Conclusioni dell'avvocato generale Roemer del 16 dicembre 1963. # NV Internationale Crediet- en Handelsvereniging "Rotterdam" e De Coöperatieve Suikerfabriek en Raffinaderij G.A. "Puttershoek" contro Ministerie voor Landbouw en Visserij. # Domande di pronuncia pregiudiziale: College van Beroep voor het Bedrijfsleven - Paesi Bassi. # Cause riunite 73 e 74-63.

Introduzione, fatti, questioni deferite

Valutazione giuridica

I. Questioni preliminari

1. Integrazione della prima questione

2. Se la Corte di Giustizia debba interpretare anche l'articolo 12 del Trattato CE.E

3. Sull'interpretazione dell'articolo 177, n. 1, b.

a) Se validità significhi anche legittimità

6) Se possa essere sindacata la legittimità di decisioni dirette a Stati membri

II. Soluzione delle singole questioni

— Prima questione

— Seconda questione

— Terza questione — prima parte

— Terza questione — seconda parte

4. Conclusione

III. Esame di ulteriori questioni

1. Se il giudice nazionale possa deferire in termini generici la questione della validità di determinati atti

2. Interpretazione integrativa delle decisioni di rinvio

a) Se le decisioni della Commissione violino gli articoli 16 e 38 del Trattato

b) Se le decisioni adempiano ai requisiti formali posti dal Trattato (pubblicazione, notificazione)

3. Se le parti nel processo avanti il giudice nazionale possano sollevare ulteriori questioni

IV. Soluzione riassuntiva delle questioni deferite e decisione in materia di spese

«1)

Se la decisione della Commissione della Comunità Economica Europea, in data 27 luglio 1960 (prorogata il 21 dicembre 1960, modificata il 28 giugno 1961, e nuovamente modificata il 27 febbraio 1962), la quale stabilisce le misure di salvaguardia applicabili all'importazione nella Repubblica federale di Germania del pane e della pasta per fondente in provenienza da altri Stati membri, conferisca ai Paesi Bassi il potere di imporre una tassa sull'esportazione di pasta per fondente a destinazione della Repubblica federale di Germania.

2)

Nel caso la questione sub 1 sia risolta in senso affermativo,

3)

Qualora dalla soluzione data alle questioni sub 2 non risulti già che la decisione è nulla :

1.

La Commissione richiama l'attenzione sul fatto che la questione sub 1 non menziona tra le decisioni di autorizzazione quella del 22 dicembre 1961, benché anch'essa sia rilevante per la fattispecie in esame, in quanto essa prorogò fino al 28 febbraio 1962 l'autorizzazione concessa il 28 giugno 1961, e le esportazioni di cui trattasi hanno avuto luogo soltanto nel periodo gennaio-marzo 1962.

La Commissione, in base ad una ragionevole interpretazione della pronuncia di rinvio, propone di estendere l'esame anche alla decisione ricordata. A ciò nulla dovrebbe ostare, poiché in realtà si può dedurre dalla motivazione della pronuncia di rinvio che il giudice olandese, in corrispondenza alle censure delle ricorrenti, ha preso in esame l'insieme delle decisioni di autorizzazione. La dimenticanza di una di esse nella formulazione delle questioni deferite deve dunque imputarsi a una semplice svista.

2.

La Commissione sottolinea anche che per il processo nazionale hanno rilievo non i soli articoli del Trattato espressamente sottoposti all'interpretazione della Corte. In particolare, sostiene la Commissione, il foro olandese ha direttamente interpretato l'articolo 12 del Trattato, in quanto dichiarò che la pasta per fondente ricade sotto il disposto dell'articolo 12, e che la tassa compensativa autorizzata dalla Commissione è una tassa di effetto equivalente a un dazio doganale, la quale di per sé, a norma dell'articolo 12, non può ormai essere introdotta.

Pertanto la Commissione solleva il problema se la Corte di Giustizia non si debba pronunciare sull'obbligo dei giudici nazionali di deferirle tutte le questioni di interpretazione e se essa non si debba pronunciare anche sulla portata dell'articolo 12 del Trattato malgrado, l'inesistenza di una corrispondente domanda.

A mio giudizio non vi è alcuna ragione per fare ciò.

