Conclusioni dell'avvocato generale Mayras del 13 luglio 1976. # M.L.E. Brack, vedova Brack, contro Insurance Officer. # Domanda di pronuncia pregiudiziale: National Insurance Commissioner - Regno Unito. # Causa 17-76.

A —

Il sig. Brack, ricorrente nella causa principale, cittadino inglese nato nel 1906, dal 1948 al 1957 — ossia durante nove anni — era assicurato nell'ambito del sistema previdenziale del Regno Unito in qualità di lavoratore subordinato. Dopo il 1957 egli esercitava la professione di contabile autonomo. In tale status egli continuava a versare contributi alla previdenza sociale.

Nel 1971, avendo raggiunto l'età di 65 anni, egli aveva acquistato il diritto alla pensione, tanto in qualità di lavoratore subordinato, quanto in qualità di lavoratore autonomo, in forza dell'art. 30 del National Insurance Act del 1965, a condizione di porre termine a qualsiasi attività lavorativa. Egli sarebbe stato quindi esonerato dall'obbligo di versare contributi per l'assicurazione disoccupazione e malattia.

Tuttavia, egli decideva di continuare la propria attività di lavoratore autonomo.

In tale situazione, il ricorrente era quindi tenuto a continuare a versare i suddetti contributi fino al giorno in cui fosse effettivamente andato in pensione ovvero avesse raggiunto l'età di 70 anni.

Negli ultimi anni di attività lavorativa, il suo stato di salute veniva, a più riprese, seriamente compromesso. Per rimettersi dai postumi di diverse affezioni e di un grave intervento chirurgico il ricorrente, su prescrizione medica, il 23 settembre 1974 si recava in convalescenza presso amici in Francia. Nel corso del soggiorno in detto paese egli veniva, pochi giorni dopo, colpito da una crisi acuta di nevrite che, ad avviso di due medici francesi consultati, esigeva cure mediche immediate ed un'interruzione del lavoro di almeno quattro settimane. Cionondimeno, il 25 ottobre 1974, egli ritornava nel Regno Unito, dove riprendeva per un certo tempo l'esercizio della sua attività lavorativa, prima di essere di nuovo ricoverato in ospedale. Per ciascuna di queste interruzioni del lavoro, fatta eccezione per il periodo trascorso in Francia, il Brack fruiva di prestazioni malattia in natura ed in denaro.

Dal fascicolo non risulta chiaramente se il ricorrente abbia percepito, da parte del National Health Service, prestazioni in natura in ragione della sua malattia in Francia. L'Insurance Officer, delegato locale dell'ente pagatore, rifiutava comunque di versargli le prestazioni di malattia in denaro per il periodo d'inattività trascorso in Francia, basandosi su una disposizione della legge inglese (art. 49 — 1° della legge del 1965, artt. 7 (1) (b) e 7 (1 A) dei regolamenti relativi alla residenza ed alle persone all'estero; National Insurance — Residence and Persons Abroad — Regulations 1948), in forza della quale l'assicurato perde il diritto alle prestazioni afferenti a tutto il periodo durante il quale si assenta dal Regno Unito, a meno che sia stato inabile al lavoro in maniera continua durante i sei mesi precedenti l'assenza e sia rimasto ininterrottamente in tale stato durante l'assenza ovvero quest'ultima risponda allo scopo specifico di seguire una cura per una invalidità che ha avuto inizio prima ch'egli abbia lasciato il Regno Unito.

A questo punto è necessario aprire una parentesi onde precisare col National Insurance Commissioner, giudice a quo, quale fosse la situazione del ricorrente rispetto al regime vigente nel Regno Unito.

Non è chiaro se, durante il soggiorno in Francia, il ricorrente abbia effettivamente fatto uso della facoltà — di cui all'art. 5 (2) delle disposizioni d'attuazione relative alla residenza ed alle persone all'estero — di versare, volontariamente, i contributi che avrebbe dovuto corrispondere in qualità di lavoratore autonomo residente nel Regno Unito (in forza dell'art. 5 A delle disposizioni adottate in attuazione dell'art. 10 della legge del 1965, se fosse rimasto nel Regno Unito, sarebbe stato esentato da tale versamento per il periodo di inabilità al lavoro; il relativo importo gli sarebbe stato cionondimeno accreditato). È comunque certo che egli versava contributi fino al momento di recarsi in Francia, e ne riprendeva il versamento non appena rientrato nel Regno Unito.

Al momento della sua domanda e rispetto al diritto inglese, i soli contributi di lavoratore subordinato od i soli contributi di lavoratore autonomo sarebbero stati sufficienti a fargli acquistare il diritto ad una pensione ridotta (art. 7 delle disposizioni d'attuazione «assegni alla vedova e pensioni di vecchiaia» — National Insurance (Widow's Benefit and Retirement Pensions) Regulations 1972) ovvero a prestazioni di disoccupazione o di malattia per un importo settimanale pari a quello della pensione che gli sarebbe spettata se avesse cessato l'attività lavorativa (art. 19, n. 3 della legge del 1965).

L'importo delle prestazioni di malattia, cui avrebbe potuto aver diritto, dipendeva invece dall'importo della pensione (esclusa qualsiasi maggiorazione) che gli sarebbe spettata se egli avesse cessato l'attività lavorativa; quest'ultimo importo dipendeva a sua volta dal se egli fosse in possesso dei due requisiti seguenti:

Di conseguenza, a prescindere dal sopra menzionato requisito della residenza, perché il ricorrente potesse fruire per intero delle prestazioni di malattia, occorreva cumulare i contributi di lavoratore subordinato e di lavoratore autonomo. A questo punto riscontro un elemento che contribuirà in maniera determinante ad orientare il senso della soluzione che vi proporrò.

Chiusa questa parentesi, occorre richiamare l'attenzione sul fatto che il ricorrente ricorreva avanti il «Locai Tribunal» avverso il rifiuto opposto dall'Insurance Officer. Avendo detto giudice confermato il provvedimento in data 25 marzo 1975, egli interponeva appello avanti il National Insurance Commissioner.

