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2.
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Quanto al vero e proprio problema da risolvere nella presente fattispecie, che è quello dell'interpretazione del diritto comunitario per stabilire chi sia legittimato a chiedere ed ottenere l'integrazione di prezzo di cui all'art. 10, n. 1, del regolamento n. 136/66/CEE, si deve sottolineare anzitutto che — trattandosi, nella causa principale, della stagione 1967/68 — i testi da prendere soprattutto in considerazione sono quelli allora in vigore, e cioè il regolamento di base n. 136/66/CEE, il regolamento del Consiglio n. 754/67/CEE ed il regolamento della Commissione n. 830/67. I regolamenti emanati in epoca successiva, anch'essi presi in esame nel corso del procedimento, possono avere, semmai, solo un'incidenza del tutto secondaria ai fini dell'interpretazione.
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a)
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Procedendo all'esame degli indicati regolamenti secondo il metodo letterale e teleologico, se ne ricavano — si deve senz'altro ammettere — validi argomenti che militano a favore del punto di vista difeso dal resistente nella causa principale, secondo cui legittimato a chiedere ed ottenere l'integrazione di prezzo è il fabbricante del prodotto finito (olio); questi può essere anche l'olivicoltore, qualora proceda alla trasformazione dei suoi prodotti sia direttamente, sia valendosi dell'opera d'imprese molitorie che lavorino per suo conto, ma non qualora egli venda le olive e rinunci, a favore di altri, alla produzione dell'olio.
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aa)
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Per quanto riguarda il regolamento n. 136/66/CEE, l'attenzione deve concentrarsi sul testo della disposizione fondamentale, costituita dall'art. 10. Questo testo dice che l'integrazione di prezzo viene accordata «ai produttori di olio»; ai termini del n. 2, i produttori di olio d'oliva fruiscono di detta integrazione solo per gli olii che rispondano alle condizioni stabilite al n. 1. Ci si basa perciò, chiaramente, sul prodotto finito. In base al significato corrente di queste espressioni — ed è da tale significato che l'interpretazione deve prendere le mosse — sembra perciò doversi escludere che la nozione di «produttore di olio» vada intesa, come ritiene il Governo italiano, in senso affatto lato, comprendendovi cioè il produttore della materia prima, anche se questi non effettui direttamente la trasformazione, né incarichi altri di procedere per suo conto al ricavo dell'olio.
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bb)
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Questa interpretazione trova conferma nel regolamento del Consiglio n. 754/67/CEE, adottato a norma dell'art. 10, n. 2, del regolamento n. 136/66/CEE. Ai sensi dell'art. 1, l'integrazione è concessa per l'olio d'oliva: anche qui ci si basa, quindi, sul prodotto finito. Così pure, nell'art. 3, relativamente al prodotto che ha diritto all'integrazione, si dice che quest'ultima viene richiesta per l'olio d'oliva.
Anche il preambolo del regolamento è, sotto questo aspetto, chiarissimo: esso sottolinea, infatti, che l'integrazione presenta notevole interesse per i produttori di olio d'oliva; vi si accenna poi alla necessità di definire i principi secondo i quali l'integrazione viene attribuita ai produttori di olio d'oliva, nonché di adottare le misure destinate ad assicurare che l'integrazione venga concessa solo per l'olio d'oliva; infine, vi si dice anche che è opportuno limitare la concessione dell'integrazione alle partite di olio per le quali la domanda è presentata nelle zone oleicole.
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cc)
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Lo stesso orientamento si riscontra anche nel regolamento n. 830/67/CEE, del quale, tuttavia, trattandosi di un regolamento della Commissione, deve comunque ammettersi la scarsa rilevanza in questo contesto. Si possono ricordare l'art. 1, in cui viene usata l'espressione «quantità di olio per la quale è chiesta l'integrazione», 1 art. 2, che parla di «olii che non hanno diritto all'integrazione» e l'art. 7, che fa anch'esso riferimento alla quantità d'olio per la quale è stata chiesta l'integrazione, nonchè alla quantità d'olio per la quale il diritto all'integrazione è stato accertato.
