Conclusioni riunite dell'avvocato generale Reischl del 21 gennaio 1976. # Riccardo Tasca. # Domanda di pronuncia pregiudiziale: Pretura di Padova - Italia. # Causa 65-75. # Società SADAM ed altri contro Comitato interministeriale dei prezzi e Ministero dell'industria, commercio e artigianato ed altri. # Domande di pronuncia pregiudiziale: Tribunale amministrativo regionale del Lazio - Italia. # Cause riunite 88 a 90-75.

ECLI:EU:C:1976:6Eu Cjeu21 gen 1976

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CONCLUSIONI DELL'AVVOCATO GENERALE GERHARD REISCHL

DEL 21 GENNAIO 1976 ( 1 )

Signor presidente,

signori giudici,

I procedimenti che hanno condotto alle presenti domande di pronunzia pregiudiziale giungono, sotto l'aspetto processuale, da due distinti settori. Per quanto riguarda il primo di essi (causa 65-75) si tratta di un azione penale contro un commerciante imputato di aver venduto 500 sacchi da 50 kg ciascuno di zucchero semolato ad un prezzo superiore a quello massimo fissato dal provvedimento del Comitato interministeriale dei prezzi (CIP) n. 39/74 del 13 agosto 1974 sulla composizione del prezzo dello zucchero. Nel secondo abbiamo invece a che fare con ricorsi giurisdizionali amministrativi presentati da alcune ditte italiane per ottenere l'annullamento, da un lato, del già citato provvedimento n. 39/74 e del provvedimento — esso pure emanato dal CIP — n. 28/74 del 28 giugno 1974 sul prezzo dello zucchero (cause 88 e 90-75), dall'altro, del provvedimento n. 9/74 del 20 febbraio 1974 sulla fissazione del prezzo massimo dello zucchero (causa 89-75).

Benché i procedimenti pendenti dinanzi al pretore di Padova ed al tribunale amministrativo regionale del Lazio non siano della stessa natura, identica è tuttavia la sostanza delle questioni propostevi.

Nel procedimento 65-75 le questioni sono del seguente tenore:

«1.

be l'organizzazione comune nel settore dello zucchero, di cui al regolamento CEE 1009/67, avuto riguardo al regime dei prezzi da essa istituito, osti alla fissazione unilaterale da parte di uno Stato membro di un prezzo massimo di vendita.

2.

Se in ogni caso le regole sulla libera circolazione delle merci di cui all'articolo 30 del trattato CEE, e per quanto riguarda più particolarmente lo zucchero all'articolo 35 del regolamento CEE 1009/67 — in particolare il divieto di applicare negli scambi intracomunitari misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative — ostino all'adozione di prezzi massimi validi solo per il territorio di uno Stato membro.

3.

Se le regole comunitarie sopra citate creino per gli operatori economici comunitari diritti soggettivi tutelabili davanti ai giudici nazionali sì da rendere per loro irrilevante un regime nazionale di prezzi massimi.»

Nei procedimenti 88 — 90-75 vi vengono poste, nella stessa formulazione per tutte e tre le cause, alcune questioni vertenti:

«a)

sulla competenza in via esclusiva o meno della Comunità economica europea ad esercitare la potestà normativa per la disciplina dei prezzi dello zucchero e sull'intervenuto esercizio di siffatta potestà attraverso il regolamento CEE 1009/67 e successive integrazioni-,

b)

sulla legittimità di interventi unilaterali di uno Stato membro nel settore in questione e del tipo di quello in esame, sostanzialmente determinativo del prezzo massimo di vendita al consumo sul solo territorio nazionale, in funzione di una politica di congiuntura e dell'art. 103 del trattato;

c)

sulla compatibilità del regime delle cessioni del prodotto a prezzo massimo imposto limitato al territorio nazionale, determinato anche nelle sue componenti, con il principio di cui all'art. 39 del trattato della libera circolazione delle merci all'interno del mercato comune ed il divieto di isolare i mercati nazionali, frapponendo ostacoli alla realizzazione di detto mercato comune, allorché esso venga eccezionalmente giustificato con l'esigenza di cautelare l'economia da fenomeni speculativi e garantire il necessario consumo in rapporto al sovvertimento dei presupposti della disciplina comunitaria determinato dalla duplice circostanza della deficitarietà della produzione comunitaria e del raddoppio del prezzo mondiale del prodotto.»

Mi sembra quindi opportuno presentare conlusioni valevoli per entrambi i gruppi di cause.

1.

