Conclusioni dell'avvocato generale Reischl del 19 gennaio 1978. # Commissione delle Comunità europee contro Irlanda. # Pesca marittima. # Causa 61/77.

ECLI:EU:C:1978:7Eu Cjeu19 gen 1978

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CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE

GERHARD REISCHL

DEL19 GENNAIO 1978 ( 1 )

Signor Presidente,

signori Giudici,

La causa odierna è già stata ripetuta mente trattata dalla Corte lo scorso anno in seguito ad una domanda a norma dell'art. 83 del regolamento di procedura. Saranno perciò sufficienti pochi cenni quanto agli antefatti.

Il 30 ottobre 1976 si teneva all'Aia una sessione del Consiglio, nella quale si formulavano diverse risoluzioni sui problemi della pesca, poi formalmente adottate il 3 novembre 1976.

Tra di esse vi è in primo luogo la decisione secondo cui gli Stati membri, di conserva, avrebbero esteso, dal 1o gennaio 1977, la loro fascia peschereccia fino a 200 miglia dalli coste del Mare del Nord e dell'Atlantico settentrionale. L'Irlanda, convenuta nella presente causa, ha provveduto in questo senso con decreto del 22 dicembre 1976.

Nella riunione dell'Aia si è discusso pure dei provvedimenti comunitari per la conservazione del patrimonio ittico. A questo tema si riferisce una dichiarazione della Commissione — approvata dal Consiglio — che costituisce l'allegato VI alle decisioni dell'Aia e che preferisco citare integralmente, data la sua importanza nel nostro caso:

«Nell'attesa dell'applicazione delle misure comunitarie in materia di conservazione delle risorse, attualmente in corso di elaborazione, gli Stati membri non adottano misure unilaterali di conservazione delle risorse.

Tuttavia, se non si dovesse pervenire ad un accordo in seno alle commissioni internazionali della pesca per l'anno 1977 e se in seguito non potessero essere adottate immediatamente misure comunitarie autonome, gli Stati membri potrebbero prendere, a titolo conservativo e in modo non discriminatorio, le misure atte ad assicurare la protezione delle risorse situate nelle zone di pesca che costeggiano le loro rive.

Prima di prendere tali misure, lo Stato membro in questione cercherà di ottenere l'approvazione della Commissione che dovrà essere consultata in tutte le fasi di tali procedure.

Siffatte eventuali misure lasciano impregiudicati gli orientamenti che saranno adottati per l'applicazione delle disposizioni di carattere comunitario in materia di conservazione delle risorse.»

Quanto agli sforzi comuni relativi ai provvedimenti provvisori di conservazione, devo citare le proposte di regolamento della Commissione del 3 dicembre 1976 (documento n. 3 allegato al ricorso), del 14 gennaio 1977 (documento n. 5), dell'11 marzo 1977 (documento n. 13). Nessuna di queste iniziative giungeva però in porto; in questo periodo potevano essere approvati solo alcuni regolamenti limitati con disposizioni di conservazione, come il regolamento 28 gennaio 1977, n. 194 (GU L 25 del 29. 1. 1977, pag. 46), il regolamento 18 febbraio 1977, n. 350 (GU L 48 del 19. 2. 1977, pag. 28), ed il regolamento 24 febbraio 1977, n. 373 (GU L 53 del 25. 2. 1977, pag. 1).

Questa situazione induceva il ministro degli esteri irlandese a comunicare alla Commissione l'intenzione del governo irlandese di emanare misure conservative unilaterali, di cui si delineavano gli orientamenti principali. Detti provvedimenti venivano adottati il 16 febbraio 1977, cioè in primo luogo il Sea Fisheries (Conservation and Rational Exploitation) Order 1977, con cui si vietava ad ogni peschereccio di dimorare ed esercitare la pesca in una determinata zona di mare, delimitata in latitudine e longitudine, ed inoltre il Sea Fisheries (Conservation and Rational Exploitation) Order 1977, n. 2, che dispensava da detto divieto i pescherecci inferiori ai 33 m di lunghezza o forniti di motori di potenza inferiore ai 1100 CV. Questi regolamenti del ministro irlandese della pesca (in prosieguo «provvedimenti irlandesi») avrebbero dovuto entrare in vigore il 1o marzo 1977. Ma l'entrata in vigore veniva rinviata, anche in seguito a pressioni della Commissione che, tra l'altro, il 21 febbraio aveva riunito i rappresentanti del governo irlandese e degli altri Stati membri per discutere il problema. I provvedimenti entrarono in vigore solo il 10 aprile 1977, dopo che una sessione del Consiglio alla fine del marzo 1977 non aveva consentito di giungere ad un accordo circa misure comuni di conservazione. Contemporaneamente il governo irlandese — e su ciò tornerò — invitava gli altri Stati membri a presentare per l'approvazione i loro progetti per la pesca, che eventualmente avrebbero dovuto sostituire i provvedimenti di cui sopra.

La Commissione, che già nella riunione di fine marzo 1977 aveva giudicato i provvedimenti irlandesi incompatibili con il diritto comunitario, atteggiamento che corrispondeva d'altronde a quello della maggioranza degli Stati membri nella riunione del 21 febbraio 1977, decideva allora di aprire un procedimento per accertare la violazione del Trattato, a norma dell'art. 169 del Trattato CEE. Il primo passo fu la lettera del 2 maggio 1977, con cui si dichiarava al governo irlandese che i suoi provvedimenti erano discriminatori, giacché non costituivano vere misure di conservazione ed inoltre i loro effetti sull'organizzazione comune di mercato per i prodotti della pesca non erano — come sarebbe stato necessario — ridotti al minimo. Il 6 maggio 1977 il governo irlandese inviava la sua risposta — insoddisfacente per la Commissione — e il 7 maggio veniva adottato un parere motivato, come contempla l'art. 169. Scaduto invano il termine imposto per l'abrogazione dei provvedimenti (10 maggio 1977), la Commissione adiva la Corte il 13 maggio 1977; ora questa deve stabilire se il governo irlandese abbia o meno violato disposizioni del diritto comunitario.

Prima di esaminare il problema, voglio ricordare ancora una volta che, all'instaurazione del procedimento sono stati pure richiesti provvedimenti d'urgenza, a norma dell'art. 83 del regolamento di procedura. In esito a questa richiesta, esaminata all'udienza del 21 maggio 1977, il 22 maggio veniva emanata un'ordinanza con cui si decideva di sospendere provvisoriamente la pronunzia sulla domanda per consentire alle parti di cercare eventuali soluzioni alternative. In proposito si doveva redigere una relazione entro il termine prefissato e più volte prorogato. Fatto ciò, e tenuta una seconda udienza l'11 luglio 1977, il 13 luglio 1977 la Corte emanava una seconda ordinanza con cui si ordinava alla Repubblica irlandese di sospendere l'applicazione dei provvedimenti in questione nei confronti dei pescherecci degli altri Stati membri al più tardi a decorrere dal 18 luglio 1977. Si aggiungeva pure che l'Irlanda, previo assenso della Commissione, poteva adottare altri provvedimenti di conservazione, conformi al diritto comunitario e consoni alle finalità della politica comunitaria nel settore della pesca. Come ci è stato assicurato, dal 18 luglio 1977 i provvedimenti non sono effettivamente più stati applicati, sicché la pesca nella zona in questione ha potuto riprendere indisturbata, poiché non sono state adottate altre norme.

