Conclusioni riunite dell'avvocato generale Roemer del 6 dicembre 1972. # Getreide-Import-Gesellschaft mbH contro Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel. # Domanda di pronuncia pregiudiziale: Hessisches Finanzgericht - Germania. # Criteri per il calcolo dei prezzi franco frontiera. # Causa 41-72. # Gesellschaft für Getreidehandel AG contro Einfuhr- und Vorratsstelle für Getreide und Futtermittel. # Domanda di pronuncia pregiudiziale: Hessisches Finanzgericht - Germania. # Criteri per il calcolo dei prezzi franco frontiera. # Causa 55-72.

a)

Il problema della scelta delle quotazioni sulle quali doveva essere basato il prezzo franco frontiera. Va osservato, preliminarmente, che nel periodo che c'interessa il mercato italiano era frazionato (il granoturco importato era cioè quotato ad un livello inferiore a quello del granoturco prodotto in Italia). Va inoltre tenuto presente che tale situazione non era determinata da eventuali differenze qualitative (come sostiene l'attrice nella causa principale e come sarebbe concepibile), nel qual caso, effettuando il calcolo in base alla qualità standard italiana, si sarebbe giunti ad un livello di prezzo uniforme. In corso di causa abbiamo infatti appreso dalla Commissione che, anche tenuto conto di talune differenze qualitative effettivamente esistenti, restava sempre una differenza di prezzo dell'ordine di 3000 Lit. circa (sulla piazza di Padova) fra il granoturco importato e quello italiano. In realtà, il suddetto fenomeno del frazionamento del mercato non è stato pienamente chiarito durante il procedimento. Probabilmente — è stato detto — la forte domanda di granoturco italiano (che non copre il fabbisogno del mercato interno) era determinata da motivi psicologici, come pure dalla circostanza che il prodotto veniva messo in commercio in piccoli quantitativi e attraverso un'ampia rete di distribuzione. Inoltre, è forse rilevante che, secondo il regime di prelievi allora vigente (e sul quale avrò occasione di ritornare), il prelievo intracomunitario, riscosso sui cereali di produzione interna, veniva ridotto di un importo forfettario: la domanda di granoturco prodotto in Italia, da parte degli importatori degli altri Stati membri, superava perciò quella di granoturco originario dei paesi terzi, che si poteva importare a prezzo conveniente, dato il livello alquanto basso del prezzo di entrata italiano. La questione, in fin dei conti, può restare aperta. Ciò che conta è il fatto che in Italia le quotazioni del granoturco indigeno e di quello importato erano senz'altro divergenti.

Stando così le cose, la Commissione cerca — com'è noto — di giustificare il fatto di essersi basata sulle quotazioni del granoturco importato per la fissazione dei prezzi franco frontiera, facendo principalmente riferimento alla sentenza 16-65 (Racc. 1965, pag. 910). Come certamente ricordate, anche in quella causa si trattava della validità del prezzo franco frontiera, e la questione da risolvere verteva anche allora sul se questo prezzo potesse essere legittimamente basato sulle quotazioni relative a cereali raccolti al di fuori degli Stati membri, e che si trovassero in libera pratica nello Stato membro esportatore. Come sapete, la Corte si è pronunciata in senso positivo, motivando la sua decisione nel senso che il regolamento n. 19 non ha inteso far distinzione tra i prodotti raccolti nello Stato membro esportatore e quelli che vi si trovano in libera pratica. Questo principio, valido per le esportazioni di orzo dai Paesi Bassi, deve applicarsi — ad avviso della Commissione — anche nell'attuale procedimento, per quanto riguarda le esportazioni di granoturco dall'Italia. Questa tesi a prima vista suggestiva può tuttavia dar adito ad alcune obiezioni, che riguardano, in particolare, differenze nella situazione di fatto. Se non erro, nella causa 16-65 la Commissione ha provato che non esistevano differenze di prezzo fra cereali indigeni e cerali importati: nei Paesi Bassi, secondo il principio per cui merci uguali sono intercambiabili ed influiscono reciprocamente sulla formazione dei rispettivi prezzi, si era determinato un prezzo di mercato uniforme. Questo fatto è stato richiamato nelle conclusioni dell'avvocato generale, e si può certo ritenere che anche la Corte ne abbia tenuto conto nella sua pronuncia. Nella fattispecie, però, la situazione è diversa. Come abbiamo accennato, in Italia si è avuta a suo tempo — in contrasto con taluni principi economici — la formazione di due mercati distinti, uno per il granoturco indigeno e l'altro per quello importato. Si può dire, quindi, che nella causa 16-65 non esisteva una problematica come quella che dobbiamo ora affrontare, e ci si dovrebbe perciò guardare dal risolvere il presente caso con un semplice rinvio alla sentenza 16-65, cioè affermando — come allora — che la validità delle decisioni con cui vengono fissati i prezzi franco frontiera non è inficiata dalla circostanza che detti prezzi siano stati calcolati in base a quotazioni relative al prodotto importato.

