Conclusioni dell'avvocato generale Roemer del 2 febbraio 1965. # Macchiorlati Dalmas e Figli contro l'Alta Autorità della C.E.C.A. # Causa 21-64.

Conclusioni dell'avvocato generale Karl Roemer

del 2 febbraio 1965 ( 1 )

Signor Presidente, Signori Giudici,

L'attuale processo rappresenta la prosecuzione della causa 1-63, circostanza questa che mi consente di omettere una particolareggiata esposizione degli antefatti.

Come voi sapete, la ricorrente, che è un'impresa ai sensi del Trattato C.E.C.A., per molti anni non ha adempiuto il proprio obbligo di pagare il prelievo generale. Tale condotta indusse l'Alta Autorità ad emanare, nell'anno 1959, una prima decisione esecutiva (che d'ora in poi chiamerò decisione 59), con la quale veniva ingiunto alla Macchiorlati di pagare il prelievo dovuto fino al 5 novembre 1958 (Lit. 16.060.945) oltre alle maggiorazioni di mora maturate sino a quel momento (Lit. 5.480.598). Nella decisione era stabilito anche che per ogni mese di ritardo nel pagamento, a partire dalla data predetta, dovevano essere corrisposte maggiorazioni di mora nella misura dell'1 % del prelievo arretrato. In seguito a ricorso per l'annullamento, tale decisione formò l'oggetto della causa 22-59, la quale però non finì con una sentenza, ma con una rinuncia agli atti. Nel corso del processo si svolsero infatti delle trattative fra le parti, dirette a una soluzione stragiudiziale della controversia. Circa il loro contenuto, nei particolari, v'è contrasto. Tuttavia, è certo che si giunse a un accordo per il pagamento rateale del debito principale relativo al prelievo, accordo che chiaramente fu osservato nella sostanza. Per quanto riguarda le maggiorazioni di mora, la ricorrente avviò una corrispondenza con l'Alta Autorità, con il risultato che furono condonate le somme maturate dal gennaio 1953 al dicembre 1960, per la parte eccedente la somma di Lit. 7.000.000. Restando la ricorrente debitrice del saldo, l'Alta Autorità, con decisione del 14 dicembre 1962 (in prosieguo la chiamerò decisione 62), gliene ingiunse il pagamento. Della legittimità di tale decisione si discusse nella causa 1-63. Essa portò, con sentenza del 16 dicembre 1963, all'annullamento della decisione impugnata: secondo l'opinione della Corte, l'ingiunzione di pagamento non era sufficientemente motivata.

Dopo l'annullamento della decisione 62, l'Alta Autorità, a suo dire, riesaminò la situazione della Macchiorlati e, il 4 febbraio 1964, inviò una lettera all'impresa chiedendole di presentare le sue osservazioni a norma dell'articolo 36 del Trattato. Tali osservazioni le pervennero il 18 febbraio 1964. In esse, la ricorrente si richiamava sostanzialmente a un preteso accordo concluso con l'Alta Autorità il 21 aprile 1960, sostenendo di aver diritto al condono completo delle maggiorazioni di mora.

Successivamente, l'8 aprile 1964, l'Alta Autorità emanò una ulteriore decisione (in prosieguo la chiamerò decisione 64) che a sua volta conteneva l'ingiunzione di pagare, entro 30 giorni dalla notificazione, la somma di Lit. 7.000.000 a titolo di maggiorazioni di mora per il ritardato pagamento del prelievo. Questa decisione forma ora l'oggetto della presente controversia.

In relazione ad essa, la ricorrente ha formulato le seguenti conclusioni :

Voglia la Corte :

Dal canto suo, l'Alta Autorità chiede che tutte le domande della ricorrente siano rigettate, perché irricevibili o perché infondate. Per quanto poi concerne le conclusioni presentate in via subordinata in considerazione del potere della Corte di esaminare la questione sotto il profilo discrezionale senza limite alcuno, l'Alta Autorità ritiene che esse debbano essere respinte come irrilevanti.