Voglio inoltre ricordare che la liceità dei provvedimenti irlandesi è stata portata dinanzi alla Corte di giustizia in via pregiudiziale pure ad opera di un giudice irlandese. Questo rinvio, che costituisce oggetto della causa 88/77, sarà trattato in conclusioni separate, ovviamente. Tuttavia mi par giusto ed opportuno riferirmi anche ora ad argomenti relativi a questa seconda causa, svolti da altri partecipanti; infatti non mi par logico esaminare l'addebito di violazione del Trattato senza osservarlo sotto tutti i punti di vista che presentano interesse specifico.

1. 

Relativamente agli addebiti mossi dalla Commissione all'Irlanda per i provvedimenti in questione, ha importanza capitale il regolamento del Consiglio 19 gennaio 1976, n. 101, relativo all'attuazione di una politica comune delle strutture nel settore della pesca (GU L 20 del 28. 1. 1976, pag. 19). Nell'art. 1 del regolamento — non intendo esaminare ora il suo contenuto completo — si parla di adozione di un «regime comune» per l'esercizio della pesca in mare e per il coordinamento delle politiche delle strutture degli Stati membri in tale settore. L'art. 2 stabilisce che le discipline dei singoli Stati membri per l'esercizio della pesca nelle acque marittime su cui esercitano la loro sovranità o giurisdizione non possono comportare differenze di trattamento nei confronti di altri Stati membri e che detti Stati assicurano a tutti i pescherecci che battono bandiera di uno degli Stati membri e sono immatricolati nel territorio della Comunità parità di condizioni di accesso e di sfruttamento dei fondali nelle acque di cui all'art. 2, n. 1. Inoltre l'art. 4 recita:

«Qualora l'esercizio della pesca nelle acque marittime degli Stati membri di cui all'art. 2 esponga alcune delle loro risorse ai rischi di uno sfruttamento troppo intensivo, il Consiglio, che delibera su proposta della Commissione secondo la procedura di cui all'art. 43, paragrafo 2, del Trattato, può adottare le misure necessarie per la conservazione di tali risorse.

Dette misure possono comprendere, in particolare, restrizioni riguardo alla pesca di alcune specie, a zone, periodi, metodi e strumenti di pesca.»

In proposito il governo irlandese obietta soprattutto che dette norme, specie l'art. 2, hanno valore solo per le acque che al momento dell'adozione del regolamento erano sotto la sovranità degli Stati membri. Questa tesi sarebbe corroborata dal tenore dell'art. 2, n. 3 che recita:

«Ai sensi del presente articolo si intendono per acque marittime quelle così designate dalle leggi vigenti in ciascuno Stato membro.»

A quel tempo non esisteva ancora la fascia delle 200 miglia, bensì — per l'Irlanda — una fascia di 12 miglia soltanto. Poiché d'altro canto è incontestato che i provvedimenti irlandesi erano destinati a venir applicati precipuamente fuori da detta zona, non potrebbero venir commisurati al regolamento n. 101/76 finché una modifica della situazione giuridica non abbia chiarito che le disposizioni del regolamento n. 101/76 dovevano applicarsi anche nella nuova fascia di acque territoriali di maggiori dimensioni.

In un certo senso potremmo anche sorvolare su questo punto, se si trattasse solo di stabilire se i provvedimenti irlandesi non rispettano il principio della parità di trattamento. Sotto questo aspetto sarebbe cioè possibile effettuare una valutazione — ma su questo punto dovremo tornare — anche prescindendo dal regolamento n. 101/76, poiché già l'allegato VI delle decisioni dell'Aia, come sappiamo, comprende un divieto di discriminazioni, come pure l'art. 7 del Trattato, che, secondo lo stesso governo irlandese, si applica all'intera fascia delle acque territoriali irlandesi. Ciononostante mi soffermerò sul problema, poiché il regolamento n. 101/76, a giudizio della Commissione, ha importanza anche per altro verso e poiché è difficile sostenere che la definizione di cui all'art. 2, n. 3, ha rilevanza solo per il divieto di discriminazione e non per gli altri principi che compaiono nel regolamento.

La sorprendente tesi del governo irlandese mi pare erronea per i seguenti motivi.

In primo luogo ho l'impressione che dallo stesso regolamento n. 101/76 si tragga piuttosto la conclusione opposta: il tenore del citato art. 2, n. 3, è talmente generale che esso — lasciando da parte ogni considerazione di diritto internazionale — in forza del principio che il territorio del mercato comune corrisponde in ogni momento al territorio su cui i singoli Stati membri esercitano la loro sovranità, si può senz'altro intendere nel senso che non sono decisive le disposizioni vigenti al momento in cui è stato adottato il regolamento, bensì le disposizioni nazionali di volta in volta vigenti. Una diversa soluzione, tenuto conto del fatto che la definizione di cui all'art. 2, n. 3, ha valore per l'intero regolamento, si risolverebbe nel risultato, assolutamente inaccettabile, che, in caso di ampliamento delle acque territoriali senza espressa modifica del regolamento, sarebbe possibile una politica strutturale comune solo per una piccola parte delle acque comunitarie, cioè in dimensioni che, per forza di cose, non consentirebbero provvedimenti di qualche utilità.

Mi pare pure importante il richiamo all'art. 102 dell'Atto di adesione e di adattamento dei Trattati, che recita :

«Al più tardi a decorrere dal sesto anno dopo l'adesione, il Consiglio, deliberando su proposta della Commissione, determina le condizioni di esercizio della pesca in vista di assicurare la protezione dei fondali e la conservazione delle risorse biologiche del mare».

L'articolo contempla indiscutibilmente la competenza comunitaria per tutte le acque territoriali nelle loro condizioni del momento, il che esclude che possano esistere acque territoriali sottratte alla competenza comunitaria, per le quali possa vigere senz'altro una disciplina puramente nazionale in materia di pesca e di tutela del patrimonio ittico.

Particolare importanza mi pare abbia inoltre quanto si può desumere, per la questione in esame, dai complesso delle risoluzioni dell'Aia già citate. Anzitutto va sottolineato che si è inteso creare una fascia peschereccia di 200 miglia nella Comunità e che l'espansione dei limiti della fascia è stata effettuata di concerto, vale a dire che l'ampliamento della competenza si fonda su un atto della Comunità. Di conseguenza è stato previsto che i diritti di pesca dei paesi terzi in queste zone dovevano venir regolati tramite accordi con vincoli reciproci da stipularsi dalla Comunità, che avrebbe negoziato tramite la Commissione. Di conseguenza anche nell'allegato VII, con riferimento alla disciplina interna e in relazione al complesso delle acque territoriali, si parla di «ressources communes» e di provvedimenti comunitari, cioè si presuppone che le norme in materia di politica comune valgano in tutte le acque territoriali. Inoltre è evidente che il sullodato allegato VI, in cui si citano provvedimenti di conservazione comuni, che proprio ora sono in cantiere, ed in forza del quale i provvedimenti unilaterali possono venir adottati solo in determinati casi, si riferisce anch'esso al complesso delle acque territoriali, in altre parole, quindi, sotto questo aspetto si presuppone una sovranità comunitaria e si presume l'efficacia dell'art. 4 del regolamento n. 101/76.