La Corte di Giustizia non si può pronunciare sull'interpretazione di determinati articoli del Trattato che un giudice nazionale non le abbia espressamente o tacitamente (implicite) deferito, anche se tale interpretazione può aver rilievo nell'ambito del processo nazionale. Per quanto riguarda la pronuncia sull'obbligo di deferimento alla Corte, obbligo che naturalmente deve essere adempiuto il più scrupolosamente possibile nell'interesse di un'applicazione unitaria del diritto europeo, questa diviene superflua nel caso di specie, in considerazione della sentenza pronunciata nelle cause 2 e 3-62, ove il concetto, qui rilevante, di tassa con effetto equivalente a un dazio doganale è stato sottoposto a profonda analisi (Racc. Giur. della Corte, vol. VIII, pag. 805). Sulla base di un'applicazione estensiva delle affermazioni di cui alla sentenza da 28 a 30-62, ritengo sostenibile la tesi che dopo l'emanazione della sentenza 2 e 3-62 un nuovo esame della Corte di Giustizia sarebbe stato necessario soltanto se al giudice nazionale si fossero prospettati argomenti idonei a portare a un mutamento della giurisprudenza; mentre per il resto l'obbligo di deferire alla Corte poteva mancare.

3.

Infine, il Governo federale ha sollevato problemi la cui soluzione può influire sull'ordine di trattazione delle questioni deferite e sull'ammissibilità di alcune di esse. Questi problemi hanno tratto alla portata dei poteri della Corte di Giustizia sulla base dell'articolo 177, n. 1, b, dove si parla di pronunce sulla validità degli atti delle Istituzioni comunitarie.

Dobbiamo esaminare due problemi :

Chi conosce la giurisprudenza della Corte di Giustizia si ricorderà, per quanto riguarda questo problema, della sentenza pronunciata nelle cause 2 e 3-60, la quale tratta di un ricorso presentato da imprese contro una decisione dell'Alta Autorità adottata in base all'articolo 37, la clausola di salvaguardia del Trattato C.E.C.A. La Corte dichiarò irricevibile il ricorso, argomentando che l'articolo 37 mira a conciliare in una determinata situazione di necessità gli interessi di uno Stato membro e quelli generali della Comunità. Secondo la Corte, l'Alta Autorità deve perseguire questo contemperamento con provvedimenti necessari e appropriati, essa deve cioè agire quale arbitro. Per l'applicazione dell'articolo 37 viene in rilievo la valutazione della situazione economica, per la quale gli Stati membri possono fornire utili informazioni. Sempre secondo la Corte, l'articolo 37 pone in gioco la responsabilità politica dei governi, i quali sono contemporaneamente responsabili, nell'ambito del Consiglio dei Ministri, della salvaguardia degli interessi comunitari. Secondo la Corte, pertanto, la possibilità di sottoporre al suo giudizio i provvedimenti adottati in base alla clausola di salvaguardia dev'essere riservata agli Stati membri.

Tutte queste considerazioni sono pertinenti anche per il caso dell'articolo 226 del Trattato C.E.C.A., il che potrebbe legittimare la conclusione di ammettere, solo su iniziativa degli Stati membri, il sindacato giurisdizionale, non importa in che ambito, sulle misure adottate in base a detto articolo.

Prima di trarre questa conclusione e senza analizzare criticamente, per quanto riguarda il resto, la sentenza in questione, si deve richiamare l'attenzione su una differenza nel sistema dei due Trattati, la quale ha avuto un'importanza fondamentale nelle argomentazioni della Corte. Viene cioè sottolineato con evidenza, nella motivazione della decisione, che l'articolo 37 del Trattato C.E.C.A. attribuisce una speciale competenza non soltanto all'Alta Autorità, ma pure alla Corte. Per valutare la condotta dell'Alta Autorità, la Corte ha giurisdizione di merito; essa, cioè, può sindacare le considerazioni di opportunità dell'Alta Autorità e, se del caso, modificare la sua decisione.

È questa circostanza, soprattutto, che può aver dato motivo di parlare di una conciliazione arbitrale degli interessi, nella quale non si possono inserire privati interessati. L'articolo 226 del Trattato CE.E. non assomiglia però, sotto questo profilo, al sistema previsto dall'articolo 37. Pertanto ritengo giusto lasciar da parte, nella valutazione della presente fattispecie, la sentenza nelle cause 2 e 3-60.

