Conclusioni dell'avvocato generale Roemer del 20 giugno 1960. # Repubblica italiana contro l'Alta Autorità della Comunità europea del Carbone e dell'Acciaio. # Causa 20-59.

KARL ROEMER

20 giugno 1960

Traduzione dal tedesco

INDICE

Signor Presidente, signori giudici,

Le mie conclusioni concernono il ricorso del Governo della Repubblica italiana con il quale è stata impugnata la decisione dell'Alta Autorità in data 18 febbraio 1959, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità Europee del 7 marzo 1959.

A — INTRODUZIONE

Varie cause trattate recentemente davanti a questa Corte riguardavano questioni attinenti alla discriminazione nei trasporti per ferrovia e la constatazione, fatta dall'Alta Autorità a norma dell'art. 88 del Trattato C.E.C.A., che uno Stato membro era venuto meno agli obblighi ad esso imposti dal Trattato in detta materia. Il presente giudizio ha del pari avuto origine da una constatazione dell'Alta Autorità a norma dell'art. 88; essa concerneva il trasporto di merci su strada e la pubblicazione delle tariffe di trasporto. Per brevità mi richiamo in proposito al testo della decisione.

Gli antefatti

La Commissione di esperti nominata a sensi del § 10 della Convenzione ha esaminato la situazione dei trasporti di merci su strada nei sei paesi, con particolare riguardo alle tariffe e noli applicati ed alle condizioni di trasporto. All'inizio dell'anno 1956 essa presentava una relazione nella quale la maggioranza esprimeva l'opinione che fosse necessario stabilire l'obbligo di pubblicare o portare a conoscenza dell'Alta Autorità le tariffe di trasporto, i noli singoli e le condizioni generali e che la pubblicazione o comunicazione all'Alta Autorità dovesse precederne l'applicazione. Gli esperti non erano tuttavia riusciti ad accordarsi sulle questioni principali. L'Alta Autorità inviava la relazione al Consiglio dei Ministri affinchè, sulla base di essa, si cercasse di stabilire una disciplina unitaria. In seno al Consiglio dei Ministri veniva costituita una Commissione la quale, come del resto il Consiglio, dibatteva la questione in numerose sedute senza però giungere ad un accordo su tutti i punti in discussione. Alla riunione del Consiglio dei Ministri del 22 luglio 1958 il Vicepresidente dell'Alta Autorità rendeva noto che la tedesca Wirtschaftsvereinigung Eisen- und Stahlindustrie, con lettera del 10 luglio 1958, aveva chiesto all'Alta Autorità d'istituire, in materia di trasporti di acciaio su strada nella Comunità, l'obbligo di pubblicare, prima della conclusione dei contratti di trasporto, le tariffe di trasporto, i noli singoli e le condizioni generali, diffidandola inoltre, a norma dell'art. 35 del Trattato C.E.C.A., ad adottare una decisione in tal senso basata sull'art. 88. Non avendo ottenuto dal Consiglio un parere univoco e non riuscendo a conciliare i vari punti di vista, il 12 agosto 1958 l'Alta Autorità inviava ai governi degli Stati membri delle lettere di uguale tenore. Non è necessario che io ripeta qui il contenuto della lettera inviata al Governo italiano; mi limito a citare la parte finale del punto 5), nel quale è detto:

«…l'Alta Autorità prega il Governo italiano :

Il Governo italiano otteneva la proroga al 10 gennaio 1959 del termine fissato dall'Alta Autorità e con lettera dell' 8 gennaio 1959 manifestava il proprio punto di vista circa la pubblicazione o comunicazione dei prezzi e delle condizioni di trasporto.

Quanto al contenuto di detta lettera mi richiamo agli atti.

Senza consultare ulteriormente i governi, l'Alta Autorità ha adottato il 18 febbraio 1959 la decisione impugnata.

B — CONSIDERAZIONI IN DIRITTO

Sarà necessario procedere all'esame parallelo della lettera dell'Alta Autorità in data 12 agosto 1958 e della decisione del18 febbraio 1959, posto che la prima, nelle intenzioni dell'Alta Autorità, costituisce, sotto gli aspetti logico, procedurale e di diritto sostanziale, il preliminare della decisione impugnata.

I — Sulla applicabilità nella specie dell'art. 88

Sotto il profilo formale, la decisione impugnata si basa sull'art. 88 del Trattato il quale può essere applicato solo nel caso che si debba dare atto della violazione di un obbligo imposto dal Trattato. Esso non attribuisce invece all'Alta Autorità il potere di emanare provvedimenti su questioni rilevanti per il raggiungimento degli scopi del mercato comune. È perciò necessario stabilire se gli Stati membri avessero, in materia di pubblicazione delle tariffe, degli obblighi derivanti direttamente dal Trattato, senza bisogno di precisarli ora in tutti i particolari; qualora risulti che il Trattato non contiene in detta materia norme immediatamente applicabili, bensì soltanto norme programmatiche o direttive per ulteriori accordi, è chiaro che l'Alta Autorità non poteva applicare l'art. 88.

