Conclusioni dell'avvocato generale Roemer del 10 marzo 1965. # Kurt Weighardt contro Commissione della C.E.E.A. # Causa 11-64.

Antefatti e conclusioni del ricorso

Valutazione giuridica

I — Ricevibilità del ricorso

1. Se il ricorrente, accettando la nomina in ruolo a norma dell articolo 102, n. 2 dello Statuto del personale e rilasciando la dichiarazione di cui all'articolo 104, abbia rinunciato al diritto d'impugnazione

2. Sulla ricevibilità della seconda domanda

II — Nel merito

1. Se il parere della Commissione d'integrazione sia sufficientemente motivato

2. Sulla composizione della Commissione d'integrazione

3. Se la Commissione d'integrazione abbia funzionato senza un regolamento di procedura scritto

4. Se il ricorrente sia stato informato delle dichiarazioni dei suoi superiori gerarchici e se la Commissione d'integrazione si sia rifiutata di esaminare alcuni lavori del ricorrente

5. Se il parere della Commissione d'integrazione sia validamente motivato

III — Conclusioni

1.

Il ricorso sarebbe irricevibile, giacché il ricorrente ha accettato senza riserve la nomina in ruolo con inquadramento nel grado A/5, e perché, sottoscrivendo la dichiarazione prevista dall'articolo 104 dello Statuto del personale, gli ha rinunciato ai vantaggi giuridici derivanti dal suo contratto d'impiego, alla quale rinuncia sarebbe collegata anche quella relativa al precedente grado e scatto. Prima di esaminare questa tesi, mi sembra opportuno accennare a una certa incoerenza nelle affermazioni processuali della Commissione relative agli atti e ai comportamenti anteriori alla decisione impugnata.

Contrariamente alla prima impressione, non si può inferire dalle osservazioni della Commissione che il ricorrente sia stato licenziato o abbia dato le dimissioni. In effetti non esistono dichiarazioni scritte in tal senso ed è incontestato che il ricorrente è rimasto ininterrottamente al servizio della Commissione.

Pertanto, abbiamo solo la possibilità di prendere le mosse dagli scritti della Commissione e del ricorrente, cioè dall'atto di nomina in ruolo in data 8 gennaio 1964 e dalla correlativa dichiarazione di rinuncia del 13 gennaio 1964.

Se ora ci chiediamo quale effetto giuridico vada attribuito alla dichiarazione di cui all'articolo 104 dello Statuto del personale, la risposta, a mente dello stesso Statuto, è la seguente: con tale dichiarazione vengono rinunciati i vantaggi giuridici derivanti dal contratto d'impiego; tale contratto cessa di avere efficacia, e da quel momento non costituisce più una base autonoma per le pretese giuridiche. Al posto del cosiddetto contratto di Bruxelles, subentra il nuovo Statuto del personale. Tuttavia la rinuncia non fa sì che detto contratto non venga più in considerazione come elemento giuridico nel quadro dell'applicazione dello Statuto, e soprattutto dell'articolo 102. Altrimenti, non si avrebbe soltanto una rinuncia' ai vantaggi derivanti dal contratto d'impiego, ma anche la rinuncia a una corretta applicazione dello Statuto del personale con le sue norme transitorie, interpretazione questa che misconoscerebbe il principio secondo cui, in caso di dubbio, le rinuncie vanno interpretate in senso restrittivo a favore del rinunciante. Ritengo quindi che dalla dichiarazione in esame non derivi l'irricevibilità del ricorso.