Il Brack decedeva il 31 ottobre 1975, e la vedova veniva ammessa a proseguire l'azione.

B —

Date queste premesse, il National Insurance Commissioner vi sottopone, in forza dell'art. 177, questioni le cui soluzioni gli consentiranno anche di risolvere vari altri casi analoghi. Nelle sue osservazioni scritte il governo del Regno Unito esprime la stessa aspettativa.

Tanto se il Commissioner statuisce in appello quanto se si pronunzia in ultima istanza, mi sembra che comunque esso sia una «giurisdizione» ai sensi dell'art. 177: voi siete quindi competenti a statuire sulle questioni che esso vi sottopone.

Stando agli stessi termini del provvedimento di detto giudice, le prestazioni di malattia inglesi in denaro sono state negate al ricorrente a motivo della sua assenza dal territorio nazionale; per esso il ricorrente, ove avesse avuto al momento dei fatti lo status di lavoratore ai sensi del regolamento n. 1408/71, sarebbe stato — secondo i termini dell'art. 22, n. 1, lett. a), di detto regolamento — un lavoratore «il cui stato di salute necessita di prestazioni immediate durante la dimora nel territorio di un altro Stato membro», di guisa che avrebbe avuto diritto a prestazioni di malattia in denaro in forza di detta disposizione del diritto comunitario.

In termini concisi, il problema si presenta nei termini seguenti:

Se un lavoratore, cittadino di uno Stato membro, che sia o sia stato soggetto, in qualità di lavoratore subordinato, alla legislazione in materia previdenziale di detto Stato membro, vada considerato come un «lavoratore» ai sensi del regolamento n. 1408/71, anche se, al momento della presentazione della domanda di prestazioni, era classificato nella categoria degli «indipendenti» ai fini del regime nell'ambito del quale egli risulta assicurato e se abbia quindi il diritto, nell'ipotesi in cui si ammali sul territorio di uno Stato membro diverso da quello in cui egli risiede, a prestazioni in denaro a norma delle disposizioni del presente regolamento, come se si fosse ammalato nel suo Stato d'origine, nonostante qualsiasi disposizione contraria del diritto nazionale.

La presente controversia non solleva quindi direttamente alcun problema di cumulo dei periodi presi in considerazione da due legislazioni nazionali diverse per il sorgere e la conservazione del diritto ad una prestazione previdenziale (art. 51, lett. a) del trattato), bensì quella dell'incidenza della dimora nel territorio di uno Stato membro sul pagamento di prestazioni ad una persona che ha lavorato in un altro Stato membro (art. 51, lett. b)). È quindi più un problema di discriminazione, in un medesimo paese, tra un lavoratore effettivamente subordinato ed un lavoratore semplicemente assimilato, il primo dei quali può fruire del regolamento n. 1408/71 mentre il secondo non può, benché sia stato costretto a pagare, lui pure, contributi destinati a coprirlo contro il relativo rischio. Trattasi di accertare se il vantaggio dell'assimilazione possa essere rifiutato ad un siffatto lavoratore a motivo di un elemento di estraneità, esso stesso inopponibile ad un lavoratore subordinato stricto sensu, a termini del regolamento n. 1408/71.

La soluzione della prima questione sottoposta a questa Corte presenta quindi importanza fondamentale ai fini della soluzione della controversia: trattasi di precisare la sfera d'applicazione relativamente alle persone di un regime che, come vedremo, s'applica a tutti i lavoratori attivi — subordinati od autonomi — nell'ipotesi in cui una persona sia stata successivamento o alternatamente lavoratore subordinato ed autonomo. Le altre tre questioni, in subordine, riguardano la definizione possibile dello stato giuridico del ricorrente. Più precisamente, il giudice inglese vorrebbe accertare sotto quale altra rubrica dell'art. I, lett. a) vada classificato il ricorrente:

Voi sarete quindi portati a disaminare tanto la normativa comunitaria quanto la legislazione del Regno Unito. È questa una particolarità dell'interpretazione che voi siete chiamati a fornire nell'ambito dell'art. 177. D'altronde, poiché l'allegato V fa espresso riferimento alla legislazione inglese, sarà necessario esporre in termini concisi le disposizioni di quest'ultima.

A —

Comincio col regime inglese in materia di previdenza sociale; questo ramo del diritto che, secondo il prof. Garner (in Administrative Law, 4a edizione, pagg. da 247 a 249), si potrebbe definire «pietra angolare dello Stato-provvidenza».

Non potrei far di meglio in proposito che richiamarmi alla relazione che figura in allegato alle osservazioni scritte del governo del Regno Unito. Per quanto riguarda il caso in esame, osservo in particolare quanto segue: dal 1946, l'assicurazione contro l'inabilità al lavoro prolungata è stata estesa nel Regno Unito a tutte le persone esercitanti un'attività lavorativa e l'assicurazione pensione comprende tutte le persone che non sono più in età lavorativa, a prescindere dal fatto che essi esercitino o meno un'attività. Le prestazioni contemplate erano contributive e le persone per le quali l'assicurazione era obbligatoria si dividevano in tre categorie:

Il sistema inglese presenta la particolarità che talune persone sono classificate come subordinate benché non abbiano stipulato alcun contratto di lavoro, mentre altre sono classificate come autonome, benché siano vincolate da un contratto di lavoro.

In seguito, ed in particolare nel 1965, data cui risalgono i testi da applicarsi al ricorrente, detta legislazione veniva emendata ai fine di incrementare l'entità dei contributi e delle prestazioni e veniva introdotto un certo numero di prestazioni nuove, tra cui talune non contributive. La sfera d'applicazione relativamente alle persone non veniva modificata, ma la dicotomia tra la natura dell'attività esercitata e la classificazione della categoria corrispondente a detta attività si accresceva ulteriormente.

Quindi, già all'epoca dei fatti del caso di specie, la legislazione inglese si presentava come un sistema molto elastico, imperniato su varie finzioni ed assimilazioni giuridiche.