Per quanto riguarda la determinazione della portata dell'articolo 177, n, 1, b, ha rilievo anzitutto il suo tenore letterale. Come nell'articolo 173, n. 1, si parla in generale di atti («actes») e non si accenna in nessun modo a una limitazie nelon senso di una esclusione di determinati atti. Se la si fosse voluta, essa avrebbe dovuto risultare dal tenore stesso dell'articolo 177, come avviene nell'articolo 173, n. 2. E ciò si sarebbe tanto più facilmente capito, in quanto ai procedimenti che portano a • pronunce di rinvio alla Corte non partecipano, di regola, soltanto Stati membri, nel cui interesse poteva apparire opportuna un'ampia formulazione dell'articolo 177. La stragrande maggioranza dei procedimenti davanti ai fori nazionali è promossa da parti private. Proprio sotto il profilo dell'origine del procedimento pregiudiziale, ossia ponendo mente all'usuale conformazione dei processi nazionali, ci sarebbero stati, dunque, buoni motivi per esprimere con chiarezza una limitazione del potere di controllo, ove la si fosse desiderata.

Ci si deve, inoltre, chiedere che cosa resti della interpretazione prospettata dal Governo federale circa il controllo di legittimità a norma dell'articolo 177. In relazione alle direttive rivolte agli Stati membri, secondo questa tesi dovrebbe valere lo stesso principio che vige per le decisioni destinate agli Stati membri. Se sono in discussione decisioni con destinatari privati, impugnabili in base all'articolo 173, n. 2, ci si può a buon diritto chiedere se, decorso il termine di impugnazione, tali decisioni possano essere ancora oggetto di esame in via incidentale nel quadro dell'articolo 177. Se si prescinde dalle raccomandazioni e dai pareri, che in base all'articolo 189 non sono vincolanti e perciò hanno un'importanza sicuramente solo subordinata per l'articolo 177, secondo l'opinione del Governo federale resterebbe, per quanto riguarda il controllo di legittimità, a norma dell'articolo 177, nel caso tipico di un processo nazionale con parti private, solo il sindacato sui regolamenti delle Istituzioni comunitarie. In considerazione di questa pratica conclusione, sarebbe realmente incomprensibile come, per l'articolo 177, n. 1, b, sia stata adottata una formulazione così generale.

In particolare non si può neppure dimenticare, sotto questo profilo, che l'interpretazione prospettata dal Governo federale priverebbe l'articolo 177 di una funzione essenziale, cioè quella di compensare in parte l'insoddisfacente limitazione della tutela giurisdizionale' prevista dall'articolo 173. Per l'attuazione del mercato comune sono senz'altro necessari atti giuridici delle Istituzioni comunitarie, diretti solo agli Stati membri. Tali atti, però, (e ciò è sempre stato sottolineato quale caratteristica dell'ordinamento comunitario) debbono per lo meno essere contenuti entro certi limiti giuridici, anche quando mancano norme dettagliate, o sono addirittura espressamente previsti poteri discrezionali. Se in relazione a tali atti esistesse una tutela giurisdizionale riservata all'iniziativa degli Stati membri e, quindi, in linea mediata, gli. interessi dei singoli, cioè dei cittadini della Comunità, non sarebbero sufficientemente protetti, poiché è certo che nelle azioni degli Stati membri sono spesso determinanti anche considerazioni e valutazioni di natura politica. Dovremmo, dunque, constatare un aftievolimento della certezza del diritto, posto che, attraverso l'omissione di un ricorso giurisdizionale, sarebbe possibile agli Stati membri tollerare deroghe alle norme giuridiche previste a favore dei singoli cittadini della Comunità. A ciò sarebbe contemporaneamente collegata una accentuazione dei caratteri internazionalistici della Comunità, rispetto alla quale dovrebbe cedere l'idea di una costituzione comunitaria vincolante, nel senso di un ordinamento federativo.