La dichiarazione di rinuncia, tuttavia, non rappresenta sotto questo profilo l'unico evento giuridicamente rilevante. Come sappiamo, la nomina in ruolo avvenne in base all'articolo 102, n. 2. Questa disposizione prevede che, in caso di parere negativo della Commissione d'integrazione, il contratto d'impiego viene risolto. L'autorità che ha il potere di nomina può cionondimeno proporre all'interessato la nomina in ruolo ad un grado e ad uno scatto inferiori. Pertanto, bisogna chiedersi se il procedimento di nomina di cui all'articolo 102, n. 2 — accettazione di una proposta — sia simile alla conclusione di un contratto, e come tale comporti la rinuncia a tutte le censure che avrebbero potuto essere fatte valere alla fine del procedimento d'integrazione. Anche questa tesi mi sembra però insostenibile. Secondo la giurisprudenza della Corte, gli atti intervenuti nel corso del procedimento d'integrazione, benché talora incidano sulla carriera dell'interessato, non sono impugnabili autonomamente, ma solo in quanto si ripercuotano su provvedimenti definitivi. In caso di esito sfavorevole del procedimento d'integrazione, tale atto definitivo e impugnabile può essere ravvisato soltanto nella decisione di licenziamento, o in un atto di nomina che non rispetti quanto è prescritto dall'articolo 102, n. 1. Ora, se la nomina concessa a norma dell'articolo 102, n. 2, non si potesse sottoporre a sindacato giurisdizionale per il fatto che essa consiste nell'accettazione di una proposta, ai dipendenti non soddisfatti dell'esito del procedimento d'integrazione resterebbe soltanto la possibilità di provocare una decisione di licenziamento rifiutando detta proposta. In altre parole, per poter far valere la violazione dei loro diritti intervenuta nel corso del procedimento d'integrazione, essi dovrebbero accettare la completa risoluzione del rapporto di servizio. Simile conclusione mi sembra insostenibile e anche inconciliabile col principio della buona fede che il datore di lavoro è tenuto a rispettare. Perciò ritengo che non sia da escludere il diritto d'impugnazione, in caso di nomina in base all'articolo 102, n. 2, qualora esso venga esercitato con lo scopo di ottenere un inquadramento più favorevole, e ciò indipendentemente dal fatto che se ne sia fatta riserva nell'accettazione, oppure la si sia omessa per il non ingiustificabile timore che la Commissione potesse revocare la proposta di nomina. Nello stesso senso depone inoltre una circolare della Commissione, in data 8 febbraio 1963, nella quale viene espressamente dichiarato che l'accettazione della nomina in ruolo non pregiudica i reclami relativi all'inquadramento.

A mio parere, questa interpretazione rende pure evidente l'insussistenza del conflitto d'interessi che la Commissione ha creduto di ravvisare nelle conclusioni del ricorso. In realtà, il ricorrente non vuole ottenere il puro e semplice annullamento della sua nomina in ruolo, il che eventualmente potrebbe aver per lui degli effetti negativi, ma intende censurare, in via mediata, solo quegli atti preparatori, per lui pregiudizievoli, che portarono a un inquadramento meno favorevole a norma dell'articolo 102. Ciò dev'essere ritenuto possibile, in base alla giurisprudenza della Corte, che ha sempre accuratamente distinto l'integrazione dall'inquadramento nella tabella degli stipendi. Abbiamo quindi di fronte una domanda di annullamento solo parziale, corrispondente all'interesse del ricorrente, domanda che può essere esaminata senza intaccare lo status di quest'ultimo quale dipendente di ruolo.

2.

Un'altra eccezione d'irricevibilità si riferisce alla seconda domanda, diretta ad ottenere l'annullamento di tutti gli atti del procedimento d'integrazione relativi alla persona del ricorrente. Su questo punto, alla luce dell'attuale giurisprudenza della Corte, si deve certamente consentire con la tesi della Commissione. Gli atti preparatori di un procedimento d'integrazione non sono suscettibili d'impugnazione autonoma; essi possono essere censurati solo incidentalmente in caso d'impugnazione di atti annullabili. Dal momento che il ricorrente, nel modificare le proprie conclusioni in sede di replica, su questo punto non si è adeguato ai principi della giurisprudenza, la domanda è irricevibile, il che certamente non esclude che si possa tener conto, ai fini della prima domanda, delle censure qui formulate.

1.

Per quanto riguarda la motivazione formale del rapporto previsto dall'articolo 102, il ricorrente la ritiene insufficiente in base ai requisiti posti dallo Statuto del personale. Secondo la giurisprudenza della Corte relativa ai problemi dell'integrazione, questa censura tuttavia non dovrebbe essere valida. La lettura del rapporto ci mostra infatti che esso contiene esplicite dichiarazioni sulle attitudini del ricorrente e richiami a documenti a disposizione della Commissione d'integrazione, per lo meno nella stessa misura di altri rapporti d'integrazione, che non sono stati censurati dalla Corte sotto il profilo formale.

2.

Per quanto riguarda la composizione della Commissione d'integrazione, il ricorrente ha elevato due censure. Egli lamenta, da un lato, che la Commissione dell'Euratom non abbia prodotto alcun documento dal quale si possa dedurre che i membri della Commissione d'integrazione sono stati da essa nominati. Dall'altro, egli ritiene inammissibile che la composizione della Commissione d'integrazione sia mutata nel corso del procedimento, e che abbiano partecipato alla votazione e alla redazione del parere di cui trattasi, membri che non erano stati presenti agli interrogatori.