Dopo la decisione del Consiglio delle Comunità europee 1o gennaio 1973, portante adattamento degli atti relativi all'adesione di nuovi Stati membri alle Comunita europee (GU 1° gennaio 1973, n. L 2, pag. 1), ma prima dei fatti in esame, riforme importanti accentuavano ulteriormente questa tendenza della legislazione inglese.

B —

Benché entrato in vigore dopo i fatti in esame, il Social Security Act del 1975 contiene indicazioni interessanti. Detta legge sopprimeva la ripartizione della popolazione assicurata in tre categorie distinte che in linea di principio si escludono a vicenda. Sono previste d'ora in avanti quattro categorie di contributi: i contributi delle due prime categorie sono obbligatori, quelli della terza sono facoltativi, quelli della quarta hanno rilevanza solo dal punto di vista fiscale.

I contributi della prima categoria sono dovuti tanto dai lavoratori subordinati quanto dai loro datori di lavoro; il lavoratore subordinato è definito come qualsiasi persona che eserciti un'attività lavorativa, vuoi in forza di un contratto di lavoro, vuoi in qualità di titolare d'una attività i cui emolumenti sono soggetti all'imposta sul reddito secondo le stesse norme che si applicano alle persone impiegate in forza di un contratto di lavoro. Può quindi trattarsi di un lavoratore autonomo ai sensi del diritto del lavoro, dato che il criterio è decisamente fiscale.

I contributi della seconda categoria sono dovuti dai lavoratori autonomi, definiti come le persone che esercitano l'attività lavorativa altrimenti che in qualità di subordinati ai sensi di tale testo: ma può trattarsi di lavoratori subordinati ai sensi del diritto del lavoro.

Infine, i contributi facoltativi della terza categoria sono versati dai lavoratori attivi o da altre persone al fine di costituire, di conservare o di incrementare diritti alle prestazioni.

Nello spirito del legislatore, tali contributi sono normalmente versati da persone che sono o sono state lavoratori attivi, ma i cui contributi obbligatori, per il fatto della cessazione o di una interruzione della loro attività o in considerazione della scarsa entità dei loro redditi durante il periodo di attività, non sono sufficienti per conferire loro il diritto a prestazioni d'importo ordinario.

La non esclusività della categoria comporta la conseguenza che una persona può essere tenuta a versare contributi congiuntamente a titolo di lavoratore subordinato (od assimilato) e a titolo di lavoratore autonomo (od assimilato). Può accadere pertanto che una persona, il cui assoggettamento ai contributi non sia esclusivamente dovuto al suo status di lavoratore subordinato e che quindi è un lavoratore autonomo, dovrà cionondimeno venir considerata come un lavoratore subordinato ai sensi della previdenza sociale. Per converso, può avvenire che un lavoratore sia tenuto a versare contributi della seconda categoria, afferente ai lavoratori autonomi, benché sia un lavoratore subordinato rispetto al diritto del lavoro.

A partire dal 1975, tutte le persone per le quali l'esazione dell'imposta sul reddito si effettua tramite trattenuta all'origine sulla remunerazione, a prescindere dal fatto che essi siano effettivamente lavoratori subordinati, sono tenuti a versare contributi in qualità di lavoratore subordinato. I contributi sono determinati in funzione del reddito e vengono esatti come in materia di imposte sul reddito.

È quindi in pratica proprio un criterio fiscale quello che è alla base della classificazione in una delle categorie e detta classificazione non ha più gran che a vedere con l'esercizio di un'attività subordinata od autonoma; essa può del resto venir modificata da regolamenti.

In tale regime, le prestazioni non contributive vengono erogate senza alcuna distinzione a seconda della categoria alla quale gli assicurati appartengono o appartenevano, ovvero, a partire dal 1975, della categoria di contributi che essi versano o hanno versato, ammesso che vi fossero tenuti.

Per quanto riguarda le prestazioni contributive, come le prestazioni di malattia in denaro, esse sono erogate a prescindere dalla distinzione a seconda della categoria alla quale i beneficiari appartengono, alla data della realizzazione del rischio coperto, o, a partire dal 1975, della categoria dei contributi' ch'essi pagano, ammesso che essi vi siano tenuti in detto momento. Tuttavia, il versamento dei contributi viene preso in considerazione ai fini dell'acquisto o del mantenimento del diritto alle prestazioni.

Le prestazioni in denaro sono identiche e forfettarie per i diversi tipi di rischi. Esse non presentano alcuna connessione con la retribuzione perduta.

Per coloro che, come il ricorrente, avevano superato l'età normale della pensione, il loro importo viene determinato una volta per sempre con riferimento allo stato dei contributi fissato alla data in cui l'interessato ha raggiunto l'età normale della pensione (art. 18, n. 2 della legge del 1965).

Tuttavia, una maggiorazione della pensione di vecchiaia (graduated pension scheme dell'aprile 1961) viene, se del caso, accordata a titolo di supplementi di contributi o di contributi versati (non accreditati) dopo aver raggiunto l'età normale della pensione. Tuttavia i contributi supplementari percepiti in funzione dei guadagni, il cui principio era stato stabilito nel 1966, e le prestazioni supplementari corrispondenti (earnings related supplement) non vengono prese in considerazione per coloro che, come il ricorrente, non erano assoggettati ad un supplemento di contributi (graduated, earnings related contribution) in quanto non versavano contributi a titolo della prima categoria. Tali maggiorazioni non incidono quindi sulle prestazioni di malattia in denaro accordate in forza dell'art. 19, n. 3.

Quanto alla gestione del regime, nessuna distinzione viene fatta con riguardo alla categoria in cui rientra la persona che versa contributi, né, a partire dal 1975, alla categoria del contributo versato.

Di conseguenza, onde riprendere le osservazioni del governo del Regno Unito, il cambiamento di «status» d'una persona che passa, a mo' d'esempio da quello di lavoratore subordinato a quello di lavoratore autonomo non comporta alcuna perdita di diritti alle prestazioni derivanti dalla maturazione dei periodi contributivi da prendere in considerazione, nemmeno se del resto le prestazioni di cui trattasi non corrispondano al nuovo status dell'interessato. Il solo problema resta quello di accertare se un cambiamento temporaneo nella residenza o nella dimora dell'interessato possa avere tale effetto, visto quanto dispone il regolamento n. 1408/71.

