VG Weimar 8. Kammer — 8 K 649/19 We — Beschluss

Entscheidungsdatum: 2026-05-04

Aktenzeichen: 8 K 649/19 We

ECLI: ECLI:DE:VGWEIMA:2026:0504.8K649.19WE.00

Dokumenttyp: Beschluss

Normen: § 49a Abs 3aF VwVfG TH 2014, Art 3 Abs 2 Verf TH, Art 2 Abs 1 Verf TH

Leitsatz

1. Die Pflicht zur Leistung von Erstattungszinsen in § 49a Abs. 3 ThürVwVfG a.F. (juris: VwVfG TH 2014) dient zum einen der Abschöpfung des potentiellen Nutzungsvorteils des späteren Erstattungsschuldners, zum anderen dem Ausgleich des potentiellen Nachteils des Staates als Erstattungsgläubiger. (Rn.48)

2. Bei der Bemessung des Erstattungszinssatzes orientierte sich der Gesetzgeber an den Refinanzierungskosten des Freistaats Thüringen sowie an den durchschnittlichen Marktzinsen für Anlagen und Kredite. (Rn.127)

3. Der Erstattungszinssatz von 6 % jährlich ist auch unter Berücksichtigung der Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers für Verzinsungszeiträume ab dem 1. Januar 2014 nicht mehr erforderlich, um die o.g. Gesetzeszwecke zu erreichen. (Rn.144)

Tenor

Das Verfahren wird ausgesetzt.

Es wird die Entscheidung des Thüringer Verfassungsgerichtshofes eingeholt, ob die Vorschrift des § 49a Abs. 3 Satz 1 des Thüringer Verwaltungsverfahrensgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. Dezember 2014 (GVBl. S. 685) mit der Verfassung des Freistaats Thüringen, insbesondere mit deren Art. 3 Abs. 2 und Art. 2 Abs. 1, vereinbar ist, soweit der Zinsberechnung für Verzinsungszeiträume ab dem 1. Januar 2014 ein Zinssatz von sechs vom Hundert jährlich zugrunde gelegt wird.

Gründe

I.

1 Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit einer Zinsforderung des Beklagten gegen den Kläger.

2 Der Kläger ist Inhaber eines Fliesen-Fachbetriebs. Beklagte war ursprünglich die vom Thüringer Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Technologie mit Einwilligung des Thüringer Finanzministeriums mit der Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben auf dem Gebiet der arbeitsmarkt- und berufsbildungspolitischen Förderrichtlinien des Freistaats Thüringen und der Europäischen Union auf der Grundlage von § 44 Abs. 3 der Thüringer Landeshaushaltsordnung (ThürLHO) beliehene G... mbH Gesellschaft für A... (im Folgenden: G...). Nachdem die G... mit der Eintragung der Vermögensübertragung auf den Freistaat Thüringen in das Handelsregister am 30. Dezember 2022 als Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH) erloschen ist, tritt nunmehr der Freistaat Thüringen als deren Gesamtrechtsnachfolger als Beklagter auf.

3 Mit Zuwendungsbescheid vom 1. August 2011 (Az. AESZ1100162) gewährte die G... dem Kläger auf seinen Antrag vom 30. Juni 2011 hin eine nicht rückzahlbare Zuwendung aus Mitteln des Europäischen Sozialfonds für den Zeitraum vom 4. Juli 2011 bis 3. Juli 2012 in Höhe von bis zu 12.500,00 EUR auf Grundlage der Richtlinie über die Gewährung von Einstellungszuschüssen aus Mitteln des Europäischen Sozialfonds. Die Zuwendung wurde im Wege der Projektförderung als Anteilsfinanzierung zweckgebunden für die Einstellung eines bestimmten Arbeitnehmers gewährt. Die Mittel wurden vom Kläger teilweise abgerufen und am 7. September 2011 in Höhe von 3.125,00 EUR ausgezahlt.

4 Nachdem der Kläger der G... mitgeteilt hatte, dass der Arbeitnehmer das Arbeitsverhältnis unter dem 28. Oktober 2011 mit sofortiger Wirkung gekündigt habe, wurde dem Kläger mit Schreiben vom 1. Dezember 2011 Gelegenheit zur Stellungnahme zum beabsichtigten Widerruf des Bewilligungsbescheids, zur Rückforderung von 3.125,00 EUR und der Erhebung von Erstattungszinsen gegeben.

5 Mit Widerrufs- und Rückforderungsbescheid der G... vom 19. Januar 2012 (Az. AESZ1100162) wurde der Zuwendungsbescheid vom 1. August 2011 mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen (Ziffer 1) und der Zuwendungsbetrag in Höhe von 3.125,00 EUR zurückgefordert (Ziffer 2). Weiterhin sieht der Bescheid vor, dass der Rückforderungsbetrag mit 6 vom Hundert jährlich ab dem 8. September 2011 zu verzinsen ist (Ziffer 4). Zur Begründung wurde ausgeführt, dass der geförderte Arbeitnehmer sein Arbeitsverhältnis zum 28. Oktober 2011 gekündigt und dies mit ausstehenden Lohnzahlungen für die Monate August und September 2011 begründet habe. Aufgrund der nicht geleisteten Lohnzahlungen habe der Kläger als Zuwendungsempfänger die Kündigung zu vertreten. Bei der Zinsentscheidung handele es sich um eine Ermessensentscheidung, die auf dem vorrangigen Grundsatz des wirtschaftlichen und sparsamen Umgangs mit Haushaltsmitteln beruhe.

6 Der am 9. Februar 2012 vom Kläger hiergegen eingelegte Widerspruch wurde mit Widerspruchsbescheid der G... vom 28. Januar 2014 (als unbegründet) zurückgewiesen. Zur Begründung wurde ausgeführt, durch die Beendigung des Arbeitsverhältnisses sei der Zuwendungszweck, namentlich die Einstellung eines Arbeitnehmers für einen Zeitraum von 12 Monaten, verfehlt worden. Zusätzlich habe der Kläger gegen die erteilte Auflage im Hinblick auf die Mindestbeschäftigungsdauer verstoßen. Ein Nicht-Vertretenmüssen der Beendigung des Arbeitsverhältnisses, das einen Widerruf lediglich für die Zukunft bedingen könnte, sei durch den Kläger nicht nachgewiesen worden. Unterlagen hierzu, insbesondere die Zahlung eines Abschlags für August und die Ablehnung einer Abschlagszahlung durch den Arbeitnehmer für September und auch in Bezug auf das unentschuldigte Fehlen des Arbeitnehmers ab 7. Oktober 2011, habe der Kläger nicht vorgelegt. Zudem seien die ausbezahlten Mittel in Höhe von 3.125,00 EUR zurückzufordern und der zu erstattende Betrag gemäß § 49a Abs. 3 des Thüringer Verwaltungsverfahrensgesetzes (ThürVwVfG) zu verzinsen. Die Geltendmachung von Zinsen und die Festsetzung des Beginns des Verzinsungszeitraums ließen keine Ermessenfehler erkennen. Nach dem Wortlaut von § 49a Abs. 3 ThürVwVfG stelle die rückwirkende Verzinsung von Rückforderungen vor dem Hintergrund des Grundsatzes des wirtschaftlichen und sparsamen Umgangs mit öffentlichen Haushaltsmitteln den Regelfall dar, von dem nur in Ausnahmefälle bei Vorliegen atypischer Gegebenheiten abgesehen werden könne. Solche atypischen Gegebenheiten seien vorliegend nicht erkennbar. Anhand des für das vorliegende Projekt für verbindlich erklärten Finanzierungsplanes sowie der Bestimmungen der Förderrichtlinie und des Zuwendungsbescheides hätte der Kläger erkennen können bzw. müssen, dass die vorzeitige Beendigung des geförderten Beschäftigungsverhältnisses gegen die mit dem Zuwendungsbescheid verbundenen Auflagen verstoßen sowie den Zweck der Förderung entfallen lassen und der Auflagenverstoß und die Zweckverfehlung den Widerruf und die Rückforderung der Zuwendung zur Folge haben würde. Der Kläger habe hierbei die ihm als Zuwendungsempfänger obliegende Sorgfalt außer Acht gelassen.

7 Mit Urteil vom 24. März 2016 (Az. 8 K 245/14 We) wies das Verwaltungsgericht Weimar die gegen den Bescheid vom 19. Januar 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 28. Januar 2014 gerichtete Klage des Klägers ab. Der Widerruf des Zuwendungsbescheids mit Wirkung für die Vergangenheit sei rechtmäßig, da die G... zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerspruchsbescheids zu Recht davon habe ausgehen können, dass der Kläger als Arbeitgeber die Beendigung des Arbeitsverhältnisses zu vertreten habe. Die auf § 49a Abs. 1 Satz 1 ThürVwVfG beruhende Rückforderung der Zuwendung und die auf § 49a Abs. 3 ThürVwVfG beruhende Zinsforderung ließen Rechtsfehler nicht erkennen.

8 Mit Beschluss vom 8. Oktober 2018 (Az. 1 ZKO 332/16) lehnte das Thüringer Oberverwaltungsgericht den Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Weimar vom 24. März 2016 ab.

9 Mit – im vorliegenden Verfahren gegenständlichem, dem Kläger am 28. November 2018 zugestelltem – Bescheid vom 21. November 2018 (Az. AESZ1100162) setzte die G... gemäß Widerrufs- und Rückforderungsbescheides vom 19. Januar 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 28. Januar 2014 Zinsen in Höhe von 1.350,52 EUR fest. Zur Begründung führte sie aus, der Zinsanspruch resultiere aus den im Tenor benannten bestandskräftigen Unterlagen in Verbindung mit § 49a Abs. 3 ThürVwVfG. Demnach sei der Erstattungsbetrag in Höhe von 3.125,00 EUR ab dem 8. September 2011 mit sechs vom Hundert für das Jahr zu verzinsen. Die vorläufige Zinsfestsetzung erfolge bis zum 21. November 2018, mithin für 2.593 Zinstage. Bis zur Einzahlung der Hauptschuld würden auf die jeweils restliche Hauptschuld weitere Zinsen anfallen.