Quanto al preambolo di tale regolamento, è significativo che anch'esso si riferisca al fatto che l'integrazione viene concessa ai produttori di olio d'oliva. Vi si considera, inoltre, che le domande d'integrazione debbono essere corredate da documenti giustificativi che permettano di stabilire la corrispondenza tra la quantità d'olio per la quale è stata chiesta l'integrazione e la quantità di prodotto dalla quale l'olio è stato estratto, come pure che detti documenti giustificativi debbono essere basati sulla contabilità di magazzino dei frantoi e dei sansifici.
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Tutto ciò, come ho già detto, fornisce certamente un supporto molto solido alla tesi sostenuta dal resistente nella causa principale.
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b)
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La nostra interpretazione non si può tuttavia limitare a queste constatazioni. È invece necessario, naturalmente, valutare anche quale sia la portata degli argomenti addotti dal Governo italiano a sostegno della propria tesi.
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aa)
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Detto Governo ha richiamato, ad esempio, l'art. 27 del regolamento n. 136/66/CEE, secondo cui, a determinate condizioni, viene concessa un'integrazione di prezzo per i semi oleosi raccolti e trasformati nella Comunità, ed ha sostenuto che da questa norma, in relazione all'art. 21, che definisce i semi oleosi, nonché dal preambolo del regolamento, si desume chiaramente che il regime dell'integrazione di prezzo riguarda gli agricoltori. Data la coincidenza fra gli obiettivi perseguiti con tale regime e quelli dell'art. 10, anche quest'ultima norma dovrebbe essere interpretata nello stesso senso.
Questa conclusione non mi sembra ineluttabile; anzi, sono del parere che dall'art. 27 si possono ricavare argomenti a favore della tesi del resistente nella causa principale.
Non si deve, infatti, perdere di vista la circostanza che i sistemi rispettivamente vigenti per i semi oleosi e per le olive hanno carattere diverso. Nel primo caso, il regime dei prezzi è basato sulla materia prima, nel secondo caso sul prodotto trasformato (olio). Ciò spiega anche la differenza nei regimi riguardanti l'integrazione di prezzo.
D'altra parte, si può giustamente osservare che, se il regolamento n. 136/66/CEE, nell'ambito del regime dell'integrazione previsto per i semi oleosi prende espressamente in considerazione il prodotto di base, mentre per le olive — di cui, come tali, si fa ripetutamente menzione nel regolamento — il riferimento alla materia prima non è altrettanto chiaro, poiché il testo parla del prodotto di trasformazione, da tale fatto si può unicamente desumere che i beneficiari dell'integrazione, nel secondo caso, non sono i produttori della materia prima.
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bb)
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Il Governo italiano ha poi osservato che lo scopo evidente dell'intervento concretantesi nell'attribuzione dell'integrazione è quello di aiutare l'agricoltura, per fornire incentivi al mantenimento ed all'aumento del volume della produzione. In effetti, nel preambolo del regolamento n. 136/66/CEE, si considera che la coltura dell'olivo e la produzione di olio d'oliva hanno particolare importanza per l'economia di alcune regioni della Comunità, e che è pertanto necessario sostenerle con misure adeguate. Vi si dice inoltre che il collocamento dei prodotti raccolti nella Comunità deve garantire ai produttori un'equa remunerazione e che, con riguardo alla situazione dei prezzi, è opportuno concedere un'integrazione, per raggiungere lo scopo perseguito. Da questi testi, tenuto conto degli obiettivi enunciati nell'art. 39 del trattato, si dovrebbe trarre la conclusione che gli olivicoltori non possono essere esclusi dal beneficio dell integrazione.
Questa tesi è, in linea di principio, ineccepibile. Devo però aggiungere che, naturalmente, va fatta una distinzione tra il perseguimento di un determinato scopo e la scelta degli strumenti tecnico-giuridici a ciò adeguati. Se il legislatore comunitario avesse inteso stabilire che l'integrazione di prezzo dev'essere in ogni caso attribuita direttamente agli olivicoltori — anche qualora essi non siano contemporaneamente produttori di olio nel senso che abbiamo già definito — gli sarebbe stato facile esprimere chiaramente, con formula diversa da quella usata nell'art. 10 del regolamento n. 136/66/CEE, questa sua volontà. Il fatto che il legislatore non abbia agito in tal modo non dev'essere trascurato in sede di interpretazione, e può, del resto, spiegarsi senza difficoltà.
