Conclusioni dell'avvocato generale Roemer del 28 giugno 1955. # Antoine Kergall contro l'Assemblea Comune della Comunità europea del Carbone e dell'Acciaio. # Causa 1/55.

Introduzione

I — Oggetto del ricorso — Competenza della Corte — Natura del ricorso e limiti del controllo

1. Oggetto del ricorso

2. Competenza della Corte

a) La clausola compromissoria

b) Pretesa relativa all'indennità di vettura

c) Pretesa relativa a 4 mensilità di stipendio

d) Giudizio sul mancato rinnovo del contratto

e) Pretesa d'indennizzo

3. Natura del ricorso e limite del controllo

II — La domanda di indennità di vettura

III — La pretesa relativa all'indennità supplementare di quattro mensilità di stipendio

IV — Fondatezza della pretesa relativa ad un indennizzo supplementare

1. Principi giuridici

2. Situazione di fatto

3. Valutazione giuridica

4. Responsabilità della convenuta

V — Sull'importo dell'indennità e del risarcimento pretesi

VI — Spese giudiziali

VII — Conclusioni

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Il ricorrente chiede che la convenuta venga condannata al pagamento di quattro distinti importi ed a quattro diversi titoli.

Egli chiede anzitutto un'indennità per l'uso della sua autovettura personale per esigenze di servizio; a tal fine egli si richiama al Regolamento provvisorio del personale dell'Assemblea Comune del 12 gennaio 1953.

Egli pretende in secondo luogo un'indennità di licenziamento di quattro ulteriori mensilità di stipendio e fonda questa sua richiesta sulla decisione dell'Assemblea Comune comunicatagli il 3 novembre 1954.

Il ricorrente pretende in terzo luogo un importo, pari a due annualità di stipendio, che deve consentirgli di ricostituirsi una nuova posizione e compensarlo per i danni morali assertivamente subiti.

Infine il ricorrente pretende un ulteriore indennizzo di tre milioni di franchi belgi, oppure una rendita corrispondente, quale risarcimento per il minor guadagno che secondo lui, potrà avere, durante i prossimi quindici anni cioè sino al suo 70mo anno di età.

Per giustificare queste due ultime pretese il ricorrente assume che il rinnovo del suo contratto d'impiego fu illegittimamente negato.

2o

Per stabilire se la Corte è competente ed in caso affermativo, su che cosa tale competenza è fondata, è necessario tener presente l'oggetto di tali pretese. La competenza della Corte deve risultare dal Trattato stesso.

3o

Se si può quindi riconoscere alla Corte la competenza a pronunciarsi sulle domande che le sono state sottoposte, ne deriva pure quanto segue sulla natura del ricorso:

Si tratta anzitutto dell'applicazione e dell'interpretazione di norme del Regolamento provvisorio del personale e di clausole del contratto d'impiego stipulato dal ricorrente. Quando deve essere sindacata la regolarità di un provvedimento amministrativo, tale sindacato può farsi solo entro i limiti che vigono per l'ipotesi di diretta impugnazione di una decisione. La Corte dovrà dunque esaminare la legittimità del provvedimento e se i limiti del potere discrezionale sono stati rispettati; ma essa non è tenuta a sindacare anche l'opportunità del provvedimento amministrativo. Questo principio è enunciato nell'art. 36 del Trattato che rinvia all'art. 33, 1o comma per quanto attiene all'eccezione d'illegittimità. La pronuncia sulla responsabilità della Comunità costituisce invece un caso tipico di «piena giurisdizione». La Corte ha quindi illimitata facoltà di controllo sulle altre questioni.

1o

Questa duplice pretesa non può basarsi su alcuna specifica norma. Vanno anzitutto ricercati i principi giuridici che consentono di giudicare il caso in esame.

Su questo punto le parti sostengono opposte tesi. Il ricorrente ritiene che il rapporto contrattuale esistente fra la Comunità ed i suoi dipendenti garantisca ad essi sicure prospettive di un successivo passaggio ad un incarico permanente nei ruoli dei funzionari effettivi, salvo che il dipendente risulti incapace oppure che, soppresso il posto che occupa, esigenze di servizio rendano impossibile il suo mantenimento in servizio. La parte convenuta ribatte che questi contratti d'impiego vengono conclusi per una durata determinata e che essi prevedono espressamente delle indennità per il caso in cui non vengano rinnovati, per modo che la facoltà di rinnovare o di non rinnovare tali contratti rientra nei poteri discrezionali dell'autorità che ha assunto il dipendente.