Procederò all'esame delle questioni sottopostevi comparando la normativa nazionale con il diritto comunitario:

a)

Per quanto concerne il diritto comunitario va osservato che, come ha messso in evidenza l'avvocato generale Mayras nelle sue conclusioni riguardanti le cause riunite 40-48-73, 50-73, 54-56-73, 111-73, 113 e 114-73 (sentenza del 16 dicembre 1975, Cooperative Vereniging «Suiker Unie» U.A., Rotterdam, e altri contro la Commissione delle Comunità europee), l'organizzazione comune del mercato dello zucchero si distingue dalle altre organizzazioni comuni di mercato per una scala di prezzi assai diversificata, che va dal prodotto finito sino alla materia prima.

Il regolamento n. 1009/67 (GU n. L 308 del 18.12.1967, pag. 1) dispone che il Consiglio fissi ogni anno per lo zucchero prodotto nella Comunità un prezzo indicativo ed un prezzo di intervento. Il prezzo indicativo viene fissato per la zona della Comunità che presenta la maggiore eccedenza di produzione ed è il prezzo che si desidererebbe fosse esattamente o almeno approssimativamente raggiunto nelle operazioni commerciali sul mercato interno. Il prezzo d'intervento è del 5 % inferiore al prezzo indicativo e rappresenta il prezzo al quale gli enti di intervento designati dagli Stati membri devono acquistare lo zucchero loro offerto dai produttori. Si tratta quindi d'un prezzo di garanzia in quanto con ciò, almeno quando l'intervento funziona normalmente, si assicura, di massima, agli imprenditori un prezzo di mercato non inferiore al prezzo d'intervento. Gli enti d'intervento possono, in linea di principio, rivendere all'interno lo zucchero da essi acquistato solo se richiedono un prezzo superiore a quello d'intervento. Va ancora osservato che in Italia vige un prezzo d'intervento derivato superiore del 5 % a quelli previsti per gli altri Stati membri. Da ricordare è altresì il prezzo d'entrata, rilevante per i prelievi all'importazione; esso è ricavato dal prezzo indicativo mediante l'aggiunta delle spese necessarie per il trasporto della merce dalla zona con maggiore eccedenza di produzione alla più lontana zona di consumo deficitaria. Da ultimo, occorre tener presente che il prezzo d'intervento valevole per la zona di produzione sopra indicata è determinante per la fissazione del prezzo minimo del prodotto di base, cioè della barbabietola da zucchero.

b)

In relazione alla normativa nazionale, che qui ci interessa, vorrei osservare quanto segue:

Il Comitato interministeriale dei prezzi (CIP) fu istituito in Italia con decreto legge 19 ottobre 1944, n. 347. In base al suo statuto il CIP ha poteri di controllo sui prezzi di tutte le merci. Gli sviluppi dell economia italiana e la prassi hanno nondimeno ridotto i suddetti poteri ad uno solo: quello di fissare i prezzi.

Poco prima che entrasse in vigore il regolamento n. 1009/67, erano stati fissati in Italia i prezzi dello zucchero semolato in tutti gli stadi della produzione e del commercio. Nel far ciò s'era tenuto conto dell'estistenza e del finanziamento di tre casse di conguaglio.

Quella che ora soprattutto ci interessa è la Cassa di conguaglio zucchero, istituita dal CIP, con provvedimento n. 1195 del 22 giugno 1968. Ad essa spettava la riscossione del «sovrapprezzo», contributo posto a carico dei consumatori e delle imprese con minori costi di produzione e destinato, in special modo, a finanziare gli aiuti autorizzati dall'art. 34 del regolamento n. 1009/67. Il «sovrapprezzo», fissato allora nell'ammontare di Lit. 23 il kg e rimasto invariato sino al 1973, corrispondeva alla differenza fra le quotazioni del mercato italiano ed il prezzo d'intervento derivato vigente in Italia.

Erano stati fissati — da ultimo con provvedimento del CIP n. 119 del 6 agosto 1965 — i prezzi massimi applicabili in tutto il territorio italiano sia per lo zucchero di produzione nazionale, sia per lo zucchero d'importazione; detti prezzi valevano tanto per le forniture franco-fabbrica quanto per le vendite in vista del consumo immediato.

La normativa sopra esposta fu abrogata nel momento in cui venne istituita l'organizzazione comune del mercato dello zucchero, ma fu richiamata in vita nel 1969, col provvedimento n. 1236 del CIP, «per proteggere i consumatori italiani da aumenti di prezzi indipendenti dalle variazioni dei prezzi comunitari.»