Infine non ha solo rilievo il fatto che, secondo la sentenza 3, 4 e 6/76 (Kramer e altri, 14 luglio 1976, Racc. 1976, pag. 1279) — sulla quale tornerò — rientra nel normale ordine logico che «la competenza normativa ratione materiae della Comunità si estenda del pari — ove un'analoga competenza spetti agli Stati in forza del diritto internazionale pubblico — alla pesca in mare libero». Per controbattere il punto di vista dei governo irlandese si può far richiamo anche a regolamenti posteriori, specie il n. 350/77 (GU L 48 del 19. 2. 1977, pag. 28) e il n. 1412/77 (GU L 160 del 30. b. 1977, pag. 5), nonché a vari altri provvedimenti citati dalla Commissione e contenenti disposizioni analoghe. Per i particolari mi riferisco a quanto ha esposto la Commissione. Voglio solo sottolineare che essi, per quanto riguarda la conservazione, si riferiscono all'intera fascia di 200 miglia e con la disciplina che hanno istituito rendono manifesto che il legislatore comunitario parte dal principio di disporre di una competenza normativa nel campo della pesca che comprende nel suo ambito le acque territoriali dei paesi membri. In altre parole, specie se si considera il combinato disposto degli ara. 1 e 4 del regolamento n. 1412/77, ciò corrobora l'assunto che il regolamento n. 101/76, senza modifica espressa, si riferisce alla fascia ampliata di acque territoriali.

Non mi è chiaro come si possa ciononostante affermare che la disciplina comunitaria contenuta nello stesso regolamento non si estende al settore nel quale dovrebbero aver efficacia i provvedimenti irlandesi.

2. 

Vediamo ora se, al momento di cui trattasi, si potessero adottare provvedimenti nazionali per la tutela del patrimonio ittico oppure in questo settore avessero competenza esclusiva gli organi della Comunità. Questo argomento era già stato svolto dagli imputati nella causa che ha provocato la pregiudiziale 88/77. Esso va però riferito solo alla fascia costiera al di là delle 12 miglia, cioè a questo proposito — come del resto nella presente causa — si devono trascurare le acque costiere, come descritte negli artt. 100 e 101 dell'Atto di adesione, in quanto per esse sono lecite deroghe alla politica comune, e più precisamente speciali limitazioni dell'attività peschereccia.

I fautori della tesi dell'illiceità dei provvedimenti nazionali si richiamano soprattutto al summenzionato art. 102 dell'Atto di adesione e al già citato art. 4, 1o comma, del regolamento n. 101/76. Inoltre essi respingono i richiami alla sentenza Kramer (causa 3, 4 e 6/76) in quanto sostengono che a quei tempi la situazione era diversa. Essi sostengono — quanto ai richiami alle decisioni dell'Aia, in cui si parla di misure unilaterali — che esse non avevano lo scopo di modificare il regolamento n. 101/76 e nemmeno avrebbero potuto farlo. Non da ultimo essi osservano che il Consiglio, all'inizio del 1977, ha adottato in effetti provvedimenti transitori per la conservazione del patrimonio ittico, avvalendosi così delle sue prerogative.

Quanto a dette allegazioni, è innegabile che la Comunità dispone di competenza nel settore dei provvedimenti di conservazione del patrimonio ittico e l'art. 4 del regolamento n. 101/76 a questo proposito è fondamentale. Non dimentichiamo però che una norma del genere era già contenuta nell'art. 5 del regolamento n. 2141/70 (GU L 236 del 27. 10. 1970, pag. 1) e che tuttavia nella causa Kramer i provvedimenti interni di conservazione non sono stati criticati. Il motivo principale di ciò era che le istituzioni comunitarie fino a quel momento non si erano valse della possibilità di emanare una disciplina comunitaria. In quell'occasione è stato espressamente sottolineato che gli Stati membri, a suo tempo, avevano agito in modo perfettamente legittimo, giacché la Comunità non svolgeva ancora appieno i suoi compiti. Una situazione analoga sussisteva evidentemente anche ai primi di aprile del 1977, poiché non si deve dimenticare che i provvedimenti comunitari elaborati sino a quel momento non avevano carattere generale, ma si limitavano a determinati settori. Vedansi in merito i singoli regolamenti.

D'altro lato non è dubbio che il caso Kramer sotto alcuni aspetti si differenziava dalla presente fattispecie. In particolare, a quel tempo, erano stati emanati provvedimenti nazionali per adempiere impegni assunti dai Paesi Bassi nell'ambito della Convenzione 24 gennaio 1959 sulla pesca nell'Atlantico settentrionale. Si trattava quindi di una disciplina vincolante per tutti gli Stati interessati — firmatari erano tutti gli Stati membri, eccetto Italia e Lussemburgo, nonché sette paesi terzi —. Non sono però sicuro che ciò abbia valore essenziale e d'altra parte si può dire che per giustificare il punto di vista della legittimità dei provvedimenti nazionali di conservazione non è necessario rifarsi esclusivamente alla sentenza Kramer. Mi limito a ricordare il già citato allegato VI alle decisioni dell'Aia, nel quale i provvedimenti nazionali vengono inequivocabilmente dichiarati leciti a determinate condizioni. A ciò non si può nemmeno obiettare che dette decisioni non avrebbero inteso, né potuto, modificare il regolamento n. 101/76. In verità, questa non è nemmeno la loro funzione, giacché esse volevano solo chiarire, come ha fatto la sentenza Kramer, che finché la Comunità non abbia fatto uso delle proprie competenze, in caso di necessità possono legiferare gli Stati.

Infine, a questo proposito, si può ricordare anche la motivazione del regolamento 18 febbraio 1977, n. 350, che definisce alcune misure interinali di conservazione e di gestione delle risorse ittiche, nella quale si dice testualmente:

«Considerando che, in attesa dell'attuazione di un regime comunitario di conservazione e di gestione delle risorse ittiche, e fatte salve le disposizioni del presente regolamento, gli Stati membri possono, in conformità della procedura e delle condizioni previste nell'allegato VI della risoluzione del Consiglio del 3 novembre 1976, adottare, in modo non discriminatorio, delle adeguate misure supplementari per garantire la tutela delle risorse delle zone di pesca situate al largo delle loro coste.»

Poiché però, come ho detto, nell'aprile 1977 vi erano solo discipline parziali e di una politica globale si stava solo discutendo, ma non si erano ancora in pratica raggiunti risultati, è innegabile che a quell'epoca i provvedimenti nazionali di conservazione erano ancora essenzialmente legittimi.

3. 

Presupposto essenziale dei provvedimenti di conservazione — e l'ho già accennato — è naturalmente che siano necessari, cioè che in una determinata zona il patrimonio ittico sia stato notevolmente impoverito o vi sia serio pericolo di distruzione della fauna ittica, che senza limitazioni o leggi di tutela verrebbe ad estinzione senza possibilità di ulteriore sfruttamento.

