Conclusioni dell'avvocato generale Gand del 19 aprile 1967. # Firma E. Kampffmeyer e altri contro Commissione della CEE. # Cause riunite 5, 7 e 13 a 24-66.

1.

Le domande a voi sottoposte si fondano sull'articolo 215, 2o comma, del trattato che prevede, in materia di responsabilità extracontrattuale, l'obbligo della Comunità di risarcire, in conformità ai principi generali comuni a tutti gli ordinamenti degli Stati membri, i danni provocati dalle istituzioni o dai loro dipendenti nell'esercizio delle loro funzioni. Tale formula è sicuramente meno precisa di quella usata nell'articolo 40 del trattato C.E.C.A., che collega la nozione di risarcimento a quella di «faute de service». Minore esattezza sussiste anche in quanto l'articolo si richiama a principi generali comuni, mentre i diritti degli Stati membri in materia di responsabilità delle pubbliche autorità non sono affatto identici. Basterà ricordare che, a seconda dei paesi, tale responsabilità si caratterizza applicando o trasponendo al caso della pubblica amministrazione le norme di diritto privato e deve esser fatta valere dinanzi al giudice civile; in Francia invece si ricorre a norme sulla competenza e di diritto materiale diverse, poiché il giudice amministrativo ha elaborato una nozione autonoma e sfumata della responsabilità dell'amministrazione, basata in generale sulla colpa del pubblico servizio ed in via eccezionale sul rischio. In realtà, le differenze consistono forse più nella tecnica giuridica impiegata che nei risultati pratici. Tutti gli Stati ammettono il principio della responsabilità dell'amministrazione — o almeno tale principio generale è comune — e, per vie diverse, l'estensione di tale responsabilità tende ovunque ad aumentare.

Devo ancora esaminare il problema sotto il profilo del diritto comunitario. Nella fase orale, un patrono delle ricorrenti vi ha messo insistentemente in guardia contro quella ch'egli ha definito la «teoria minima», teoria che consisterebbe nel riconoscere il diritto al risarcimento solo qualora esso sia ammesso da ciascun diritto interno, separatamente considerato; infatti l'articolo 215, 2o comma, non si richiama al «diritto» ma ai «principi generali». Adottando una formula così vaga, gli autori del trattato hanno in definitiva affidato a voi il compito di determinare la disciplina della responsabilità extracontrattuale; è questa un'opera di raffronto e di creazione che avete già dovuto compiere in altri campi.

Ad esempio, la direttiva contenuta nell'articolo 40 del trattato C.E.C.A., il quale parla di «faute de service», non vi ha dispensato dal definire più esattamente il contenuto di tale nozione in diritto comunitario, senza obbligarvi ad accogliere in ogni caso le soluzioni elaborate dal diritto nazionale dal quale era tratta. Molte delle precisazioni che avete già effettuato entreranno necessariamente a far parte del regime che dovete definire, giacché i compiti e l'organizzazione delle Comunità hanno troppi punti in comune perché non vengano risolti in modo identico i problemi cui dà luogo il loro funzionamento. Tuttavia, come in ogni altra opera di giurisprudenza, la teoria può essere elaborata solo poco alla volta e si desume dal confronto tra le sentenze; essa costituisce un punto di arrivo.

In partenza, senz'alcuna pretesa di elaborare una teoria generale, si tratta di stabilire se le circostanze di diritto e di fatto della presente controversia implichino la responsabilità della Comunità nei confronti delle ricorrenti, a seguito della decisione che avete dichiarato illegittima. In ogni problema di responsabilità, qualunque ne sia il fondamento, sorgono tre questioni principali: l'evento dannoso — il nesso causale fra l'evento e l'asserito pregiudizio — l'entità del danno risarcibile.

2.

L'evento dannoso anzitutto. Si tratta della decisione 3 ottobre 1963, con cui la Commissione autorizzava il governo tedesco a mantenere in vigore, fino a tutto il 4 ottobre, le misure di salvaguardia adottate dal 1o ottobre. Voi l'avete dichiarata illegittima, in quanto non vi era motivo di temere le gravi perturbazioni del mercato contemplate dall'articolo 22.

Non ogni illegittimità o violazione di norme implica necessariamente il diritto al risarcimento. Le ricorrenti ammettono che devono sussistere due altri presupposti, che nella fattispecie ricorrerebbero. La disposizione violata deve proteggere gli interessi di coloro che hanno subito il pregiudizio. È inoltre necessario che l'irregolarità costituisca una «faute». Pur ammettendo tali principi, la convenuta non è d'accordo sul come le ricorrenti intendono applicarli alla fattispecie.