Si può discutere se i provvedimenti del CIP mirassero a vincolare e fissare d'autorità i prezzi ovvero soltanto a contrallarne l'andamento. Il provvedimento n. 1236 del novembre 1969 non stabiliva, in effetti, espressamente un nuovo prezzo massimo al consumo, ma disponeva, giungendo in sostanza allo stesso risultato, che, tanto nelle vendite da parte del produttore quanto nelle vendite per il consumo immediato, rimanessero ulteriormente in vigore le differenze massime tra i prezzi, diversi a secondo della qualità e del tipo del prodotto, le spese di confezionamento e i margini di guadagno nella vendita dello zucchero al consumo, «che risultavano dal confronto con ciò ch'era stato fissato nel provvedimento n. 1119 del 1965.»

Una circolare (n. 1237) del 14 novembre 1969 conteneva precisazioni sul «prezzo franco-fabbrica» dello zucchero. Da tutto ciò si ricavava facilmente il prezzo unitario dello zucchero al consumo, che era il risultato della semplice addizione di più elementi, forniti, alcuni dalle norme comunitarie sulla fissazione del prezzo d'intervento derivato, altri dalle decisioni del CIP.

Sembra perciò chiaro non solo che, con le citate disposizioni, s'era nuovamente adottato il sistema del prezzo massimo, ma altresì che tale prezzo in pratica valeva, oltre che per lo stadio del consumo, anche per lo stadio della produzione, cioè, esattamente, per la vendita dello zucchero alle imprese di trasformazione.

La disciplina dei prezzi così creata rimase in vigore praticamente senza interruzione addirittura fino al 1974 ed agli inizi del 1975, considerato che il provvedimento n. 39/74 venne abrogato soltanto il 18 gennaio 1975. Con i provvedimenti n. 28 del 28 giugno 1974 e n. 39 del 13 agosto 1974 furono nuovamente fissati i prezzi massimi al consumo ed i margini di guadagno nella confezione e nel commercio dello zucchero.

Di fronte alla stretta connessione esistente fra la citata disciplina dei prezzi ed il «sovrapprezzo», si può probabilmente affermare che si ha a che fare con una normativa, la quale fissa il prezzo alla produzione tenendo conto del «sovrapprezzo» e delle tasse. Nel corso del procedimento questo punto è rimasto tuttavia controverso e può del resto essere trascurato giacché i giudici proponenti hanno dato alle loro questioni una formulazione assai ampia, senza perciò ridurle al solo problema del prezzo massimo al consumo.

2.

La disciplina italiana dei prezzi è ora, innanzitutto, da confrontare con le norme di politica agricola della Comunità nel settore dello zucchero; occorre, cioè, accertare se la legislazione nazionale contenga disposizioni incompatibili con il diritto comunitario.

Mi permetto innanzitutto di ricordare in proposito come l'avvocato generale Mayras non fosse affatto convinto che, dopo l'entrata in vigore del regolamento n. 1009/67 e l'introduzione diprezzi comunitari nel settore dello zucchero, le autorità italiane fossero ancora competenti a fissare prezzi massimi negli stessi stadi del consumo e del commercio al minuto, sia pure soltanto mediante un sistema di differenze tra i prezzi riferite al prezzo d'intervento derivato.

Importante per la soluzione delle questioni sottopostevi è specialmente la sentenza Galli (sentenza del 23 gennaio 1975, Racc. 1975, pag. 47), che riguarda una disciplina nazionale di blocco dei prezzi dei cereali e della farina di estrazione da semi oleosi per foraggi. Mentre l'organizzazione comune del mercato dei cereali implica una disciplina dei prezzi in relazione ai prodotti di base e addirittura ai prodotti della prima fase di trasformazione, l'organizzazione del mercato dei grassi prevede per i suoi prodotti — eccettuato l'olio d'oliva per il quale è stata instaurata una disciplina dei prezzi — una semplice protezione doganale nel commercio coi paesi terzi, limitandosi a contemplare un eventuale ricorso a misure di salvaguardia nel caso di perturbamenti del mercato.

La legislazione nazionale di blocco dei prezzi presa in esame consentiva inoltre delle eccezioni. In considerazione di ciò la sentenza Galli ha — con riferimento, si noti, alla disciplina comunitaria dei prezzi valevole per gli stadi della produzione e del commercio all'ingrosso — affermato «l'incompatibilità di provvedimenti nazionali volti ad influire sulla formazione dei prezzi … (con) organizzazioni di mercato che implicano un sistema comunitario di formazione dei prezzi» e sancito che gli Stati membri non possono più «intervenire unilateralmente con norme interne nel processo di formazione dei prezzi determinato dall'organizzazione comune».