Quanto a questo problema, secondo alcuni assunti della Commissione ed altri elementi emersi in corso di causa, si potrebbe pensare che, per quel che riguarda i provvedimenti irlandesi, esso va risolto negativamente.

Mi riferisco al richiamo della Commissione al notevole calo delle catture dei paesi terzi per effetto dei provvedimenti comunitari emanati dopo il 1o gennaio 1977. Mentre nel 1976 il bottino dei pescherecci dei paesi terzi nella zona in questione ammontava ancora a oltre 400000 tonnellate, nel 1977 il pesce pescato non dovrebbe aver superato le 130000 tonnellate. In particolare è impressionante il raffronto delle quote per determinate varietà di pesce concesse alle navi sovietiche nella zona VII di cui trattasi nel 1975 e, rispettivamente, nel 1977, nonché la contrapposizione con il bottino totale delle navi comunitarie nella stessa zona nel 1975, e nel far ciò non si deve dimenticare che la riduzione delle quote comporta anche una diminuzione delle catture accessorie. Mi riferisco inoltre ai provvedimenti comunitari che limitano e vietano la pesca dell'acciuga, che pure hanno implicato un notevole sgravio. Inoltre va ricordato il fatto che, a seguito dell'ordinanza della Corte, dal 18 luglio 1977 l'applicazione dei provvedimenti irlandesi è stata sospesa ed in sostituzione non sono state adottate altre norme, come l'elaborazione di programmi di pesca e simili.

Tuttavia, esaminando il problema più a fondo, risulta che con questa motivazione la necessità di provvedimenti nazionali di conservazione nell'aprile 1977 non può venir radicalmente negata.

Poiché il momento determinante è quello dell'applicazione dei provvedimenti irlandesi e al massimo si deve tener conto delle loro prevedibili conseguenze, si deve naturalmente escludere ogni provvedimento del Consiglio adottato in seguito, come ad esempio i regolamenti — adottati alla fine luglio-inizio agosto 1977 — n. 1672/77 (GU L 186 del 26. 7. 1977, pag. 27), n. 1709/77 (GU L 189 del 29. 7. 1977, pag. 8) e n. 1779/77 (GU L 196 del 3. 8. 1977, pag. 4).

Quanto alla restrizione — d'altronde limitata nel tempo — di alcune catture dei paesi terzi, è poi importante osservare che simili provvedimenti esistevano già all'inizio del 1977, come ad esempio il regolamento 28 gennaio 1977, n. 194 ed il regolamento 24 febbraio 1977, n. 373. Ciò non ha impedito alla Commissione di fare, nel marzo 1977, proposte di provvedimenti di conservazione. In esse si dichiarava che determinate riserve nelle acque irlandesi erano eccessivamente sfruttate e che era particolarmente urgente l'adozione di provvedimenti per importanti varietà delle zone VI e VII. Le proposte prevedevano quindi per il 1977 una riduzione delle catture del 41 %. Tenendo presente questi fatti la Commissione ha invero evitato — anche nella fase orale — di criticare la necessità intrinseca dei provvedimenti di conservazione, limitandosi a sottolineare che la situazione, data la diminuzione delle catture dei paesi terzi, non era così drammatica come la dipingeva il governo irlandese.

Infine, nemmeno dalla condotta del Governo irlandese dopo l'ordinanza della Corte 13 luglio 1977 si può desumere che i provvedimenti irlandesi non fossero necessari sin dall'inizio. Sotto questo aspetto possono aver influito provvedimenti comunitari, adottati nel frattempo o imminenti, nonché il fatto che le disposizioni irlandesi sono state in vigore per un certo tempo e quindi l'adozione di provvedimenti unilaterali d'intervento poteva apparire meno urgente. A parte ciò, in corso di causa non è stato chiarito perché i programmi di pesca, che l'Irlanda in un primo tempo aveva sollecitato, non siano stati adottati. Se non vengono forniti maggiori lumi, non si può escludere che vi fossero motivi oggettivi che impedivano tale adozione, come ad esempio la scarsità di dati disponibili e l'impossibilità di realizzare un sistema di controllo, che avrebbe potuto essere efficace solo con la collaborazione di altri Stati membri.

Per tutti questi motivi sono propenso a non criticare i provvedimenti irlandesi in quanto essenzialmente superflui. Altra questione è il problema — e dovremo tornarvi — se i provvedimenti dovessero avere la portata generale loro conferita — quanto a zona e varietà di pesce — e se si possa affermare che abbiamo sconfinato dai limiti dell'indispensabile.

4. 

Continuando ora l'esame, dobbiamo occuparci della struttura e degli effetti dei provvedimenti irlandesi. Vanno presi in considerazione vari aspetti, parte dei quali tratti di nuovo dalla causa 88/77.

Ad esempio è stato sollevato il problema del se la limitazione delle catture non debba considerarsi una misura di effetto equivalente a restrizioni quantitative ai sensi dell'art. 30 del Trattato CEE e quindi non sia illecita. Si è posto in dubbio che i regolamenti irlandesi in questione avessero come oggetto veri provvedimenti di conservazione. Si è poi osservato che i provvedimenti violavano sotto vari aspetti il divieto di discriminazione. Si è inoltre lamentato che i loro effetti sull'organizzazione comune di mercato non siano stati limitati all'indispensabile e che essi potessero pregiudicare le trattative con i paesi terzi che, secondo gli accordi dell'Aia, devono essere condotte dalla Commissione.

a)

Di questi punti il primo, in ogni caso se ci si limita all'essenziale, dovrebbe presentare le minori difficoltà.

È stato osservato a questo proposito che il regolamento 19 gennaio 1976, n. 100, relativo all'organizzazione comune dei mercati nel settore dei prodotti della pesca (GU L 20 del 28. 1. 1976, pag. 1) contiene pure disposizioni sulla produzione e all'art. 18, n. 2, vieta il ricorso a restrizioni quantitative. Secondo l'ampia definizione di simili restrizioni datane dalla giurisprudenza e specie dalla sentenza 190/73 (Haaster, sentenza 30 ottobre 1974, Racc. 1974, pag. 1123) è evidente che nella nozione rientrano pure le limitazioni della produzione. La giustificazione di simili limitazioni, nel nostro caso la limitazione delle catture, in base all'art. 36 del Trattato sarebbe impossibile nella fattispecie (si fa notare), poiché i provvedimenti hanno una portata troppo ampia. In realtà sarebbe stata sufficiente un'equa ripartizione delle quote; si sarebbe pure potuto pensare a far ricorso al procedimento di cui all'allegato VI delle decisioni dell'Aia, che contempla la cooperazione con la Commissione.