10 Der durch die Klägerbevollmächtigte gegen den Zinsfestsetzungsbescheid vom 21. November 2018 mit Schreiben vom 21. Dezember 2018 erhobene – der G... am gleichen Tag per Fax zugegangene – Widerspruch wurde damit begründet, dass die G... von dem ihr gemäß § 49a Abs. 3 Satz 2 ThürVwVfG zustehenden Ermessen in Bezug auf ein Absehen von der Geltendmachung des Zinsanspruchs keinen Gebrauch gemacht habe. Der Kläger habe die Umstände, die zur Zurücknahme des Verwaltungsaktes geführt hätten, nicht zu vertreten. Daneben erhob der Kläger die Einrede der Verjährung und beantragte hilfsweise den Erlass, die Niederschlagung oder Stundung der geltend gemachten Zinsforderungen.

11 Mit Widerspruchsbescheid der G... vom 22. März 2019 (Az. AESZ1100162 – W010-2018) – der Bevollmächtigten des Klägers am 25. März 2019 gegen Empfangsbekenntnis zugestellt – wurde der Zinsfestsetzungsbescheid vom 21. November 2018 im Tenor dahingehend geändert, dass gemäß Widerrufs- und Rückforderungsbescheides vom 19. Januar 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 28. Januar 2014 Zinsen in Höhe von 1.413,54 EUR festgesetzt werden. Im Übrigen wurde der Widerspruch (als unbegründet) zurückgewiesen. Der Widerspruch sei zulässig, aber unbegründet, da der Bescheid vom 21. November 2018 formell und materiell rechtmäßig ergangen sei. Die bei dem Kläger mit Bescheid vom 19. Januar 2012 erhobene Rückforderung in Höhe von 3.125,00 EUR beruhe auf § 49a Abs. 1 ThürVwVfG. Der Beginn der Verzinsung sei in Ziffer 4 des Tenors des Bescheides vom 19. Januar 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 28. Januar 2014 auf den 8. September 2011 – mittlerweile bestandskräftig – festgesetzt worden. Der Zinssatz von 6 % jährlich sei in § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG gesetzlich geregelt. Da dieser im Gegensatz zum Bundes-Verwaltungsverfahrensgesetz nicht an den Basiszinssatz gekoppelt sei, sei eine Verringerung des Zinssatzes nicht möglich. Nachdem der Beginn des Zinszeitraums somit feststehe und der Zinssatz aus dem Gesetz folge, seien die Zinsen bis zum Eingang des Rückforderungsbetrages zu errechnen. Die in dem angefochtenen Zinsfestsetzungsbescheid dargelegten Berechnungen seien rechnerisch nachvollziehbar und ließen inhaltlich keine Fehler erkennen. Ein Zahlungseingang sei noch nicht erfolgt sei, sodass das Ende der Verzinsung vorerst auf den Ablauf des Tages festgelegt worden sei, an dem der Bescheid erstellt wurde. Darüber hinaus sei das Ende der Verzinsung auf den vollständigen Zahlungseingang der Hauptforderung gelegt worden. Die Festlegung der Dauer der Verzinsung bis zum Zahlungseingang sei nicht unverhältnismäßig. Die Geltendmachung von Zinsen für die Vergangenheit sei rechtmäßig und entspreche auch der Regelung der Nr. 8.4 ANBest-P. Da der Rückforderungsbescheid vom 19. Januar 2012 bestandkräftig geworden sei, sei über ein mögliches Absehen von der Geltendmachung des Zinsanspruchs im Widerspruchsverfahren nicht mehr zu entscheiden. Der geltend gemachte Zinsanspruch sei nicht verjährt. Nach einhelliger Auffassung in Rechtsprechung und Literatur seien die Verjährungsvorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) auch für die Erhebung der Zinsen nach § 49a Abs. 3 ThürVwVfG anzuwenden. Die 3-jährige Verjährungsfrist beginne gemäß § 199 BGB mit dem Schluss des Jahres zu laufen, in dem der Anspruch entstanden ist und der Gläubiger von den den Anspruch begründenden Umständen und der Person des Schuldners Kenntnis erlangt oder ohne grobe Fahrlässigkeit erlangen müsste. Der Zinsanspruch sei zusammen mit dem Erstattungsanspruch entstanden, welcher wiederum nach Ansicht der Rechtsprechung erst mit Erlass des Rücknahme- oder Widerrufsbescheides entstehe. Der Widerruf sei mit Bescheid vom 19. Januar 2012 erfolgt; somit sei der Zinsanspruch zum gleichen Zeitpunkt entstanden. Aufgrund der hemmenden Wirkung dieses Bescheides gemäß § 53 Abs. 1 ThürVwVfG, welcher erst nach Abschluss des Klageverfahrens mit dem Urteil des Verwaltungsgerichts Weimar vom 24. März 2016 und dem Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Weimar vom 8. Oktober 2018 bestandskräftig wurde, sei für die Verjährungseinrede kein Raum, da der Zinsfestsetzungsbescheid bereits am 21. November 2018 ergangen sei. Bis zum Datum des Widerspruchsbescheids am 22. März 2019, mithin für 2.714 Zinstage, seien Zinsen in Höhe von 1.413,54 EUR angefallen. Darüber hinaus seien Zinsen von 6 vom Hundert jährlich beginnend ab dem 23. März 2019 bis zur Einzahlung der vollständigen Hauptforderung zu zahlen.

12 Am 16. April 2019 – bei Gericht am gleichen Tag per Fax eingegangen – hat der Kläger gegen den Zinsfestsetzungsbescheid vom 21. November 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 22. März 2019 beim Verwaltungsgericht Weimar Klage erhoben. Zur Begründung wiederholt der Kläger im Wesentlichen seinen Vortrag aus dem Widerspruchsverfahren. Konkret führt der Kläger an, die Zinsansprüche seien bereits teilweise verjährt, da die dreijährige Verjährungsfrist des § 195 BGB für Zeiträume vor 2015 abgelaufen gewesen sei. Weiterhin habe die GFAW das nach § 49a Abs. 3 Satz 2 ThürVwVfG eröffnete Ermessen nicht fehlerfrei ausgeübt. Die G... gehe rechtsfehlerhaft davon aus, dass aufgrund der Bestandkraft des Rückforderungsbescheides vom 19. Januar 2012 eine Ermessensbetätigung in Bezug auf § 49a Abs. 3 Satz 2 ThürVwVfG ausscheide. Zwar sehe der Widerrufs- und Rückforderungsbescheid vom 19. Januar 2012 unter Ziffer 4 eine grundsätzliche Verzinsung des Rückforderungsbetrages mit 6 vom Hundert ab dem 8. September 2011 vor. Eine Entscheidung über das Absehen von der Geltendmachung dieses Anspruchs könne, wie sich bereits aus der Regelungssystematik des § 49a Abs. 3 ThürVwVfG ergebe, jedoch erst nach dem zunächst zwingend vorgesehenen und dementsprechend im Bescheid vom 19. Januar 2012 erfolgten Ausspruch über die grundsätzliche Verzinsungspflicht erfolgen. Das Absehen von der Geltendmachung des Zinsanspruches sei im vormaligen Überprüfungsverfahren zum Bescheid vom 19. Januar 2012 gar nicht streitgegenständlich gewesen. Es liege ein Ermessenausfall vor, weil die G... verkannt habe, dass ein Ermessensspielraum hinsichtlich der Frage des Zinserlasses nicht nur bei Vorliegen der gesetzlichen Regelbeispiele eröffnet sei, sondern ein Absehen von Zinsen im Einzelfall auch dann in Betracht komme, wenn eine über den Wortlaut der Vorschrift hinausgehende andere Fallgestaltung gegeben sei. Schließlich beanstandete der Kläger, dass die G... den im Widerspruch hilfsweise beantragten Erlass, Niederschlagung oder Stundung der geltend gemachten Zinsforderung weder geprüft noch in die Entscheidungsfindung einbezogen habe. Ergänzend trägt der Kläger vor, die streitgegenständliche Verzinsung könne keinen Bestand haben, weil die zugrunde liegende Norm des § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG verfassungswidrig und damit nichtig sei.

13 Der Kläger beantragt,

14 den Zinsfestsetzungsbescheid vom 21. November 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 22. März 2019 aufzuheben.

15 Die Beklagte beantragt,

16 die Klage abzuweisen.