Il primo punto non milita certo per l'accoglimento del ricorso. A mio giudizio, il problema del se i membri della Commissione siano stati regolarmente nominati andrebbe esaminato solo se vi fossero degli indizi di irregolarità. La Commissione infatti non può essere obbligata a produrre documenti per tutte le questioni che interessano il procedimento d'integrazione, in base a un semplice desiderio del ricorrente. La circolare 3/62 del 2 febbraio 1962, firmata dal Direttore generale dell'Amministrazione e inserita nel fascicolo personale, è sufficiente per gli scopi dell'attuale processo.

Del pari inefficace è la seconda censura. E ciò non certo perché io ritenga persuasivo l'assunto della Commissione secondo cui due dei funzionari indicati dal ricorrente si sarebbero occupati soltanto dell'integrazione di altre persone; i verbali a nostra disposizione non ce ne offrono alcuna conferma. Sono d'opinione che, anche se effettivamente singoli membri della Commissione non sono stati presenti agli interrogatori, non ci troviamo di fronte a una violazione rilevante delle norme procedurali. Tale presenza non è obbligatoriamente richiesta, come non lo è in giudizio: l'assunzione delle prove può avvenire davanti a un giudice delegato, oppure, come prevede il regolamento di procedura, davanti a una Sezione della Corte. In tale ipotesi è sufficiente che il contenuto delle dichiarazioni degli interrogati sia messo a verbale, com'è stato fatto nel nostro caso, e che tutti i membri della Commissione possano essere così edotti dello svolgimento delle sedute alle quali non hanno partecipato.

3.

A maggiori dubbi dà luogo invece la censura secondo la quale la Commissione d'integrazione avrebbe funzionato senza un regolamento di procedura o, per lo meno, la Commissione dell'Euratom si sarebbe rifiutata di produrre il testo di tale regolamento. Non si potrebbe quindi sapere con quale maggioranza dovesse essere approvato il parere della Commissione d'integrazione, né se, nel caso di specie, tale maggioranza sia stata raggiunta.

Sappiamo dalla Commissione dell'Euratom che un regolamento formale, per il procedimento d'integrazione, non è mai esistito. La Commissione d'integrazione, prima di iniziare i lavori, ha semplicemente concordato oralmente determinati principi, che del resto sono stati portati a conoscenza dei rappresentanti del personale della Commissione dell'Euratom.

Ora, nessuna disposizione prescrive espressamente che siano fissate per iscritto le norme procedurali da osservare nell'applicazione dell'articolo 102; è tuttavia indubbio che, anche in mancanza di un regolamento formale, gli interessati hanno la possibilità di censurare reali o presunte violazioni procedurali avvenute nel corso del procedimento d'integrazione, e in particolare di provocare il sindacato della corte sulla regolarità del procedimento e sull'esistenza di un'efficace difesa degli integrandi.

Ciò che appare criticabile è il pericolo di un'ineguaglianza di trattamento degli interessati, pericolo derivante dalla mancanza di un regolamento dettagliato. Se in nessun luogo sono indicati il quorum con cui la Commissione può deliberare e la maggioranza con la quale va approvato il rapporto previsto dall'articolo 102, non si può escludere che il numero dei membri e la maggioranza siano diversi di volta in volta. Poiché il rappresentante della Commissione dell'Euratom non ha potuto fornirci alcuna spiegazione soddisfacente in proposito, si dovrebbe per lo meno pensare a un'ulteriore indagine su questo punto qualora, cosa che certamente ritengo possibile, la soluzione non appaia raggiungibile per altra via.

4.

Similmente stanno le cose in relazione alle altre censure del ricorrente, come quella secondo cui egli non sarebbe stato sufficientemente informato delle dichiarazioni rese dai suoi superiori nel procedimento d'integrazione, e quella secondo cui la Commissione d'integrazione si sarebbe rifiutata di prendere in considerazione i lavori da lui presentati per il giudizio sulle sue attitudini.