A mio giudizio basterà far richiamo in proposito alla già ricordata sentenza Kramer; in essa si osserva che la limitazione dell'attività peschereccia ha lo scopo di preservare le risorse del mare. Pur se in questo modo — si prosegue — per qualche tempo vengono ridotti i quantitativi che potrebbero costituire oggetto di scambio tra gli Stati interessati, ciò non si deve tuttavia ritenere vietato dal Trattato, giacché tali misure sono necessarie per garantire a lungo termine la redditività ottimale e costante della pesca. Per contro il suggerimento di ricorrere ad una teoricamente possibile ripartizione delle quote mi pare altrettanto sterile di quello, che giunge allo stesso risultato, di valersi del procedimento di cui all'allegato VI delle decisioni dell'Aia. È possibile affermarlo per la semplice ragione che non si tratta affatto di provvedimenti puramente unilaterali, che sono i soli che qui c'interessano. Inoltre non bisogna dimenticare che l'Irlanda mirava subito ad una soluzione diversa, rivolgendo agli altri Stati membri l'invito a presentare i programmi di pesca. Direi dunque — e beninteso il mio giudizio è solo provvisorio — che l'essenziale liceità dei provvedimenti irlandesi non può venir posta in forse con l'argomento che essi sono misure vietate dal Trattato per il loro effetto equivalente a restrizioni quantitative. Con ciò non intendo però affermare anche che esse non siano andate oltre i limiti del necessario e quindi non possano qualificarsi tali. Sul problema tornerò comunque più tardi, esponendo altre considerazioni.

b)

Vediamo poi se provvedimenti che colpiscono solo determinate dimensioni e potenze dei pescherecci costituiscano veri provvedimenti di conservazione. La Commissione soprattutto ne dubita.

Il governo irlandese si difende rilevando che già norme irlandesi precedenti (Sea Fisheries Act del 1952, Sea Fisheries (Amendment) Act del 1959 e Licensing of Sea-Fishing Vessels Regulations del 1960) prescrivevano licenze per pescherecci di determinate dimensioni e vietavano loro l'accesso a determinate zone. Esso deduce inoltre che anche nel caso dei provvedimenti all'esame nella causa Kramer, raccomandati da una commissione internazionale, le dimensioni dei pescherecci erano determinanti e nessuno vi ha trovato a ridire. Infine esso osserva che questi criteri figurano pure nelle proposte della Commissione per misure di conservazione del dicembre 1976 e gennaio 1977 e che qualcosa di analogo si ritrova anche nei regolamenti comunitari nn. 194/77 (GU L 46 del 29. 1. 1977, pag. 25) e 746/77 (GU L 90 dell'8. 4. 1977, pag. 8) sui diritti di pesca di paesi terzi.

Altri partecipanti al procedimento, specie la Commissione, ribattono che non si tratta di adeguati provvedimenti di conservazione se non altro per il fatto che si doveva prevedere che i pescherecci cui erano vietate le zone attorno all'Irlanda avrebbero ripiegato su altre acque, con il rischio di spopolare quelle. Essi ricordano che esempi di provvedimenti di conservazione sono dati nell'art. 4 del regolamento n. 101/76, ove si citano limitazioni riguardo alla pesca di alcune specie, a zone, periodi, metodi e strumenti di pesca. In realtà i provvedimenti di conservazione veri e propri si dovrebbero imperniare — e vedasi in proposito quanto di regola si conviene nei trattati internazionali e per le organizzazioni internazionali — sulle particolarità biologiche di determinate zone, che nel caso delle acque irlandesi non esisterebbero; essi inoltre contemplerebbero un trattamento diverso a seconda del tipo e della grandezza del pesce. Il loro scopo sarebbe particolarmente la fissazione del quantitativo globale massimo di catture e la sua ripartizione tra gli interessati. A questo scopo verrebbe specificato il numero di pescherecci autorizzati e la durata della pesca. Sovente si terrebbe conto anche dei metodi di pesca e si stabilirebbero — specie per preservare i fondali in cui vengono deposte le uova e i banchi di pesci giovani — le caratteristiche delle attrezzature, quali le dimensioni delle reti, ecc. Sarebbe quindi inutile richiamarsi a precedenti norme irlandesi, giacché esse valevano solo per le acque costiere e per di più avevano un chiaro sfondo politico-sociale. Lo stesso varrebbe per le summenzionate proposte dalla Commissione, che si riferivano solo alla fascia delle 12 miglia. A questo proposito non si dovrebbe dimenticare inoltre, cioè al di là degli aspetti sociali e di politica regionale, che esse miravano a preservare zone molto vulnerabili (deposizione di uova) e quindi specificavano anche le attrezzature vietate. Analogamente sarebbe vano richiamarsi ai regolamenti sui diritti di pesca dei paesi terzi. Sotto questo aspetto sarebbe cioè importante il fatto che non si trattava di meri provvedimenti di conservazione e che i regolamenti — eccezion fatta per le norme relative ai pescherecci spagnoli, che si riferivano al tipo di peschereccio finora in uso — perseguivano non solo altre dimensioni degli scafi, ma anche la ripartizione delle quote e, di riflesso la limitazione del numero di grandi battelli. Si dovrebbe infine tener conto del fatto che il provvedimento irlandese litigioso non ha limitato il numero dei piccoli pescherecci autorizzati alla pesca. Sarebbe quindi stato possibile sostituire i grandi pescherecci con unità più piccole, al qual proposito si dovrebbe inoltre tener presente che le piccole unità, a seconda del metodo di pesca impiegato e della destinazione del pescato, possono in determinati casi essere più pericolose delle grandi per il patrimonio ittico.

Circa questo contrasto si deve anzittuto osservare che l'argomento secondo cui il provvedimento irlandese ha avuto ripercussioni negative sulle altre acque, che avrebbero rischiato lo spopolamento, mi pare poco convincente. Certo una disciplina generale che si riferisse a tutte le zone, sarebbe la soluzione ideale. Nelle decisioni dell'Aia, però — proprio per l'eventualità che non si riesca ad instaurare tempestivamente una simile disciplina — si prevedono misure nazionali unilaterali. Poiché ogni provvedimento nazionale implica effetti restrittivi, non è possibile metterne in dubbio la liceità sostenendo che esso rappresenta una minaccia per altre acque in cui pescherebbero le navi escluse da una determinata zona.

Sono poi d'accordo — ma ciò va a sfavore del provvedimento irlandese — sul fatto che i provvedimenti di conservazione, nella forma ideale, dovrebbero seguire la falsariga tracciata dalla Commissione. Del pari mi sembra convincente quanto ha esposto la Commissione circa i richiami del governo irlandese a precedenti disposizioni irlandesi, ai provvedimenti oggetto della causa Kramer e alle proposte della Commissione dell'inizio dell'anno scorso. In realtà vi è una bella differenza tra provvedimenti che riguardano la fascia costiera ove il patrimonio ittico è particolarmente fragile e quelli che riguardano una fascia molto più ampia, senza contare che le proposte della Commissione si fondavano anche su considerazioni di politica sociale e regionale, che non possono in ogni caso costituire la motivazione di provvedimenti nazionali unilaterali.

Inoltre i provvedimenti irlandesi non stabilivano limitazioni per i piccoli pescherecci, il che a lungo termine avrebbe tolto loro ogni effetto di conservazione. A questo proposito ricorderò che il governo olandese ha dichiarato che sarebbe stato possibile mettere in azione a breve scadenza una flotta di unità più piccole, in sostituzione dei pescherecci più grandi, colpiti dal divieto, il che, data la composizione della flotta peschereccia francese, sarebbe stato anche possibile. E per questo del pari degno di menzione che, secondo le dichiarazioni degli imputati nella causa da cui è scaturita la pregiudiziale 88/77, le navi più piccole, se si valgono di determinati metodi di pesca e praticano una determinata lavorazione del pescato (trasformazione in farina di pesce), possono nuocere al patrimonio ittico più dei grandi pescherecci, che pescano solo pesce per il consumo umano e lo lavorano subito a bordo.