II paragrafo 7 della Convenzione relativa alle Disposizioni transitorie prevede che:

«In attesa che la Commissione prevista dall'art. 78 del Trattato abbia determinato i ruoli del personale e stabilito il loro Statuto, il personale necessario è assunto a contratto.»

Di conseguenza, tutto il personale della Comunità è stato assunto in base a contratti, non tutti di uguale durata ma in generale non maggiore di due anni; esistevano anche dei contratti che si consideravano tacitamente rinnovati di mese in mese. All'inizio, i contratti contenevano clausole molto precise su certi punti mentre per altri, facevano richiamo ad un Regolamento interno che l'Istituzione aveva adottato per il personale dipendente. Nel febbraio 1953, la Commissione dei Presidenti nominò una Commissione con l'incarico di elaborare lo Statuto definitivo del personale. Questa Commissione predispose anzitutto un Regolamento provvisorio del personale che unificava i precedenti regolamenti interni delle varie Istituzioni. Il Regolamento provvisorio del personale fu messo in vigore, con un testo quasi uguale, dalla Corte di Giustizia e dall'Assemblea nel luglio 1953, dal Consiglio di Ministri nel novembre 1953 e dall'Alta Autorità nel marzo 1954. Esso risponde all'esigenza «di stabilire un Regolamento provvisorio del personale in attesa dell'entrata in vigore dello Statuto del personale delle Istituzioni della Comunità». L'art. 2 del Regolamento prescrive un periodo di prova della durata massima di tre mesi e durante il quale l'Istituzione può licenziare il dipendente con un mese di preavviso. II-Regolamento non prevede che terminato il periodo di prova, l'Istituzione possa ancora licenziare il dipendente. L'art. 46 ammette il licenziamento ma soltanto come la più grave sanzione disciplinare e dopo un procedimento disciplinare formale.

All'inizio del 1954, quando ci si trovò di fronte all'imminente scadenza d'un gran numero di contratti e ad un'epoca in cui sembrava impossibile che lo Statuto definitivo del personale potesse entrare in vigore entro breve termine, la Commissione dei Presidenti nella sua sesta riunione del 19 marzo 1954, adottò la seguente decisione:

«La Commissione decide di prorogare sino al 31 dicembre 1955 il contratto di tutti i dipendenti assunti per una durata superiore ad un anno ed i contratti stipulati per una durata minore saranno prorogati di un anno soltanto. Le Istituzioni conserveranno tuttavia la facoltà di non concedere il beneficio di tale proroga ai dipendenti che risultassero non idonei alle loro funzioni. I contratti dei dipendenti cui ulteriormente si applicherà lo Statuto cesseranno d'avere effetto con l'entrata in vigore dello Statuto.»

La predetta decisione fu adottata in vista dell'interesse che vi era di fissare il più uniformemente possibile la data di scadenza dei contratti e per rendere più facile e breve il periodo di transizione prima dell'introduzione del regime statutario. Era persino stato ventilato di prorogare la validità dei contratti sino all'entrata in vigore dello Statuto definitivo, la cui data, in quell'epoca, non era precisabile.

È noto che l'elaborazione dello Statuto definitivo del personale è tuttora in corso, tanto che ancor'oggi il personale sottostà a! regime dei contratti prorogati al di là della scadenza inizialmente prevista.

Da questa situazione di fatto si possono trarre, a mio avviso, le seguenti deduzioni:

I dipendenti che ricoprono posti previsti in modo permanente nel bilancio — con esclusione quindi del personale temporaneo ed ausiliario — ed il cui contratto non contenga contrarie disposizioni, non possono più venir licenziati dalla Istituzione presso cui lavorano dopo che han compiuto il periodo di prova. La circostanza che il contratto si richiami in largo modo ad un Regolamento provvisorio dimostra già che la posizione di un dipendente contrattuale s'avvicina a quella di un dipendente di ruolo. I contratti hanno avuto una validità limitata nel tempo sopratutto per facilitare il rapido passaggio dal regime contrattuale e quello statutario previsto. Sin tanto che lo Statuto definitivo non potra entrare in vigore è nell'interesse della stabilità dell'amministrazione che tali contratti vengano prorogati in via generale. Secondo la decisione della Commissione dei Presidenti, le Istituzioni «mantengono» il diritto di non accordare il rinnovo ai dipendenti che hanno attitudini professionali insufficienti. Si potrebbe pensare che tale diritto corrisponda alla facoltà di revoca dall'impiego che già esiste. Io credo tuttavia che vi sia una differenza e che la scadenza del contratto abbia una portata più ampia. Ciò perchè durante il periodo di validità del contratto solo una colpa grave può determinare la revoca e ciò dopo un formale procedimento disciplinare; alla scadenza del contratto, invece, l'amministrazione ha le mani più libere e può pure tener conto della mancanza d'attitudine professionale che il dipendente ha manifestato senza bisogno che ci si trovi di fronte ad una colpa particolare. Tuttavia, ove per questo motivo un contratto non venga rinnovato, devono essere osservate talune condizioni e si devono dare all'interessato delle garanzie giuridiche simili a quelle che offre un procedimento disciplinare. Vi devono essere i rapporti, previsti per i fascicoli personali, redatti dai superiori gerarchici responsabili sulle qualifiche del dipendente, sul suo rendimento e sulla sua condotta in servizio; tali rapporti, come del resto tutto il fascicolo personale, devono essere portati a conoscenza dell'interessato il quale deve esser messo in condizioni di presentare le sue osservazioni. Dopo di che l'Istituzione può adottare, sotto la sua responsabilità, la decisione motivata di non prorogare un contratto d'impiego. Soltanto procedendo in tal modo si può ottenere, da un lato, che l'amministrazione possa licenziare dipendenti incapaci e dall'altro, che i dipendenti siano tutelati contro un'arbitraria decisione di non rinnovare il loro contratto e che essi abbiano inoltre la possibilità di sottoporre la decisione che li ha colpiti al controllo giurisdizionale. Il principio della parità di trattamento esige anche che nell'ipotesi di un rinnovo generale dei contratti identici, un regolare procedimento possa giustificare e spiegare le eccezioni fatte. Se quindi un dipendente contrattuale non ha diritto a passare in ruolo e ad ottenere così uno stabile impiego, egli ha anzitutto il diritto di difendersi e di pretendere parità di trattamento; ha inoltre il diritto di esigere che l'eccezione al generale rinnovo dei contratti fatta a suo scapito, risulti da una decisione motivata, adottata dai servizi competenti con le forme all'uopo prescritte e suscettibile di venir sottoposta al controllo giurisdizionale.

Mi sia permesso richiamare la vostra attenzione su un accostamento che si può fare con la recente decisione del Tribunale Amministrativo dell'Organizzazione Internazionale del Lavoro, citata dal ricorrente; si tratta della sentenza No17 del 26 aprile 1955 nella causa «Duberg contro UNESCO». Con tale sentenza il tribunale ha respinto la tesi dell'UNESCO secondo cui quell'istituzione aveva potere discrezionale sovrano di non prorogare certi contratti malgrado il rinnovo generale che era stato disposto. Il Tribunale ha affermato che un'assunzione a tempo determinato non poteva essere assimilata ad un'assunzione in prova e che una decisione eccezionale di non rinnovare un contratto doveva essere motivata, onde escludere decisioni arbitrarie e permettere al tribunale di controllarne la legittimità. È proprio in questa sentenza che il tribunale ha esplicitamente affermato che esso intendeva esercitare il controllo generale di legittimità che spetta al tribunale; nel caso specifico esso si è pronunciato soltanto su una questione intesa a stabilire se il motivo invocato poteva in via generale legittimare il mancato rinnovo di un contratto. Non ho alcuna obbiezione a seguire i principi generali della giurisprudenza del Consiglio di Stato di Francia e non ho visto alcuna altra sentenza di organismi internazionali, fra quelle citate dalle parti, in cui sia stata sindacata l'opportunità di una decisione.

I principi sopradetti, cioè il diritto di difendersi in giudizio e l'eguaglianza davanti alla legge, sono dei diritti fondamentali previsti dalla costituzione di tutti gli stati moderni. Se anche delle indennità sono state senza altre condizioni previste nell'ipotesi del non rinnovo d'un contratto come quello di cui trattasi, il datore di lavoro rimane cionondimeno tenuto a rispettare tali diritti fondamentali. Va notato che il progetto di Statuto definitivo del personale prevede a favore dei dipendenti non assunti in servizio dopo il periodo di prova, il pagamento, all'atto del licenziamento, di tre mesi di stipendio, ma delle forme precise sono tuttavia prescritte: il rapporto sulle capacità professionali del candidato deve essergli notificato ed esso può presentare le sue osservazioni scritte. Solo dopo tutto ciò l'amministrazione può prender una decisione con piena conoscenza di causa ( 2 ). Analogamente, nel caso di licenziamento dovuto ad inidoneità professionale ( 3 ) d'un dipendente assunto definitivamente, lo Statuto, oltre ad un'indennità, prevede un procedimento per le cui forme è fatto richiamo al procedimento disciplinare ed in esito al quale l'amministrazione adotta una decisione motivata.