Come è stato ricordato dalla Commissione, in altri tempi la situazione normale era chiaramente quella in cui la qualità di produttore delle olive e quella di produttore dell'olio erano riunite nello stesso soggetto. Quasi sempre la produzione dell olio veniva effettuata per conto dei produttori di olive; era rarissimo che queste venissero vendute alle imprese molitorie, in particolare nelle zone in cui esistevano solo pochi frantoi ed ove la coltura dell'olivo non aveva, d'altra parte, grande importanza. Si poteva quindi presumere che l'obiettivo cui ha fatto riferimento il Governo italiano venisse raggiunto anche attribuendo l'integrazione di prezzo ai produttori di olio. Ciò si poteva ammettere perfino con riguardo ai rari casi eccezionali di vendita delle olive, in quanto era lecito prevedere che le imprese molitorie, anch'esse interessate all'incremento della produzione, avrebbero trasferito almeno in parte l'integrazione di prezzo agli agricoltori.
Solo in seguito al mutamento delle condizioni economiche, dovuto da una parte alla modifica delle strutture dell'industria di trasformazione — della cui necessità, in particolare nel senso di un raggruppamento dei numerosi molini, si parlava già nella relazione parlamentare in merito alla proposta di regolamento per l'instaurazione di una organizzazione comune di mercato per i grassi — e, dall'altra, al conseguente aumento dei contratti di vendita delle olive — il quale dimostrava che non sempre la posizione degli agricoltori era abbastanza forte —, veniva espressamente stabilito, in un successivo provvedimento d'attuazione (regolamento -del Consiglio 27 novembre 1973, n. 3209; GU n. L 327, del 28 novembre 1973, pag. 15) che legittimati a chiedere l'integrazione erano i produttori di olive. La circostanza che, nel 1973, sia stata ritenuta necessaria tale precisazione — rimando, in particolare, agli artt. 2, 3 e 8 del suddetto regolamento — mancante nei testi precedenti deve senz'altro interpretarsi nel senso che, in base ai regolamenti originari, e secondo il significato letterale di questi, legittimati a chiedere l'integrazione dovevano considerarsi i produttori di olio.
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cc)
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Il Governo italiano ha tatto altresì riferimento al parere espresso dal Parlamento europeo sul progetto di regolamento relativo all'organizzazione comune di mercato nel settore dei grassi, parere secondo cui il progetto avrebbe dovuto essere completato in modo da prevedere la conclusione di particolari contratti fra i produttori delle olive e le imprese di trasformazione, al fine di garantire che l'integrazione venisse effettivamente percepita dai produttori di olive. Anche questo conferma che si teneva a far sì che gli effettivi destinatari dell'aiuto comunitario fossero i produttori di olive.
In proposito è d'uopo però osservare che detta proposta non ha trovato espressione nel regolamento, né da tale circostanza si devono necessariamente trarre, a mio avviso, conseguenze come quelle prospettate dal Governo italiano.
Non è sicuro, infatti, che il Consiglio abbia rinunziato a seguire detta proposta perché esso si basava su una nozione lata di «produttori di olio» ed ammetteva senz'altro che l'integrazione fosse destinata agli olivicoltori; in tal caso, esso avrebbe usato nell'art. 10 una formulazione analoga a quella dell'art. 27. Si può invece legittimamente pensare che la rinunzia ad una disposizione del genere abbia avuto origine dal fatto che si tenevano presenti le condizioni economiche, consistenti nella normale coincidenza della qualità di produttore delle olive e di produttore dell'olio, affidandosi per gli altri casi alle forze del mercato, e cioè alla presunzione che l'integrazione di prezzo, almeno in parte, sarebbe stata trasferita a coloro ai quali essa era in realtà destinata. Tuttavia, si può anche pensare che sia prevalsa l'opinione secondo cui questi dettagli avrebbero dovuto essere disciplinati in un regolamento d'attuazione, allorché se ne fosse chiaramente presentata la necessità.