Accettare queste conseguenze non mi sembra opportuno, alla luce della sentenza pronunciata nella causa 22-62, in cui, in riferimento all'articolo 12, si parlò della creazione di diritti individuali che i giudici nazionali debbono salvaguardare anche nei confronti di provvedimenti legislativi nazionali e in cui si legge il più volte citato passo : «In considerazione di tutte queste circostanze si deve concludere che la Comunità costituisce un ordinamento giuridico di nuovo genere nel campo del diritto internazionale, a favore del quale gli Stati hanno rinunziato, anche se in settori limitati, ai loro poteri sovrani, ordinamento che riconosce come soggetti non soltanto gli Stati membri, ma anche i loro cittadini».

Pertanto proporrei di non aderire al suggerimento del Governo federale, e di dare anzi la preferenza a un'interpretazione intesa ad assicurare una più ampia tutela giurisdizionale, e, come già è detto nella sentenza 31 e 33-62 (Racc. Giur. della Corte, vol. VIII, pag. 951), di ammettere, nel quadro dell'articolo 177, anche il controllo di legittimità delle decisioni dirette agli Stati membri.

—

Vi è anzitutto il tenore letterale dell'articolo 226. Esso è redatto in maniera così generale da comprendere le difficoltà dovute ad ogni genere di cause.

—

Si deve poi riconoscere che l'applicazione dell'articolo 226 sarebbe straordinariamente complicata, se non resa impossibile, qualora dovessero venire prese in considerazione soltanto determinate cause di difficoltà economiche, trascurandone invece altre. A questo proposito si può ricordare il primo procedimento della cosiddetta piccola revisione del Trattato (Racc. Giur. della Corte, vol. V, pagg. 543-544). In esso, relativamente all'articolo 95 del Trattato C.E.C. A., per il quale hanno parimenti rilievo le difficoltà imprevedibili manifestatesi, nei modi di applicazione del Trattato, dopo scaduto il periodo transitorio, la Corte di Giustizia ha precisato quanto segue :

«A tale proposito la Corte, pur rendendosi conto che le difficoltà di cui alla prima delle due ipotesi possono ben dipendere da cause molteplici, non ha tuttavia ritenuto di dover procedere a un esame più approfondito dell'ordine di importanza di tali cause, tanto più che una simile indagine non può necessariamente condurre che a risultati incerti, dal momento che le cause di perturbazione nel mercato comune variano continuamente nel tempo.»

—

Non si può inoltre trascurare che l'articolo 226 vale per il periodo transitorio. Questo fatto suggerisce l'idea che esso contempli in primo luogo le difficoltà che derivano dall'adattamento dell'economia nazionale al mercato comune, cioè dalla normale applicazione del Trattato.

—

Si deve inoltre considerare, come giustamente sottolinea la Commissione, che l'articolo 226, n. 3, consente di derogare nell'attuazione delle misure di salvaguardia, alle norme del Trattato; vale a dire che esso è inteso per lo meno ad evitare che perdurino difficoltà collegate con l'applicazione del Trattato. Se è così, sarebbe incomprensibile come mai l'articolo 226 osti ad includere l'applicazione del Trattato fra le cause da cui possono sorgere difficoltà.

4.

In conclusione, sulla base delle questioni relative alla validità deferite alla Corte, non si può dedurre la nullità delle decisioni di autorizzazione.

1.

Per quanto riguarda la redazione della terza questione ritengo, in linea di principio, che un giudice nazionale, nella sua pronuncia di rinvio, non possa deferire in forma generica la questione della validità o nullità degli atti di una Istituzione. Come avviene nel diritto interno (vedi § 80 del Bundesverf assungsgerichts-gesetz; Geiger : Kommentar zum Gesetz iiber das Bundesverfas-sungsgerichtsgesetz, 1952, nota 4 al § 80, nota 1 al § 84 e nota 3 al § 85; Lechner : Kommentar zum Bundesverfassungsgerichts-gesetz, 1954, nota 2 al § 80), il giudice che rinvia deve indicare con precisione le questioni rispetto alle quali chiede una pronuncia pregiudiziale ed indicare i motivi dai quali dovrebbe derivare la nullità di determinati atti. Solo entro questi limiti la Corte di Giustizia è tenuta a pronunciarsi. Se dovesse valere un principio diverso, la materia del contendere, contrariamente a quanto avviene per il ricorso d'annullamento, si presenterebbe senza una precisa delimitazione, e la Corte dovrebbe intraprendere un esame sotto tutti i profili ipotizzabili, il che può non corrispondere alle intenzioni delle parti del processo nazionale. La sua risposta a una domanda formulata in termini generici rischierebbe di avere una portata che non corrisponde a quanto essa conosce della fattispecie •— con tutti i suoi elementi — che stava alla base della decisione di rinvio, e la sua portata protrebbe avere effetti giuridici che vanno al di là della controversia che ha dato luogo alla decisione di rinvio; il che non è previsto nei Trattati.