Nel presente procedimento ci troviamo di fronte ad una legislazione nazionale che — senza consentire eccezioni — fissa, come sembra probabile, i prezzi di vendita del prodotto di trasformazione praticamente in tutti gli stadi, benché esista per questo stesso prodotto una disciplina comunitaria dei prezzi alla produzione e nel commercio all'ingrosso.

a)

Se si accettano le tesi fatte proprie dalla sentenza Galli — e non mi sembra che si possa fare diversamente, avuto riguardo sia alle esigenze della libera circolazione delle merci ed all'unità del mercato, sia alla considerazione che un'organizzazione comune di mercato contiene tutti gli strumenti necessari ad evitare una non auspicata evoluzione dei prezzi —, si deve concludere che un'eventuale disciplina nazionale dei prezzi alla produzione e nel commercio all'ingrosso è ormai resa impossibile dall'esistenza dell'organizzazione comune di mercato nel settore dello zucchero.

b)

Per quanto riguarda la fissazione sul piano nazionale di prezzi massimi al consumo la soluzione non è così lampante. Sotto questo aspetto la sentenza Galli precisa che le organizzazioni comuni di mercato non pregiudicano la competenza degli Stati membri a «emanare i provvedimenti che ritengano necessari in materia di formazione dei prezzi nelle fasi del commercio al minuto e del consumo», con la riserva, ovviamente, che non si mettano in pericolo gli obiettivi ed il funzionamento dell'organizzazione comune di mercato.

Nel corso del procedimento è stato, occorre dirlo, eccepito — non senza buone ragioni — che una simile distinzione appare artificiosa, la disciplina dei prezzi al consumo ripercuotendosi necessariamente sui prezzi praticati nelle precedenti fasi dell'attività commerciale. Secondo me, tuttavia, la suddetta distinzione va, per il momento, ancora accolta in quanto, mentre la grande maggioranza degli Stati membri è convinta dell'importanza e dell'efficacia d'una disciplina dei prezzi al consumo, la Comunità, da parte sua, non possiede, nell'attuale stadio del l'integrazione, gli strumenti necessari per realizzare essa stessa una simile disciplina.

Occorre quindi, per valutare i prezzi massimi al consumo, accertare se entrino in gioco le riserve formulate nella sentenza Galli.

aa)

Esaminiamo per primo il provvedimento n. 9/74, di cui si discute nella causa 89-75.

In proposito, la Commissione ha presentato una tabella riassuntiva, dalla quale risulta che i citati prezzi massimi al consumo implicano un prezzo alla produzione esattamente pari al prezzo d'intervento derivato valevole per l'Italia. (Un simile calcolo retrospettivo, nel quale si prendono in considerazione i margini di guadagno e gli oneri fiscali, è possibile). In base a ciò essa afferma che «tale disciplina dei prezzi non è compatibile con gli obiettivi né col funzionamento dell'organizzazione comune di mercato».

Il governo italiano ha, al contrario, effettuato un altro calcolo, valevole per lo zucchero di prima categoria, e, avendo in particolare considerato nell'aumento dei prezzi al consumo anche la parte dovuta al «sovrapprezzo», ha concluso che il livello del prezzo comunitario non è stato toccato.

Ritengo di dover osservare che la scelta dell'una o dell'altra categoria di zucchero non ha alcuna influenza sullo svolgimento delle operazioni richieste da un tal calcolo in quanto le relative conversioni si possono effettuare mediante determinati coefficienti. Mi sembra inoltre chiaro che non è lecito prendere in considerazione il «sovrapprezzo», espressamente autorizzato dalla normativa comunitaria come una sovvenzione per l'Italia. Partendo da tali premesse, si giunge evidentemente — anche se un accertamento esatto rimane, com'è ovvio, di competenza del giudice proponente — ad accogliere la tesi della Commissione. Ciò significa — proprio perché col' provvedimento n. 9/74 s'è garantito ai produttori soltanto il prezzo d'intervento e s'è impedito ai prezzi di raggiungere, eventualmente, il livello del prezzo d'entrata — che la normativa nazionale in tema di prezzi contrasta col diritto comunitario.

bb)

Circa i provvedimenti n. 28/74 e n. 39/74, di cui si discute nelle altre cause, gli analoghi calcoli effettuati dalla Commissione conducono ad un diverso risultato. Ricavando dai prezzi massimi al consumo i prezzi alla produzione e nel commercio all'ingrosso, sembra in effetti di poter giungere alla conclusione che questi ultimi avrebbero potuto superare il prezzo indicativo, il prezzo d'intervento ed il prezzo d'entrata comunitari. Si può perciò affermare che la riserva formulata nella sentenza Galli non riveste qui l'importanza ch'essa assume nei confronti del provvedimento n. 9/74.