A mio avviso, la soluzione va cercata ora nell'interpretazione sistematica del regime dei prelievi, quale risulta dai vari regolamenti comunitari in materia. È chiaro che non va presa in considerazione isolatamente la norma contenuta nel regolamento n. 89, secondo cui il prezzo franco frontiera dev'essere fissato in base al prezzo più favorevole per lo Stato membro importatore (prezzo che, all' epoca considerata, era effettivamente quello del granoturco importato). A ciò osta infatti la circostanza essenziale che, col contemporaneo regolamento n. 86, venivano espressamente istituiti, per gli scambi intracomunitari, due sistemi diversi, a seconda che si trattasse di merci importate da paesi terzi ovvero di prodotti raccolti in uno Stato membro. In quest'ultimo caso si applicava il prelievo intracomunitario, pari alla differenza tra il prezzo franco frontiera e il prezzo d'entrata, diminuita di un importo forfettario a titolo di preferenza intracomunitaria. Trattandosi invece di cereali non raccolti nello Stato membro esportatore doveva essere applicato il più elevato prelievo «paesi terzi». A garanzia dell'osservanza di questa disciplina differenziata era espressamente prescritto che si doveva fornire la prova (mediante presentazione del certificato di circolazione delle merci, modello DD 4) del fatto che i cereali erano stati raccolti nello Stato membro esportatore, come pure che le autorità competenti di questo Stato dovevano attestare, dopo la verifica, l'esattezza della dichiarazione dell'esportatore, al fine di evitare ogni possibilità di frode. Ora, non sembra conforme all'economia di queste norme il fatto che, per il calcolo di un elemento essenziale nella determinazione del prelievo intracomunitario riservato ai cereali indigeni (cioè del prezzo franco frontiera), sia stato scelto come base il prezzo dei cereali importati, sottosposti ad una specifica disciplina. A ciò aggiungasi che il metodo adottato dalla Commissione (calcolo in base ai prezzi dei cereali importati) avrebbe potuto avere la conseguenza di rendere molto più difficili o addirittura di impedire gli scambi intracomunitari di cereali indigeni. L'attrice nella causa principale ha cercato di dimostrare quanto reale fosse questo pericolo, facendo riferimento, in primo luogo, al forte divario esistente fra il prezzo del prodotto importa to e quello del prodotto indigeno (divario superiore al summenzionato importo forfettario) e, in secondo luogo, alla notevole riduzione dell'utile dell'esportatore di cui si tiene conto nel fissare il prezzo franco frontiera. Il fatto che venga in tal modo ostacolato il commercio intracomunitario di cereali indigeni è certamente in contrasto con lo scopo dichiarato del regolamento n. 19, che è quello di favorire lo sviluppo degli scambi all' interno della Comunità. L'interpretazione sistematica del regime dei prelievi porta quindi a considerare legittimo esclusivamente il metodo secondo il quale, verificandosi l'ipotesi di un mercato frazionato, i prezzi franco frontiera devono essere basati sui prezzi vigenti per i cereali raccolti nello Stato membro esportatore.