17 Zur Begründung nimmt sie auf den Zinsfestsetzungsbescheid vom 21. November 2018 und den Widerspruchsbescheid vom 22. März 2019 Bezug. Der Kläger habe keinen Anspruch darauf, dass im Rahmen des Zinsfestsetzungsbescheides erneut ein Ermessen ausgeübt werde. Die G... habe ihr Ermessen im Widerrufs- und Rückforderungsbescheid vom 19. Januar 2012 sowie dies bestätigend im Widerspruchsbescheid vom 28. Januar 2014 dahingehend ausgeübt, dass von der Geltendmachung der Zinsen nicht abgesehen werde. Diese Bescheide seien bestandskräftig geworden. Auch wenn eine der in § 49a Abs. 3 Satz 2 ThürVwVfG genannten Voraussetzungen die fristgemäße Rückzahlung des zu erstattenden Betrages sei – ein Umstand, der naturgemäß erst nach Erlass des Widerrufs- und Rückforderungsbescheides berücksichtigt werden könne – heiße dies nicht, dass erst zu diesem späteren Zeitpunkt die Ermessensentscheidung nach § 49a Abs. 3 Satz 2 ThürVwVfG getroffen werden könnte. Vielmehr sei es der G... unbenommen gewesen, bereits zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerrufs- und Rückforderungsbescheides einen Ausnahmefall i.S.d. § 49a Abs. 3 Satz 2 ThürVwVfG zu verneinen und die weitere Voraussetzung der fristgemäßen Rückzahlung des zu erstattenden Betrages, auf die es dann gar nicht mehr ankam, bei der Entscheidung zu vernachlässigen. Soweit der angegriffene Zinsfestsetzungsbescheid auf den bestandskräftig festgestellten Regelungen des Bescheids vom 19. Januar 2012 aufbaue, könnten diese nicht mehr Gegenstand des vorliegenden Verfahrens sein. Das Verwaltungsgericht könne daher allenfalls die im streitgegenständlichen Bescheid getroffenen Regelungen zum Ende des Zinszeitraums, der Zahl der Zinstage und die mathematisch korrekte Berechnung der Zinsen überprüfen. Da die Berechnung der Zinsforderung im streitgegenständlichen Bescheid zwischen den Parteien unstreitig sein dürfte, sei die Klage abzuweisen. Verjährung sei ebenso wenig eingetreten. In dem Bescheid vom 19. Januar 2012 habe die G... nicht nur die Zuwendung zurückgefordert, sondern ausdrücklich auch den Zinsanspruch dem Grunde nach verbindlich festgestellt. § 53 Abs. 1 Satz 1 ThürVwVfG erkenne nicht nur Leistungs-, sondern nunmehr ausdrücklich auch Feststellungsbescheiden verjährungshemmende Wirkung zu. Ebenso sei unschädlich, dass sich die Feststellung auf den Grund der Zinsforderung beschränke, die Festsetzung der Höhe hingegen einem künftigen Bescheid vorbehalte. Gemäß § 53 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 ThürVwVfG ende die Hemmung der Verjährung mit dem Eintritt der Unanfechtbarkeit des Verwaltungsaktes. Dies sei hier erst mit der ablehnenden Entscheidung des Thüringer Oberverwaltungsgerichts vom 8. Oktober 2018 der Fall. Bereits mit dem streitgegenständlichen Bescheid vom 21. November 2018 habe die G... dann innerhalb der noch nicht abgelaufenen Verjährungsfrist die Zinsen geltend gemacht. Die Argumentation des Bundesverfassungsgerichts in seinem Beschluss vom 8. Juli 2021 (Az. 1 BvR 2237/14, 1 BvR 2422/17), in dem dieses bestimmte Verzinsungstatbestände nach der Abgabenordnung (AO) für mit dem Grundgesetz unvereinbar erklärt habe, sei nicht ohne weiteres auf § 49a ThürVwVfG übertragbar. Das Bundesverfassungsgericht habe zu anderen Gesetzen außerhalb der AO keine Stellung genommen. Zudem sei die Ausgangslage des Verzinsungstatbestandes nach § 49a Abs. 3 ThürVwVfG nicht mit den steuerrechtlichen Verzinsungstatbeständen vergleichbar. Anders als bei den steuerrechtlichen Verzinsungstatbeständen, die der Finanzverwaltung hinsichtlich der Verzinsungsentscheidung kein Ermessen einräumen würden, stünde das Absehen von der Geltendmachung der Erstattungszinsen nach § 49a Abs. 3 ThürVwVfG im Ermessen der Behörden. Eine zwingende Festsetzung, welche mit den steuerrechtlichen Tatbeständen vergleichbar wäre, ergebe sich nur bei einem Vertretenmüssen der Erstattungspflichtigen.

18 In einer der Kammer durch den Beklagten vorgelegten Stellungnahme vom 21. Oktober 2022 verhält sich das Thüringer Ministerium für Inneres und Kommunales (TMIK) zur Thematik der Erstattungszinsen nach § 49a ThürVwVfG. Demnach sei mit einer Änderung des ThürVwVfG nach damaligem Stand nicht vor der zweiten Hälfte des Jahres 2023 zu rechnen. Weiterhin wird in der Stellungnahme ausgeführt, dass eine Verfassungswidrigkeit des § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG aus fachlicher Sicht nicht bestehe. In dem obiter dictum des Thüringer Verfassungsgerichtshofes in seinem Beschluss vom 26. Mai 2021 (VerfGH 101/20, juris Rn. 35) sei die Bestimmung des § 49a Abs. 3 ThürVwVfG, insbesondere die Motivlage des hiesigen Gesetzgebers nicht ausreichend bzw. unzutreffend gewürdigt worden. Nach Darlegung der Gesetzeshistorie wird durch das TMIK gefolgert, der hiesige Gesetzgeber habe sich – in bewusster Abkehr zur Vorfassung der Bestimmung vom 10. Oktober 1997 – eindeutig gegen ein bloßes Abschöpfen von Zinsgewinnen entschieden. Er habe dabei eine Abkopplung der Zinshöhe von etwaigen Refinanzierungskosten nicht nur in Kauf genommen, sondern diese zur Realisierung seines Zieles einer für die öffentliche Hand auch perspektivisch finanzfreundlichen Verwaltungsvereinfachung auch ausdrücklich gewollt. Selbst wenn man dem nicht folge, komme eine Verfassungswidrigkeit der Zinsregelung des § 49a Abs. 3 (Satz 1) ThürVwVfG deshalb nicht in Betracht, weil ein – unterstellter – überhöhter Zinssatz nach § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG im Rahmen des § 49a Abs. 3 Satz 2 ThürVwVfG in den betreffenden Fällen zumindest im Hinblick auf seine tatsächlichen Auswirkungen im Einzelfall im Ergebnis auf eine angemessene Höhe reduziert werden könne. Die vom Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss vom 8. Juli 2021 festgestellte Zinsentwicklung stelle einen sich aufdrängenden atypischen Umstand dar, der bei der Ausübung des Ermessens nach § 49a Abs. 3 Satz 2 ThürVwVfG mit einzubeziehen wäre. Dies wäre in verfassungskonformer Auslegung auch entsprechend umzusetzen. Eine ermessensbedingte Zinsreduzierung könne frühstens für Verzinsungszeiträume ab dem 26. Mai 2021 erfolgen, da erst ab diesem Zeitpunkt mit dem obiter dictum des Thüringer Verfassungsgerichtshofes erste ernst zu nehmende Hinweise auf eine mögliche Verfassungswidrigkeit der in § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG geregelten Zinshöhe vorgelegen hätten.

19 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte, den Verwaltungsvorgang des Beklagten (eine Heftung) sowie die Sitzungsniederschrift vom 4. Mai 2026 Bezug genommen.

II.

20 Das Verfahren ist gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 des Grundgesetzes (GG) und § 45 Abs. 1 des Gesetzes über den Thüringer Verfassungsgerichtshof (ThürVerfGHG) auszusetzen und eine Entscheidung des Thüringer Verfassungsgerichtshofs einzuholen.

21 Gemäß Art. 100 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1 GG hat ein Gericht, das ein Gesetz, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt, für verfassungswidrig hält, das Verfahren auszusetzen und, wenn es sich um die Verletzung der Verfassung eines Landes handelt, die Entscheidung des für Verfassungsstreitigkeiten zuständigen Gerichtes des Landes einzuholen. Inhaltsgleich sieht § 45 Abs. 1 ThürVerfGHG vor, dass ein Gericht, das ein Landesgesetz, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt, mit der Verfassung für unvereinbar hält, das Verfahren auszusetzen und die Entscheidung des Verfassungsgerichtshofs einzuholen hat.

22 Nach § 80 Abs. 1 Nr. 5 der Verfassung des Freistaats Thüringen (ThürVerf) entscheidet der Verfassungsgerichtshof über die Vereinbarkeit eines Landesgesetzes mit der Thüringer Verfassung auf Antrag eines Gerichts, wenn es ein Landesgesetz, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt, für unvereinbar mit dieser Verfassung hält.

23 Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt. Die Kammer hält die landesrechtliche Vorschrift des § 49a Abs. 3 Satz 1 des Thüringer Verwaltungsverfahrensgesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. Dezember 2014 (GVBl. S. 685) (im Folgenden: ThürVwVfG a.F.) für mit der Thüringer Verfassung, insbesondere mit Art. 3 Abs. 2 ThürVerf und Art. 2 Abs. 1 ThürVerf, unvereinbar, soweit der Zinsberechnung für Verzinsungszeiträume ab dem 1. Januar 2014 ein Zinssatz von sechs vom Hundert jährlich zugrunde gelegt wird (1.). Auf die Gültigkeit der Regelung zur Zinshöhe in dieser Vorschrift kommt es bei der im hiesigen Verfahren durch die Kammer zu treffenden Entscheidung an (2.).

1.

24 Die Kammer hält § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. für nicht mit der Thüringer Verfassung vereinbar, soweit der Zinsberechnung für Verzinsungszeiträume ab dem 1. Januar 2014 ein Zinssatz von sechs vom Hundert jährlich zugrunde gelegt wird. Die Verfassungsmäßigkeit der Vorschrift des § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. ist am Maßstab der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 3 Abs. 2 ThürVerf) zu beurteilen (a). In den Schutzbereich dieser grundrechtlichen Gewährleistung wird ohne verfassungsrechtliche Rechtfertigung in unverhältnismäßiger Weise eingegriffen, soweit Verzinsungszeiträume ab dem 1. Januar 2014 betroffen sind (b). Zudem verletzt die Vorschrift insoweit auch den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 2 Abs. 1 Thür Verf) (c).

25 Die Verfassungsmäßigkeit der Vorschrift war bereits Gegenstand diverser Gerichtsentscheidungen, deren Bedeutung und Auswirkungen auf die vorliegende Entscheidung wie folgt beurteilt werden:

26 Als richtungsweisend wird ein obiter dictum des Thüringer Verfassungsgerichtshofes angesehen. Dieser wies in seinem Beschluss vom 26. Mai 2021 – VerfGH 101/20 –, juris Rn. 35, darauf hin, dass erhebliche Bedenken bestünden, ob die Regelung der Zinshöhe in § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. noch verfassungsgemäß sei. Angesichts der bereits seit zehn Jahren andauernden Niedrigzinsphase im Euro-Währungsraum und einem nicht absehbaren Ende der dafür mitursächlichen Geldpolitik der Europäischen Zentralbank entspreche eine gesetzliche Zinshöhe von 6 % pro Jahr kaum mehr dem vom Gesetzgeber verfolgten Regelungsziel, mögliche Liquiditätsvorteile beim Empfänger einer Geldleistung abzuschöpfen. Ob die Motivlage des Thüringer Gesetzgebers hier zutreffend gewürdigt wurde, was das TMIK in seiner Stellungnahme vom 21. Oktober 2022 in Frage stellt, wird im Einzelnen zu prüfen sein (vgl. Rn. 27 ff.).

27 Das Verwaltungsgericht Gera hielt die in § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. geregelte Zinshöhe in seinem Urteil vom 12. August 2025 – 5 K 1314/23 Ge – (n. v.) für verfassungsrechtlich unbedenklich. Dies wurde in erster Linie damit begründet, dass während des streitgegenständlichen Verzinsungszeitraums vom 15. November 2023 bis zum 12. August 2025 keine langanhaltende strukturelle Niedrigzinsphase durch das Gericht festgestellt werden konnte. Im hiesigen Verfahren erstreckt sich der streitgegenständlichen Verzinsungszeitraum vom 8. September 2011 bis zum 22. März 2019. In diesem Zeitraum stellte sich die Situation in tatsächlicher Hinsicht anders dar (vgl. Rn. 111 ff.). Daher bleibt die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Gera ohne Auswirkungen auf die vorliegende Entscheidung.