Quanto sopra non significa tuttavia che detta riserva non entri affatto in gioco; piuttosto, è in questo caso da tener presente un'altra considerazione che — se mi si permette di dirlo fin d'ora — consente lo stesso di parlare d'una illecita ingerenza delle legislazione italiana nel sistema comunitario dei prezzi. Intendo riferirmi ai provvedimenti adottati dalla Comunità per ovviare alla penuria d'origine congiunturale particolarmente sentita in Italia proprio in un periodo in cui chiaramente non era più possibile importarvi, al prezzo indicativo, zucchero proveniente dai paesi terzi o da altri Stati membri.

Su questo argomento si deve, nei dettagli, sapere quanto segue:

Avendo accertato che il prezzo cif dello zucchero era superiore al prezzo d'entrata, che il rifornimento della Comunità non era, nel suo complesso, più garantito e che, inoltre, i prezzi dello zucchero sul mercato comunitario, specie nelle regioni deficitarie, erano assai superiori ai prezzi fissati per la Comunità, il Consiglio istituì già il 18 novembre 1974, con regolamento n. 2931 (GU n. L 311 del 22 novembre 1974, pag. 8), una sovvenzione all'importazione di zucchero bianco e di zucchero greggio dai paesi terzi. Il quantitativo di zucchero, per cui si concedeva la sovvenzione, fu limitato, in una prima tappa, a 200000 tonnellate. Era previsto che l'importo della sovvenzione venisse fissato mediante aggiudicazione (art. 3); il quantitativo andava aggiudicato all'offerente che avesse richiesto la sovvenzione più bassa e le spese della sovvenzione dovevano essere considerate come facenti parte degli interventi destinati a regolarizzare i mercati agricoli (Regolamento del Consiglio 18 novembre 1974, n. 2932; GU n. L 311 del 22 novembre 1974, pag. 10).

Contemporaneamente, con regolamento n. 2932/74, il Consiglio decise di concedere una sovvenzione comunitaria allo zucchero prodotto al di là della quota massima (il cosiddetto zucchero «C»), cui non s'applicavano i prelievi all'esportazione.

Le disposizioni d'attuazione del regolamento n. 2931/74 furono adottate con regolamento della Commissione 3 dicembre 1974, n. 3062 (GU n. L 324 del 4 dicembre 1974, pag. 7). È, in proposito, degno di nota che la Commissione, prima d'emanare questo regolamento abbia richiesto il parere non solo del comitato di gestione per lo zucchero, ma altresì del comitato monetario, interpellato in base all'art. 105 del trattato CEE. Il regolamento prevedeva che gli Stati membri indicessero una gara permanente per le sovvenzioni all'importazione dai paesi terzi di zucchero bianco e greggio e procedessero a gare parziali durante il periodo di validità di tale gara permanente (art. 1). In collegamento con questa sovvenzione garantita per conto del FEAOG il prezzo massimo di vendita dello zucchero bianco importato veniva fissato in 32,40 u.c./100 kg, merce nuda, nella fase cif dello Stato membro di immissione in libera pratica (art. 12, lett. a).

Una volta che il quantitativo fissato venne esaurito in una gara parziale tenutasi il 15 gennaio 1975, la gara permanente fu provvisoriamente sospesa con regolamento della Commissione 17 gennaio 1975, n. 122 (GU n. L 13 del 18 gennaio 1975, pag. 24). Le già ricordate 200000 tonnellate finirono, per la massima parte, in Gran Bretagna; dall'Italia non s'era fatto vivo alcun offerente.

Con regolamento del 21 gennaio 1975, n. 191 (GU n. L 20 del 25 gennaio 1975, pag. 39), il Consiglio previde un quantitativo supplementare di 200000 tonnellate di zucchero da importare con la sovvenzione. Venne inoltre modificato il prezzo massimo di vendita imposto all'aggiudicatario. Questa volta non fu più la Commissione, bensì il Consiglio stesso, a fissare il prezzo massimo di vendita in 35,81 u.c. il quintale di zucchero bianco. Fu inoltre disposto che le importazioni sovvenzionate potessero essere limitate alle regioni deficitarie della Comunità.

In occasione delle due prime gare per l'importazione sovvenzionata nell'ambito di questo nuovo quantitativo, l'Italia non fu un'altra volta in grado di beneficiare dei previsti vantaggi. Alla prima gara essa addirittura non partecipò; nella seconda le offerte italiane furono di circa il 30 % superiori a quelle degli altri paesi (risposta fornita dalla Commissione il 21 aprile 1975 all'interrogazione parlamentare scritta n. 821/74 del 7 marzo 1975 (GU n. C 122 del 2 giugno 1975, pagg. 34-35).