Dato che, come sostiene il governo del Regno Unito, non è mai stato possibile giungere, sulla base delle «categorie» ad una distinzione netta tra le persone che possono venir considerate lavoratori subordinati e le altre, si possono porre interrogativi relativamente alla coerenza del concetto che gli autori del regolamento n. 1408/71 si facevano dei «lavoratori subordinati» con una legislazione previdenziale quale quella del Regno Unito e sulla congruenza del criterio connesso all'obbligo di versare i contributi in qualità di lavoratore subordinato o del criterio tratto dalle modalità di gestione o di finanziamento del regime.

A —

Occorre a questo punto richiamare l'attenzione sullo stato della disciplina comunitaria prima dell'adesione dei tre nuovi Stati membri. Se mi è consentito riassumere lo spirito di detta disciplina, illuminato dalle vostre sentenze, dirò che, travalicando l'ambito dei territori nazionali, essa mira ad eliminare le discriminazioni esistenti in materia previdenziale mediante una concezione più ampia di territorio comunitario e dello status di «lavoratore» ovvero che essa (trattasi dell'art. 4 del regolamento n. 3) «segue l'orientamento generale della legislazione sociale degli Stati membri che mira ad estendere il beneficio del sistema previdenziale a nuove categorie di persone, in ragione di rischi e vicissitudini identiche» (sentenza 27 ottobre 1971, Janssen, Racc. 1971, pag. 864).

Mentre il regolamento n. 3 parlava di lavoratori «migranti» la vostra giurisprudenza ha allargato considerevolmente la sfera di applicazione di detta espressione statuendo che la libera circolazione dei lavoratori implica il diritto di spostarsi liberamente non soltanto per cercare lavoro, ma anche a scopo di cura o persino per un soggiorno turistico di breve durata.

Nella sentenza di questa Corte 19 marzo 1964, Unger (Racc. 1964, pag. 349) voi avete statuito, a proposito di una persona che non aveva più lo status di lavoratore, che l'art. 19, n. 1, del regolamento n. 3 (a cui corrisponde l'art. 22, n. 1, del regolamento n. 1408/71) «osta … a che delle norme interne subordinino dette prestazioni … a condizioni più rigorose di quelle applicabili nell'ipotesi in cui l'interessato si sia ammalato mentre si trovava nel territorio dello Stato cui appartiene l'ente previdenziale». Voi avete quindi accolto le conclusioni dell'avvocato generale Maurice Lagrange il quale osservava (Racc. 1964, pag. 379) che «questa interpretazione dell'art. 19 è del tutto coerente con le finalità che l'art. 51 del trattato tende a realizzare. Si tratta infatti di prendere «nell'ambito della sicurezza sociale, le misure necessarie per assicurare la libera circolazione dei lavoratori; ed è evidente che qualsiasi misura che assimili il territorio dei diversi Stati membri al territorio dello Stato d'origine, per quanto riguarda il conseguimento delle varie prestazioni, è del tutto conforme a questo scopo. Aggiungo inoltre che le disposizioni di cui alla lettera a) e b) dell'art. 51 non hanno carattere limitativo, come risulta dal fatto che sono precedute da “in particolare”».

Detta giurisprudenza veniva confermata dalle vostre sentenze 11 marzo 1965, Bertholet (Racc. 1965, pag. 107), 9 dicembre 1965, Singer (Racc. 1965, pag. 951) e 12 novembre 1969, Caisse de maladie des chemins de fer luxembourgeois (Racc. 1969, pag. 405).

Poiché nella fattispecie non si pone alcun problema circa l'acquisto ed il mantenimento del diritto alle prestazioni, nemmeno per quanto riguarda il calcolo di queste ultime, e che la sola difficoltà proviene dalla dimora temporanea dell'interessato nel territorio di uno Stato membro diverso da quello di cui egli è originario, si potrebbe ritenere che detta difficoltà possa venir risolta esclusivamente sulla base di queste sentenze. Tuttavia ciò presupporrebbe risolto in via preliminare il punto di ciò che si deve intendere per «lavoratore» e si ritorna quindi alla prima questione.

In proposito voi avete ammesso, con la sentenza 19 dicembre 1968, De Cicco (Racc. 1968, pag. 627) che i periodi contributivi dell'assicurazione artigiani in Italia sono periodi assicurativi ai sensi degli artt. 1, lett. p), 24, 27 e segg. del regolamento n. 3, ai fini dell'ottenimento di una pensione d'invalidità in un altro Stato membro. Voi avete affermato, fra l'altro, che l'art. 4 di detto regolamento, il quale si serve dell'espressione «lavoratori salariati ed assimilati», si fonda su una concezione ampia della cerchia dei beneficiari, in quanto rende applicabili le disposizioni del regolamento non solo ai lavoratori subordinati in senso stretto, ma anche a tutti coloro che sono «assimilati» a detti lavoratori.

Nella medesima prospettiva voi avete affermato, nella sentenza 27 ottobre 1971, Janssen (Racc. 1971, pag. 859), che i periodi assicurativi maturati come lavoratore subordinato in uno Stato membro vanno presi in considerazione per l'acquisto del diritto alle prestazioni contemplate nel Belgio per i lavoratori indipendenti.

Se, in effetti, un lavoratore indipendente belga che dimori o che abbia stabilito la propria residenza all'estero non può fruirvi di una tutela più estesa di quella prevista a suo favore nel Belgio, ciò avviene unicamente in quanto voi avete subordinato l'estensione delle disposizioni di un regime generale di previdenza sociale alla condizione ch'essa implichi che «i beneficiari siano tutelati contro uno o più rischi in modo analogo a quello previsto per ciascun rischio dal regime istituito a vantaggio della generalità dei lavoratori» ed in quanto lo stesso legislatore comunitario ha posto un limite, stabilendo nell'allegato V (Belgio) del regolamento n. 1408/71 che i lavoratori indipendenti beneficiari di prestazioni sanitarie in applicazione obbligatoria della legge che istituisce ed organizza un regime di assicurazione obbligatoria contro la malattia e l'invalidità, finché non beneficiano per queste cure d'una protezione identica a quella accordata ai lavoratori subordinati, non sono considerati lavoratori ai sensi dell'art. 1°, comma a) lett. c) del regolamento.