28 Soweit der Erstattungszinssatz des § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. in Höhe von 6 % jährlich im Urteil des Verwaltungsgerichts Weimar vom 13. November 2019 – 8 K 1714/18 We – (n. v.) für einen Verzinsungszeitraum von Juli 2006 bis Dezember 2013 für verfassungsgemäß gehalten wurde, hält die Kammer an dieser Auffassung ausdrücklich nicht weiter fest. Das Gericht hatte sich seinerzeit zur Begründung der Entscheidung auf den Beschluss des Oberverwaltungsgerichts Münster vom 25. Oktober 2018 – 14 B 1366/18 – in Bezug auf die Zinsregelung des § 238 Abs. 1 Satz 1 AO a.F. gestützt. Dieses führte aus, der von § 238 Abs. 1 Satz 1 AO a.F. vorgesehene Zinssatz von 6 % jährlich verstoße nicht mit überwiegender Wahrscheinlichkeit gegen Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Beschluss vom 25. Oktober 2018 – 14 B 1366/18 –, juris Rn. 6 ff.). Nach summarischer Prüfung bestehe keine überwiegende Wahrscheinlichkeit dafür, dass sich § 238 Abs. 1 Satz 1 AO a.F. mit der vorgeschriebenen Verzinsung von einhalb Prozent pro Monat (6 Prozent pro Jahr) für den in der Entscheidung in Rede stehenden Zinszeitraum vom 1. April 2017 bis zum 9. Juli 2018 nicht mehr realitätsgerecht am typischen Fall orientiere. Auf diese Ausführungen verwies die Entscheidung des Verwaltungsgerichts Weimar vom 13. November 2019. Zwischenzeitlich hat das Bundesverfassungsgericht auf Vorlage des Bundesfinanzhofes die Regelung in § 233a i.V.m. § 238 AO a.F. zur Vollverzinsung mit Beschluss vom 8. Juli 2021 – 1 BvR 2337/14, 1 BvR 2422/17 –, BVerfGE 158, 282-388, für Verzinsungszeiträume ab 1. Januar 2014 wegen eines Verstoßes gegen Art. 3 Abs. 1 GG für mit dem Grundgesetz unvereinbar erklärt. Somit kann auch die Begründung der Entscheidung im Urteil des Verwaltungsgerichts Weimar vom 13. November 2019 – 8 K 1714/18 We – keinen Bestand haben und bedarf einer erneuten rechtlichen Überprüfung.

29 Dabei ist das Ergebnis der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der Regelung zu den Erstattungszinsen in § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. durch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 8. Juli 2021 – 1 BvR 2337/14, 1 BvR 2422/17 –, BVerfGE 158, 282-388, jedoch nicht vorweggenommen. Denn die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts verhält sich nicht ausdrücklich zur Verfassungsmäßigkeit von Erstattungszinsen nach § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. Zu klären gilt es aber, ob einzelne Argumente der Entscheidung auch für den hier zu prüfenden Fall der Erstattungszinsen Gültigkeit beanspruchen. Keinesfalls ist diese Frage bereits dadurch beantwortet, dass das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung ausführte, dass eine Erstreckung der Unvereinbarkeitserklärung auf die anderen Verzinsungstatbestände nach der Abgabenordnung zulasten der Steuerpflichtigen, namentlich auf Stundungs-, Hinterziehungs- und Aussetzungszinsen nach den §§ 234, 235 und 237 AO, nicht in Betracht komme (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 2021 – 1 BvR 2237/14 –, BVerfGE 158, 282-388, juris Rn. 242). Denn das Bundesverfassungsgericht hat damit nicht ausgeschlossen, dass hinsichtlich dieser Verzinsungstatbestände einzelne Argumente ebenso verfangen oder das gleiche Ergebnis – die Verfassungswidrigkeit der Regelungen – am Ende der Prüfung steht. Vielmehr betont das Bundesverfassungsgericht in diesem Zusammenhang lediglich, dass die Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit dieser Regelungen aufgrund der unterschiedlichen zugrundeliegenden Sachverhalte einer eigenständigen verfassungsrechtlichen Wertung bedürfe (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 2021 – 1 BvR 2237/14 –, BVerfGE 158, 282-388, juris Rn. 243). Ebenso verhält es sich im Hinblick auf die vorlagegegenständliche Regelung zu den Erstattungszinsen. In Bezug auf diese ist im Folgenden eine eigenständige verfassungsrechtliche Prüfung vorzunehmen, die eine Übertragbarkeit einzelner Argumente der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Vollverzinsung nach §§ 233a, 238 AO sorgfältig bedenkt. Auch in der Literatur wird der Entscheidung grundsätzlich Maßstabswirkung für die vorliegende Prüfung zuerkannt (vgl. Madejska, NVwZ 2020, 1409 (1411); dies., NVwZ 2021, 1459 (1460)).

30 Keine Rückschlüsse für die vorliegende Prüfung sind hingegen aus Gerichtsentscheidungen (vgl. VG Magdeburg, Urteil vom 3. März 2023 – 3 A 253/20 MD –, juris Rn. 16 ff.; VG Magdeburg, Urteil vom 13. September 2022 – 4 A 214/20 –, juris Rn. 36 ff.) oder wissenschaftlichen Veröffentlichungen (vgl. Madejska, NVwZ 2020, 1409 (1410 f.); dies., NVwZ 2021, 1459 (1460); Schoch, in: ders./Schneider, VwVfG, 7. EL Mai 2025, § 49a Rn. 86a f.; Roth, GewArch 2020, 256 (258 f.)) in Bezug auf die Verfassungsmäßigkeit der Zinshöhe der bundesrechtlichen Regelung des § 49a Abs. 3 Satz 1 VwVfG zu ziehen. Die darin angestellten Erwägungen sind aufgrund des in der Höhe abweichenden und im Übrigen auch variabel ausgestalteten Zinssatzes in Höhe von fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz jährlich nicht übertragbar (vgl. ausdrücklich zur fehlenden Vergleichbarkeit VG Magdeburg, Urteil vom 3. März 2023 – 3 A 253/20 MD –, juris Rn. 27; VG Magdeburg, Urteil vom 13. September 2022 – 4 A 214/20 –, juris Rn. 50).

a)

31 Die Verfassungsmäßigkeit der Regelung zu den Erstattungszinsen in § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. ist am Maßstab der allgemeinen Handlungsfreiheit, die durch Art. 3 Abs. 2 ThürVerf gewährleistet wird, zu beurteilen (cc). Andere – aufgrund der Subsidiarität der allgemeinen Handlungsfreiheit vorrangige (vgl. BVerfG, Beschluss vom 16. März 1971 – 1 BvR 52/66 –, BVerfGE 30, 292 (336), juris Rn. 114) – Freiheitsgrundrechte sind vorliegend nicht einschlägig. Insbesondere ist die Vorschrift weder am Maßstab der Eigentums- (Art. 34 ThürVerf) (aa) noch der Berufsfreiheit (Art. 35 ThürVerf) (bb) zu messen.

aa)

32 Die Eigentumsgarantie des Art. 34 ThürVerf wird durch die Regelung zu den Erstattungszinsen nicht berührt.

33 Unter den Schutz der Eigentumsgarantie fallen grundsätzlich alle vermögenswerten Rechte, die dem Berechtigten von der Rechtsordnung in der Weise zugeordnet sind, dass er die damit verbundenen Befugnisse nach eigener Entscheidung zu seinem privaten Nutzen ausüben darf (vgl. BVerfG, Beschluss vom 9. Januar 1991 – 1 BvR 929/89 –, BVerfGE 83, 201 (209), juris Rn. 36; st. Rspr.). Der verfassungsrechtliche Eigentumsschutz reicht damit zwar erheblich weiter als das zivilrechtliche Eigentum und erstreckt sich auch auf nicht dingliche vermögenswerte Rechtspositionen. Er bleibt aber an Rechtspositionen gebunden. Kein Eigentum im verfassungsrechtlichen Sinne ist daher das Vermögen, das selber kein Recht, sondern den Inbegriff aller geldwerten Güter einer Person darstellt (vgl. BVerfG, Urteil vom 20. Juli 1954 – 1 BvR 459/52 –, BVerfGE 4, 7 (17), juris Rn. 34; st. Rspr.).

34 Daraus folgt, dass Art. 34 ThürVerf nicht vor der staatlichen Auferlegung von Geldleistungspflichten schützt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31. Mai 1988 – 1 BvR 520/83 –, BVerfGE 78, 232 (243), juris Rn. 32; BVerfG, Urteil vom 20. Juli 1954 – 1 BvR 459/52 –, BVerfGE 4, 7 (17), juris Rn. 34; BVerfG, Urteil vom 29. Juli 1959 – 1 BvR 394/58 –, BVerfGE 10, 89 (116), juris Rn. 90; BVerfG, Beschluss vom 25. Februar 1960 – 1 BvR 239/52 –, BVerfGE 10, 354 (371), juris Rn. 61). Diese sind nicht mittels eines bestimmten Eigentumsobjekts zu erfüllen, sondern werden aus dem fluktuierenden Vermögen bestritten (vgl. BVerfG, Urteil vom 8. April 1997 – 1 BvR 48/94 –, BVerfGE 95, 267-322, juris Rn. 131). Etwas anderes kommt nur dann in Betracht, wenn die Geldleistungspflichten den Betroffenen übermäßig belasten und seine Vermögensverhältnisse so grundlegend beeinträchtigen, dass sie eine erdrosselnde Wirkung haben (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31. Mai 1988 – 1 BvR 520/83 –, BVerfGE 78, 214-232, juris Rn. 45; BVerfG, Beschluss vom 8. März 1983 – 2 BvL 27/81 –, BStBl II 1983, 779, BVerfGE 63, 312 (327), juris Rn. 49 m.w.N.; BVerfG, Beschluss vom 28. November 1984 – 1 BvR 1157/82 –, BStBl II 1985, 181, BVerfGE 68, 287 (310 f.), juris Rn. 53; BVerfG, Beschluss vom 3. Juli 1985 – 1 BvL 55/81 –, BVerfGE 70, 219 (230), juris Rn. 24; BVerfG, Beschluss vom 31. Mai 1988 – 1 BvL 22/85 –, BVerfGE 78, 232 (243), juris Rn. 32; st. Rspr.) Eine solche liegt nicht schon vor, wenn die Geldleistungspflicht die Fortführung einzelner Unternehmen aufgrund ihrer besonderen Lage unmöglich macht. Sie muss diese Wirkung als Regel haben, den Effekt also bei ihrer Anwendung regelmäßig hervorrufen (vgl. BVerfG, Urteil vom 8. April 1997 – 1 BvR 48/94 –, BVerfGE 95, 267-322, juris Rn. 133). Dies ist im Hinblick auf die Regelung zu den Erstattungszinsen und insbesondere die Zinshöhe nicht ersichtlich.