Valutazione giuridica

La valutazione giuridica di questa controversia è caratterizzata dal fatto che sostanzialmente dobbiamo occuparci degli stessi problemi della causa 1-63. Ciò dipende dalla circostanza che la Corte, in quella sede, si è pronunciata soltanto su uno dei molteplici mezzi di ricorso, e neppure sul più importante, e ha lasciato insolute le questioni di diritto sostanziale. Se sottolineo questo fatto all'inizio delle mie conclusioni, ciò significa che mi atterrò alle tesi principali da me sviluppate nella causa 1-63.

Con ciò non e certamente detto che nuove prospettive emerse nel presente caso saranno trascurate, o che non verranno esaminate obiettivamente.

Come nella causa 1-63, nell'analisi della fattispecie mi occuperò anzitutto dei mezzi di ricorso che si riferiscono direttamente alla decisione impugnata. Solo in un secondo momento prenderò posizione sui mezzi diretti contro altre decisioni, individuali o generali, e in questa seconda parte dell'indagine si riproporranno i problemi di ricevibilità già noti in base alla causa 1-63.

I — Mezzi di ricorso che si riferiscono direttamente alla decisione 64 qui impugnata

1. Difetto di motivazione

Anche nell'attuale processo ci troviamo di fronte anzitutto alla censura relativa alla violazione di forme essenziali. Certamente la ricorrente non sostiene questa volta l'insufficienza della motivazione in rapporto all'ampiezza delle singole dichiarazioni, ma si appella al carattere assurdo e contradittorio della medesima, aggiungendo che essa non prende posizione sulla richiesta di condono avanzata dalla ricorrente il 18 febbraio 1964.

Per quanto riguarda quest'ultima censura, essa è certamente infondata. Sostanzialmente la succitata lettera della Macchiorlati tratta tre punti; in relazione a due di essi l'Alta Autorità ha preso posizione nella motivazione (anche se soltanto con una brevità corrispondente alle deduzioni della ricorrente) e precisamente in rapporto al condono delle maggiorazioni di mora assertivamente promesso nel colloquio del 21 aprile 1960, e in relazione alla particolare situazione economica e amministrativa della Macchiorlati. Circa il generale rinvio alle deduzioni svolte dalla ricorrente nella causa 1-63, bisogna dire che si estenderebbe troppo il dovere di motivazione se si pretendesse che l'Alta Autorità, in relazione a un rinvio del genere, deve procedere a una dettagliata presa di posizione rispetto al contenuto della causa cui fa richiamo (1-63) come se si trattasse di una memoria processuale. Non si può pertanto parlare di insufficiente motivazione della decisione 64.

Non mi sembra poi neppure fondata la censura secondo la quale la motivazione della decisione sarebbe contradittoria ed assurda, censura che, secondo la giurisprudenza della Corte, va probabilmente esaminata sotto il profilo della violazione di forme essenziali (v. sentenza 24-62, Racc. IX, pag. 145 ss). Si deve senz'altro dedurre dal contenuto della decisione che la ricorrente non è in mora da otto anni nel pagamento di tutta la somma indicata. Ad essa viene soltanto fatto carico di non aver adempiuto fino al 1960 gli obblighi relativi al prelievo sorti, a partire dal 1953, in corrispondenza della sua produzione mensile. Inoltre, non mi sembra «assurdo» che nella decisione sia detto, in r'apporto al colloquio del 21 aprile 1960, che ci si accordò su un pagamento rateale mensile per il debito principale relativo al prelievo dovuto fino al dicembre 1960, perché nell'aprile di tale anno, in base ai dati sulla produzione fino allora noti, era possibile una valutazione preventiva dell'entità dei futuri obblighi. Infine, non è neppure incomprensibile che l'Alta Autorità potesse risolversi al condono solo parziale delle maggiorazioni di mora. Il condono parziale fu concesso nel 1962, dopo il pagamento degli arretrati del debito principale e proprio con la motivazione che il piano di pagamento stabilito nell'accordo dell'aprile 1960 era stato sostanzialmente rispettato dalla ricorrente. Non si giunse a un condono completo perché fino al 1960 la ricorrente, malgrado le rinnovate ingiunzioni, aveva omesso ogni pagamento e anche successivamente, a prescindere dall'osservanza di detto piano, non aveva manifestamente adempiuto in modo corretto i suoi obblighi derivanti dalle decisioni generali sul prelievo. A mio giudizio, si può chiaramente dedurre dalla decisione impugnata che, proprio per tali motivi, l'Alta Autorità si mostrò disposta solo a una limitata prova di buona volontà.

