Conclusioni dell'avvocato generale Gand del 12 dicembre 1967. # Regno dei Paesi Bassi contro Commissione delle Comunità europee. # Causa 28-66.

b)

i provvedimenti o le pratiche che stabiliscano una discriminazione tra produttori, tra acquirenti o tra consumatori, specialmente per quanto riguarda le condizioni di prezzo o di consegna e le tariffe di trasporto…;

c)

le sovvenzioni o gli aiuti concessi dagli Stati e gli oneri speciali da essi imposti, sotto qualunque forma…»

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In primo luogo, il mutamento intervenuto nella situazione concorrenziale a danno delle imprese sarresi, in seguito alla canalizzazione del Meno, del Neckar e della Mosella — dice il ricorrente — non può essere temporaneo, ma è necessariamente permanente. Al che si può ribattere che questo argomento confonde il fatto stesso della canalizzazione e le difficoltà che ne derivano per le imprese sarresi, difficoltà che possono essere temporanee. Gli svantaggi attuali possono venir meno, sia che venga effettivamente costruito il canale Saar-Palatinato, sia che le imprese riescano ad adattarsi o a trovare altri sbocchi. Oltre a ciò, interpretare in modo troppo rigido l'espressione che avete usato nel 1960 significherebbe senza dubbio alterarne il significato. Senza insistere su questo punto rileverò che, per le autorizzazioni concesse a favore delle imprese ubicate in prossimità della frontiera orientale, voi avete tenuto conto di una situazione che, nel momento in cui vi siete pronunziati, durava da 15 anni e da allora non è mutata.

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La stessa obiezione vale per il secondo punto dell'argomentazione del ricorrente. Non è sufficiente affermare che il miglioramento dell'infrastruttura dei trasporti mediante lavori pubblici costituisce una delle cure costanti delle pubbliche autorità di tutti gli Stati membri (forse il governo dei Paesi Bassi sopravvaluta gli altri Stati, attribuendo loro questa cura ad un grado uguale al suo) ; questa formula è troppo generica e mette sullo stesso piano i lavori di sviluppo normale di cui le imprese devono effettivamente tener conto e gli altri, più costosi e più rilevanti, i quali, fino a quando non siano stati definitivamente decisi, possono essere considerati come imprevedibili. La canalizzazione della Mosella, ad esempio, ha potuto apparire per lungo tempo antieconomica dal punto di vista puramente commerciale ed è stata necessaria per realizzarla una convenzione fra tre Stati membri, conclusa per motivi non puramente economici.

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Infine, le canalizzazioni non hanno modificato la struttura dei costi di produzione delle imprese sarresi, ma solo diminuito questi costi per le imprese concorrenti che ne hanno tratto direttamente vantaggio. Qui, non è necessario un grande sforzo per ammettere, con l'Alta Autorità, che quel che conta è il peggioramento della situazione concorrenziale di determinate imprese, rispetto a quella di altre imprese, in conseguenza dei provvedimenti adottati dalle autorità: che tali provvedimenti abbiano l'effetto di aumentare i costi di produzione di un gruppo di imprese concorrenti o di ridurre quelli di un altro gruppo, è in definitiva perfettamente indifferente.

a)

In primo luogo, l'Alta Autorità ha sempre affermato — ciò risulta dalla motivazione — che uno dei principali moventi della decisione è costituito dal problema sociale che si dovrebbe risolvere qualora la produzione dell'industria carbosiderurgica sarrese dovesse diminuire bruscamente; essa rileva che tra gli scopi di cui all'articolo 2, 2o comma, del trattato vi sono degli obiettivi sociali che vanno tenuti oggi in particolare considerazione, a causa delle difficoltà cui si trova di fronte l'industria carbosiderurgica nell'intera Comunità.

Il governo ricorrente ricorda in proposito il tenore dell'articolo 2, 2o comma, del trattato, il quale recita :

«La Comunità deve attuare la realizzazione progressiva di condizioni che assicurino di per se stesse la distribuzione più razionale della produzione al più alto livello di produttività, pur salvaguardando la continuità dell'occupazione ed evitando di provocare, nell'economia degli Stati membri, perturbazioni fondamentali e persistenti».