35 Auch das Bundesverfassungsgericht hat in seiner Entscheidung zur Vollverzinsung nach §§ 233a, 238 AO (generalisierend) festgestellt, dass die Auferlegung einer Zinszahlungspflicht die Vermögensverhältnisse der Betroffenen nicht so grundlegend beeinträchtigt, dass sie eine erdrosselnde Wirkung entfaltet (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 2021 – 1 BvR 2237/14 –, BVerfGE 158, 282-388, juris Rn. 117).

bb)

36 Die Regelung zu den Erstattungszinsen ist nicht am Maßstab des Grundrechts der Berufsfreiheit des Art. 35 ThürVerf zu messen.

37 Art. 35 ThürVerf gewährleistet die Freiheit der beruflichen Betätigung. Der Schutz dieses Grundrechts ist einerseits umfassend angelegt, wie die Erwähnung von Berufswahl, Wahl von Ausbildungsstätte und Arbeitsplatz und Berufsausübung zeigt. Andererseits schützt es aber nur vor solchen Beeinträchtigungen, die gerade auf die berufliche Betätigung bezogen sind. Es genügt also nicht, dass eine Rechtsnorm oder ihre Anwendung unter bestimmten Umständen Rückwirkungen auf die Berufstätigkeit entfaltet. Das ist bei vielen Normen der Fall. Ein (mittelbar-faktischer) Eingriff in das Grundrecht der Berufsfreiheit liegt vielmehr erst dann vor, wenn die Norm, auf die die Maßnahme gestützt ist, berufsregelnde Tendenz hat (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Juni 1985 – 1 BvL 57/79 –, BVerfGE 70, 191 (214), juris Rn. 59; st. Rspr.).

38 Das heißt allerdings nicht, dass die Berufstätigkeit unmittelbar betroffen sein muss. Es kann vielmehr auch vorkommen, dass eine Norm die Berufstätigkeit selbst unberührt lässt, aber im Blick auf den Beruf die Rahmenbedingungen verändert, unter denen er ausgeübt werden kann. In diesem Fall ist der Berufsbezug ebenfalls gegeben. Das gilt auch für gesetzlich auferlegte Geldleistungspflichten. Sie berühren Art. 35 ThürVerf dann, wenn sie infolge ihrer Gestaltung in einem engen Zusammenhang mit der Ausübung eines Berufs stehen und objektiv eine berufsregelnde Tendenz haben (vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. Oktober 1961 – 1 BvR 833/59 –, BVerfGE 13, 181 (186), juris Rn. 22 f.; BVerfG, Beschluss vom 5. März 1974 – 1 BvL 27/72 –, BVerfGE 37, 1 (18), juris Rn. 54).

39 Die Regelung zu den Erstattungszinsen und insbesondere zur Zinshöhe erfüllen diese Voraussetzungen nicht. Es handelt sich hierbei um abstrakt formulierte Regelungen des allgemeinen Verwaltungsverfahrensrechts, die auf eine Vielzahl von Sachverhalten und Kontexten Anwendung finden. Zwar ist es durchaus möglich, dass die Pflicht zur Erstattung einer Leistung und Zahlung entsprechender Erstattungszinsen den beruflichen Kontext eines Bürgers betrifft. So werden insbesondere Subventionen an wirtschaftlich tätige Personen vergeben und können Gegenstand einer Rückforderung und damit auch Verzinsung werden. Allein aufgrund dieses Umstandes besteht jedoch kein hinreichend enger Zusammenhang zur Ausübung eines Berufes, der eine Betroffenheit der Berufsfreiheit auslöst. Die Pflicht zur Leistung von Erstattungszinsen greift vielmehr auch in Fällen, in denen keinerlei Verbindung zu einer Berufsausübung besteht.

cc)

40 Die Zinsregelung des § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. ist in ihrer freiheitsbeschränkenden Wirkung an Art. 3 Abs. 2 ThürVerf zu messen.

41 Gemäß Art. 3 Abs. 2 ThürVerf hat jeder das Recht auf die freie Entfaltung seiner Persönlichkeit, soweit er nicht die Rechte anderer verletzt oder nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung verstößt. Die Freiheit der Entfaltung der Persönlichkeit erschöpft sich nicht in der allgemeinen Handlungsfreiheit (vgl. BVerfG, Urteil vom 16. Januar 1957 – 1 BvR 253/56 –, BVerfGE 6, 32 (36 f.), juris Rn. 14 ff.), sondern umfasst in der grundgesetzlichen Ordnung auch den grundrechtlichen Anspruch, nicht durch staatlichen Zwang mit einem Nachteil belastet zu werden, der nicht in der verfassungsmäßigen Ordnung begründet ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Januar 1959 – 1 BvR 425/52 –, BVerfGE 9, 83 (88), juris Rn. 25; BVerfG, Beschluss vom 7. April 1964 – 1 BvL 12/63 –, BVerfGE 17, 306 (313 f.), juris Rn. 27 ff.). Das Grundrecht verbietet damit Eingriffe der Staatsgewalt, die nicht rechtsstaatlich sind. Die Formulierung der Norm akzentuiert zwar besonders die aktive Gestaltung der Lebensführung durch den Grundrechtsträger selbst. Diese setzt aber die Freiheit von unberechtigten – also auch von nicht rechtsstaatlichen – Eingriffen der Staatsgewalt geradezu voraus (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Januar 1959 – 1 BvR 425/52 –, BVerfGE 9, 83 (88), juris Rn. 25). Insbesondere gehört zur Handlungsfreiheit auch das Grundrecht des Bürgers, nur auf Grund solcher Rechtsvorschriften zu Geldleistungen herangezogen zu werden, die formell und materiell der Verfassung gemäß sind und deshalb zur verfassungsmäßigen Ordnung gehören. Denn in die wirtschaftliche Freiheit des Einzelnen greift die öffentliche Gewalt nicht nur durch Gebote und Verbote, sondern auch durch Auferlegung von Geldleistungspflichten ein (vgl. BVerfG, Urteil vom 14. Dezember 1965 – 1 BvR 413/60 –, BVerfGE 19, 206-226, juris Rn. 30). Diese nehmen ihm die Möglichkeit der Verwendung seiner Mittel nach seinem eigenen Ermessen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Januar 1959 – 1 BvR 425/52 –, BVerfGE 9, 83 (88), juris Rn. 25). Der – auf Ebene der Bundesverfassung – aus Art. 2 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 20 Abs. 3 GG folgende Anspruch des Zahlungspflichtigen, nur im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung zu Geldleistungen, die auch Zinsen umfassen, herangezogen zu werden, ermöglicht es ihm auch, hierbei die Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsprinzips einzufordern (vgl. BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 3. September 2009 – 1 BvR 2539/07 –, juris Rn. 27; BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 2021 – 1 BvR 2237/14 –, BVerfGE 158, 282-388, juris Rn. 117; siehe dazu sogleich in Rn. 25 ff.). Gleiches gilt auf Ebene des Landesverfassungsrechts auf der Grundlage von Art. 3 Abs. 2 ThürVerf i.V.m. dem Rechtsstaatsprinzip des Art. 44 Abs. 1 ThürVerf i.V.m. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG.

b)

42 Die Pflicht zur Leistung von Erstattungszinsen gemäß § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. belastet den Bürger und stellt damit einen Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit dar. Der Eingriff ist nicht verfassungsrechtlich gerechtfertigt, soweit er Verzinsungszeiträume ab dem 1. Januar 2014 betrifft, da sich die gesetzlich festgelegte Zinshöhe angesichts der bestehenden Niedrigzinsphase als unverhältnismäßig erweist.

43 Die allgemeine Handlungsfreiheit kann gemäß Art. 3 Abs. 2 ThürVerf durch die verfassungsmäßige Ordnung eingeschränkt werden. Zur verfassungsmäßigen Ordnung in diesem Sinne zählen alle Normen, die formell und materiell mit der Verfassung in Einklang stehen (vgl. BVerfG, Urteil vom 16. Januar 1957 – 1 BvR 253/56 –, BVerfGE 6, 32 (37), juris Rn. 18; BVerfG, Beschluss vom 9. März 1994 – 2 BvL 43/92 –, BVerfGE 90, 145 (172), juris Rn. 119; BVerfG, Beschluss vom 10. April 1997 – 2 BvL 45/92 –, BVerfGE 96, 10 (21), juris Rn. 56; BVerfG, Urteil vom 3. April 2001 – 1 BvR 2014/95 –, BVerfGE 103, 197 (215), juris Rn. 64; st. Rspr.), sodass die allgemeine Handlungsfreiheit letztlich unter einem einfachen Gesetzesvorbehalt steht. § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. stellt damit eine grundsätzlich taugliche Schranke dar. Diese muss formell und materiell verfassungsgemäß sein. Zweifel ergeben sich vorliegend insbesondere in materieller Hinsicht mit Blick auf den im Rechtsstaatsprinzip wurzelnden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

44 Eine Regelung ist verhältnismäßig, wenn sie geeignet, erforderlich und angemessen ist, um einen verfassungsrechtlich legitimen Zweck zu erreichen. Diesen Rechtfertigungsanforderungen genügte die Regelung des § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. zwar anfänglich bei ihrer Schaffung und war somit verfassungsgemäß. Die Regelung ist jedoch verfassungswidrig geworden, soweit sie Verzinsungszeiträume ab dem 1. Januar 2014 betrifft.