1. IL PARA GRAFO 10 DELLA CONVENZIONE

A questo proposito ci si è richiamati al § 10 della Convenzione il quale prevede la stipulazione di accordi fra i Governi per numerose questioni nel settore dei trasporti. A norma del § 10, 1o comma, della Convenzione, una Commissione di esperti doveva essere incaricata di elaborare delle disposizioni — dirette al raggiungimento degli scopi enunciati nell'art. 70 in materia di trasporti di carbone e di acciaio — che avrebbero dovuto essere sottoposte ai Governi. Detta disposizione non è però una clausola di valore generale come si potrebbe ritenere considerando isolatamente il 1o comma; quali argomenti dovessero costituire oggetto degli accordi risulta dal complesso delle disposizioni del § 10 ed in ispecie dal 6o comma, vale a dire l'istituzione di tariffe dirette internazionali e l'armonizzazione dei noli è delle condizioni di trasporto di ogni genere. Si tratta di questioni difficili e complesse che concer nono contemporaneamente più Stati, cosicchè per risolverle non sono ovviamente sufficienti dei provvedimenti separati dei singoli Governi. Il problema della pubblicazione delle tariffe non è però menzionato in alcun luogo e non si può quindi ritenere che il § 10 della Convenzione prescriva di disciplinare mediante un accordo tale questione e per questo motivo manca un obbligo degli Stati derivante direttamente dal Trattato. Quando la questione della pubblicazione dei noli fu presa in esame dalla Commissione di esperti insieme a tutti gli altri problemi concernenti i trasporti, ciò avvenne perchè fu ritenuta desiderabile una disciplina concordata ed una soluzione il più possibile armonica di questo problema, non già perchè la pubblicazione fosse necessaria. Non appena fu evidente che i tentativi in tal senso eran falliti, l'Alta Autorità si ritenne obbligata a far valere gli obblighi imposti dal Trattato agli Stati membri.

2. L'ART. 70, 3o COMMA

Se ed in quale misura il Trattato imponga degli obblighi in materia di pubblicazione delle tariffe di trasporto, lo si deve stabilire in base all'art. 70, 3o comma, nel quale è detto :

«Le tariffe, i noli singoli e le condizioni generali di ogni specie, applicato ai trasporti di carbone e di acciaio nell'ambito di ciascuno Stato membro o fra gli Stati membri, vengono pubblicati o comunicati all'Alta Autorità.»

È degno di nota il fatto che l'art. 70, 3o comma, è redatto in forma dichiarativa («… vengono pubblicati o portati a conoscenza»), mentre in altre disposizioni del Trattato, qualora si tratti di un obbligo giuridico, si parla espressamente di obbligazioni.

Tuttavia, non soltanto le disposizioni nelle quali ricorre l'espressione «sono obbligati» hanno carattere imperativo e forza obbligatoria: l'obbligo può essere espresso chiaramente anche in altre forme. Basta dare un'occhiata alla Convenzione per accorgersi che in più di un caso per indicare degli obblighi giuridici viene usata la forma dichiarativa. Recentemente ancora questa Corte ha qualificato di norma giuridica il 1o comma dell'art. 70, nonostante le norme imperative ed i divieti siano generalmente redatti in altra forma.

Nell'elaborare il Trattato si dovette ben presto riconoscere che l'integrazione dei mercati carbosiderurgici sarebbe stata possibile soltanto se fosse stato consentito di uscire per determinate materie fuori da detto ambito e di proteggere il settore integrato dalle influenze di altri settori economici. In special modo ci si rese conto dell'importanza dei trasporti per il mercato carbosiderurgico — elevata incidenza delle spese di trasporto sul costo di produzione — e della conseguente necessità d'inserire nel Trattato delle disposizioni intese a disciplinare, direttamente o indirettamente, il settore dei trasporti. L'importanza ai fini del Trattato della pubblicità in detto settore fa escludere l'ipotesi che gli Stati contraenti si possano limitare in questa materia a semplici dichiarazioni di principio o scambi di vedute. Pare invece probabile che essi, qualora, come nel caso dell'armonizzazione e dell'istituzione di tariffe dirette internazionali, avessero ritenuto necessario un ulteriore accordo di attuazione, avrebbero formulato chiaramente eventuali riserve su un punto tanto importante ed avrebbero trattato l'intero argomento nella Convenzione.

Il richiamo all'art. 60 del Trattato, il quale stabilisce determinate garanzie per la fissazione dei limiti e delle modalità dell'obbligo di pubblicazione nel settore dei prezzi (consultazione del Comitato consultivo) — garanzie non previste dall'art. 70 — non è pertinente, giacchè l'art. 70, 3o comma, non attribuisce all'Alta Autorità alcun potere di emanare norme.

3. RISULTATO

Sono quindi d'opinione che l'art. 70, 3o comma, contenga una norma immediatamente applicabile, non già soltanto programmatica. Detta disposizione è del resto tale da poter essere applicata senza bisogno di ulteriori accordi d'attuazione e poichè il Trattato non è direttamente applicabile alle imprese che non appartengono al settore carbosiderurgico, nel 3o comma si può ravvisare soltanto una prescrizione diretta ai governi degli Stati membri.