2.

Se dunque non è il caso di parlare d'un esame completo delle decisioni in questione, si deve tutt'al più pensare ad una interpretazione integrativa della pronuncia di rinvio, in base alla sua motivazione e alla situazione di fatto, interpretazione che può indurre a sollevare ulteriori questioni.

3.

Tutti gli ulteriori argomenti che le ricorrenti nel processo olandese hanno dedotto in iscritto e nella discussione orale appaiono assolutamente nuovi rispetto alla pronuncia di rinvio e mirano a un suo ampliamento. Credo tuttavia dover escludere che siano ammissibili e che si debba trattarne, perché il carattere del procedimento pregiudiziale ne verrebbe del tutto falsato.

Ciò che conta anzitutto è che con l'instaurazione del procedimento pregiudiziale il processo nazionale resta sospeso. Le parti perciò non possono, sviluppando nuovi argomenti, proseguire, dopo la sua sospensione, il processo nazionale davanti a un foro diverso. Per esse tale processo è fermo allo stato degli atti in cui si trovava al momento della pronuncia di rinvio.

Il diritto di promuovere e di delimitare il procedimento pregiudiziale è attribuito esclusivamente, secondo la volontà degli autori del Trattato, ai giudici nazionali e non alle parti del processo nazionale. Diversamente starebbero le cose se il giudice nazionale si limitasse a sospendere la causa e se la prosecuzione del procedimento incidentale, così come avviene nel diritto francese, fosse affidata alla diligenza delle parti. Secondo il sistema dei Trattati, il giudice nazionale ha dunque il diritto e il dovere di compiere una valutazione e una scelta degli argomenti che si riferiscono al diritto europeo. Ad esso soltanto spetta di formarsi un'idea della rilevanza delle singole questioni e degli argomenti. Se nel procedimento pregiudiziale non fossero posti limiti alle deduzioni delle parti, potrebbe avvenire che la Corte di Giustizia esprima un'opinione irrilevante per il processo nazionale. Infine, un ampliamento della materia indicata nella pronuncia di rinvio porrebbe gli altri partecipanti al procedimento pregiudiziale, che debbono presentare le loro osservazioni sulla decisione di rinvio (in ispecie la Commissione), nella situazione di doversi pronunciare per la prima volta su nuovi argomenti nella discussione orale.

Per tutti questi motivi la Corte dovrebbe respingere tutti gli argomenti delle ricorrenti che vanno oltre ad una pronuncia sulla decisione di rinvio e ricordare loro la possibilità di provocare eventualmente, nell'ambito del processo nazionale, un ampliamento del procedimento pregiudiziale.

Per conto mio, mi astengo dal trattare questi ulteriori argomenti, che sono stati persino parzialmente modificati nella stessa discussione orale, e nulla dirò sulla questione se una corretta applicazione delle norme sul traffico di trasformazione (art. 10) e sugli aiuti concessi dagli Stati (artt. 92-94) avrebbe potuto rendere superflua l'applicazione di misure di salvaguardia a norma dell'articolo 226, e se esistevano realmente i presupposti di fatto per l'applicazione di tale articolo (difficoltà economiche gravi e suscettibili di protrarsi). A mio giudizio, tali questioni, anche alla stregua delle deduzioni svolte nella discussione orale, non sarebbero ancora mature per una decisione, per cui, comunque, nell'attuale fase del processo, non è possibile trattarne.

d)

Tra le difficoltà contemplate nell'articolo 226 rientrano anche quelle che rappresentano la semplice conseguenza dell'applicazione delle norme imperative del Trattato.

b)

Le decisioni sono valide perché esse non sono intese ad eludere l'applicazione dell'articolo 235.