D'altro canto si deve pure ammettere che, ai fini della valutazione, ha importanza anche il fatto che i provvedimenti nazionali dovevano venir adottati d'urgenza e che le possibilità di controllo da parte dell'Irlanda sono limitate. Inoltre è innegabile che, a breve termine, i provvedimenti irlandesi hanno certo fatto diminuire le catture ed hanno così contribuito alla protezione del patrimonio ittico. La sostituzione di piccoli pescherecci ai grandi richiedeva indubbiamente un certo tempo, senza considerare che i piccoli pescherecci degli altri Stati membri, data la distanza e le condizioni climatiche della zona in questione, avevano minori possibilità di azione. Comunque il governo irlandese, a quanto ha dichiarato, intendeva solo instaurare un regime provvisorio, in attesa dell'elaborazione dei programmi di pesca o addirittura di provvedimenti comunitari.

Esaminati dunque tutti gli elementi che hanno rilievo in proposito, si può al massimo dubitare che i provvedimenti litigiosi vadano considerati come meri provvedimenti di conservazione. Un giudizio sicuro sarebbe a mio parere possibile solo dopo aver sentito un perito. Non penso però sia il caso di approfondire il problema fino a questo punto. Preferisco invece affrontare un altro aspetto della questione, che dovrebbe consentire di pronunciarsi in modo univoco.

c)

Passo quindi all'addebito — che dovrebbe costituire il nocciolo della causa — secondo cui il governo irlandese ha violato il divieto di discriminazione. Esso si fonda sull'allegato VI delle decisioni dell'Aia, nel quale si dichiara che gli Stati membri adotteranno provvedimenti adeguati in modo non discriminatorio. Inoltre il già citato art. 2 del regolamento n. 101/76 vieta il trattamento differenziato nei confronti degli altri Stati membri e stabilisce che ai pescherecci degli altri Stati membri si devono garantire «parità di condizioni di accesso e di sfruttamento dei fondali» nelle acque territoriali degli Stati membri.

A questo proposito la Commissione ha dimostrato che il parametro scelto nei provvedimenti irlandesi, cioè le dimensioni e la potenza dei pescherecci, ha effetti molto diversi nei confronti delle flottiglie degli Stati membri, special-mente se si considera quali pescherecci svolgessero in precedenza la loro attività tradizionale nelle acque in questione e ne siano stati esclusi in seguito ai provvedimenti irlandesi. Ne risulterebbero quindi differenze, in primo luogo confrontando la situazione degli altri Stati membri interessati con quella in cui si trova la flotta irlandese, ed inoltre raffrontando tra loro la situazione degli altri Stati membri. Per di più, gli imputati del processo di cui alla pregiudiziale 88/77 hanno sostenuto che si può parlare di discriminazione anche tra pescherecci grandi, colpiti dal divieto, e piccoli, ammessi alla pesca.

Il Governo irlandese si difende su questo terreno — a parte l'argomento già esaminato, secondo cui il regolamento n. 101/76 non si applica alla zona delle 200 miglia — anzitutto obiettando che in realtà non si sono fatte distinzioni di nazionalità, bensì si sono seguiti criteri obiettivi, che valgono per tutti alla stessa maniera. Gli effetti differenziati che ne sono scaturiti non avrebbero rilevanza sotto il profilo del divieto di discriminazione. Quanto alle ripercussioni sulla flotta olandese, si dovrebbe tener conto del fatto che la sua presenza nelle acque irlandesi è recente. Comunque l'elemento fondamentale — e ciò si riferisce al fatto che in pratica la flotta irlandese non ne ha risentito — sarebbe che sussiste una situazione speciale, in quanto, data la sua struttura, la flotta irlandese potrebbe agire solo nelle acque irlandesi, le quali avrebbero quindi per essa importanza vitale. A favore della tutela dell'attività peschereccia irlandese vi sarebbero quindi ragionevoli motivi nel senso della giurisprudenza in materia, non si tratterebbe d'altro che di creare il necessario equilibrio. In proposito si potrebbero inoltre citare dichiarazioni delle istituzioni comunitarie, che ripetutamente avrebbero ammesso la situazione particolare dell'attività peschereccia irlandese. Ad esempio il Consiglio, nelle decisioni dell'Aia, in considerazione dei particolari problemi dell'Irlanda avrebbe confermato l'esigenza di uno sviluppo progressivo e costante del settore della pesca in Irlanda ed anche la Commissione, nelle sue proposte del marzo 1977, avrebbe ammesso che l'entità delle catture irlandesi, pur nell'ambito di provvedimenti comunitari di conservazione, poteva aumentare di circa il 20 % rispetto al 1976.

Su questo punto capitale della controversia vorrei premettere che come parametro giuridico non si deve assumere tanto l'allegato VI alle decisioni dell'Aia quanto invece il summenzionato art. 2 del regolamento n. 101/76. Onde evitare malintesi vorrei aggiungere che, a mio avviso, con l'allegato VI alle decisioni dell'Aia non si intendeva affatto restringere il parametro, ma si voleva solo esporre in forma più succinta l'idea già contenuta nell'art. 2 del regolamento n. 101/76.

Va ancora premesso, a mio avviso, quanto ha elaborato la nostra giurisprudenza circa il principio dell'esclusione di discriminazioni o della parità di trattamento. Questa deve essere la linea da seguire anzitutto; per contro il richiamo alla giurisprudenza della Corte europea per i diritti dell'uomo, fatto dal governo irlandese all'udienza, non da ultimo per le formulazioni divergenti della convenzione per la tutela dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali, presenta solo scarso interesse. Così nella sentenza 13/63 (Repubblica italiana contro Commissione della CEE, sentenza 17 luglio 1963, Racc. 1963, pag. 335) si afferma che, dato il divieto di discriminazione, situazioni analoghe non possono venir trattate in modo diverso; sotto questo aspetto l'elemento decisivo è se vi siano discriminazioni materiali. Nella sentenza 152/73 (Sotgiu/Amministrazione tedesca delle poste, sentenza 12 febbraio 1974, Racc. 1974, pag. 153) si è sottolineato che non è necessario che le discriminazioni siano evidenti ed espresse, ma bastano anche quelle dissimulate, l'elemento decisivo non è la loro veste tecnico-giuridica, ma i loro effetti tangibili. Inoltre nella sentenza 153/73 (Holtz e Willemsen GmbH/ Consiglio della CEE, sentenza 21 febbraio 1974, Racc. 1974, pag. 675) si ricorda l'esigenza di caratteristiche oggettive, che garantiscano un'equa ripartizione dei vantaggi e degli svantaggi.