Volendo perciò attribuire valore dimostrativo al parere del Parlamento ed alla posizione assunta in merito dal Consiglio, gli argomenti che se ne possono ricavare depongono, a mio avviso, a favore della tesi sostenuta dal resistente nella causa principale. Comunque sia, infatti, si deve considerare significativa la circostanza che il Consiglio si è attenuto alla formula «produttori di olio», benché l'intervento del Parlamento avesse chiaramente messo in luce l'eventualità che, in tal modo, risultasse compromesso il raggiungimento del vero scopo del regime in questione.
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dd)
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Quanto al primo regolamento di attuazione emanato dal Consiglio — n. 754/67/CEE — il Governo italiano ritiene di poter desumere da alcune delle sue disposizioni quella precisazione, nel senso della propria tesi, ch'esso considera necessaria, partendo dal presupposto che la nozione di «produttori di olio» sia indeterminata.
Esso considera significativo il fatto che, a norma dell'art. 2, le domande di attribuzione dell'integrazione vanno presentate nelle zone oleicole della Comunità. Ciò non avrebbe senso, a suo avviso, se non si fosse voluto mettere così in rilievo che la domanda doveva essere presentata dagli olivicoltori. Esso rileva poi che, nell'art. 3, viene sottolineata la necessità di un controllo atto a garantire la corrispondenza tra il quantitativo di olio per il quale viene chiesta l'integrazione ed il quantitativo di olive raccolte nella Comunità utilizzato per la produzione dell'olio stesso, e sostiene che tale controllo può essere effettuato soltanto se si dispone di dati riguardanti i fondi olivetati, dati che possono essere forniti — elemento anch'esso rilevante per la determinazione del soggetto legittimato a chiedere l'aiuto — soltanto dagli olivicoltori.
Neppure questi argomenti mi sembrano convincenti, e ciò a prescindere dal fatto che la nozione di «produttori di olio» nell'art. 10 del regolamento n. 136/66/CEE non è, a mio avviso, così indeterminata come vorrebbe far ritenere il Governo italiano.
Anche qui si può ricordare che, per il legislatore comunitario, sarebbe stato facile, se avesse voluto, parlare nell'art. 2 del regolamento n. 754/67/CEE di produttori di olive, anziché genericamente di «interessati». Quanto alla circostanza che le domande per ottenere l'integrazione dovevano essere presentate nelle zone di produzione delle olive, si può dire inoltre che ciò si spiega abbastanza facilmente, in quanto è proprio in tali zone che devono essere effettuati i controlli per accertare la corrispondenza tra i quantitativi di olio per i quali viene richiesta l'integrazione ed i quantitativi di olive dai quali si affermi di aver ricavato l'olio. L'efficacia di tali controlli è certamente maggiore se le domande relative all'integrazione non vengono presentate nei centri di trasformazione, ma sono invece accentrate nelle zone oleicole. Infine, ritengo non possa dedursi alcun elemento decisivo dalla circostanza che, ai fini della concessione dell'integrazione, siano necessari dati che devono essere forniti dai produttori di olive. Non è escluso che anche i produttori di olio — eventualmente tramite clausole inserite nei contratti d'acquisto delle olive — possano procurarsi tali dati. Per di più, si tratta di elementi rilevanti solo nell'ambito del procedimento di controllo; il sistema non implica affatto che, necessariamente, tutti i dati del genere debbano essere forniti da colui che richiede l'integrazione. In ogni caso non si deve dimenticare che, a norma del regolamento n. 3209/73, secondo cui legittimati a chiedere l'integrazione sono i produttori di olive, hanno rilevanza anche documenti (contabilità di magazzino) prodotti dalle imprese molitorie, senza che ciò possa rendere lecita la conclusione che, in realtà, i richiedenti siano i molitori.