Con ciò ritengo dimostrato che, in linea di principio, l'Alta Autorità ha legittimamente fatto ricorso all'art. 88 onde ottenere l'adempimento degli obblighi stabiliti dall'art. 70 del Trattato.

II — Circa l'osservanza delle disposizioni procedurali dell'art. 88

L'art. 88 del Trattato contiene determinate norme 'procedurali che devono essere applicate prima dell'emanazione della decisione. In ispecie è prescritto che lo Stato deve essere posto in condizione di presentare le sue osservazioni.

1. SIGNIFICATO E SCOPO DELL'ART. SS

Prima di entrare in argomento mi sia lecito fare alcune osservazioni sul significato e sullo scopo dello art. 88. A mio parere, questa disposizione ha fra l'altro lo scopo di permettere che il Trattato venga interpretato in modo unitario ed autorevole. Qualora insorga un dubbio od una contestazione circa disposizioni del Trattato concernenti il comportamento degli Stati membri, la Corte di Giustizia deve eliminare il dubbio o dirimere la controversia dichiarando in modo vincolante quale fra le tesi contrapposte sia aderente al diritto. La Corte può però pronunziarsi soltanto se richiestane e ciò può avvenire, dal punto di vista procedurale, in vari modi: o l'esecutivo concreta la propria interpretazione della questione controversa in una decisione la quale può essere impugnata davanti alla Corte dallo Stato interessato oppure l'esecutivo stesso adisce la Corte di Giustizia. Il primo sistema è stato seguito nel Trattato C.E.C.A., mentre il secondo è stato adottato nella C.E.E., in perfetta armonia con l'effettuata limitazione dei poteri amministrativi della Commissione. Lo scopo fondamentale è in ambedue i casi lo stesso: devono essere posti in chiaro gli obblighi imposti dal Trattato agli Stati membri, i quali obblighi, secondo l'esecutivo, sussistevano prima della procedura di accertamento e perciò non hanno trovato il loro fondamento in un atto compiuto dall'esecutivo soltanto nel corso di detta procedura. Il compito dell'Alta Autorità e della Commissione consiste nel ricondurre — mediante una decisione — in modo vincolante sotto determinate norme del Trattato una data fattispecie (il comportamento di uno Stato) allo scopo di rendere possibile il controllo giurisdizionale di tale sussunzione, di tale interpretazione del Trattato.

In corso di causa è stata criticata la particolareggiata descrizione degli obblighi imposti dal Trattato, contenuta nella decisione impugnata. L'art. 88 parla di constatazione, mediante decisione dell'Alta Autorità, di una violazione del Trattato. Detta constatazione potrebbe teoricamente contenere l'indicazione delle disposizioni del Trattato che sono state violate. A ragione l'Alta Autorità osserva che una siffatta constatazione sarebbe stata del tutto inutile. L'art. 88, qualora lo si voglia interpretare in modo ragionevole, impone perciò che l'Alta Autorità motivi la sua constatazione; ciò significa che il Trattato impone l'obbligo di dichiarare esattamente in cosa consista in particolare la violazione del Trattato e questo implica una particolareggiata interpretazione delle norme del Trattato. A seconda della natura della disposizione in conte stazione il risultato di tale opera interpretativa può essere l'esatta descrizione del comportamento richiesto allo Stato oppure soltanto la determinazione più o meno esatta dei limiti entro i quali lo Stato stesso può determinare il proprio comportamento.

Quando i Trattati prescrivono che lo Stato interessato, prima della constatazione dell'esecutivo la quale precede immediatamente il procedimento giudiziario, venga posto in condizione di presentare le sue osservazioni, ciò ha un duplice significato. In primo luogo lo Stato interessato deve poter trattare ed eventualmente giustificarsi, poichè non è escluso che la sua opinione si basi su argomenti migliori e tali da convincere anche l'Alta Autorità oppure che particolari circostanze di fatto, ignote all'Alta Autorità od ad essa solo parzialmente note, giustifichino il comportamento, dello Stato.

La controversia interpretativa viene composta in tal caso senza intervento della Corte. — In secondo luogo lo Stato deve avere anche la possibilità di adempiere i suoi obblighi rendendo in tal modo superfluo il giudizio o l'applicazione di sanzioni. Infatti, l'altro scopo dell'art. 88 è quello d'indurre lo Stato moroso a comportarsi in un determinato modo, non già quello di punire un'infrazione compiuta in passato. L'art. 88 sostituisce agli atti esecutivi che l'Alta Autorità può compiere nei confronti delle imprese ma non nei confronti degli Stati, la dichiarazione, avente effetti sul piano politico, che uno Stato si è comportato in modo contrario al Trattato.

2. LE SINGOLE FASI DELLA PROCEDURA NEL PRESENTE CASO

La procedura seguita dall'Alta Autorità va esaminata in primo luogo sotto il profilo del secondo scopo sopramenzionato.