Di conseguenza, nemmeno la censura di contradittorietà e di «assurdità» della motivazione regge alla critica, cosicché l'intero mezzo di ricorso riferentesi al difetto di motivazione dev'essere disatteso.

II — Mezzi di ricorso che si riferiscono alla decisione 59

Con la trattazione dei suddetti mezzi di ricorso, l'esame non è finito. Anche nell'attuale processo la ricorrente tenta di porre in discussione problemi giuridici che formarono oggetto della decisione 59, cioè le modalità di valutazione della sua produzione per i mesi dal marzo all'ottobre 1958. Certamente, questi problemi si riferiscono direttamente solo alla determinazione dell'ammontare del prelievo, cioè del debito principale (poiché questo si stabilisce in base all'ampiezza della produzione) ; essi però, com'è senz'altro evidente, hanno rilievo anche per la determinazione delle maggiorazioni di mora, che sono fissate sulla base dell'ammontare del debito relativo al prelievo.

Anche su questa parte della controversia ho preso ampiamente posizione nella causa 1-63 e qui dichiaro che, presa visione di tutti gli argomenti svolti nell'attuale processo, non vedo alcun motivo per mutare opinione. Non ripeterò ora i singoli punti della mia tesi, ma sottolineerò quelli essenziali.

A mio giudizio, ciò che importa e che la decisione qui impugnata non si trova rispetto alla decisione 59 in un rapporto rilevante ai sensi dell'articolo 36 del Trattato, cioè in un rapporto che legittimi l'impugnazione indiretta della decisione 59. Di ciò si potrebbe tuttalpiù parlare se la decisione 64 stabilisse delle sanzioni per il mancato adempimento di obblighi creati dalla decisione 59, se cioè quest'ultima determinasse semplicemente il debito per il prelievo e la decisione 64 avesse stabilito le maggiorazioni di mora dovute per il mancato pagamento. Ma così non è. Contenuto della decisione 59 erano sia la determinazione del debito per il prelievo maturato fino all'ottobre 1958, sia la fissazione delle maggiorazioni di mora dovute in relazione a tale somma. In altre parole, la decisione 59 è contemporaneamente destinata a fissare il prelievo e a stabilire le sanzioni per il mancato pagamento del debito relativo. Pertanto, la decisione sanzionatoria, rilevante per il prelievo dovuto fino all'ottobre 1958, è già la decisione 59 e non la 64. Come già la 62, nel frattempo annullata, la decisione 64 si limita a riprodurre semplicemente, senza nuovo esame, una parte della 59, in quanto ormai parte sicura. Sotto questo profilo, la. decisione 64 si limita quindi a riprodurre un provvedimento divenuto definitivo in seguito alla rinuncia agli atti, e pertanto non può essere assoggettata al sindacato giurisdizionale. Ora, se è giuridicamente inammissibile il tornare a porre in discussione la. parte della decisione 64 che tratta delle maggiorazioni di mora relative al prelievo maturato fino all'ottobre 1958, non è neppure possibile prendere in esame, in seguito all'impugnazione indiretta, problemi che si riferiscono alla determinazione della base delle maggiorazioni di mora, cioè del debito per il prelievo relativo a. detto periodo.

Con ciò si torna alla constatazione da me fatta nella causa 1-63: tutti gli argomenti che si riferiscono alla valutazione del debito per il prelievo, per il periodo dal marzo all'ottobre 1958, devono essere considerati inammissibili, perché alla loro presa in esame osta la definitività della decisione 59.