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ee)
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Va infine preso in esame un altro argomento che, devo ammettere, sembra a prima vista molto suggestivo. Esso si basa sull'asserzione che, dal summenzionato regolamento n. 3209/73, ed in particolare dagli artt. 2, 3 ed 8, si desume chiaramente che legittimati a chiedere ed ottenere l'integrazione sono i produttori delle olive. Sarebbe d'altra parte rilevante il fatto che, nel preambolo dello stesso regolamento, sono state adoperate espressioni analoghe a quelle che si trovano nel preambolo del regolamento n. 136/66/CEE: vi si considera che è necessario definire i principi in base ai quali l'integrazione di cui all'art. 10 del regolamento n. 136/66/CEE viene concessa ai produttori d'olio d'oliva, e che la suddetta integrazione presenta notevole interesse per i produttori di olio. Ciò dimostrerebbe che, in realtà, la nozione di produttori di olio di oliva è indeterminata e comprende anche gli olivicoltori, di guisa che apparirebbe necessario prendere in considerazione altri elementi per stabilire la portata e il significato dell'art. 10 del regolamento n. 136/66/CEE. In caso contrario, e cioè qualora si partisse dal concetto che l'espressione «produttori di olio d'oliva» usata in questo ultimo regolamento è determinata, nel senso in cui la intende il resistente nella causa principale, si dovrebbe constatare che il regolamento n. 3209/73, fondato sull'art. 10, n. 2, del regolamento n. 136/66/CEE, si discosta da questo testo. Poiché il regolamento di base deriva da una fonte diversa da quella del regolamento n. 3209/73, sorgerebbe allora la questione della validità di quest'ultimo regolamento.
In proposito vorrei tuttavia osservare, in primo luogo, che sembra fondamentalmente contestabile il metodo che consiste nell'interpretare un regolamento emanato nel 1966 riferendosi ad altri regolamenti adottati in seguito. In via di principio, la norma giuridica va interpretata in base ai suoi elementi intrinsechi e, al massimo, tenendo conto di circostanze esistenti al momento della sua emanazione. In secondo luogo, dubito che il regolamento n. 3209/73, per il fatto che nel suo preambolo vengono usate espressioni analoghe a quelle che si riscontrano nel preambolo del regolamento n. 136/66/CEE, potesse considerarsi un'interpretazione autentica di nozioni contemplate dal regolamento di base, il quale, come già detto, proviene da altra fonte. In realtà, mi sembra che le suddette considerazioni contenute nel preambolo non avessero altro scopo che quello di richiamare le finalità generali del sistema dell'integrazione già enunciate nel regolamento di base. Non ritengo, perciò, che l'argomento di cui si discute possa giustificare una modifica dell'opinione da me già espressa circa l'interpretazione della nozione di «produttori d'olio di oliva».
A ciò vorrei aggiungere — poiché il problema é stato sollevato nel corso del procedimento, anche se privo d'importanza decisiva ai fini della lite pendente dinanzi al giudice a quo — che non vedo alcuna ragione di mettere in dubbio la validità del regolamento n. 3209/73. È vero che questo testo apportava una modifica delle modalità d'applicazione del regime relativo all'integrazione di prezzo, stabilendo che legittimati, in proposito, vanno considerati i produttori di olive. Nulla, però, si può obiettare al riguardo, poiché rientra chiaramente nelle finalità del regolamento di base, anzi ne costituisce la «ratio», il fatto di aumentare le garanzie per il raggiungimento dello scopo perseguito. Si può inoltre affermare che ciò rientra certamente nell'ampio margine di discrezionalità spettante al Consiglio, in forza dell'art. 10, n. 2, del regolamento n. 136/66/CEE, per la determinazione dei principi da applicare ai fini dell'attribuzione dell'integrazione di prezzo, tanto più che — come risulta dal preambolo del regolamento n. 136/66/CEE — la designazione dei produttori di olio come beneficiari veniva fatta non già in senso rigido ed immutabile, bensì in via di principio, in modo adeguato alla situazione allora esistente.
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ff)
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Per concludere, si può dire che nessuno degli argomenti svolti dal Governo italiano è atto a far dubitare dell'interpretazione letterale e teleologica dei regolamenti di cui trattasi, da me suggerita all'inizio della mia indagine.
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