A ciò la Commissione contrappone tuttavia un argomento al quale non si può negare un certo peso. Essa fa presente che, all'epoca in cui il prezzo franco frontiera del granoturco veniva ancora calcolato, in Italia, in base alle più elevate quotazioni del granoturco italiano, si erano avute numerose frodi. Gli importatori avevano falsificato i certificati di circolazione delle merci oppure, in base a false dichiarazioni, erano riusciti ad importare in Germania granoturco originario dei paesi terzi, pagando il prelievo intracomunitario. In pratica, quindi, non era stata affatto applicata la disciplina stabilita dal regolamento n. 86 (GU 1962, pag. 1864); si dovrebbe perciò ammettere che la Commissione era legittimata a basarsi, nel fissare i prezzi franco frontiera, sui prezzi effettivamente pagati dagli importatori tedeschi. Ci dobbiamo chiedere dunque se, almeno in una situazione eccezionale come quella descritta, possano essere ammesse deroghe al sistema precedentemente definito, e se si possa giustificare il metodo seguito dalla Commissione nel fissare i prezzi franco frontiera.

In proposito ritengo si debba osservare quanto segue:

Anzittuto, non mi sembra risulti chiaramente dal dibattito in qual misura gli importatori abbiano violato il regolamento n. 86. La tesi della Commissione, secondo cui si sarebbero avute numerose frodi, è manifestamente fondata su due indizi: il notevole aumento delle importazioni di granoturco dall'Italia e il livello dei prezzi d'offerta, franco Kufstein, praticati nel momento considerato. Vi sono tuttavia buoni motivi di dubitare che tali fatti siano sufficienti a giustificare l'assunto della Commissione.

Non senza ragione l'attrice nella causa principale sostiene che, prima dell'entrata in vigore dell'organizzazione comune dei mercati nel settore dei cereali nel 1962, il regime d'importazione tedesco — secondo il quale i prelievi sui prodotti importati da paesi terzi erano basati sui prezzi del mercato mondiale — aveva praticamente impedito qualsiasi importazione dall'Italia. Anche se questo paese è di per sé dificitario di granoturco, non sembra strano che, con l'istituzione dell' organizzazione comune di mercato, avente lo scopo d'incrementare il commercio intracomunitario, si sia sviluppata del tutto naturalmente un'importante corrente di scambi, per il granoturco, tra l'Italia settentrionale e la Germania meridionale.

Va osservato, d'altra parte, per quanto riguarda la formazione dei prezzi d'offerta franco Kufstein, che i valori indicati (50000 Lit.) — tenuto conto di un margine di profitto di 1025 Lit., nonché del fatto che il costo del trasporto fino a Kufstein (circa 6000 Lit.) è notevolmente inferiore a quello del trasporto fino ad Emmerich — non obbligano ad escludere ch'essi risultino dai prezzi vigenti per il granoturco italiano (circa 45000 Lit.). In relazione a ciò, il minimo che si possa dire è che la situazione in esame manca della chiarezza necessaria per approvare senz'altro le conseguenze che ne ha tratto la Commissione.

Così pure, con l'attrice nella causa prin cipale, si può osservare che, qualora effettivamente si siano verificati numerosi casi di frode, in primo luogo si sarebbe dovuto cercare di combattere le frodi, prima di adottare provvedimenti che avrebbero gravemente ostacolato il commercio intracomunitario di granoturco italiano. Non risulta che siano stati fatti tentativi del genere, né si può ammettere senz'altro ch'essi apparissero inutili: le norme sull'origine dei prodotti, che avrebbero dovuto essere applicate, hanno importanza fondamentale per l'organizzazione dei mercati; inoltre, come si desume dalle divergenti quotazioni del granoturco in Italia, gli operatori interessati erano, a quanto pare, senz'altro in grado di tenere separati i due tipi di prodotto. Un'altra considerazione essenziale mi sembra infine la seguente: qualora effettivamente avesse avuto ragione di ritenere che il sistema del regolamento n. 86 non veniva applicato, la Commissione non avrebbe dovuto limitarsi ad abrogarlo tacitamente, modificando il metodo di calcolo dei prezzi franco frontiera. Il regolamento n. 86 era stato infatti adottato, a norma dell'art. 15, n. 4, del regolamento n. 19, secondo il procedimento detto «del comitato di gestione», cioè con la partecipazione dei rappresentanti degli Stati membri. Stando così le cose, e ammesso che la situazione corrispondesse effettivamente a quella descritta dalla Commissione, il problema poteva essere legittimamente risolto solo mediante l'abrogazione espressa della disciplina inadeguata, secondo il procedimento appositamente previsto, ovvero mediante l'adozione di speciali misure di salvaguardia (qualora la valutazione di tutte le circostanze avesse indotto a ritenere che una limitata deviazione delle correnti commerciali, non avente le caratteristiche di una vera e propria perturbazione del mercato, era preferibile al fatto di rendere più difficili o addirittura impedire gli scambi intracomunitari di granoturco italiano). Ma finché il regolamento n. 86 rimaneva in vigore, e non essendo stato provato ch'era assolutamente impossibile applicarlo, alla Com missione non restava in realtà scelta che attenersi al regolamento n. 89.