Ammaestrata da tali esperienze, la Commissione elaborò una nuova procedura di svolgimento delle gare, che avrebbe dovuto permettere innanzitutto il rifornimento del mercato italiano alle migliori condizioni possibili. A ciò miravano i regolamenti n. 557 e n. 558 del 4 marzo 1975, emanati entrambi dopo aver sentito il parere del comitato monetario e del comitato di gestione per lo zucchero (GU n. L 59 del 5 marzo 1975, pagg. 8 e 16).

Parallelamente veniva aperta, con regolamento della Commissione 7 febbraio 1975, n. 312 (GU n. L 35 dell'8 febbraio 1975, pag. 5), una gara permanente per rendere possibile lo smercio sul mercato comunitario dello zucchero di categoria «C» prodotto nell'ambito della Comunità e per determinare le sovvenzioni da concedere al predetto zucchero ai sensi del regolamento del Consiglio n. 2932/74. Per la fornitura di tale zucchero all'Italia fu posta la condizione che esso fosse venduto ai dettaglianti senza essere sottoposto ad alcuna trasformazione. L'aggiudicatario doveva venderlo ad un prezzo non superiore a 35,56 u.c. il quintale, merce nuda, secondo i casi, franco frontiera oppure cif nei porti italiani (Notifica della gara nella GU n. C 52 del 5 marzo 1975, pag. 13).

Infine, con regolamento 25 marzo 1975, n. 821 (GU n. L 79 del 28 marzo 1975, pag. 1), il Consiglio accrebbe di 300000 tonnellate il quantitativo originariamente previsto dal regolamento n. 191/75.

Da questa cronistoria, che abbraccia un periodo più esteso di quello cui si riferisce la causa principale, si ricava che sia il prezzo d'entrata, sia il prezzo indicativo, s'erano ormai ridotti, in seguito alla penuria di merce ed al raddoppio dei prezzi sul mercato mondiale, a valori puramente teorici. Inoltre, le autorità comunitarie avevano creato sul piano comunitario, specificamente in vista delle necessità italiane, un vero e proprio sistema di prezzi massimi. Per il fabbisogno non coperto dalla produzione comunitaria, cioè sostanzialmente per il fabbisogno dell'Italia, al prezzo indicativo comunitario era stato sostituito un prezzo massimo comunitario fissato dalle autorità comunitarie.

Poiché, tuttavia, i prezzi massimi italiani erano inferiori ai prezzi che si sarebbero dovuti pretendere per la vendita in Italia di zucchero importato da paesi terzi grazie alle sovvenzioni comunitarie ovvero di zucchero prodotto nella Comunità al di là della quota massima, le raffinerie e gli importatori italiani non potevano in alcun modo partecipare alle gare organizzate dagli enti d'intervento degli Stati membri. Da questo punto di vista si può ben dire che anche la disciplina dei prezzi instaurata dai provvedimenti n. 28/74 e n. 39/74 del CIP non è compatibile con le disposizioni comunitarie concernenti l'organizzazione del mercato dello zucchero.

3.

D'altra parte — e con ciò affronto una ulteriore questione sottopostavi dal giudice proponente — le legislazioni in materia di prezzi vanno pure esaminate alla luce del divieto formulato nell'art. 30 del trattato CEE e ricordato inoltre nell'art. 35 del regolamento n. 1009/67, cioè del divieto di misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative.

Anche se si concede che discipline nazionali dei prezzi — in uno stadio qualunque della trafila commerciale — siano, in linea di principio, ancora legittime, non si può assolutamente ammettere che esse generino impedimenti alla libera circolazione delle merci. A ciò alludono alcuni passi della sentenza Galli, nei quali, con riferimento alla fissazione dei prezzi negli stadi del commercio al minuto e del consumo, si precisa che non è lecito trasgredire altre disposizioni del trattato. La possibilità che le discipline dei prezzi portino effettivamente a simili conseguenze è stata, a mio parere, ben dimostrata dalla Commissione, che si è richiamata in proposito alla sua direttiva del 22 dicembre 1969, n. 70/50, «sulla soppressione delle misure d'effetto equivalente a restrizioni quantitative.» In tale direttiva si afferma che si può parlare di misure d'effetto equivalente, nel senso delle disposizioni già ricordate, in primo luogo quando vengano fissati prezzi massimi diversi per i prodotti nazionali e per quelli importati. Una simile qualificazione può poi valere anche per normative che, pur concernendo tanto i prodotti nazionali quanto i prodotti importati, ostacolino tuttavia le importazioni, in quanto i prezzi vengono fissati ad un livello tale da rendere difficile lo smercio dei prodotti d'importazione, ad esempio perché non s'è tenuto conto dei diversi margini di guadagno e costi di produzione e delle spese inerenti all'importazione.