Se consideriamo i provvedimenti irlandesi su questo sfondo, non possiamo in primo luogo non ammettere che i criteri prescelti non hanno avuto quasi conseguenze per la flotta irlandese che fino a quel momento svolgeva la sua attività nelle acque di cui trattasi, giacché il divieto colpiva solo due pescherecci; essi sono però in servizio solo dal 1975 ed uno — come è pacifico — non ha di regola mai operato nella zona di cui trattasi. Per la Francia invece, risulta che di 407 pescherecci che normalmente si spingono nelle acque irlandesi, 101 sono colpiti dal divieto, cioè il 25 %. Per l'Olanda è assodato che da anni una buona parte della flotta operava nella zona irlandese, tanto da poter vantare «diritti quesiti», che nel nostro caso vanno tenuti presenti. Secondo i dati forniti dal Governo olandese, delle 42 navi orientate verso la pesca nelle acque irlandesi, ben 35 sono colpite dal divieto imposto con i provvedimenti irlandesi e ciò nonostante che la flotta olandese tradizionalmente operante nella zona di cui trattasi sia stata ridotta di un terzo dal 1975. Che nei confronti dei singoli Stati membri il provvedimento abbia avuto effetti molto diversi è dunque innegabile.

Non si può controbattere che gli effetti negativi nei confronti di Francia e Olanda si potevano ridurre con l'impiego di pescherecci più piccoli. Non si sa infatti quante delle 3700 piccole unità della flotta francese e quante delle 460 piccole unità della flotta olandese — lasciando da parte quelle operanti nell'IJsselmeer — possano spingersi in acque diverse. È comunque certo inoltre — e solo così il provvedimento irlandese aveva senso — che non era possibile sostituire la flotta peschereccia sui due piedi onde evitare ogni perdita. Oltracciò, nemmeno così vi sarebbe stato un compenso, poiché piccole unità in zone lontane e sovente tempestose si trovano molto spesso in tali difficoltà che non possono dare risultati paragonabili a quelli dei grandi pescherecci.

A mio giudizio poi, per giustificare gli effetti diversi esposti in precedenza, non si può invocare la situazione speciale dell'attività peschereccia in Irlanda, a proposito delta quale, in primo luogo sarebbe assodato che le navi irlandesi, a differenza dei grandi pescherecci olandesi e francesi, non possono ripiegare su altre zone e, in secondo luogo sarebbe ammesso che necessita di sviluppo. Su questo punto si possono esporre varie considerazioni per dimostrare che le ragioni fornite dal Governo irlandese non possono considerarsi come motivazioni oggettive ai fini del principio della parità di trattamento. Per cominciare non ci è chiaro se le navi francesi e olandesi potessero realmente trovare altrove un compenso per le perdite e se ciò non implicasse spese notevolmente superiori. In secondo luogo è lecito chiedersi se sia concepibile la presa in considerazione di tutte le particolarità del settore economico di cui trattasi. Secondo l'art. 2 del regolamento n. 101/76, il punto essenziale è la parità di accesso alle acque irlandesi, che deve venir garantita, e sotto questo profilo è inevitabile il confronto con la situazione esistente prima dell'adozione dei provvedimenti di cui trattasi. Se poi l'Irlanda invoca il fatto che in varie occasioni le istituzioni comunitarie hanno parlato del necessario sviluppo dell'attività peschereccia irlandese, l'essenziale in proposito non è solo che ciò non implica necessariamente quote superiori di cattura — si potrebbe ad esempio pensare, come ha rilevato la Commissione, anche a sovven zioni statali — ma è soprattutto importante che queste erano semplicemente dichiarazioni d'intenzioni inerenti all'istituendo regime interno, destinate ad illustrare elementi di una politica comune, che può esser caratterizzata anche da altri fattori. Ciò che però è possibile nell'ambito di un atto comunitario — sotto il profilo della politica sociale e regionale o della concessione di aiuti — non può esser certo realizzato dai singoli Stati separatamente, mediante misure nazionali unilaterali.

Se è quindi difficile porre in dubbio che le misure irlandesi abbiano provocato una discriminazione delle flotte pescherecce francese e olandese nei confronti di quella irlandese, si deve aggiungere che è possibile desumerne anche una disparità di trattamento, limitando l'esame agli altri Stati membri, esclusa l'Irlanda. Ciò vale già per il rapporto tra Francia e Olanda, se si tengono presenti i dati citati sopra circa le navi colpite dal divieto e che in precedenza esercitavano normalmente la loro attività nelle acque irlandesi e se si pensa che la Francia, grazie alla minor distanza e alla maggior disponibilità di piccole unità, dovrebbe essere avvantaggiata nel ripiegare sui piccoli pescherecci. Ciò vale inoltre per il rapporto tra le due nazioni di cui sopra e la Gran Bretagna, giacché a quanto afferma la Commissione nel ricorso, la flotta britannica, che finora ha pescato nelle acque in questione non è affatto toccata dai provvedimenti irlandesi.

Ad un così documentabile addebito di violazione del divieto di discriminazione — possiamo pur tralasciare l'esame del se vi sia stata discriminazione tra grandi unità e piccole — non si può infine obiettare che ogni provvedimento di conservazione efficace comporta effetti diversi e che, date le possibilità di controllo di cui disponeva l'Irlanda, erano impensabili altri provvedimenti unilaterali.

Che tutti i provvedimenti di conservazione — se il divieto di pesca fosse stato assoluto la cosa potrebbe essere diversa — abbiano inevitabilmente effetti diversi mi persuade poco. Comunque nel caso dei provvedimenti irlandesi, che riguardano una zona molto estesa, rimangono molti dubbi, non dissipati, circa la fondatezza dell'affermazione e a mio giudizio non è dimostrato che fossero impensabili nel modo più assoluto altri provvedimenti non discriminatori o meno discriminatori. Ad esempio la Commissione ha menzionato la possibilità di limitare il divieto di pesca nel tempo o ad alcune zone. Si sarebbe pure potuto decidere di limitare energicamente le catture irlandesi oppure disporre il blocco delle catture al livello del 1976, sul quale l'Irlanda nel marzo 1977 si era dichiarata d'accordo, senza parlare del fatto che non ci è stato dimostrato con chiarezza che la rapida sostituzione dei provvedimenti litigiosi con programmi di pesca sia stata impedita dal comportamento degli altri Stati membri nelle trattative con l'Irlanda.

In conclusione si deve dunque ammettere che la Commissione fa giustamente carico all'Irlanda di aver violato un principio essenziale, contenuto nel regolamento n. 101/76, e già per questo motivo è lecito dichiarare che il diritto comunitario è stato trasgredito.

d)

Sarebbe quindi in verità superfluo esaminare i rimanenti punti. Ne farò tuttavia almeno una rapida rassegna, cominciando dal principio secondo cui le misure di conservazione nazionale si devono limitare allo stretto necessario, soprattutto dall'imperativo di evitare al massimo di intralciare la politica comune e il funzionamento dell'organizzazione comune dei mercati. In seguito esaminerò brevemente il presunto intralcio arrecato alle trattative che la Commissione deve condurre con i paesi terzi.

aa)

Sul primo punto la Commissione si richiama alla giurisprudenza della Corte, nella quale sarebbe sottolineato a più riprese il principio della proporzionalità. Secondo queste sentenze — ad esempio la sentenza 155/73 Sacchi, sentenza del 30 aprile 1974, Racc. 1974, pag. 409, — varrebbe il principio che i provvedimenti che toccano diritti degli amministrati sono leciti solo nei limiti dell'indispensabile e si dovrebbe aver cura (sentenza 104/75, Peijper, 20 maggio 1976, Racc. 1976, pag. 613) che i provvedimenti di tutela si limitino al necessario e contengano solo le disposizioni che appaiono meno restrittive. In particolare, sarebbe significativa nel nostro caso la già ricordata sentenza Kramer, nella quale si ribadirebbe che i provvedimenti nazionali non possono ostacolare le finalità ed il funzionamento del sistema comunitario, e soprattutto che l'esecuzione dei provvedimenti che limitano le catture andrebbe condotta in modo che gli effetti sul funzionamento dell'organizzazione comune del mercato siano ridotti al minimo.