Per quanto riguarda la prima censura, ci si potrebbe certamente accontentare di un rinvio ai verbali della Commissione d'integrazione, e precisamente a quello delle sedute del 30 e 31 gennaio 1963, nel quale è espressamente detto che il ricorrente fu informato delle dichiarazioni dèi suoi superiori gerarchici. Più delicata è invece la questione del se il ricorrente sia stato in effetti leso nel suo diritto di difendersi. A questo proposito sarei in linea di principio d'avviso che la Commissione d'integrazione, anche se naturalmente non è obbligata a prendere in esame tutti i documenti che le vengono sottoposti, nell'esaminare le attitudini dei dipendenti di grado più elevato e prima di emettere parere negativo, ha piuttosto l'onere di ampliare le proprie indagini che non la facoltà di respingere i documenti di prova. Sembra tuttavia che non sia possibile dare un giudizio definitivo su tale questione. Vi è infatti controversia tra le parti sulla paternità dei documenti prodotti dal ricorrente e quindi sul loro valore probatorio, ed è pure controverso se la Commissione d'integrazione li abbia sufficientemente considerati. A mio giudizio, anche su questo punto si può prescindere da un'ulteriore indagine poiché, come ho accennato, sembra possibile giungere per altra via alla decisione della controversia.

5.

Tale via deve essere cercata in un'altra censura che si riferisce, sotto diversi profili, alla validità sostanziale del parere emesso dalla Commissione d'integrazione, come pure al problema del se i suoi elementi costitutivi siano conformi ai fatti e corrispondano alle finalità del procedimento.

Non si può certo esigere che la Corte esamini le cognizioni e le attitudini del ricorrente, cioè formuli un giudizio quale dev'essere dato dalla Commissione d'integrazione, poiché ciò significherebbe sostituirsi all'Amministrazione. Tuttavia, possono essere sottoposte all'esame della Corte le circostanze che hanno il valore di indizi o rappresentano un principio di prova del fatto che la Commissione d'integrazione è incorsa in errori di valutazione. Sarebbe questo il caso, se il complesso degli elementi a nostra disposizione in relazione alle singole fasi del procedimento, facesse apparire infondato, incomprensibile o contradittorio il parere emesso. A mio giudizio, non mancano i motivi per giungere ad una conclusione del genere.

Non penso certo all'assunto, che ritorna sempre nei processi relativi all'integrazione, secondo il quale il superiore diretto del ricorrente avrebbe espresso un giudizio parziale per animosità; altri superiori del ricorrente sono infatti pervenuti a un giudizio più o meno negativo nei suoi confronti. Non vorrei indugiare neppure sulla tesi del ricorrente secondo la quale, a partire dal dicembre 1961, il suo superiore diretto non gli avrebbe più affidato incarichi adeguati. Ciò potrebbe avere valore solo se il ricorrente fosse stato privato della possibilità di dar prova delle proprie attitudini, il che evidentemente non è avvenuto nel periodo novembre 1959 — novembre 1961.

Più importanti sono altre circostanze. Nel parere della Commissione d'integrazione, in data 19 febbraio 1963, viene indicato come decisivo il fatto che il ricorrente possiede attitudini e cognizioni lacunose e manca di iniziativa. Pertanto, a partire da un certo momento, gli sarebbero stati attribuiti incarichi inferiori a quelli propri dell'attività da lui precedentemente svolta.

botto diversi profili, vanno fatte in proposito alcune osservazioni.

Anzitutto tale giudizio, se vedo bene, è solo in parte suffragato dai rapporti dei superiori e dalle loro dichiarazioni davanti alla Commissione d'integrazione (ad esempio, per quanto riguarda l'iniziativa). Nelle osservazioni scritte e orali dei superiori non vi è nulla che permetta di affermare che il ricorrente abbia avuto incarichi di livello inferiore. Nemmeno gli altri documenti prodotti ci aiutano a comprendere come la Commissione d'integrazione sia giunta a tale grave affermazione. Già per questo motivo, quindi, il giudizio complessivo va considerato infondato.

Per quanto riguarda l'asserita insufficienza delle cognizioni e delle attitudini del ricorrente, dal rapporto dei superiori in data 11 aprile 1962 ricaviamo che, più volte e soprattutto, sono state criticate le sue conoscenze linguistiche. Anche nelle dichiarazioni orali rese da tali superiori davanti alla Commissione, tali cognizioni stavano in primo piano e furono considerate in maniera particolare quando si ascoltò il ricorrente. Da ciò si trae inevitabilmente l'impressione che la Commissione d'integrazione abbia attribuito particolare importanza a questo tipo di cognizioni al momento della formulazione del suo giudizio conclusivo. D'altro lato, il rappresentante della Commissione dell'Euratom, nella discussione orale ha sottolineato che le conoscenze linguistiche non avevano importanza agli effetti dell'integrazione, e che la nomina in ruolo non poteva essere rifiutata a un dipendente che non possedeva il requisito della conoscenza di una seconda lingua, quando entrò al servizio della Comunità sotto il regime contrattuale. A ragione, quindi, ci si può chiedere se la Commissione d'integrazione non abbia violato una regola generalmente applicata, in quanto ha fondato il proprio giudizio negativo essenzialmente su asserite deficienze linguistiche. Vi è pure motivo di ritenere che l'aver messo in particolare rilievo la questione delle cognizioni linguistiche, abbia tratto in inganno il ricorrente e influito sulla sua linea di difesa, il che parimenti dà luogo a gravi dubbi circa la regolarità del procedimento d'integrazione.