Invocando le vostre sentenze del 1960, esso ha recisamente sostenuto all'udienza che, posto che l'obiettivo più importante è la più razionale ripartizione della produzione attraverso il libero gioco delle forze economiche, le conseguenze sfavorevoli che ne derivano, quali le perturbazioni della continuità dell'occupazione, hanno, secondo la vostra giurisprudenza, importanza solo secondaria dal punto di vista comunitario. Dal che deriva evidentemente ch'esse non possono in alcun caso giustificare una tariffa speciale.

A meno che abbia letto male, questo aggettivo «secondario» non si trova nelle vostre sentenze. È vero invece — e ciò risulta dallo stesso articolo che ho citato — che l'obiettivo essenziale del mercato comune è senza dubbio detta ripartizione razionale della produzione; com'è detto nelle sentenze Barbara Erzbergbau e Givors, gli autori del trattato hanno previsto che questa politica può implicare per determinate imprese la necessità di porre fine alla loro attività, il che si desume del resto dalla convenzione relativa alle disposizioni transitorie; forse, avete aggiunto, la chiusura di taluni stabilimenti è persino necessaria, se si vuole che il mercato comune raggiunga il suo scopo, giacché essa rinforza la resistenza alle crisi, eliminando le imprese che potrebbero sopravvivere solo mercé sovvenzioni perpetue e rilevanti.

Queste affermazioni vanno ricollocate nell'ambito delle controversie allora pendenti dinanzi a voi e degli argomenti svolti dalle parti. Di cosa si trattava? D'imprese che, prima dell'instaurazione del mercato comune, vivevano solo grazie alle tariffe di sostegno e pretendevano perpetuare questa situazione nonostante il trattato. Una siffatta pretesa era evidentemente fuori luogo, e la convenzione sulle disposizioni transitorie, richiamata nelle vostre sentenze, aveva appunto lo scopo di consentire, senza urti troppo gravi, il risanamento delle situazioni disperate.

Ciò non significa però affatto che gli obiettivi sociali di cui all'articolo 2 siano sempre e in ogni caso secondari e non possano mai avere peso determinante quando si tratta di adottare una decisione. Anche qui si deve applicare il principio classico, ricordato nelle stesse sentenze, secondo il quale, posto che gli obiettivi di cui agli articoli 2 e 3 non possano essere tutti raggiunti contemporaneamente e in pieno, «per legittimare una decisione dell'Alta Autorità in questo campo, è sufficiente che di tali obiettivi si sia ragionevolmente tenuto conto secondo le particolarità e le possibilità del caso di cui trattasi e che essi siano stati perseguiti nell'interesse comune di cui fa parola il comma 1o dell'articolo 3». In determinate situazioni, l'eventualità di un'estesa disoccupazione mi sembra quindi un motivo atto a giustificare l'autorizzazione di una tariffa speciale, quanto meno ove siano soddisfatte le restanti condizioni cui è subordinata la legittimità della tariffa stessa. Essa tuttavia non può essere invocata per mantenere indefinitamente in vita delle imprese che non sono più vitali.

b)

Un'altra critica è stata mossa all'Alta Autorità a proposito di un punto della motivazione. In esso si ricordano in particolare la struttura industriale della Saar, in cui la produzione carbosiderurgica ha importanza economica predominante; la scarsa elasticità della manodopera regionale; ed altre circostanze che, a causa del loro carattere strutturale e quindi permanente, potrebbero forse giustificare determinati aiuti in altri campi, ma non l'istituzione di tariffe speciali.

Queste circostanze di fatto costituiscono senza dubbio l'ambiente nel quale l'Alta Autorità ha dovuto esercitare la propria attività; è tuttavia sufficiente rileggere la motivazione per rendersi conto che esse non rappresentano il motivo determinante della sua decisione e che questa non pretende eliminare lo svantaggio ch'esse possono costituire per le imprese sarresi. Il mutamento della situazione concorrenziale provocato dalla canalizzazione della Mosella ha aggravato una situazione già preoccupante: tuttavia, con la decisione impugnata, l'Alta Autorità intende porre rimedio unicamente a detto aggravamento, nei limiti in cui lo si può considerare come non definitivo.