3.

Perché sussista la responsabilità della Comunità, non basta che il comportamento della Commissione sia stato colposo, ma è altresì necessario che esso sia la causa del danno; tale è la portata dell'articolo 215 che parla di danni cagionati dalle istituzioni. Più precisamente, è necessario un nesso causale diretto tra il comportamento, o la decisione criticata, e il pregiudizio allegato; è quanto richiede la sentenza Aciéries du Temple (Raccolta IX, pag. 592) a proposito dell'articolo 40 del trattato C.E.C. A., ma la soluzione cui giunge detta sentenza dev'essere estesa alla materia in esame.

Non è tuttavia sempre facile, definire questo rapporto di causalità. Da un punto di vista negativo, si può affermare che non vi è nesso causale se allo stesso risultato si sarebbe giunti qualora l'amministrazione non fosse venuta meno ai propri obblighi. Le teorie elaborate in merito dai giuristi e dai filosofi sono innumerevoli, come è stato detto nella fase orale. Causa del pregiudizio sarebbe ogni fatto in mancanza del quale esso non si sarebbe prodotto; ci si può riferire al fatto più vicino; si può attribuire il pregiudizio a quello tra i suoi precedenti che, secondo l'andamento naturale delle cose, era atto a produrlo.

È curioso che le parti, le quali hanno lungamente discusso sul sussistere della colpa, non abbiano approfondito questo aspetto della questione. Ad esso tuttavia si riferiscono le ricorrenti quando sostengono che la Commissione, anziché convalidare la misura di salvaguardia che avete ritenuto illegittima, avrebbe dovuto annullarla, addirittura con effetto retroattivo. Sotto il profilo giuridico mi pare logico che, se non fossero sussistiti i presupposti per l'adozione di misure di salvaguardia, l'istituzione avrebbe dovuto, non solo annullarle ex nunc, ma anche cancellare i loro effetti precedenti, giacché qualsiasi altra soluzione avrebbe comportato il rischio di togliere alla decisione ogni reale efficacia. Ora, in caso di annullamento retroattivo, le ricorrenti avrebbero potuto concludere le loro transazioni calcolando un prelievo pari a zero, il che però non era più possibile quando avete annullato la decisione. Questa dunque sarebbe all'origine del danno.

Quanto alla Commissione, essa non si è pronunciata durante la fase scritta; all'udienza, il suo agente ha ricordato che le licenze erano state rifiutate dall'Einfuhr-und Vorratsstelle il 3 ottobre, mentre la decisione delle autorità di Bruxelles veniva notificata al governo tedesco solo il 4, quando il danno si era già prodotto; il rappresentante della Commissione ha aggiunto che tutto quello di cui si poteva far carico alla Commissione era di non aver imposto alla Repubblica federale di revocare le misure di salvaguardia già adottate. Condivido questo modo di vedere, che però implica che la decisione della Commissione è stata una delle condizioni del verificarsi del danno.

In effetti, essa non è stata la sola condizione: è stato all'uopo necessario il concorso — o il succedersi nel tempo — di due attività: quella della Repubblica federale che ha adottato le misure di salvaguardia e negato le licenze e quella della Commissione che, convalidando tali misure, ha consolidato il pregiudizio o rifiutato di costringere le autorità tedesche ad eliminarlo.

Se il governo federale è stato la causa prima, ciò non toglie che la Commissione sia anch'essa responsabile del danno. Citerò qui un passo delle conclusioni dell'avvocato generale Roemer nella causa Vloeberghs, che mi sembra si applichi, mutatis mutandis, alla presente controversia : «La circostanza che la causa remota del danno sia da ricercarsi nel comportamento contrario al trattato di uno Stato membro non impedisce affatto di ravvisarne la causa immediata nella successiva omissione dell'Alta Autorità. Se questa omette di esercitare i suoi poteri di controllo nei confronti di uno Stato membro, la responsabilità del danno, originariamente causato dal comportamento contrario al trattato di questo Stato, ricade su di essa» (9 e 12-60, Raccolta VII, pagg. 461-462).