B —

Onde «codificare» per così dire, la vostra giurisprudenza ed anche onde tener conto dei cambiamenti intervenuti nelle legislazioni dei diversi Stati membri, il legislatore comunitario adottava il 14 giugno 1971, il regolamento n. 1408/71 (GU 5 luglio 1971, n. L 149, pag. 2). Detto testo, cionondimeno, entrava in vigore soltanto il primo giorno del settimo mese successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale delle Comunità europee del regolamento d'attuazione del Consiglio 21 marzo 1972, n. 574 (GU 27 marzo 1972, n. L 74, pag. 1), ossia il 1o ottobre 1972.

Il suo titolo dice che esso è «relativo all'applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori subordinati e ai loro familiari che si spostano all'interno della Comunità».

Detto regolamento ha cercato di conciliare due orientamenti alquanto contraddittori:

Cionondimeno, vi si riscontrano ancora delle perifrasi che hanno il medesimo significato di un'assimilazione. Così l'art. 34 dispone che il titolare d'una pensione o di una rendita, che ha diritto alle prestazioni in natura in forza della legislazione di uno Stato membro, in quanto svolge un'attività lavorativa, «è considerato lavoratore …» ai fini dell'applicazione delle disposizioni proprie delle prestazioni di malattia. Questa disposizione è stata introdotta onde consentire il rimborso delle spese sostenute dagli interessati per cure ricevute durante la dimora nel territorio di uno Stato membro diverso dallo Stato competente, se, per un motivo qualsiasi, le formalità previste non hanno potuto essere espletate durante detta dimora.

L'art. 2, n. 3, dispone che esso «si applica agli impiegati pubblici ed al personale che, in base alla legislazione applicabile, è ad essi assimilato, nella misura in cui siano o siano stati soggetti alla legislazione di uno Stato membro cui è applicabile il presente regolamento», vale a dire nella misura in cui essi non siano coperti da un regime speciale. Vi è a questo punto un'indicazione, a mio avviso, rilevante: benché l'art. 48 del trattato (che figura nel capitolo dei lavoratori) non sia applicabile agli impieghi nella pubblica amministrazione (art. 48, n. 4) e le disposizioni del capitolo relativo al diritto di stabilimento non si applichino alle attività che partecipano in uno Stato membro, sia pure occasionalmente, all'esercizio dei pubblici poteri (art. 55 del trattato), gli autori del regolamento hanno considerato i pubblici impiegati ed il personale assimilato, almeno nella misura in cui essi siano o meno stati soggetti alla legislazione di uno Stato membro cui s'applica il regolamento n. 1408/71, come lavoratori subordinati. Mi rallegro di questa abolizione di barriere sociali e di questa assimilazione, ma non vedo perché lo stesso non potrebbe dirsi per quanto riguarda i lavoratori indipendenti, o almeno quelli tra essi che hanno obbligatoriamente versato contributi come lavoratori subordinati e che continuano a farlo come lavoratori indipendenti.

C —

Quindi, prima dell'adesione, la normativa comunitaria ed il regime inglese, come del resto il sistema della maggior parte degli Stati membri in materia di previdenza sociale, avevano avuto un andamento parallelo e convergente, che mostra la generalizzazione della tendenza a proteggere l'intera popolazione.

Già l'avvocato generale Gand lo aveva sottolineato nelle conclusioni per la causa de Cicco (Racc. 1968, pag. 642); si desume dalla vostra sentenza Unger, egli diceva, che «la sfera d'applicazione del regolamento viene ad essere delimitata in base ad un criterio desunto dalla previdenza sociale e non dal diritto del lavoro», il che implica che la sfera d'applicazione dell'art. 51 del trattato è diversa da quella degli artt. da 48 a 50 e sconfina nelle disposizioni relative al diritto di stabilimento (capitolo 2 del titolo III): per riprendere le stesse parole della sentenza Unger (Racc. 1964, pag. 365), la nozione di «lavoratore subordinato o assimilato» comprende «tutti coloro i quali, in quanto tali, e senza riguardo al modo in cui vengono denominati, sono tutelati dai vari sistemi nazionali di previdenza sociale». D'altronde, nel caso degli apolidi e dei profughi e, come abbiamo visto, di taluni pubblici impiegati, la sfera d'applicazione dell'art. 51 trascende l'ambito stretto dei «lavoratori», e persone diverse da quelle coperte da assicurazione «volontaria» prolungata o i «villeggianti» possono trovarsi nella situazione d'assimilati.

In ciò non vi è nulla di sorprendente. Il criterio socio-professionale o funzionale sulla base del quale si distinguono i subordinati, gli indipendenti e i semplici residenti, non può venir inteso in senso stretto: a mo' d'esempio, coloro che non si trovano nella condizione di poter lavorare per motivi di disoccupazione o di inabilità fisica fanno cionondimeno socialmente parte del gruppo al quale li collegava la loro attività precedente. I figli, non esplicanti un'attività lavorativa, fanno parte della categoria alla quale appartiene la persona a carico della quale essi si trovano.

La ripartizione tra queste diverse categorie di persone trova un altro limite nell'attrazione esercitata dai regimi dei lavoratori subordinati, che tendono ad assorbire gruppi sociali diversi da quelli per i quali essi sono stati istituiti. Si tende quindi verso una situazione nella quale non esistono più se non due tipi d'assicurazioni sociali obbligatorie: le assicurazioni sociali per lavoratori subordinati ed assimilati e l'assicurazione sociale generalizzata che si applica all'intera popolazione. Inoltre esiste, secondo modalità diverse, la possibilità per i lavoratori indipendenti di assicurarsi volontariamente nell'ambito di un regime per lavoratori subordinati, ed il legislatore favorisce, nei limiti del possibile, questa estensione dell'assicurazione. Ciò corrisponde alla realtà socio-economica: i singoli possono in effetti svolgere una carriera di lavoro successivamente od alternatamente non soltanto in più paesi, ma sotto diversi regimi.