45 Die gegenständliche Regelung des § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. dient einem legitimen Zweck (aa) und ist geeignet, diesen zu fördern (bb). Die Erforderlichkeit der Verzinsung als solche sowie die Heranziehung eines starren Zinssatzes begegnet keinen Bedenken. Soweit die Regelung jedoch eine Zinshöhe von 6 % jährlich vorsieht, ist sie für Verzinsungszeiträume ab dem 1. Januar 2014 nicht mehr erforderlich, da sie evident über das zur Zweckerreichung erforderliche hinausgeht und somit mildere Mittel – namentlich ein geringerer Zinssatz – in Betracht kommen, die den Zweck ebenso effektiv verwirklichen. Zwar bildete der gesetzliche Zinssatz den durch eine nachträgliche Rückforderung entstehenden Zinsvorteil ursprünglich noch hinreichend ab und war daher auch nicht gegenüber einem niedrigeren Zinssatz überschießend. Für in das Jahr 2014 fallende Verzinsungszeiträume ist dies allerdings nicht mehr erkennbar (cc). Weitergehende Bedenken, insbesondere gegen die Verzinsung des Erstattungsbetrags als solche oder die Festlegung eines starren Zinssatzes, ergeben sich auch nicht aus Gründen der Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne (dd).

aa)

46 Der sich aus der Gesetzeshistorie ergebende Zweck der Regelung des § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. (1) ist verfassungsrechtlich legitim (2).

(1)

47 Zunächst ist der vom Gesetzgeber mit der Regelung verfolgte Zweck zu ermitteln. Bei der verfassungsrechtlichen Überprüfung sind insbesondere solche Zwecke zu berücksichtigen, die nach dem gesetzgeberischen Willen naheliegen oder aber im verfassungsgerichtlichen Verfahren von den am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organen vorgebracht werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. September 2022 – 1 BvR 2380/21 –, BVerfGE 163, 107-165, juris Rn. 87 m.w.N.).

48 Dies zugrunde gelegt, ergibt sich aus den Gesetzesmaterialien der verschiedenen Ausgestaltungen der Erstattungszinsen über die Zeit, dass die Zinspflicht als solche zum einen der Abschöpfung des fiktiven Nutzungsvorteils des Erstattungsschuldners, zum anderen des Ausgleichs des fiktiven Nachteils des Erstattungsgläubigers, mithin letztlich des Staates, dienen soll. Die Ausgestaltung des Zinssatzes in § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. als starrer Zinssatz steht im Dienste der Verwaltungsvereinfachung.

49 Zur Erforschung des Zwecks der Regelung über die Erstattungszinsen in § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. ist deren Historie nachzuvollziehen. Insofern ist bis zum 31.12.1998 ein bewusst geschaffener Gleichlauf der Bundes- und Thüringer Landesregelung zu konstatieren, der im Zuge erforderlicher Gesetzesänderungen/-anpassungen anlässlich der Einführung des Euros vom Thüringer Gesetzgeber ausdrücklich nicht fortgesetzt wurde.

50 Bei der Schaffung des am 1. Januar 1977 in Kraft getretenen Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) vom 25. Mai 1976 (BGBl. I S. 1253) wurde im Zusammenhang mit den Regelungen zur Rücknahme und zum Widerruf von Verwaltungsakten und das daran anknüpfende Rückabwicklungsverhältnis keine ausdrückliche Regelung in Bezug auf Erstattungszinsen in das Gesetz aufgenommen. Für den Fall der Rücknahme eines rechtswidrigen Verwaltungsakts, der eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, schrieb § 48 Abs. 2 Satz 5 und 6 VwVfG vor, dass bereits gewährte Leistungen zurückzuerstatten sind, soweit der Verwaltungsakt zurückgenommen worden ist, und für den Umfang der Erstattungen die Vorschriften des Bürgerlichen Gesetzbuchs über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung entsprechend gelten. Nach den Vorschriften über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung war der Erstattungsschuldner nicht nur zur Herausgabe der empfangenen Leistung, sondern auch ihrer Nutzungen verpflichtet. Dies betraf gemäß § 818 Abs. 1 BGB in erster Linie die tatsächlich gezogenen Nutzungen. Nutzungen sind gemäß § 100 BGB die Früchte einer Sache oder eines Rechts sowie die Vorteile, welche der Gebrauch der Sache oder des Rechts gewährt. Zu den Nutzungen zählen Zinserträge und sonstige Erträge, die dem Bereicherungsschuldner aus einer kapitalvermehrenden Anlage des erlangten Geldbetrages zugeflossen sind, sowie die durch Tilgung einer verzinslichen Schuld ersparten Schuldzinsen (vgl. BGH, Urteil vom 6. März 1998 – V ZR 244/96 –, BGHZ 138, 160-166, juris Rn. 20, 25; BGH, Urteil vom 24. Mai 2012 – IX ZR 125/11 –, juris Rn. 9). Wird durch Geldzahlung eine Kreditaufnahme des Empfängers von vornherein vermieden oder hinausgeschoben, gilt nichts anderes (vgl. BGH, Urteil vom 24. Mai 2012 – IX ZR 125/11 –, juris Rn. 9). Somit umfasste der Herausgabeanspruch auch tatsächlich gezogene oder ersparte Zinsen. Ausnahmsweise hatte der Erstattungsschuldner nach §§ 818 Abs. 4, 819 Abs. 1 BGB auch die Nutzungen, die er hätte ziehen können (fiktive Nutzungen), und damit u.a. Zinsen, die er hätte ziehen können (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 7. Februar 1985 – 3 C 33/83 –, BVerwGE 71, 48-57, juris Rn. 36), herauszugeben, wenn der Erstattungsschuldner das Fehlen des rechtlichen Grundes kannte. Nach diesen Vorschriften konnten Zinsen auf den Erstattungsbetrag somit als tatsächlich gezogene Nutzungen oder – unter besonderen Umständen – auch solche Nutzungen, die hätten gezogen werden können, geltend gemacht werden. Hieraus wird der Charakter der Zinsen als "Entgelt für die eingeräumte Nutzungsmöglichkeit" (BVerwG, Beschluss vom 7. November 2001 – 3 B 117/01 –, juris Rn. 3) deutlich. Nach der (impliziten) Wertung des Gesetzgebers sollte der Erstattungsschuldner zur Herausgabe der ihm zu Unrecht zuteil gewordenen Nutzungsvorteile des Geldes verpflichtet sein. Ausdrückliche Erwägungen des Gesetzgebers in Bezug auf eine etwaige Verzinsung des Erstattungsbetrags fanden sich in der Gesetzesbegründung nicht (vgl. BT-Drs. 7/910).

51 Als erste ausdrückliche Regelung zu Erstattungszinsen wurde 1980 zunächst auf Bundesebene mit dem Zweiten Gesetz zur Änderung der Bundeshaushaltsordnung vom 14. Juli 1980 (BGBl. I S. 955) die Vorschrift des § 44a in die Bundeshaushaltsordnung (BHO) eingefügt. Diese sah als Sonderregelung für Zuwendungen i.S.d. § 23 BHO abweichend vom allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetz die Möglichkeit des Widerrufs von Zuwendungsbescheiden auch mit Wirkung für die Vergangenheit und im Rahmen der Vorschriften über das daran anschließende Rückabwicklungsverhältnis in Abs. 3 Satz 1 die Pflicht zur Leistung von Erstattungszinsen vor. Dies formulierte die Vorschrift des § 44a Abs. 3 Satz 1 bis 3 BHO wie folgt:

52 Der Erstattungsanspruch ist mit seiner Entstehung fällig und von diesem Zeitpunkt an mit sechs vom Hundert für das Jahr zu verzinsen. Von der Zinsforderung kann abgesehen werden, wenn der Zuwendungsempfänger die Umstände, die zum Entstehen des Erstattungsanspruchs geführt haben, nicht zu vertreten hat und die Erstattung innerhalb der von der Bewilligungsbehörde festgesetzten Frist leistet. Der Bundesminister der Finanzen kann durch Verwaltungsvorschrift für einzelne Zuwendungsbereiche oder durch Entscheidung im Einzelfall weitergehende Ausnahmen zulassen.

53 Zum Zweck der Zinsregelung verhielt sich der Bundesgesetzgeber bei der Schaffung von § 44a BHO nicht ausdrücklich. Anhand der Ausgestaltung war jedoch weiterhin ein Bezug zu den Strukturen der bereicherungsrechtlichen Lösung erkennbar. Mit der Vorschrift hat der Gesetzgeber eine Sonderregelung geschaffen, mit der die fiktiven Nutzungen in Form von Zinsen abgeschöpft werden. Der Erstattungsschuldner wird damit so behandelt, als hätte er den Rücknahme- oder Widerrufsgrund gekannt oder als hätte er ihn doch kennen müssen; trifft diese Vermutung nicht zu, so kann die Behörde nach ihrem Ermessen von der Erhebung von Zinsen absehen. Die Zinspflicht ist damit weiterhin grundsätzlich bereicherungsrechtlicher Natur (vgl. BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010 − 3 C 4/10, NVwZ 2011, 949 (953 Rn. 43)) und dient dementsprechend der Abschöpfung des potentiellen Nutzungsvorteils des Erstattungsschuldners.

54 Die konkret gewählte Ausgestaltung des Zinssatzes als fester Zinssatz begründete der Bundesgesetzgeber wie folgt:

55 "Im Interesse der Verwaltungsvereinfachung wird von der Festlegung eines gleitenden (etwa am Diskontsatz der Deutschen Bundesbank orientierten) Zinssatzes abgesehen und statt dessen ein fester Zinssatz eingeführt." (BT-Drs. 8/3785, S. 6)

56 Eine mit § 44a Abs. 3 Satz 1 BHO identische Regelung wurde daraufhin in § 44a Abs. 3 Satz 1 ThürLHO vom 6. Februar 1991 (GVBl. S. 3) aufgenommen. Der Thüringer Gesetzesentwurf (LT-Drs. 1/29) enthielt keine Gesetzesbegründung. In der parlamentarischen Beratung wurde jedoch betont, dass das Gesetz auf Grundlage der Bundeshaushaltsordnung erarbeitet worden sei (vgl. Abgeordneter Dr. G... in der Plenarsitzung am 10.01.1991, Plenarprotokoll 1/8, S. 66) und in Gestaltung und Inhalt weitgehend mit dieser übereinstimme (vgl. Abgeordneter Ulbrich in der Plenarsitzung vom 13.12.1990, Plenarprotokoll 1/7, S. 45). Auch der Bundesgesetzgeber hielt im Gesetzesentwurf der Bundeshaushaltsordnung bereits fest, dass die Länder beabsichtigten, ihre Landeshaushaltsordnungen um die Regelung des § 44a zu ergänzen (vgl. BT-Drs. 8/3785, S. 5). Die Erwägungen zur Natur und dem Zweck der Zinspflicht (vgl. Rn. 33) sowie die Begründung des Bundesgesetzgebers in Bezug auf die Ausgestaltung mit einem festen Zinssatz sind in Anbetracht des dargestellten engen Zusammenhangs zwischen § 44a BHO und § 44a ThürLHO somit auf die landesrechtliche Regelung zu übertragen.