Questi principi valgono soltanto per stabilire se in caso di generale rinnovo dei contratti analoghi, il non rinnovo di uno o di alcuni di essi, sia stato regolarmente disposto. Resta però ancora impregiudicata la questione volta a stabilire se l'amministrazione è incorsa in una colpa da cui derivi l'obbligo a risarcimento: tale questione va esaminata.

2o

Applichiamo ora alla fattispecie i principi così posti.

Il ricorrente è stato assunto per due anni senza periodo di prova; nè il suo contratto nè il primo Regolamento del personale di data 12 gennaio 1953 prevedevano infatti un periodo di prova. È emerso nell'istruttoria che poco dopo l'entrata in servizio del ricorrente, il suo superiore gerarchico ha cominciato a trattare direttamente con i capi divisione che dipendevano dal ricorrente stesso e che un progetto di regolamento finanziario preparato da quest'ultimo, è stato respinto perchè ritenuto inutilizzabile. All'epoca dell'assunzione del ricorrente, l'organizzazione del Segretariato non era ancora stabile e vi erano soltanto sedici funzionari ed impiegati. Un primo piano organizzativo fu stabilito nell'aprile 1953. Nel successivo mese di giugno il Bureau prese la decisione di sopprimere il pesto di Capo dei Servizi Amministrativi «alla scadenza del contratto (5 dicembre 1954) del signor Kergall attuale titolare», ciò secondo il processo verbale del Bureau di data 15 giugno 1953, che è stato prodotto.

Nessun altro incarico fu affidato al ricorrente. Allorchè, nello ottobre 1953, egli volle spontaneamente collaborare alla preparazione del bilancio, gli fu detto che il suo lavoro era inutilizzabile e che non doveva continuare ad occuparsene. Gli fu in seguito affidato uno studio sul regime sociale del personale dei parlamenti nazionali. Dopo nove mesi fu sollecitato a presentare il risultato dei suoi studi ed egli, secondo quanto ha affermato, terminò il lavoro in tre settimane. I suoi superiori gerarchici giudicarono anche tale lavoro praticamente inutilizzabile e lo respinsero; da tale epoca nessun nuovo lavoro gli fu affidato.

3o

Sottolineo la circostanza che il ricorrente era stato senz'altro assunto per due anni senza che vi fosse alcuna stabile organizzazione del Segretariato e senza che un posto determinato con specifiche funzioni gli venisse affidato. Se dopo così breve tempo dalla sua assunzione l'incarico previsto di Capo dei Servizi Amministrativi gli è stato ritirato perchè si era ritenuto più opportuno avere un'organizzazione più semplice e se più tardi, cioè il 15 giugno 1953, il Bureau dell'Assemblea ha deciso di sopprimere tale posto formalmente, ciò può rientrare nell'ambito degli ordinari problemi di organizzazione interna e di opportunità di cui risponde il Bureau e che la Corte non può sindacare. Non è il caso di accertare se il Bureau fosse competente a decidere la soppressione di un posto oppure se avesse soltanto il diritto di proporla. Comunque, la soppressione del posto non può da sè sola giustificare la conclusione che ne è stata tratta e cioè che «di conseguenza» il contratto del ricorrente, che scadeva soltanto un anno e mezzo più tardi, non poteva essere rinnovato. Il ricorrente, e sappiamo che nel suo contratto non vi era l'assegnazione ad alcuna specifica funzione, avrebbe potuto eventualmente essere utilizzato in altro modo. Ove si tenga conto della progressiva organizzazione dell'amministrazione e delle assunzioni che sono state fatte, sembra, a prima vista, che ciò fosse possibile, per cui vi è ragione di pretendere che l'amministrazione fornisca la prova contraria.

La convenuta tenta di fornire tale prova sostenendo due argomenti: essa assume in primo luogo che non avrebbe potuto offrire al ricorrente un posto di «Capo Divisione» perchè ciò sarebbe apparso come una «capitis diminutio»; in secondo luogo che il ricorrente non sarebbe stato idoneo ad un incarico direttivo.

Il primo argomento non mi sembra decisivo posto che si poteva pretendere dalla convenuta, malgrado gli scrupoli che oggi affaccia, che essa avesse esposto il problema al ricorrente e gli facesse un'offerta precisa. Si è fatta questione di «capitis dimimutio» ma non mi sembra che questa potesse consistere nell'attribuzione di un diverso incarico anche se inferiore. Mi sembra invece vi sia stata «capitis diminutio» nel fatto che la soppressione dell'incarico del ricorrente fu formalmente decisa con effetto soltanto dalla data di scadenza del suo contratto, mettendolo così nella pratica impossibilità di svolgere le sue funzioni. Di questa inattività imposta al ricorrente è responsabile la parte convenuta. La ricerca di un altro incarico era non soltanto interesse del servizio ma anche un dovere della convenuta verso il dipendente il quale avrebbe voluto che la convenuta esaminasse con piena coscienza se non poteva utilizzarlo in altre mansioni. Orbene la convenuta non lo ha nemmeno tentato.