È vero che il ricorrente rifiuta di ravvisare nella canalizzazione dei fiumi la causa determinante, o anche solo un aspetto rilevante, delle difficoltà della Saar. A sostegno della propria tesi, esso ha ampiamente citato all'udienza un'opera recente del prof. Heinz Müller intitolata «Probleme des Wirtschaftsstruktur des Saarlandes», traendone dei dati sulla situazione sfavorevole dell'industria carbosiderurgica di questo Land. Per quanto riguarda i trasporti, esso ne ha tratto soprattutto la notizia che le tariffe ferroviarie attuali, sia per il carbone sia per l'acciaio, favoriscono la Saar rispetto alla Ruhr per quanto riguarda il mercato della Germania meridionale. Ho letto anch'io questo studio molto documentato il quale, benché faccia parte di una collezione pubblicata sotto gli auspici dell'Alta Autorità, è opera di un esperto indipendente e il cui contenuto rispecchia unicamente le opinioni del suo autore; non ne ho però tratto le stesse conseguenze del ricorrente. Questo documento infatti, pur rilevando il vantaggio attribuito alla Saar dalle tariffe ferroviarie per le consegne nella Germania meridionale, menziona d'altro canto il vantaggio della Ruhr nei trasporti per via d'acqua.

c)

Sempre secondo il ricorrente, il carattere strutturale delle circostanze che hanno indotto l'Alta Autorità a concedere l'autorizzazione sarebbe dimostrato dal fatto che l'articolo 4, n. 2, della decisione impugnata non precisa la durata dei provvedimenti di sostegno; esso al massimo contiene la riserva di modificarli o revocarli nel caso che le circostanze mutino. L'Alta Autorità si è quindi impegnata a tempo indeterminato, il che sarebbe in contrasto col principio, enunciato dalla Corte, secondo il quale le difficoltà straordinarie che possono giustificare l'applicazione dell'articolo 70, 4o comma, devono avere carattere temporaneo.

Il fatto che la decisione non menzioni alcun termine non consente però di trarre le conseguenze che il ricorrente vorrebbe. Le clausole di questo genere sono state adottate per suggerimento del Parlamento europeo; esse ricordano che la decisione ha il proprio fondamento in un complesso di circostanze di fatto determinate, precisate nella motivazione, e che essa sarà rimessa in discussione, sia d'ufficio, sia a richiesta di chi può avervi interesse, qualora dette circostanze vengano meno; il che le attribuisce carattere temporaneo. Aggiungerò poi che la decisione del 1958 (relativa alla tariffa di sostegno a favore della Maximilianshütte) che voi avete dichiarato legittima nella sentenza 3 — 18-58, aveva all'incirca lo stesso tenore.

d)

Secondo l'ultima censura, infine, l'autorizzazione sarebbe stata concessa senza un previo esame della situazione produttiva di ciascuna delle imprese sarresi che ne traggono vantaggio, esame che sarebbe prescritto sia dall'articolo 70, 4o comma, sia dall'interpretazione che ne avete dato. Questa censura non costituisce tuttavia che un aspetto particolare del problema, più generale, della validità della decisione. Nella motivazione, l'Alta Autorità ha spiegato il proprio atteggiamento col fatto che i motivi che giustificavano le tariffe speciali riguardavano il complesso delle imprese sarresi soggette al trattato: posto che il vantaggio derivante ai concorrenti delle imprese sarresi dal miglioramento dell'infrastruttura ha carattere globale e non riguarda la situazione concorrenziale delle singole imprese interessate, il vantaggio procurato alle imprese della Saar deve avere lo stesso carattere.

Siamo certo molto lontani qui dalle fattispecie sulle quali avete dovuto pronunziarvi e cui il ricorrente si richiama; tuttavia se, come vi ho proposto, si ammette il punto di partenza, cioè la modifica della situazione concorrenziale in seguito alla modifica artificiale dell'infrastruttura, il resto non è che una conseguenza logica, e non si può più dare che una valutazione globale dei vantaggi e degli svantaggi. Se condividete il mio punto di vista, respingerete quindi questa censura.