La prima questione sollevata dalla presente controversia consiste, in un certo senso — come diceva l'avvocato generale Warner nelle conclusioni per la causa Peiretti (Racc. 1975, pag. 1163), a proposito del regolamento n. 1408/71 — nel determinare in quale misura gli autori dell'atto siano riusciti in questo intento.

A —

Sembra, almeno prima facie, sussistere un'antinomia tra la vostra giurisprudenza, seconda la quale il termine «lavoratore» ha un contenuto comunitario, e questo allegato V, in particolare la rubrica che riguarda il Regno Unito, la quale rinvia al diritto nazionale per definire questa nozione. Fintantoché il concetto comunitario di lavoratore riguardava, esso pure, le persone «che sono tenute a versare contributi in qualità di lavoratori subordinati», non sorgeva alcuna difficoltà. Tuttavia ho richiamato l'attenzione su quanto, secondo la vostra giurisprudenza, detto concetto si distanzi da questo criterio.

In realtà, la vostra giurisprudenza si informa a due considerazioni:

In primo luogo, voi ritenete che il regolamento non può sfociare in una applicazione che dipenda da una definizione o da un emendamento del diritto nazionale.

In secondo luogo, pur se avete a volte affermato che il regolamento non poteva considerarsi come un atto di armonizzazione o di riavvicinamento delle legislazioni degli Stati membri, bensì come un atto di coordinamento, lo avete fatto unicamente onde preservare o rafforzare i diritti di cui i lavoratori godono in forza della legislazione degli Stati membri: è questa la ragione per la quale voi avete affermato che in nessun caso il regolamento può venir interpretato o applicato nel senso di sminuire tali diritti. Tale principio è stato da voi riaffermato dopo l'adesione dei nuovi Stati membri (sentenza 21 ottobre 1975, Petroni; Racc. 1975, pag. 1149).

Affrontando più direttamente la prima questione, essa va quindi risolta nel senso che il termine «lavoratore» è definito in maniera esauriente dagli artt. 1 e 2 del regolamento, quali vanno interpretati in base alla vostra giurisprudenza l'allegato V, conformemente all'art. 89 del regolamento, si prefigge soltanto lo scopo di determinare le modalità particolari di applicazione delle legislazioni di alcuni Stati membri, in funzione di detta definizione, non già di determinare le modalità di applicazione del regolamento in funzione e secondo le variazioni delle legislazioni nazionali.

Andrò anche oltre: qualora le «limitazioni» (art. 1, comma a), lett. i) o «precisazioni» (art. 1, comma a), lett. ii), 2o trattino) di cui a tale allegato escludessero o tendessero ad escludere dall'applicazione del regolamento talune persone che sono lavoratori ai sensi dell'art. 51, nell'interpretazione da voi fornita, detto allegato sarebbe illegittimo. La circostanza che il punto relativo al Regno Unito, nella versione in vigore all'epoca dei fatti, sia stata adottata sotto forma di convenzione tra gli Stati membri, non cambia nulla. Qualora la definizione fornita dall'allegato V, concernente il Regno Unito, avesse comportato un orientamento nuovo, allora l'intero regolamento 1408/71, ivi compreso il preambolo, in conformità all'art. 30 dell'atto relativo alle condizioni di adesione ed agli adattamenti dei trattati avrebbe dovuto essere emendato onde tener conto di detto orientamento. Detta rubrica partecipa della natura normativa di un testo che voi avete il pieno potere d'interpretare e di cui potete apprezzare sovranamente la validità rispetto all'intero trattato ed alla vostra giurisprudenza.

Tuttavia non ritengo che sia necessario fare questo passo stoico: l'espressione «che è tenuto a versare contributi in qualità di lavoratore subordinato» non è incompatibile con un'interpretazione più ampia, imposta dalla vostra giurisprudenza.

L'allegato chiarisce soltanto, in caso di modifica della legge nazionale, in maniera non esauriente, ciò che è implicitamente contenuto nel regolamento quale va interpretato ed applicato alla luce di detta giurisprudenza. Esso è stato modificato ed integrato a più riprese alle condizioni di cui all'art. 95 del regolamento.

Così il regolamento del Consiglio 4 giugno 1974, n. 1392 (GU 8 giugno 1974, n. L 152, pag. 1), all'art. 1, n. 5, aggiungeva sei nuovi numeri concernenti il Regno Unito, con effetto retroattivo al 1o aprile 1973.

Questo è pure il caso del regolamento del Consiglio 30 aprile 1976, n. 1209, (GU 26 maggio 1976, n. L 138, pag. 1) che, «considerando … le modifiche apportate alla legislazione del Regno Unito», emendava fra l'altro, con l'art. 1, n. 4, l'allegato concernente detto paese, aggiungendovi, con effetto retroattivo al 1o gennaio 1975 un n. 16, a termini del quale: «per l'applicazione dell'art. 10, § 1, del regolamento (trattasi della 'revoca delle clausole di residenza') il beneficiario di una prestazione dovuta in forza della legislazione del Regno Unito, mentre dimora nel territorio di un altro Stato membro, è considerato come residente nel territorio di questo altro Stato membro». Quindi le pensioni di invalidità, di vecchiaia o ai superstiti non possono subire alcuna riduzione né modifica, né sospensione, né soppressione, per il fatto che il beneficiario risiede nel territorio di uno Stato membro diverso da quello nel quale si trova l'ente debitore.

Veniva ulteriormente aggiunto un n. 17, con effetto dal 6 aprile 1975, il quale dispone che … «per ogni settimana di assicurazione, di occupazione o di residenza come lavoratore, l'interessato è considerato aver pagato in quanto lavoratore subordinato (employed earner) un contributo sulla base di una retribuzione pari ai due terzi del limite salariale superiore per l'anno predetto».

