità-oro dichiarata al Fondo monetario internazionale, la quale serve fra l'altro per l'esecuzione del bilancio e per l'applicazione della tariffa doganale comune; ma, per le esigenze della conversione in valuta degli Stati membri degli importi fissati in unità di conto negli atti della politica agricola comune (prezzi comuni, prelievi, restituzioni all'esportazione ed alla produzione, aiuti, ecc.), ci si serve di un tasso rappresentativo, che tende ad avvicinarsi a quello risultante dai saggi di conversione effettivi applicati sul mercato. Questo tasso rappresentativo, progressivamente sostituito al saggio di conversione dell'unità di conto parità-oro, viene modificato di quando in quando con decisione del Consiglio, affinché rifletta più strettamente i rapporti di cambio sui mercati (è così che, di recente, veniva adeguato il «tasso verde» del franco francese), il che comporta un'espansione delle spese del FEAOG, a loro volta espresse in unità di conto convertite al saggio che risulta dalle parità dichiarate al Fondo monetario internazionale. All'epoca che ci interessa, il saggio di conversione dell'unità di conto «generale», utilizzato fra l'altro per l'applicazione della tariffa doganale comune, era pari a 3,66 DM.

A partire dal 3 marzo 1975 (regolamento del Consiglio 27 febbraio 1975, n. 475), per la politica agricola comune, il tasso rappresentativo («tasso verde») del marco tedesco veniva fissato a 0,279429 unità di conto per 1 DM, mentre prima era pari a 0,242806 unità di conto, valore corrispondente alla parità dichiarata al Fondo monetario internazionale. Si capisce quindi l'interesse cha ha per l'attrice nella causa principale l'applicazione del saggio di conversione dell'unità di conto «generale» (3,66 DM) o, invece, il ricorso al tasso «.rappresentativo» dell'unità di conto «agricola» (3,57 DM).

Il fatto che, a termini dell'art. 1 del regolamento della Commissione3 marzo 1976, n. 485, recante modalità di applicazione del regolamento del Consiglio n. 348/76, le disposizioni del regolamento della Commissione 13 marzo 1975, n. 645, si applichino alla tassa istituita dall'art. 1 del regolamento n. 348/76 non è determinante. Infatti, dette disposizioni mirano solo a «garantire una gestione uniforme dei mercati» ed in particolare a determinare il momento a partire dal quale i prodotti devono considerarsi come «sottoposti a controllo doganale fino all'uscita dalla Comunità». Questo momento è costituito dal giorno nel quale l'ufficio doganale accetta l'atto con cui il dichiarante manifesta la propria volontà di procedere all'esportazione. Detta accettazione si considera come «espletamento delle formalità doganali di esportazione» (art. 4).

Nemmeno è decisivo il fatto che, come chiarisce la Commissione, al momento dell'elaborazione del regolamento n. 348/76, gli organi competenti abbiano adottato come base il tasso «verde» di conversione delle monete nazionali; un siffatto argomento mi sembra costituire una petizione di principio.

È indubbio, invece, che le patate sono un prodotto agricolo che può rientrare in una organizzazione comune di mercato.

D'altronde, le patate costituivano, all'epoca dei fatti all'origine della controversia principale, e costituiscono tuttora, oggetto d'organizzazioni nazionali di mercato più o meno ben strutturate:

—	regime di prezzo minimo, in Francia, nella Repubblica federale di Germania, nell'UEBL;

—	regime di scorte regolatrici, in Francia;

—

regime di contingentamento della superficie piantata a patate e di controllo degli scambi, nel Regno Unito. In quest'ultimo paese, il Potatoe Marketing Board ha il compito d'acquistare le eccedenze e di vietare le esportazioni, fatta eccezione per le patate novelle; nel caso in cui i prezzi di mercato siano inferiori ad un prezzo di riferimento, il Governo versa al Board un «deficiency payment».

Tuttavia, il fatto che questo tubero rientri nelle organizzazioni nazionali di mercato non può bastare per affermare che esiste una politica agricola comune in materia.

La portata generalmente attribuita alle sentenze di questa Corte, ved. Charmasson (Racc. 1974, pag. 1383), Rewe-Zentrale (Racc. 1976, pag. 181), Miritz (Racc. 1976, pag. 217) e Commissione/ Repubblica francese (Racc. 1977, pag. 515) dovrebbe senz'altro implicare l'illiceità del mantenimento da parte degli Stati membri, dopo la fine del periodo di transizione, degli ostacoli agli scambi di patate, anche se questi non sono ancora soggetti ad una «disciplina comunitaria».

Nella proposta di regolamento relativa all'organizzazione comune dei mercati nel settore delle patate, presentata dalla Commissione al Consiglio il 23 gennaio 1976, è previsto che l'applicazione dei dazi doganali della tariffa doganale comune deve essere sufficiente, in linea di principio, a stabilizzare il mercato comunitario, come per gli altri prodotti ortofrutticoli.