57 Bereits bei der Schaffung von § 44a BHO wurde diese Sondervorschrift (vom Bundesrat) nur als "Übergangsregelung" angesehen und die Integration in das Verwaltungsverfahrensgesetz angeregt (Stellungnahme des Bundesrates zum Gesetzesentwurf, BT-Drs. 8/3785, S. 7). Dies erfolgte mit dem Gesetz zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften vom 2. Mai 1996 (BGBl. I S. 656) wiederum zuerst auf Bundesebene. Der zugrundeliegende Musterentwurf wurde zuvor durch eine Bund-Länder-Arbeitsgruppe erstellt und festgehalten, dass eine wortlautgleiche Integration in die entsprechenden Vorschriften der Verwaltungsverfahrensgesetze in den Ländern beabsichtigt sei, um durch die damit eröffnete Möglichkeit der Revision zum Bundesverwaltungsgericht nach § 137 Abs. 1 Nr. 2 VwGO den Rechtsschutz zu verbessern und eine einheitliche Auslegung der Vorschriften zu gewährleisten (vgl. BT-Drs. 13/1534, S. 5). Mit dem Änderungsgesetz wurde die bisher in § 44a Abs. 1 BHO nur für Zuwendungen vorgesehene erweiterte Möglichkeit des Widerrufs in allgemeinerer Formulierung in § 49 Abs. 3 VwVfG aufgenommen. Die bislang in § 48 Abs. 2 Satz 5 bis 8 VwVfG und in § 44a Abs. 2 und 3 BHO enthaltenen Bestimmungen zur Rückerstattung wurden – mit inhaltlichen Änderungen zur Ausgestaltung der Verzinsung – in § 49a VwVfG zusammengeführt. Hieraus ergaben sich als wesentliche Folgeänderungen die Aufhebung von § 44a BHO sowie Streichungen in § 48 Abs. 2 Satz 5 bis 8 VwVfG. In Bezug auf die Verzinsung des Erstattungsbetrags sah § 49a Abs. 3 Satz 1 und 2 VwVfG nach Art. 1 Nr. 4 des Gesetzes zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften vom 2. Mai 1996 (BGBl. I S. 656) vor:

58 Der zu erstattende Betrag ist vom Eintritt der Unwirksamkeit des Verwaltungsaktes an mit 3 vom Hundert über dem jeweiligen Diskontsatz der Deutschen Bundesbank jährlich zu verzinsen. Von der Geltendmachung des Zinsanspruchs kann insbesondere dann abgesehen werden, wenn der Begünstigte die Umstände, die zur Rücknahme, zum Widerruf oder zur Unwirksamkeit des Verwaltungsakts geführt haben, nicht zu vertreten hat und den zu erstattenden Betrag innerhalb der von der Behörde festgesetzten Frist leistet.

59 Eine wortlautgleiche Regelung wurde durch Art. 1 Nr. 12 des Ersten Gesetzes zur Änderung des Thüringer Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 10. Oktober 1997 (GVBl. S. 349) sodann im Interesse der Einheitlich der Verwaltungsverfahrensgesetze von Bund und Ländern (vgl. LT-Drs. 2/2031, S. 1, 11) als § 49a ThürVwVfG in das Thüringer Verwaltungsverfahrensgesetz eingefügt.

60 Auch die Begründung des Gesetzesentwurfs in Bezug auf die Regelung zu den Erstattungszinsen in § 49a Abs. 3 Satz 1 VwVfG und ThürVwVfG führt wortlautgleich aus:

61 "Der variable Zinssatz, der an die Stelle des bisherigen festen Satzes von sechs vom Hundert treten soll, trägt den Schwankungen der Zinssätze Rechnung, die auf dem Kapitalmarkt für die Wiederbeschaffung von Finanzmitteln durch die öffentliche Hand gelten. Der an die Bedingungen des Kapitalmarkts angepaßte Zinssatz soll auch verhindern, daß Zuwendungsempfänger die zugewendeten Beträge vor ihrer oder anstelle ihrer sofortigen Verwendung zinsbringend anlegen." (BT-Drs. 13/1534, S. 7; LT-Drs. 2/2031, S. 16).

62 Dieser Passus verhält sich sowohl zum Zweck der Verzinsung an sich als auch zum Zweck der konkret gewählten Art der Verzinsung. Mit der Wiederbeschaffung von Finanzmitteln durch die öffentliche Hand und der Verhinderung der zinsbringenden Anlage der zugewendeten Beträge durch den Zuwendungsempfänger vor ihrer oder anstelle ihrer sofortigen Verwendung werden die Zwecke der Zinsregelung an sich in Bezug genommen. Abstrakt gesprochen dient die Pflicht zur Zahlung von Erstattungszinsen mithin einerseits dem Ausgleich des Nachteils des Erstattungsgläubigers. Erstattungsgläubiger ist im Fall eines Erstattungsanspruchs auf der Grundlage von § 49a Abs. 1 VwVfG stets der Staat (vgl. Falkenbach, in: BeckOK VwVfG, 70. Edition, 1. Januar 2026, § 40a Rn. 6, 20), dem infolge der Leistung des entsprechenden Betrags, der später zurückerstattet werden muss, an den Zuwendungsempfänger vorübergehend Mittel fehlen, welche er sich anderweitig beschaffen muss. Daher bezieht sich die Gesetzesbegründung verkürzt auf die Wiederbeschaffung von Finanzmitteln durch die öffentliche Hand. Zeitgleich und spiegelbildlich dient die Zinspflicht der Abschöpfung des (fiktiven) Nutzungsvorteils des Erstattungsschuldners. Diesen adressiert der Gesetzgeber durch die Bezugnahme auf eine mögliche zinsbringende Anlage der zugewendeten Beträge durch den Zuwendungsempfänger, welcher der spätere Erstattungsschuldner ist.

63 Die konkret gewählte Art des Zinssatzes – in Abkehr von der bisherigen Ausgestaltung sah die Regelung nunmehr einen variablen, am Diskontsatz der Deutschen Bundesbank orientierten Zinssatz vor – wählte der Gesetzgeber ausweislich der Gesetzesbegründung, um den Schwankungen der Zinssätze Rechnung zu tragen, die auf dem Kapitalmarkt für die Beschaffung von Finanzmitteln durch die öffentliche Hand gelten würden. Der Diskontsatz ist der Zinssatz, mit dem sich die Kreditinstitute bei der Deutschen Bundesbank refinanzieren und Liquidität beschaffen können (vgl. LT-Drs. 2/3299, S. 6). Der variable Zinssatz soll somit die tatsächlichen Marktentwicklungen realitätsgerechter abbilden.

64 Der Eintritt in die dritte Stufe der Wirtschafts- und Währungsunion war Ausgangspunkt einer weiteren Änderung der betreffenden Vorschriften auf Bundes- und Landesebene. In diesem Rahmen wurde die Deutsche Bundesbank Teil des Europäischen Systems der Zentralbanken und verlor ihre währungs- und geldpolitische Kompetenz, u.a. zur Festlegung des Diskontsatzes. Auf Bundesebene führte dies dazu, dass der Diskontsatz im Rahmen des Diskontsatz-Überleitungs-Gesetzes (DÜG) vom 9. Juni 1998 (BGBl. I S. 1242) zunächst durch den Basiszinssatz als Bezugsgröße ersetzt wurde, sodass die Erstattungszinsen ab dem 1. Januar 1999 auf Bundesebene 3 % über dem jeweiligen Basiszinssatz betrugen, ohne dass dies im Wortlaut der Vorschrift des § 49a Abs. 3 Satz 1 VwVfG ausdrücklich geändert wurde.

65 Im Jahr 2002 wurde, um den Fortbestand des Basiszinssatzes als Bezugsgröße auch nach der beabsichtigten Abschaffung des Diskont-Überleitungs-Gesetzes zu gewährleisten (vgl. BT-Drs. 14/9007, S. 41), diese Regelung mit Art. 12 Nr. 2 des Gesetzes zur Einführung einer kapitalgedeckten Hüttenknappschaftlichen Zusatzversicherung und zur Änderung anderer Gesetze vom 21. Juni 2002 (BGBl. I S. 2167) in den Wortlaut des § 49a Abs. 3 Satz 1 VwVfG überführt. Gleichzeitig wurde die Höhe des Zinssatzes an § 288 des Bürgerlichen Gesetzbuches (BGB) angepasst (vgl. BT-Drs. 14/9007, S. 41) und betrug nunmehr fünf Prozentpunkte über dem Basiszinssatz. Eine einheitliche Regelung zum Basiszinssatz enthielt und enthält § 247 BGB. Damit gilt ab dem Jahr 2002 bundesrechtlich hinsichtlich der Verzinsung von Erstattungsleistungen nach § 49a Abs. 3 Satz 1 VwVG:

66 Der zu erstattende Betrag ist vom Eintritt der Unwirksamkeit des Verwaltungsaktes an mit fünf Prozentpunkten über dem Basiszinssatz jährlich zu verzinsen.

67 Auf Landesebene entschied sich der Gesetzgeber in Thüringen bewusst für einen abweichenden Weg. Mit dem Thüringer Gesetz zur Anpassung des Landesrechts wegen der Einführung des Euro vom 15. Dezember 1998 (GVBl. S. 427) wurden in § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG die Worte "drei vom Hundert über dem jeweiligen Diskontsatz der Deutschen Bundesbank" durch die Worte "sechs vom Hundert" ersetzt. Infolgedessen lautete die Vorschrift des § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG seit dem 1. Januar 1999 bis zu ihrem Außerkrafttreten mit Ablauf des 31. Dezember 2024 unverändert:

68 Der zu erstattende Betrag ist vom Eintritt der Unwirksamkeit des Verwaltungsakts an mit sechs vom Hundert jährlich zu verzinsen.