Ritengo che una siffatta interpretazione sia compatibile con la natura dell'allegato che, come ho già detto, è semplicemente declaratoria, e che non necessita neppure, almeno dal punto di vista formale, di un aggiornamento. Benché rientri nella prassi legislativa che i testi comunitari siano adattati, a tempo debito, onde indurre le autorità competenti incaricate ad applicare la disciplina comunitaria ed i testi nazionali, la circostanza che essi non siano stati modificati per tener conto delle sentenze della Corte e dell'evoluzione della legislazione del Regno Unito non si potrebbe opporre agli interessati.

B —

Dopo aver dimostrato che il punto 1 delle disposizioni di cui all'allegato V, relative al Regno Unito, non può escludere, a priori, che il ricorrente possa rientrare nella sfera d'applicazione ratione personae del regolamento, vorrei ora esporre i motivi per cui, a mio avviso, una persona quale il ricorrente dovrebbe normalmente rientrare nella rubrica di cui all'art. 1, comma a), lett. ii) del regolamento n. 1408/71.

Dal combinato disposto di detto articolo e dell'allegato V, mi sembra risultare che il termine «lavoratore» designa qualsiasi persona la quale, dopo essere stata tenuta, in qualità di lavoratore subordinato, ad assicurarsi nell'ambito di un regime di previdenza sociale che si applica in ispecie ai subordinati contro un evento previsto nel regolamento n. 1408/71, resta tenuta — a prescindere dalla natura della sua attività lavorativa — a continuare a versare i contributi nell'ambito di un regime generale istituito in particolare a vantaggio dei lavoratori subordinati ed i cui contributi di lavoratore subordinato vanno presi in considerazione perché essa possa fruire dell'intero importo delle prestazioni contemplate per un evento contro cui i lavoratori subordinati sono tutelati in maniera identica, anche se detto evento non è espressamente precisato nell'allegato V.

La giurisprudenza da voi elaborata nell'ambito del regolamento n. 3 mi sembra perfettamente trasponibile nell'ambito del regolamento n. 1408/71. Ammesso che l'espressione «lavoratori» usata da quest'ultimo regolamento indichi principalmente i lavoratori subordinati, essa comprende, stando ai termini espressi dall'art. 2, n. 1, non soltanto i lavoratori che, in quanto subordinati, sono attualmente soggetti alla legislazione di uno o più Stati membri, ma anche quelli che «sono stati soggetti a una siffatta legislazione» in tale qualità. Ciò risulta dal punto n. 12 della vostra sentenza Janssen, pronunziata il 27 ottobre 1971. In particolare, questa espressione indica qualsiasi persona coperta da un'assicurazione obbligatoria continuata contro un evento corrispondente ai rami cui s'applica il regolamento, nell'ambito di un regime istituito a favore dei lavoratori subordinati. Vi è ancora posto, nel regolamento n. 1408/71, per la nozione d'assimilazione, benché il legislatore comunitario abbia fatto di tutto per eliminare questa espressione ed è inesatto affermare, almeno in maniera così categorica come ha fatto il governo danese, che «va escluso a prima vista che il regolamento si applichi, ad esempio, ai lavoratori indipendenti, anche se esso precisa che il regolamento stesso si applica pure alle persone che hanno avuto lo status di lavoratore».

La misura esatta di quest'assimilazione non può essere determinata se non in funzione dei termini della legislazione nazionale ed occorrerà quindi richiamarsi al diritto del ricorrente.

Cionondimeno voi avete stabilito, in proposito, un criterio importante: secondo la vostra giurisprudenza, «l'assimilazione ha luogo ogniqualvolta, in forza di una legislazione nazionale, un regime previdenziale generale viene esteso ad una categoria di persone diverse dai lavoratori subordinati di cui al regolamento n. 3, indipendentemente dalle forme o modalità seguite dal legislatore nazionale» (punto 8 della sentenza Janssen). Così pure, spetterà al giudice nazionale stabilire se l'estensione delle disposizioni del regime generale alle persone che si trovano nella situazione del ricorrente implichi, rispetto al rischio di cui trattasi, che i beneficiari sono tutelati in modo analogo a quello previsto, per ciascun rischio, dal regime istituito a vantaggio della generalità dei lavoratori (punto 9 della sentenza Janssen).

Come il governo del Regno Unito, sono sicuro, dal canto mio, del carattere completo di detta assimilazione. Risulta in effetti dal fascicolo trasmesso dal giudice nazionale che il ricorrente è stato lavoratore subordinato e, in quanto tale, era stato assoggettato a contributi; pur se, strettamente parlando, egli non era più tenuto a versare contributi onde fruire delle prestazioni in denaro dell'assicurazione malattia in quanto lavoratore subordinato, ciò avveniva per il fatto che egli avrebbe avuto normalmente diritto ad una pensione di vecchiaia che gli sarebbe stata versata al posto di tali prestazioni. Poiché aveva temporaneamente rinunciato a riscuotere la pensione e continuava ad esercitare un'attività indipendente, egli era quindi tenuto a versare contributi onde fruire delle prestazioni in denaro dell'assicurazione malattia in qualità di lavoratore indipendente; non avrebbe potuto del resto ottenere il rimborso dei contributi, giacché non aveva cessato di essere soggetto all'assicurazione obbligatoria (art. 10, nn. 1 e 2, del regolamento n. 1408/71). Dato che, secondo gli stessi accertamenti del Commissioner, durante la sua dimora temporanea nel territorio di un altro Stato membro, il suo stato ha reso necessario prestazioni immediate, egli va considerato come residente nel territorio di detto Stato e la prestazione dovutagli in forza della legislazione inglese non può subire «alcuna riduzione, né modifica, né sospensione, né soppressione, né confisca» a causa di detta residenza (art. 10, n. 1).

L'allegato V enumera, del resto, diversi casi in cui è inopponibile la condizione di residenza nel territorio nazionale.

Così, al n. 4, ogni assicurato che vuole ottenere prestazioni di disoccupazione nel Regno Unito viene considerato come se avesse risieduto nel territorio del Regno Unito per l'intero periodo precedente la data della domanda di prestazioni durante il quale ha risieduto o maturato periodi di assicurazione o di lavoro nel territorio di un altro Stato membro.