Nell'ambito di un procedimento pregiudiziale le considerazioni fin qui svolte dovrebbero essere sufficienti. Se da esse si possano trarre conseguenze per il caso concreto, oggetto della controversia, è problema che toccherà al giudice proponente di risolvere mediante confronti fra i prezzi, i cui risultati potranno variare a seconda dei diversi momenti presi in esame.

4.

Quanto abbiamo sinora esposto ci permette di affrontare senza difficoltà la successiva questione, con cui si chiede se la disciplina dei prezzi sia un provvedimento nazionale che il governo italiano era ancora competente ad emanare nell'ambito della sua politica congiunturale.

In proposito è anzitutto importante la circostanza che la normativa italiana in tema di prezzo massimo dello zucchero non era affatto un provvedimento estemporaneo, bensì un complesso di norme che esisteva già prima della creazione dell'organizzazione comune di mercato e che fu mantenuto anche in seguito, senza interruzione. Si tratta quindi d'una normativa a carattere permanente, che non è stata ispirata dalle difficoltà legate all'inflazione ed all'andamento della congiuntura. Come ha osservato uno degli avvocati delle parti nella causa principale, abbiamo qui a che fare con un sistema perfettamente «chiuso», che sussiste parallelamente alla disciplina comunitaria ed oppone ad essa una vera e propria barriera nazionale.

Presupponiamo ora che la normativa citata si inquadrasse invece nella politica nazionale di congiuntura. Ebbene, anche in questo caso, risulta che detta normativa non solo rappresentava un'inutile ripetizione dei provvedimenti adottati a livello comunitario, ma addirittura interferiva immediatamente nella sfera d'applicazione di questi ultimi.

A questa conclusione ci conduce quanto affermato nelle sentenze 13 giugno 1972 (cause riunite 9 e 11-71, C.ie d'approvisionnement Racc. 1972, pag. 408) e 24 ottobre 1973 (causa 43-72, Merkur, Racc. 1973, pag. 1073), in cui si legge che «autorizzando il Consiglio … a decidere in merito alle misure adatte alla situazione, l'art. 13 ha … attribuito a questa istituzione un ampio potere discrezionale, da esercitarsi in vista dell'interesse comune, non già nell'interesse particolare d'un gruppo determinato di operatori economici». In altre tre sentenze, esse pure del 24 ottobre 1973 (causa 5-73, Balkan, Racc. 1973, pagg. 1108-1110, causa 9-73, Schlüter, Racc. 1973, pagg. 1152-1154, causa 10-73, Rewe Zentrale, Race. 1973, pagg. 1189-1191), si legge inoltre quanto segue: «L'art. 103 del trattato riguarda invece la politica congiunturale degli Stati membri, che questi devono considerare come una questione d'interesse comune. L'articolo non si riferisce quindi a settori di attività già divenuti comuni, come ad esempio l'organizzazione dei mercati agricoli.

Lo scopo di questa norma è infatti il coordinamento delle politiche congiunturali degli Stati membri, nonché, ai sensi del n. 2 dello stesso articolo, l'adozione di provvedimenti comuni adatti alla situazione.

Benché, ai sensi dell'art. 103, n. 1, gli Stati membri siano tenuti a considerare la loro politica congiunturale come una questione d'interesse comune, questa norma non esclude la competenza delle istituzioni comunitarie ad adottare, a loro volta, “senza pregiudizio delle altre procedure” previste dal trattato, provvedimenti di carattere congiunturale nei settori di loro competenza.

Al contrario, col dichiarare che il Consiglio può “decidere all'unanimità in merito alle misure adatte alla situazione”, l'art. 103, n. 2, attribuisce all'istituzione, con la riserva indicata, i poteri necessari per adottare i provvedimenti congiunturali di base che si rivelino eventualmente necessari al fine di evitare che siano compromessi gli scopi del trattato.»

In seguito, anche la sentenza del 23 gennaio 1975 (causa Galli, Racc. 1975, pag. 63) ha ripetuto che:

«Interventi unilaterali d'uno Stato membro nel settore in questione non possono invece venir giustificati con riferimento all'art. 103, concernente la politica congiunturale.