III — Mezzi di ricorso che si riferiscono alle decisioni generali sul prelievo

Sul punto a) :

In relazione alla prima censura posso egualmente riferirmi alle conclusioni nella causa 1-63. Allora ho ammesso che il disposto delle decisioni 3-52 e 29-55 non corrispondeva ai requisiti dell'articolo 36 del Trattato. Credetti, tuttavia, di dover sottolineare che «il vizio eventualmente inerente alla decisione 3-52 avrebbe rilievo, per la soluzione del nostro caso, solo se esso avesse avuto ripercussione nella decisione individuale, cioè se anche la procedura che portò alla decisione individuale impugnata fosse stata in contrasto con l'articolo 36 del Trattato». Questo, però, non era il caso già nella causa 1-63 e sicuramente non lo è per quanto riguarda il presente processo, come mostra l'invito a presentare osservazioni a norma dell'articolo 36, rivolto dall'Alta Autorità alla ricorrente nel febbraio 1964.

Ne consegue che non può essere riconosciuto un interesse ad impugnare le citate decisioni generali, poiché il vizio ad esse inerente non si è ripercosso sul procedimento che ha portato alla emanazione della decisione individuale.

Per quanto riguarda la censura, elevata nella discussione orale, secondo la quale l'articolo 50, paragrafo 3, consentirebbe solo un conteggio trimestrale delle maggiorazioni, bisogna dire che il senso e le finalità di detta norma non obbligano a ritenere che un limite del genere sussista. Secondo la mia opinione, l'articolo 50, paragrafo 3, stabilisce il limite massimo per l'ammontare delle maggiorazioni di mora, che è espresso in percentuale della somma totale, ma non determina quali periodi di ritardo vengano in considerazione. A prescindere da ciò, nel presente caso la censura avrebbe un senso se fosse stato dimostrato che il calcolo mensile ha avuto effetti pregiudizievoli per la ricorrente. Ciò non è avvenuto, e non sarebbe potuto avvenire, in considerazione della riduzione del giugno 1962.

Sul punto b) :

Per quanto riguarda la consultazione del Consiglio di Ministri, che effettivamente non è menzionata nella decisione 3-52, in base al tenore letterale dell'articolo 50 del Trattato si potrebbe sostenere la tesi che la consultazione è prescritta solo per la fattispecie del paragrafo 2 e non invece per quella del paragrafo 3, nel quale è concesso il diritto di applicare le maggiorazioni di mora con un limite entro il quale l'Alta Autorità si è tenuta già nella decisione 3-52 e ancor più nella decisione individuale impugnata.

Se invece, cosa che non ritengo necessaria, si sostiene l'opinione che le particolarità relative alla determinazione delle maggiorazioni di mora rientrano realmente nell' «oggetto e modalità di riscossione del prelievo», ai sensi dell'articolo 50, paragrafo 2, bisognerebbe ammettere che l'Alta Autorità ha dimostrato l'esistenza di un parere del Consiglio di Ministri. Lo deduciamo dai documenti che già sono stati prodotti in relazione alla causa 1-63, in particolare dalla dichiarazione della Segreteria del Consiglio di Ministri del 3 gennaio 1963, secondo la quale la consultazione — a norma dell'articolo 50, paragrafo 2 — è avvenuta durante la seduta del Consiglio del 23 dicembre 1952. È invece irrilevante se il Consiglio di Ministri sia stato o no messo al corrente della disciplina del prelievo nella formulazione ultima adottata dall'Alta Autorità, purché risulti che gli è stato reso noto il complesso dei problemi e che esso ha avuto modo di manifestare la propria opinione.

Del resto, il fatto che la consultazione del Consiglio di Ministri non è stata menzionata nella decisione 3-52 può indubbiamente dar adito a certe perplessità, presupponendo che si ritenesse necessaria, in via generale, detta consultazione. Tuttavia, non ravviserei in questa circostanza una violazione di forme essenziali.

Il ricorso è quindi privo di fondamento anche nei motivi diretti contro le decisioni generali relative al prelievo. In sintesi, quanto detto mi porta ad affermare che le conclusioni della ricorrente dirette all'annullamento non possono essere accolte.

IV — La domanda di riduzione delle maggiorazioni di mora

Resta da dire ancora una parola sulla domanda avanzata in via subordinata dalla ricorrente e diretta ad ottenere una riduzione delle maggiorazioni di mora a norma dell'articolo 36 del Trattato.