In effetti, vi sono buone ragioni per ritenere che, nell'emanare i provvedimenti irlandesi, non si sia tenuto sufficiente-mente conto di ciò.

Non voglio sapere a questo proposito se sia fondato l'assunto — che non si può scartare a priori — che i provvedimenti irlandesi hanno costituito un ostacolo per la politica comune in via di elaborazione, in quanto avrebbero potuto pregiudicare il risultato delle trattative su un regime interno e quindi rendere più difficile l'intesa.

A mio parere basterà osservare che :

—

Pare dimostrato che i provvedimenti in questione sono andati molto oltre l'indispensabile sotto il profilo tanto geografico quanto biologico. Essi si riferiscono ad una zona molto vasta, cioè al 25 % delle acque irlandesi e quindi a quasi tutta la zona pescosa di questa parte di mare. Per di più essi comprendono qualsiasi specie ittica, indistintamente. Il governo irlandese non è però riuscito a provare, adducendo ragioni biologiche, che vi sia un pericolo di spopolamento così serio, ed in particolare non è riuscito a controbattere la documentata tesi della Commissione che le acque irlandesi non costituiscono una zona ecologica unitaria e che non tutte le specie ittiche che vi esistono sono ugualmente meritevoli di tutela. A questo proposito si può quanto meno ricordare che, come già detto, le catture dei paesi terzi sono notevolmente diminuite, il che ha costituito un forte sgravio. Quindi la Commissione ha giustamente sollevato la questione del se misure di minor portata non potessero bastare, quale ad esempio il già menzionato blocco ai livelli del 1976.

—

Parallelamente — per quel che riguarda la struttura dei provvedimenti irlandesi — si è fatto giustamente richiamo alle finalità di politica strutturale contenute nel regolamento n. 101/76: sfruttamento razionale del patrimonio ittico, aumento della produttività, ristrutturazione delle flotte nel senso di un loro ammodernamento tecnico e simili. Per un settore in fase di recessione e colpito da gravi difficoltà economiche,, tali finalità sono certo particolarmente importanti. Però sono contrarie a dette finalità le misure che vietino la pesca a unità grandi e moderne e inducano a ristrutturare la flotta orientandosi verso pescherecci piccoli ed antiquati.

Il minimo che si possa dire, quindi, è che sono così emersi altri seri dubbi sulla conciliabilità tra provvedimenti irlandesi e principi del diritto comunitario. È però, difficile, allo stato degli atti, approfondire lo studio dei problemi, e ciò d'altra parte non è indispensabile, giacché l'addebito di discriminazione basta a far accogliere la domanda della Commissione.

bb)

Quanto agli effetti negativi dei provvedimenti irlandesi sulle trattative con i paesi terzi in materia di pesca, si può aggiungere quanto segue:

La Commissione sostiene, richiamandosi alla sentenza Kramer ed al parere 1/76, che gli Stati membri hanno l'obbligo di agire di comune accordo verso i paesi terzi, e che la Comunità è competente a stipulare accordi nell'ambito dell'organizzazione di mercato nel settore ittico. In conformità a ciò la Commissione sarebbe stata incaricata di trattare all'Aia e sarebbero state intavolate discussioni onde giungere ad accordi sulla base della reciprocità. Costituirebbe quindi un illecito il fatto che singoli Stati membri, per così dire, revochino unilateralmente il mandato conferito alla Commissione e quindi sarebbe inaccettabile il fatto che la condotta di uno Stato intralci le trattative. Un simile fenomeno però, cioè un indebolimento della posizione comunitaria, andrebbe previsto in caso di provvedimenti come quelli irlandesi, e la Commissione cita alcuni esempi.

Il Governo irlandese ha obiettato in merito che i suoi rappresentanti partecipano alle trattative e non gli risulta che i provvedimenti litigiosi abbiano provocato difficoltà di sorta. In realtà, finché vi è la possibilità di prendere provvedimenti di conservazione da parte degli Stati, bisognerebbe tener conto di questa evenienza nelle trattative con i paesi terzi. Per di più resterebbe il fatto che per ora si stanno discutendo solo gli accordi quadro e non la determinazione di quote, zone di pesca e simili, e che in ogni caso questi particolari sono subordinati alla struttura del regime interno comunitario, la cui elaborazione è tuttora in corso.

Su questo contrasto devo dire anzitutto che gli esempi di «disturbo» nelle trattative con i paesi terzi citati dalla Commissione non sono molto convincenti. Ricordo che a questo proposito è stato riferito che alcuni Stati terzi volevano stipulare accordi solo con i singoli Stati membri, che alcuni Stati terzi dubitavano della competenza della Comunità a stipulare accordi in questo settore e a garantirne l'esecuzione, che sono state minacciate misure di ritorsione per il ripristino dell'equilibrio in accordi già esistenti e che ad esempio la Norvegia avrebbe dichiarato che l'applicazione delle misure irlandesi ad alcuni pescherecci norvegesi avrebbe potuto provocare la richiesta di revisione di alcuni accordi ormai stipulati. Non dimentichiamo comunque che l'Irlanda, senza essere contraddetta, ha dichiarato che il divieto nei confronti delle navi norvegesi era frutto di un errore, nel frattempo chiarito. Inoltre ricordo che con taluni Stati terzi si sono potute concordare effettivamente delle restrizioni delle catture.

In secondo luogo si deve considerare che i provvedimenti nazionali unilaterali, di cui si deve in effetti tener conto nelle trattative con paesi terzi, devono esser tali da poter essere considerati come misure di conservazione e da non superare i limiti dell'indispensabile. Se non si prendono queste precauzioni, sussiste veramente il pericolo che la posizione comunitaria nelle trattative con gli Stati terzi venga indebitamente indebolita. Come abbiamo visto, appare molto dubbio che i provvedimenti irlandesi tengano conto di questa esigenza.

Almeno per questo motivo, non si può escludere che i provvedimenti si prestino a critica anche sotto il profilo del «non danneggiare le trattative con i paesi terzi». Posso limitarmi qui a questo accenno. Ancora una volta, allo stato degli atti, mi pare difficile approfondire l'esame; d'altra parte ciò non è necessario, giacché — come ho dimostrato — l'addebito di discriminazione basta a far accogliere la domanda della Commissione.

5. 

Per concludere, dirò che la domanda della Commissione è fondata e quindi si deve dichiarare che l'Irlanda — emanando i regolamenti del 16 febbraio 1977 ed applicandoli dal 10 aprile 1977 — è venuta meno agli obblighi che il Trattato le impone. Così stando le cose, l'Irlanda va condannata alle spese, come peraltro ha chiesto la Commissione.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.

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