Se concludiamo dunque che, tenuto conto del sistema dei prelievi, la fissazione dei prezzi franco frontiera ai fini della determinazione del prelievo intracomunitario poteva avvenire, in un mercato frazionato esclusivamente in base alle quotazioni correnti per il granoturco italiano, è al tempo stesso accertata l'illegittimità delle decisioni con cui la Commissione fissava per il granoturco italiano, con effetto dal 10 dicembre 1965, prezzi franco frontiera basati sulle quotazioni del granoturco importato.

b)

Per quanto riguarda il secondo punto, e cioè quello della scelta del mercato italiano «più rappresentativo», potrò essere più breve.

Al riguardo, l'attrice nella causa principale è certamente nel giusto quando sostiene che l'espressione «prezzi più favorevoli» di cui al regolamento n. 89, non va interpretata letteralmente, nel senso che debbano essere presi in considerazione anche i prezzi correnti su ogni piccola piazza con giro d'affari insignificante. Al contrario — come si desume dall'espressione «mercati più rappresentativi» — si deve certo tener conto della circostanza che i quantitativi posti in commercio non siano trascurabili: possono cioè esser prese in considerazione solo quelle piazze che influiscono sulle condizioni del mercato e sulla formazione dei prezzi in una vasta zona circostante.

Tuttavia, va detto subito che — anche ammessa la necessità di attenersi a questo parametro — sembra difficile considerare sbagliata la scelta di Padova come mercato d'esportazione più rappresentativo, e affermare che si dovevano assumere invece come base i prezzi di Milano (cioè della piazza che andava presa in considerazione secondo l'attrice, la quale si limita anch'essa ai mercati dell' Italia settentrionale).

In base a quanto è stato messo in luce durante il procedimento, non si può ritenere, infatti, che Padova sia soltanto una modesta borsa di provincia, d'importanza esclusivamente locale. Questa piazza è invece situata al centro di una zona di produzione in cui si raccolgono importanti quantitativi di granoturco, buona parte dei quali — insieme a quelli provenienti dalle zone di produzione adiacenti — affluiscono a Padova. Inoltre forti quantitativi di granoturco — destinato soprattutto alle industrie trasformatrici ivi ubicate — vengono im portati attraverso Ravenna e le loro quotazioni s'incontrano a Padova — che è la più vicina borsa merci — con quelle del granoturco indigeno.

D'altra parte, poiché l'attrice nella causa principale non è riuscita a smentire che il costo del trasporto nella Repubblica federale sia meno elevato da Padova che da Milano (fattore decisivo, secondo il regolamento n. 89) e anche il ministero dell'agricoltura italiano ha sempre considerato, a quanto pare, Padova come il mercato più rappresentativo per l'esportazione nella Repubblica federale di Germania, non resta più alcuna obiezione contro la scelta di questa località ai fini del regolamento n. 89.

Sotto il profilo della scelta del mercato più rappresentativo, nulla si può quindi eccepire contro la validità dei prezzi franco frontiera in esame, e ciò — devo aggiungere — anche qualora si dovesse ammettere, respingendo le mie conclusioni, ch'essi potevano essere fissati in base alle quotazioni del granoturco importato.

c)

L'ultimo punto dell'ordinanza di rinvio riguarda il problema della conversione dei prezzi franco frontiera, conversione effettuata secondo la parità dichiarata presso il Fondo monetario internazionale, e non — come sarebbe dovuto avvenire secondo l'attrice nella causa principale — in base al tasso di cambio effettivo, che era più elevato.