Per quanto riguarda la sua ammissibilità, mi richiamo alle mie considerazioni nella causa 1-63 relative alla natura delle maggiorazioni in questione. Vorrei anche sottolineare che, in base ai motivi ivi indicati, ritengoche la Corte dovrebbe almeno in parte accogliere tale domanda.

Credo pero che siano ancora opportune alcune ulteriori osservazioni, in considerazione di certe nuove dichiarazioni delle parti nell'attuale processo.

Riferendosi evidentemente alle mie osservazioni relative alla sua responsabilità per la ritardata riscossione dei crediti derivanti dal prelievo, l'Alta Autorità fa ora valere la circostanza che, già dopo la visita dei propri ispettori presso la ricorrente nell'anno 1956, essa ha chiesto il pagamento del prelievo con quattro lettere di ingiunzione. Ciò può essere vero. Resta tuttavia il fatto che l'Alta Autorità, benché dopo la visita dei suoi controllori avesse un quadro completo dell'entità della produzione della ricorrente, emanò una decisione esecutiva solo nell'anno 1959, cioè 6 anni dopo il sorgere del primo obbligo di pagamento del prelievo. Senza voler attribuire un significato decisivo al principio della prescrizione dei debiti da imposta, vorrei, in considerazione dell'indicato sviluppo dei rapporti tra l'Alta Autorità e la ricorrente, sostenere la tesi di una per lo meno limitata responsabilità dell'Alta Autorità, e proporre di basarsi su tale circostanza per concedere una riduzione delle maggiorazioni di mora.

Sarebbe inoltre opportuno considerare il comportamento dei funzionari dell'Alta Autorità nel colloquio del 21 aprile 1960 (che non ha portato a un valido condono delle maggiorazioni di mora) sotto il profilo della buona fede, principio cui anche l'Autorità amministrativa è vincolata. E ciò senza che si debba cercare di stabilire, con l'ausilio di testimonianze, il preciso contenuto di quei colloqui. Dai documenti prodotti si desume infatti che erano state generate nei rappresentanti della ricorrente per lo meno certe aspettative in relazione al condono delle maggiorazioni di mora. Ciò mi sembra emergere dalla lettera dell'Alta Autorità in data 6 maggio 1960, che, nella traduzione francese, contiene le seguenti frasi : «On vous a seulement dit qu'après le paiement intégral de la somme due au titre du prélèvement, la Société Macchiorlati aurait eu la possibilité de demander la rémission du montant dù au titre d'astreintes journalières et que la bornie conduite démontrée au cours d'une régularisation qu'elle aurait demandée aurait certainement cu son influence sur la concession de la mesure demandée». È particolarmente importante il fatto che il rappresentante dell'Alta Autorità abbia parlato di «rémission», cioè di condono e non di «réduction» (diminuzione) della maggioranza di mora.

Tutte queste considerazioni esaminate nel loro complesso, come pure il richiamo fatto nel dibattito orale all'attuale situazione economica italiana, mi inducono a proporre che le maggiorazioni di mora, fissate nella decisione impugnata, siano diminuite, oltre alla riduzione già operata, nella misura che la Corte, nella sua valutazione discrezionale, riterrà opportuna.

V — Riassunto e conclusioni

In base alle considerazioni svolte, formulo le seguenti conclusioni :

Il ricorso della Macchiorlati è ricevibile nella parte in cui è diretto all'annullamento della decisione 8 aprile 1960, ivi comprese le domande intese all'accertamento dell'illegittimità delle decisioni generali sul prelievo relative alla determinazione delle maggiorazioni di mora. Irricevibili sono invece le domande dirette a far dichiarare l'illegittimità della decisione 59 e delle decisioni generali sul prelievo relative alla determinazione dell'aliquota di quest'ultimo. In ogni caso il ricorso per l'annullamento è infondato.

Si dovrebbe invece accogliere, nella misura che la Corte a sua discrezione riterrà opportuna, la domanda della Macchiorlati intesa a ottenere la riduzione delle maggiorazioni di mora applicatele.

In considerazione della proposta definizione della controversia, le spese del giudizio devono essere sopportate in misura maggiore dalla ricorrente e per il rimanente dall'Alta Autorità.

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( 1 ) Traduzione dal tedesco.