Più significativa ancora è la circostanza seguente.

Il giudizio sul ricorrente espresso, alla fine del periodo di prova, dallo stesso funzionario che ne ha giudicato le attitudini nel procedimento d'integrazione, è non soltanto positivo, ma anzi straordinariamente favorevole. Le singole qualifiche, ivi comprese quelle che nel rapporto dell' 11 aprile 1962 diventeranno «deve migliorare», sono di «molto bene», e vi sono addirittura due «eccezionale». La conoscenza di una seconda lingua è classificata «discreta». Nel commento accompagnatorio redatto dal suo superiore gerarchico è detto testualmente : «Agent donnant entière satisfaction. Person-nalité empreinte de pondération, de réflexion et de persévérance. Caractère égal et cordial. Esprit d'initiative et grande faculté d'adaptation aux tâches diverses que comporte sa fonction». L'unico aspetto (la faculté d'adaptation) giudicato in questo rapporto in modo meno favorevole, reca pur sempre la classifica «soddisfacente».

Certo bisogna riconoscere che questo giudizio porta la data del 17 maggio 1960. Tuttavia, dal fascicolo personale del ricorrente ricaviamo che ancora il 16 dicembre 1960, come è detto espressamente in una lettera della Direzione generale dell'Amministrazione, egli era stato proposto per una promozione in considerazione delle sue qualità, ed è anche possibile accertare che, ancora il 1o novembre 1961, egli fu ritenuto meritevole dell'avanzamento di uno scatto, cioè in A /4 — 2.

Egli dunque, è questa l'unica conclusione possibile, deve aver lavorato, non solo senza dar luogo a critiche, ma anzi in maniera lodevole, per lo meno fino al novembre 1961, cioè fino a circa sei mesi prima che il suo superiore esprimesse un giudizio negativo. Ogni altra interpretazione va respinta, in particolare l'assunto del rappresentante della Commissione, secondo cui simili promozioni e avanzamenti sarebbero stati automatici in seno all'Euratom; tale affermazione presupporrebbe infatti una cattiva condotta amministrativa della Commissione.

È naturalmente concepibile che le prestazioni di un dipendente divengano insufficienti col passar del tempo. Si può anche pensare che questo sia stato il caso del ricorrente nel peno doanteriore all'inizio del procedimento d'integrazione, benché in senso contrario a questo assunto vi sia pur sempre la dichiarazione resa da un superiore gerarchico (il sig. Michaelis) davanti alla Commissione d'integrazione: egli parlò di miglioramento del rendimento rispetto ai periodi precedenti. Dato lo sviluppo della vicenda, e dati tutti i precedenti giudizi e promozioni, si può pretendere dall'Amministrazione per lo meno una motivazione chiara e plausibile. Se questa manca, sorge l'impressione che i precedenti giudizi positivi non fossero noti alla Commissione, il che, data la loro importanza, costituirebbe un grave vizio procedurale; supponendo invece che tali giudizi fossero noti alla Commissione, e che essa ne abbia tenuto conto, bisogna del pari concludere per un vizio rilevante, giacché non è ammissibile che le attitudini di un dipendente, che per anni ha lavorato con pieno riconoscimento al servizio della Commissione dell'Euratom, siano valutate soltanto in base al rendimento di un periodo relativamente breve.

In conclusione, il parere della Commissione d'integrazione dà adito a critiche sotto diversi profili per quanto riguarda la sua obiettiva fondatezza. Non se ne può quindi tener conto nello stabilire la posizione giuridica del ricorrente, il cui inquadramento dovrà pertanto essere deciso previa riapertura del procedimento d'integrazione. Fino a quel momento egli avrà diritto alle retribuzioni relative al suo precedente contratto d'impiego.