I dazi specifici riscossi all'importazione di taluni prodotti ortofrutticoli sono fissati in unità di conto parità-oro. La tassa all'esportazione di cui trattasi fa riscontro al dazio doganale all'importazione, la cui riscossione era stata sospesa dai regolamenti che ho richiamato. È vero che le importazioni di patate sono soggette solo ad un dazio ad valorem, il quale non è fissato in unità di conto. Tuttavia, il fatto che l'applicazione del regolamento sia limitata ai prodotti che rientrano nella voce doganale 07.01 A II implica indirettamente, ma necessariamente, un riferimento all'unità di conto definita secondo le regole generali della tariffa doganale comune (prima parte, titolo I, lettera C), anche se nella fattispecie non vi è affatto bisogno di far ricorso a tale criterio per individuare i prodotti di cui è causa.

Le sole misure che siano state finora adottate sul piano comunitario sono di carattere tariffario e temporaneo, come ha ben sottolineato l'avvocato generale Francesco Capotorti nelle conclusioni relative alla causa 68/76, Commissione contro Repubblica francese (Racc. 1977, pag. 537). I regolamenti nn. 128/76 e 288/76 fanno riferimento all'art. 28 del Trattato CEE. Il regolamento n. 348/76 basa l'istituzione della tassa di cui trattasi esclusivamente sugli artt. 103 e 113, relativi alla politica di congiuntura ed alla politica commerciale, e non sull'art. 39, n. 1, leu. d) o lett. e), che riguarda la politica agricola, e neppure sull'art. 235.

Di conseguenza, il tasso «verde» va applicato solo alle operazioni da effettuarsi a termini degli atti relativi alla politica agricola comune. Applicare detta aliquota per la tassa in questione significherebbe trattare le patate come prodotti soggetti ad una organizzazione comune di mercato, mentre, sotto tutti gli altri aspetti, esse vengono considerate nella vostra giurisprudenza come prodotti «di diritto comune».

Aggiungo infine che, ove dovessero considerarsi atti della politica agricola comune, i regolamenti della Commissione nn. 485/76 e 890/76 avrebbero dovuto molto probabilmente essere adottati secondo una procedura completamente diversa, ad esempio previo parere d'un comitato di gestione per le «patate».

III —

Stando così le cose, mi sembra che l'ultima questione sottoposta a questa Corte dal giudice di rinvio si svuoti di contenuto.

In realtà, con tale questione, detto giudice critica l'applicazione del tasso «verde» che, pur adattandosi con minore rigidità del tasso parità-oro all'evoluzione delle diverse monete della Comunità, non è stato corretto mediante importi compensativi monetari. Tuttavia, poiché gli importi compensativi monetari sono previsti unicamente nell'ambito della politica agricola comune, la censura avrebbe ragion d'essere solo qualora venisse effettivamente applicato il tasso «verde», il che, a mio avviso, dev'essere escluso.

Quanto all'affermazione secondo cui il fatto d'applicare il tasso parità-oro della tariffa doganale comune sarebbe stato di per sé discriminatorio, essa non vale in materia doganale: altrimenti il sistema degli importi compensativi monetari dovrebbe estendersi a tutti i prodotti che rientrano nella tariffa doganale comune!

La mancata applicazione degli importi compensativi monetari in relazione alla tassa di cui è causa si spiega forse, come sostengono il Consiglio e la Commissione, anche col carattere marginale dell'esportazione delle patate — in tal caso, d'altronde, ci si potrebbe chiedere quale sia la portata pratica dell'istituzione della tassa — e con i gravi problemi pratici che avrebbe posto l'estensione di tali importi ad una situazione di carattere temporaneo.

Il vantaggio teorico rappresentato — secondo il Consiglio — per gli operatori dall'applicazione d'un tasso relativamente stabile, che, pur non compensando il divario sopravvenuto nelle situazioni monetarie a partire dal 1969, consentiva però agli interessati di tener previamente conto, con maggiore sicurezza, delle circostanze economiche, costituisce piuttosto un argomento a favore dell'applicazione del tasso doganale. Tuttavia, queste considerazioni non mi sembrano determinanti: il ricorso all'unità di conto parità-oro si spiega col carattere puramente tariffario della misura di cui è causa.

Di conseguenza, ritengo che la tassa di 25 unità di conto il quintale, istituita per le patate dall'art. 1, n. 1, del regolamento n. 348/76, dovesse essere calcolata in base al saggio di conversione pari a 3,66 DM per unità di conto (art. 1 del regolamento del Consiglio n. 129, modificato dal regolamento 30 maggio 1968, n. 653).

Propongo quindi che le questioni sottopostevi vengano risolte in conformità a quanto precede.

( 1 ) Lingua processuale: il tedesco.

Conclusioni dell'avvocato generale Mayras del 11 gennaio 1978. # Johann Lührs contro Hauptzollamt Hamburg-Jonas. # Domanda di pronuncia pregiudiziale: Finanzgericht Hamburg - Germania. # Causa 78/77.

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