Ammettendo che la Comunità deve risarcire i pregiudizi arrecati direttamente, si solleva però un problema delicato. Le ricorrenti, persuase che le autorità federali sono in parte responsabili, hanno esperito azione di risarcimento dinanzi ai tribunali competenti, dichiarando che rinunceranno all'azione nei confronti di uno dei convenuti — Stato o Comunità — «solidalmente responsabili», non appena l'altro avrà soddisfatto le loro pretese, «poiché i rapporti fra gli obbligati in solido riguardano soltanto questi ultimi».

La difficoltà sorge dal fatto che le due persone giuridiche che hanno concorso nell'evento dannoso fanno parte di due ordinamenti giuridici nettamente distinti. Pur se la Repubblica federale fa parte dell'organizzazione comune dei mercati, non è vostro compito valutarne il comportamento in tale settore, né giudicare in quale misura essa abbia eventualmente contribuito all'evento dannoso; la sua responsabilità dev'essere valutata dai tribunali tedeschi in base al diritto tedesco. Questa rigida separazione vi impedisce di tener conto degli atti della Comunità onde condannarla a risarcire solo una parte del danno, oppure vi impedisce di attribuire a detta responsabilità carattere solo subordinato. Per contro, se lo ritenete utile, potete aggiungere alla condanna una clausola mirante a garantire che il danno non venga risarcito due volte.

4.

Sono così giunto all'ultimo punto: l'entità del danno risarcibile. È indiscutibile che la poliedricità delle situazioni e la complessità dei documenti non vi consentiranno di determinarla immediatamente. Sarà necessario pronunciare una sentenza interlocutoria e nominare un perito. Le mie osservazioni mirano dunque a risolvere i problemi fondamentali ed a delimitare il compito del perito.

Tutte le ricorrenti, il 1o ottobre 1963, hanno chiesto licenze d'importazione per il successivo mese di gennaio; sette di esse (quelle dei ricorsi 5, 7, 14, 15, 16, 19, e 21-66) affermano di avere acquistato lo stesso giorno, sul mercato francese, quantità più o meno rilevanti di mais, in vista della concessione delle licenze stesse.

Il pregiudizio assertivamente subito a seguito del rifiuto viene così scomposto dalle ricorrenti :

La Commissione ha criticato tali stime sotto un duplice aspetto, indipendentemente dalle obiezioni specifiche sollevate nelle singole cause, cioè sia rispetto alle cifre indicate, sia rispetto ai documenti prodotti a sostegno.

La prima critica si riferisce alle perdite subite in relazione ai contratti di compravendita stipulati dalle sette ricorrenti sopra ricordate, perdite di cui sarebbero responsabili le ricorrenti stesse. L'ammontare dei quantitativi di mais per i quali il 1o ottobre erano state richieste licenze era sufficiente, a detta della Commissione, a dimostrare che si era aperta una falla nel regime dei prelievi e si dovevano quindi adottare misure di salvaguardia. Le ricorrenti avrebbero perció data prova di leggerezza stipulando i contratti prima di avere ottenuto le licenze, senza nemmeno premunirsi mediante l'apposizione di clausole risolutone per l'eventualità che venisse negata la licenza.

È vero che l'articolo 22 fa gravare continuamente sugli importatori il rischio di eventuali misure di salvaguardia; ciò nondimeno esito ad accettare incondizionatamente la tesi della Commissione. Non errano le ricorrenti affermando che il prelievo di 0,00 DM era conseguenza dell'applicazione delle norme vigenti; che l'aliquota era stata confermata a taluni operatori che avevano chiesto chiarimenti per telefono, e che quindi gl'importatori non avevano alcun motivo di dubitare che essa fosse esatta. Poiché però essi non erano tenuti a stipulare i contratti prima di avere ottenuto le licenze, se non si può parlare di colpa, si può ritenere che vi sia stata l'assunzione di un rischio di cui è giusto sopportino le conseguenze.

Questo punto resta tuttavia incerto; è invece sicuro l'errore commesso dagli importatori che hanno stipulato contratti dopo le ore 14.15, vale a dire dopo che l'Einfuhr-und Vorratsstelle aveva comunicato che il tasso di prelievo era temporaneamente revocato a causa della modifica dei prezzi franco-frontiera, il che doveva far comprendere agli interessati che la precedente situazione giuridica era mutata. Spetta quindi a coloro che asseriscono di aver subito il danno di provare che i contratti sono stati stipulati prima dell'ora limite.