Nella presente causa la convenuta si giustifica affermando che riteneva insufficienti le attitudini del ricorrente. È anzitutto certo che spetta all'autorità competente di valutare le attitudini professionali dei dipendenti sopratutto se si tratti di un funzionario superiore. Mi sembra pure che sia una questione di opportunità stabilire se tali attitudini possano essere definitivamente valutate dopo un solo semestre di attività oppure se si dovesse offrire al ricorrente la possibilità di farsi giudicare in un altro servizio. Su questo punto però l'autorità deve prendere, sotto la sua responsabilità, una chiara decisione. Orbene, negli atti, ed in particolare nel fascicolo personale del ricorrente, non si trova nessun rapporto scritto dei suoi superiori sulle sue funzioni e sulla sua idoneità; non vi è nessuna decisione scritta e motivata del Bureau che spieghi perchè il ricorrente non è stato utilizzato in altro modo. Ho già detto che, a mio avviso, queste regole formali devono essere osservate, che l'interessato deve essere sentito e ciò per rendere possibile, entro certi limiti, il controllo giurisdizionale.

Mi riassumo: il motivo enunciato a fondamento della decisione di non rinnovare il contratto non giustifica tale decisione. Si poteva invocare il motivo della soppressione dell'impiego soltanto se nel contempo veniva fornita una valida prova che, nonostante le numerose assunzioni di nuovo personale, non era possibile impiegare il ricorrente in altro modo. Tale prova però non è stata fornita.

Per queste ragioni la decisione di non prorogare il contratto del ricorrente mi sembra illegittima.

4o

Resta ora da stabilire se nell'adottare la menzionata decisione l'amministrazione sia incorsa in una colpa che faccia sorgere una sua responsabilità.

Dall'art. 34 del Trattato si ricava il principio che dalla sola illegittimità di un provvedimento, anche se esso dovesse essere annullato a seguito d'impugnazione, non sorge senz'altro l'obbligo di risarcimento. Del pari in diritto francese ( 4 ), l'illegittimità di un provvedimento è condizione necessaria perchè sorga la responsabilità, ma non è la sola condizione. In particolare, una violazione di forme ha importanza soltanto se ha avuto influenza sul contenuto del provvedimento stesso. Il risarcimento non è una penalità, una sanzione imposta all'amministrazione per non aver rispettato delle norme giuridiche: essa è invece la riparazione di un danno che taluno ha subito in conseguenza di un provvedimento materialmente ingiustificato.

Per quanto concerne il risarcimento, è intuitivo che vanno diversamente considerati i casi in cui il provvedimento sarebbe stato ugualmente adottato con un contenuto materiale identico ma con l'osservanza di tutte le forme. Si potrebbe qui in particolare por mente all'ipotesi in cui il ricorrente avesse impugnato subito la decisione del 16 giugno 1953 ed ove la Corte avesse annullato tale decisione perchè il motivo enunciato non la giustificava; ci si può chiedere se la convenuta avrebbe potuto prendere una nuova decisione regolare, dello stesso contenuto, ma enunciando altri motivi ed osservando le norme formali applicabili.

È assai diffìcile rispondere oggi a tale domanda. Si tratta di una valutazione di fatto cui la Corte dovrà procedere. Ritengo che le emergenze istruttorie non consentano di rispondere affermativamente con sufficiente sicurezza. Gli indizi emersi fan ritenere che sarebbe stato possibile utilizzare il ricorrente in altro modo. La mancanza di attitudini professionali di cui oggi, a posteriori, la convenuta fa carico al ricorrente, poteva essere accertata soltanto con l'osservanza delle norme formali che rappresentano per l'interessato una garanzia sostanziale e che sono suscettibili di influenzare il contenuto materiale della decisione.

Per queste ragioni ritengo che la convenuta è incorsa in una colpa da cui sorge la sua responsabilità.

1o

sia respinto il capo della domanda del ricorrente relativo al pagamento dell'indennità vettura;

2o

sia accolta la sua domanda nella parte che riguarda il pagamento di quattro mensilità supplementari di retribuzione;

3o

sia accolta la sua domanda per quanto riguarda il risarcimento supplementare e di cui la Corte stabilirà l'importo in via di equità;

4o

sia condannata la parte convenuta a tutte, od alla maggior parte delle spese giudiziali.