Al riguardo la Commissione osserva — giustamente, in linea di principio — che questo problema non tocca la validità dei prezzi franco frontiera, i quali, com'è noto, erano espressi in lire. A suo avviso, la conversione è una questione rilevante solo per quanto riguarda determinati elementi di calcolo (costi di trasporto e di trasbordo), cui l'attrice non fa però alcun riferimento.

Tuttavia, nella presente causa come nella 17-72, nulla si può naturalmente eccepire quanto al prendere in esame la questione sollevata dall'attrice: la legittimità del calcolo dei prelievi da parte delle autorità nazionali dipende infatti dalla scelta del tasso di cambio, e perciò anche dal se la Commissione abbia commesso un illecito non autorizzando l'applicazione del tasso di cambio effettivo, com'è prescritto, a determinate condizioni, dal regolamento n. 129.

Addentrandoci in questo esame, vediamo che non sono necessarie molte considerazioni per quanto riguarda il richiamo dell'attrice al regolamento n. 67 (GU 1962, pag. 1860), visto che un mezzo analogo è già stato respinto nella causa 17-72. Ciò conferma quanto allora esposto nelle conclusioni, e cioè che il regolamento n. 67 — al fine di semplificare il lavoro amministrativo — subordina unicamente la modifica delle aliquote del prelievo a determinate variazioni minime dei singoli elementi di calcolo. Non se ne può invece desumere che dette variazioni costituiscano in ogni caso una perturbazione del mercato, di guisa da poterne trarre una regola universalmente valida. Come nella causa 17-72, anche nel caso di cui ci occupiamo attualmente il richiamo al regolamento n. 67 è inconferente. È infondato del resto — diciamolo subito — anche l'argomento dell'attrice, secondo cui tra le variazioni ammesse dal regolamento n. 67 dovrebbero essere annoverate quelle derivami da uno scarto fra la parità effettiva e quella dichiarata. Ammettendo ciò, in vista del fatto che il regolamento n. 67 contemplava per la Repubblica federale una tolleranza di 0,75 u.c., si avrebbe una variazione complessiva di entità press'a poco corrispondente all'utile compreso nel calcolo dei prezzi franco frontiera; poiché, in tali condizioni, mancherebbe ogni incentivo agli scambi, si renderebbe manifesta una perturbazione del mercato ai sensi del regolamento n. 129. In realtà, la logica di questo ragionamento è solo apparente. In primo luogo, infatti, non è improbabile che le tolleranze ammesse dal regolamento n. 67 si risolvano anche a vantaggio degli importatori; inoltre, prima di poter concludere senz'altro a favore della tesi dell'attrice, si dovrebbe accertare se, nei singoli casi, prezzi d'acquisto e condizioni di trasporto particolarmente favorevoli, come pure la possibilità del finanziamento a termine, non abbiano consentito la conclusione di affari in misura soddisfacente, malgrado i cambi sfavorevoli. Ora, nulla sappiamo in proposito; ma è pacifico che finora, benché la Commissione non si sia valsa della facoltà di concedere l'autorizzazione di cui al regolamento n. 129, non si sono avute serie difficoltà a causa della disparità dei cambi, né in particolare è stato compromesso il funzionamento del mercato comune (condizione necessaria per l'applicazione del regolamento n. 129). Poiché nella fattispecie le variazioni dei cambi fatte valere dall'attrice erano inoltre, se non erro, meno rilevanti di quelle denunciate nella causa 17-72, come allora non si può oggi parlare di un cattivo uso del potere discrezionale da parte della Commissione, nell'applicazione del regolamento n. 129, né delle relative conseguenze sulla validità del calcolo dei prelievi.

a)

Per quanto riguarda la causa 41-72, risulta che in questo caso non può essere messa in dubbio la validità della fissazione dei prezzi franco frontiera, essendo provato che — fino al 10 dicembre 1965 — la Commissione si è basata sulle quotazioni del granoturco italiano.

b)

Quanto alle decisioni impugnate nella causa 55-72, devo invece concludere ch'esse non possono ritenersi valide, in quanto — in contrasto col sistema istituito dal regolamento n. 86, il quale distingue nettamente due categorie di prelievi — la Commissione si è basata sulle quotazioni del granoturco importato, sensibilmente inferiori a quelle del granoturco prodotto in Italia. Vanno tuttavia respinti gli altri mezzi dedotti contro le stesse decisioni.