In effetti l'art. 103, che riguarda la politica congiunturale degli Stati membri, non si applica ai settori già divenuti comuni, fra cui l'organizzazione dei mercati agricoli.»

ed aggiunto, per di più, che:

«La sola via, compatibile col diritto comunitario, per raggiungere, in un settore disciplinato da un'organizzazione comune di mercato, i fini perseguiti da una normativa nazionale contro l'aumento dei prezzi consiste quindi, per gli Stati membri, nell'assumere, a livello comunitario, le iniziative necessarie a far sì che la competente autorità emani o autorizzi provvedimenti conformi alle esigenze del mercato unico istituito dai regolamenti nn. 120/67 e 136/66.»

Il Consiglio può quindi, nell'ambito della sua politica congiunturale, emanare, quando l'esigenza di tutelare i consumatori lo richieda, norme comuni in tema di formazione dei prezzi, valevoli per L'intero territorio della Comunità e tali da non ostacolare il commercio intracomunitario. Qualora simili provvedimenti vengano invece adottati, separatamente e senza previo accordo, dagli Stati membri, si corre il pericolo di ledere sostanziali interessi comunitari.

Le citate sentenze respingono, in ultima analisi, l'opinione secondo cui gli Stati membri sarebbero ancora competenti, nell'attuazione della loro politica antinflazionistica o di fronte a difficoltà sorte nell'approvvigionamento di determinate merci, ad ingerirsi con provvedimenti unilaterali nella disciplina comunitaria dei prezzi. Un simile comportamento sarebbe lecito solo se la Comunità non emanasse essa stessa apposite disposizioni. Abbiamo però visto proprio ora che le autorità comunitarie hanno adottato esse stesse tali specifici provvedimenti nell'ambito dell'organizzazione comune del mercato dello zucchero e dei regolamenti che le hanno fatto seguito.

5.

C'è ancora da fare un'osservazione sulla questione concernente l'efficacia diretta delle norme comunitarie in esame, cioè, in altri termini, la possibilità per i singoli di opporle alle norme nazionali in un procedimento giudiziario.

Non è necessario dilungarsi su questo problema. Concordo pienamente con la Commissione, la quale propone che esso sia risolto in senso affermativo. A sostegno di questo punto di vista basti osservare che le norme delle organizzazioni comuni di mercato sono contenute in regolamenti comunitari direttamente efficaci nell'ordinamento giuridico degli Stati membri.

Un analogo quesito si pone per l'art. 30 del trattato, che può esso pure risultare rilevante e di cui la Commissione sostiene l'efficacia diretta. Anche tale articolo è già stato riconosciuto dalla giurisprudenza come direttamente applicabile.

6.

Ciò premesso, propongo che le questioni oggetto delle domande di pronunzia pregiudiziale, siano risolte come segue:

a)

In presenza d'una organizzazione comune di mercato con norme comuni in materia di prezzi, quale risulta essere l'organizzazione comune del mercato dello zucchero instaurata dal regolamento n. 1009/67, gli Stati membri non possono più intervenire con provvedimenti nazionali unilaterali nel meccanismo previsto dalle norme comunitarie per la formazione dei prezzi alla produzione e nel commercio all'ingrosso.

I provvedimenti nazionali concernenti i prezzi nelle fasi del commercio al minuto e del consumo non possono mettere in pericolo gli obiettivi ed il funzionamento delle relative organizzazioni comuni di mercato. Da questo punto di vista è importante accertare se, calcolando sulla base dei prezzi massimi al consumo fissati dagli Stati i prezzi nelle fasi della produzione e del commercio all'ingrosso, si ottenga un prezzo inferiore ai prezzi d'intervento, indicativo e d'entrata comunitari, e se i provvedimenti nazionali in esame abbiano per effetto di rendere inoperanti nello Stato membro interessato le speciali iniziative intraprese dalla Comunità per sovvenzionare le importazioni.

b)

Per quanto riguarda i prodotti agricoli che formano oggetto d'una organizzazione comune di mercato, gli Stati membri non possono fissare prezzi massimi al consumo diversi per i prodotti nazionali e per quelli importati oppure fissarli ad un livello tale che, pur valendo da un punto di vista meramente formale, sia per i prodotti nazionali, sia per i prodotti esteri, rendano tuttavia comparativamente più difficile lo smercio di questi ultimi.

c)

Quando dei provvedimenti nazionali appaiano, sulla base di quanto precisato sub a) e sub b), inconciliabili con le norme comunitarie in tema di organizzazione del mercato dello zucchero o con quelle che vietano misure di effetto equivalente a restrizioni quantitative, i singoli possono richiamarsi all'efficacia diretta di tali norme comunitarie per ottenere in giudizio la disapplicazione delle citate norme nazionali.

( 1 ) Traduzione dal tedesco.

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