La seconda critica di carattere generale si riferisce al lucro cessante calcolato dalle ricorrenti. La cifra ottenuta appare alla Commissione contraria ad un principio generale, che sarebbe comune alla disciplina della responsabilità in tutti gli Stati membri, e secondo il quale «non si ha diritto al risarcimento per la perdita di un vantaggio incompatibile col vigente ordinamento giuridico». Poiché il regolamento n. 19 mirava a compensare la differenza di prezzo tra il paese d'esportazione e quello d'importazione, importare senza prelievo mais acquistato nel paese di esportazione ad un prezzo nettamente inferiore a quello di entrata è contrario ai principi di tale regolamento. A maggior ragione, contrasta con la disciplina vigente il trarre da tale operazione profitti molto superiori al normale, vale a dire superiori a quel margine di cui si tiene di solito conto nel determinare il prezzo d'entrata, ad esempio 3 DM per la Germania. Inoltre tale margine, valido per le importazioni che hanno effettivamente avuto luogo e che deve coprire le spese generali, va ridotto per le importazioni che non sono state effettuate.

Mi sembra però che la Commissione estenda eccessivamente la portata del principio ch'essa invoca. Qualunque ordinamento nega ogni effetto giuridico a ciò che è contrario all'ordine pubblico o alla morale; si può citare l'esempio della concubina, o il diniego di risarcimento per mancata soddisfazione dei debiti di gioco oppure l'atto amministrativo ottenuto mediante dolo, ma non è affatto evidente che l'operazione criticata dalla Commissione possa essere assimilata ai casi testé menzionati. La tesi della convenuta sarebbe convincente se gli importatori dovessero rivendere la merce ad un prezzo fissato dalla legge, calcolato in base a determinati elementi e con un utile ben precisato. Il sistema istituito dal regolamento n. 19 è ben diverso; una volta corrisposto il prelievo, l'importatore è libero di comprare o di vendere al prezzo che preferisce. Se la situazione del mercato gli impedisce di collocare la merce al prezzo sperato, egli sopporta le perdite senza alcuna garanzia di un margine di utile; in compenso, può incassare gli utili che riesce a procurarsi. Nella controreplica, la convenuta parla di «notevoli rischi commerciali, specifici, come è noto, delle operazioni d'importazione di cereali» ed è risaputo che tale mercato ha carattere speculativo; ma non contrasta col vigente ordinamento il concludere un affare vantaggioso.

Se la tesi della Commissione va respinta, ciò non implica che ogni richiesta delle ricorrenti relativa al lucro cessante vada accolta: per convincersene basterà ricordare che le perdite variano da 9,66 DM a 77,40 DM. Su quale dato ci si deve basare? Poiché la vostra sentenza del 1965 stabilisce che il 1o ottobre 1963 non vi .era motivo di adottare misure di salvaguardia, e le ricorrenti avevano quindi il diritto di ottenere, come richiesto, le licenze con prelievo pari a zero, bisogna riconoscere a loro favore il pro fitto che normalmente avrebbero ricavato nel gennaio 1964. Ma i prezzi di vendita praticati in questo periodo andrebbero rettificati per tener conto di varie circostanze che si sarebbero verificate se le licenze fossero state concesse: per i quantitativi che non avevano costituito oggetto di un contratto immediato di compravendita, i prezzi francesi avrebbero potuto aumentare per l'incremento della domanda — i prezzi di vendita in Germania sarebbero leggermente diminuiti. Quale sarebbe stata l'influenza dei vari elementi, è argomento dibattuto dalla convenuta e da alcune ricorrenti. Il perito ascolterà le parti e vi specificherà quale cifra dovrà essere ritenuta attendibile, tenendo conto di volta in volta delle giustificazioni avanzate dagli importatori circa le varie operazioni da loro effettuate. Quando il perito si sarà pronunciato, potrete determinare l'entità del risarcimento spettante alle singole ricorrenti, risarcimento che, in linea di principio, possiamo già considerare come dovuto.

Per finire, vorrei far presente che non condivido i timori, espressi con tanta insistenza dall'agente della Commissione, relativi alle nefaste conseguenze che l'ammissione della responsabilità dell'istituzione avrebbe sull'attività della medesima. Non posso credere ch'essa sia atta a paralizzare l'iniziativa e le decisioni dei suoi funzionari. L'esperienza delle pubbliche amministrazioni dei paesi che ammettono da lungo tempo la responsabilità delle pubbliche autorità non giustifica un tale timore.

In definitiva, concludo chiedendo che