Così ancora al n. 7 (trattasi senz'altro della gente di mare), se un lavoratore soggetto alla legislazione del Regno Unito rimane vittima di un infortunio dopo aver lasciato il territorio di uno Stato membro per recarsi, nel corso del suo impiego, nel territorio di un altro Stato membro, ma prima di esservi giunto, la sua assenza dal territorio del Regno Unito non gli è opponibile nel determinare se, in forza del suo lavoro, egli fosse assicurato agli effetti di detta legislazione.

Infine, richiamo la vostra attenzione sul n. 16, aggiunto dal regolamento n. 1209/76.

In conclusione, la clausola di residenza è inoperante nel caso di una persona come il ricorrente e sarebbe bene che l'allegato V fosse modificato in questo senso.

C —

Con la seconda questione, il giudice a quo chiede se, a differenza del lavoratore subordinato, il lavoratore indipendente coperto da un'assicurazione in forza di un regime quale quello britannico, sia, in generale, rispetto ad eventi contro cui esso è tutelato, un «lavoratore» ai sensi dell'art. 1, comma a), lett. i). Ai fini della soluzione della presente controversia, sarebbe inutile e prematuro rispondere affermativamente e concludere che, rispetto alla previdenza sociale, la disciplina comunitaria considera che i lavoratori indipendenti sono, sotto tutti gli aspetti ed in tutti i casi, nella medesima situazione dei lavoratori subordinati, dal momento che sono soggetti agli stessi rischi ed alle stesse vicissitudini e sono coperti da un'assicurazione obbligatoria che si applica ai lavoratori subordinati.

È sufficiente constatare — ma spetterà al giudice a quo dire se ciò sia vero e pronunziarsi in definitiva sullo status esatto del ricorrente — che nel Regno Unito il legislatore ha istituito un coordinamento tale tra il regime dei lavoratori subordinati e quello dei lavoratori indipendenti che esso implica che un lavoratore indipendente ex-subordinato, quale il ricorrente, è assimilato ad un lavoratore subordinato.

Un altro interrogativo viene ad inserirsi in questa questione; se l'assimilazione di una categoria di persone per un rischio nel suo complesso, ad esempio la malattia, implichi l'assimilazione — e quindi l'applicazione del regolamento n. 1408/71 — per quanto riguarda la tutela contro tutti gli altri rischi od eventi di cui fruisce il complesso dei lavoratori subordinati.

Lo scopo dell'Insurance Officer e del Commissioner, che io condivido, è di poter disporre di criteri sicuri, validi a prescindere dal caso di specie. Sarei propenso, da parte mia, ad ammettere la medesima soluzione per il complesso degli eventi cui si applica il regolamento. Ciò deve valere nell'ipotesi in cui l'assimilazione si estende a tutti gli eventi coperti dal regime generale e nell'ipotesi in cui l'assimilazione non ha avuto l'effetto di creare un regime autonomo, proprio di questa categoria di persone. Tuttavia, anche qui, spetterà al giudice inglese di dire se ciò sia vero e la soluzione generale che egli desidera conoscere non mi sembra necessaria per risolvere il caso sottopostogli.

D —

Onde risolvere la terza questione sottopostavi dal giudice a quo, si dovrebbe accertare se, secondo i termini dell'art. 1, comma a), lett. ii), primo trattino «le modalità di gestione o di finanziamento del regime» inglese nell'ambito del quale il ricorrente è assicurato «permettano di identificarlo … quale lavoratore subordinato», in considerazione del fatto che il suo diritto a fruire delle prestazioni dipende «per una parte rilevante» dai contributi ch'egli ha versato o che gli sono stati accreditati in quanto lavoratore subordinato.

Tenuto conto della soluzione che vi ho proposto, mi dispenserò dall'esaminare ulteriormente le modalità di gestione di finanziamento del regime di cui ho già parlato sopra.

Ritengo che il criterio della rilevanza dei contributi versati come lavoratore subordinato rispetto a quelli che sono stati versati come lavoratore indipendente sia troppo vago ed impreciso. La soluzione pragmatica consistente nel lasciare al giudice di decidere, di volta in volta, in funzione della rilevanza dei contributi versati come lavoratore subordinato, è da escludere in quanto generatrice di incertezza giuridica in un settore in cui si vuole precisamente garantire la sicurezza sociale. Personalmente sono propenso a ritenere che l'assicurato, ogni volta che in forza del regime britannico ha diritto ad una prestazione costituita, sia pure per una quota minima, in forza dei contributi che ha versato o che gli sono accreditati in quanto lavoratore subordinato, va considerato come «lavoratore» ai fini dell'applicazione del regolamento.

E —

L'ultima questione sottopostavi dal giudice a quo andrebbe disaminata solo nell'ipotesi in cui il ricorrente avesse volontariamente continuato a versare contributi all'assicurazione malattia durante il suo breve soggiorno in Francia, mentre egli non sarebbe stato più tenuto a farlo nel Regno Unito, in caso di realizzazione di detto evento in tale paese, o nell'ipotesi in cui si potesse assimilare la decisione di non andare in pensione al prolungamento dell'assicurazione su base volontaria.

Se una persona che, in conformità alle intenzioni del legislatore britannico, continua volontariamente a versare contributi per assicurarsi contro uno o più eventi corrispondenti ai rami cui s'applica il regolamento, nell'ambito di un regime nazionale di previdenza sociale istituito a favore di tutti i residenti, ha lo status di lavoratore ai sensi del regolamento (art. 1, comma a), lett. iii), lo stesso dovrebbe valere a fortiori per una persona che, in precedenza coperta da un'assicurazione obbligatoria contro un evento nell'ambito di un regime istituito a favore dei lavoratori subordinati, sia tenuta a continuare ad assicurarsi contro questo medesimo evento. Tuttavia è inutile dilungarsi su questo punto giacché, come ho già detto, ritengo che un lavoratore quale il ricorrente vada normalmente classificato nella categoria di cui all'art. 1, comma a), lett. i).