69 Die grundsätzliche Verzinsungspflicht blieb im Verlauf der gesamten Gesetzeshistorie und auch im Zuge dieser Gesetzesänderung unverändert. Auch wenn die Gesetzesbegründung zur Änderung des § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG im Jahr 1998 ein besonderes Augenmerk auf die Begründung der Wahl eines starren Zinssatzes legt, lassen sich den Ausführungen implizit auch die mit der grundlegenden Zinspflicht verfolgten Zwecke entnehmen. So heißt es in der Gesetzesbegründung (Hervorhebungen durch das vorlegende Gericht):

70 "Dem Postulat der Verwaltungsvereinfachung entspricht vielmehr die Rückkehr zu einer festen Zinsgröße. Nachteil einer solchen Regelung ist allerdings die unterschiedliche reale Belastung der Schuldner je nach Hochzins- oder Niedrigzinsphase. Auch können im Verhältnis zum allgemeinen Kapitalmarkt Zinsgewinne oder -verluste bei den Betroffenen entstehen. Insbesondere besteht die Gefahr, dass die öffentliche Hand sich bei entsprechender Entwicklung auf dem Kapitalmarkt zu höheren Sätzen refinanzieren muss , als sie von ihren säumigen Schuldnern aufgrund der Gesetzeslage selbst verlangen kann. Dies kann in bestimmtem Umfang hingenommen werden, weil der verminderte Verwaltungsaufwand die denkbaren Mehreinnahmen kompensiert.

71 Der künftig zu erhebende Zins von sechs vom Hundert liegt im Übrigen deutlich über den Refinanzierungskosten, die das Land in den vergangenen Jahren zu zahlen hatte . Sollte sich wider Erwarten eine der öffentlichen Hand nachteilige deutliche Änderung des Zinsgefüges abzeichnen, muss der Zinssatz entsprechend angehoben werden. Auch der hierdurch verursachte gesetzgeberische Aufwand läge jedoch noch unter demjenigen, der durch eine ständige Veränderung eines variablen Zinssatzes provoziert werden würde. " (LT-Drs. 2/3299, S. 6 f.)

72 Anhand der wiederholten Inbezugnahme der Refinanzierungskosten des Landes wird deutlich, dass der Gesetzgeber den Ausgleich des Nachteils des Erstattungsgläubigers zentral vor Augen hatte, als er die Pflicht zur Leistung von Erstattungszinsen in der oben beschriebenen Ausgestaltung angeordnet hat. Die Ausgestaltung der Zinspflicht orientierte sich ausweislich dieses Auszugs aus der Gesetzesbegründung in erster Linie daran, zu gewährleisten, dass der gesetzliche Erstattungszinssatz nicht unter den Refinanzierungskosten des Landes liegt.

73 Obwohl die Ausführungen zwar vordergründig auf die Abwägung der Vor- und Nachteile eines starren Zinssatzes und damit die konkrete Ausgestaltung des Zinssatzes bezogen sind, kommt darin implizit auch der zweite bereits in früheren Gesetzesbegründungen betonte Zweck zum Ausdruck, den (potentiellen) Nutzungsvorteil des Erstattungsschuldners abzuschöpfen. Dies wird durch die Bezugnahme auf „die unterschiedliche reale Belastung der Schuldner je nach Hochzins- oder Niedrigzinsphase “ sowie die „Zinsgewinne oder -verluste bei den Betroffenen “ deutlich. Denn der Gesetzgeber stellt gerade nicht nur auf die unterschiedliche reale Belastung des Fiskus, sondern diejenige „der Schuldner “ und nimmt nicht allein auf die Refinanzierungskosten des Staates Bezug, sondern allgemein auf die „Zinsgewinne und -verluste bei den Betroffenen “.

74 Der Thüringer Gesetzgeber verfolgte mit der Regelung zudem ausdrücklich eine Abkehr vom bisherigen (und auf Bundesebene weiter praktizierten) Modell eines variablen Zinssatzes. Mit dem Ziel, den Haushalts-, Kassen- und Finanzbereich der öffentlichen Hand zu entlasten, "soll[te] das bisherige System der Bestimmung der Zinssätze unter Zuhilfenahme einer Variablen verlassen und ein gesetzlich fixierter fester Zinssatz eingeführt werden " (LT-Drs. 2/3299, S. 6). Die Einführung des starren Zinssatzes von 6 % jährlich erfolgte ausweislich der Gesetzesbegründung ausdrücklich aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung:

75 "Nachteil einer solchen Regelung [eines variablen Zinssatzes] ist der damit verbundene Verwaltungsaufwand. So bringt jede Änderung des Basiszinssatzes die Notwendigkeit mit sich, die in der Datenverarbeitung verwendete Software zu aktualisieren und noch nicht erledigte Bescheide, mit denen Zinsen geltend gemacht worden sind, ebenfalls zu ändern. Dieses Ergebnis widerspricht der Forderung an die öffentliche Verwaltung, mit ihren Ressourcen wirtschaftlich umzugehen. Dem Postulat der Verwaltungsvereinfachung entspricht vielmehr die Rückkehr zu einer festen Zinsgröße." (LT-Drs. 2/3299, S. 6)

76 Die Gesetzeshistorie zeigt, dass grundlegend zwischen der Zwecksetzung der Zinspflicht des § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. an sich und dem Zweck der konkret gewählten Ausgestaltung des Zinssatzes zu unterscheiden ist, wenngleich beide Zwecke freilich Hand in Hand gehen. Dies zeigt sich auch daran, dass den Gesetzesbegründungen in Bezug auf die Ausgestaltung des Zinssatzes stets auch implizit Aussagen zu den mit der Zinspflicht verfolgten Zwecken entnehmen lassen. Anhand der Gesetzesbegründung zu § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG in der Fassung des Ersten Gesetzes zur Änderung des Thüringer Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 10. Oktober 1997 (GVBl. S. 349) wurde deutlich, dass die grundlegende Verzinsungspflicht nach Auffassung des Gesetzgebers gleichzeitig dem Ausgleich der Nachteile des Erstattungsgläubigers und der Abschöpfung des Vorteils des Erstattungsschuldners dienen soll (vgl. Rn. 38 f.). Die gleiche Zwecksetzung ist der Gesetzesbegründung in Bezug auf § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG in der Fassung vom Thüringer Gesetz zur Anpassung des Landesrechts wegen der Einführung des Euro vom 15. Dezember 1998 (GVBl. S. 427), mit dem die Vorschrift ihren auch für das streitgegenständliche Verfahren maßgeblichen Wortlaut erhalten hat, zu entnehmen, wobei die Orientierung an den Refinanzierungskosten der öffentlichen Hand und damit dem potentiellen Nachteil des Staates als Erstattungsgläubigers bei der Bemessung der Zinshöhe hervorgehoben wird (vgl. Rn. 44 ff.). Die konkret gewählte Ausgestaltung des Zinssatzes als fester und nicht etwa variabler Zinssatz dient nach Auffassung des Gesetzgebers der Entlastung der Verwaltung und der Verwaltungsvereinfachung.

77 Hervorzuheben ist überdies, dass der Pflicht zur Leistung von Erstattungszinsen bei Aufhebung eines Verwaltungsakts und Rückforderung der Leistung aus § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. anders als der Möglichkeit zur Forderung von Zinsen wegen Überschreitung der Verwendungsfrist nach § 49a Abs. 4 Satz 1 ThürVwVfG a.F. über die o.g. Zwecke hinaus keinesfalls eine Lenkungsfunktion dergestalt zukommen soll, dass die zweckgerechte Verwendung der Mittel gewährleistet werden soll. Dies ist weder dem Wortlaut der Vorschrift noch den Gesetzesmaterialien zu entnehmen. Vielmehr greift die Zinspflicht des § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. unabhängig davon, ob der zugrunde liegende Verwaltungsakt aufgrund der nicht zweckgerechten Mittelverwendung oder aus sonstigen Gründen aufgehoben wurde. Auch die Rechtsprechung nimmt diesen konkreten Lenkungszweck nur in Bezug auf § 49a Abs. 4 (Thür)VwVfG (a.F.) an (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. April 2005 – 8 C 5/04 –, BVerwGE 123, 303-308, juris Rn. 17). Ebenso wenig findet sich in den Gesetzesmaterialien ein Hinweis darauf, dass die Zinszahlungspflicht vom Gesetzgeber als Druckmittel bezweckt ist, um die Zuwendungsempfänger zur zeitnahen Rückzahlung des Erstattungsbetrags zu bewegen. Zwar endet die Zinspflicht mit der Rückzahlung des Betrags, sodass eine schnellere Rückzahlung einen geringeren Zinsbetrag zur Folge hat. Dies ist jedoch ein bloßer Reflex. Das Gegenteil ergibt sich auch nicht aus der Möglichkeit der Behörde nach § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. im Fall der fristgerechten Rückzahlung des Erstattungsbetrags von der Geltendmachung der Zinsen abzusehen. Zum einen bedarf es hierfür eines zusätzlichen Kriteriums in Form der fehlenden Kenntnis vom Aufhebungsgrund oder einem ähnlichen Umstand. Zum anderen liegt die Wahrnehmung dieser Möglichkeit im Ermessen der Behörde, sodass der Bürger hierauf keinen Anspruch hat und folglich auch nicht sicher damit rechnen kann.

(2)

78 Die vorgenannten Regelungszwecke sind verfassungsrechtlich legitim.

79 Die grundlegende Verzinsungspflicht des § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. dient haushaltsrechtlichen Gründen. Die Grundsätze der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung (vgl. Art. 114 Abs. 2 GG) halten den Staat dazu an, für ihm entstehende finanzielle Nachteile eine Kompensation zu verlangen (vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Mai 2016 – 10 C 8/15, juris Rn. 15).

80 Auch der in Bezug auf die Festlegung eines starren Zinssatzes angeführte Zweck der Verwaltungsvereinfachung ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden und letztlich auf haushaltsrechtliche Zwecke zurückzuführen, namentlich durch ein effizienteres Verwaltungshandeln Kosten einzusparen.

bb)

81 Die Verzinsung des Erstattungsbetrags ist grundsätzlich geeignet, den Zweck, den Nutzungsvorteil des Erstattungsschuldners abzuschöpfen und den Nachteil des Fiskus auszugleichen, zu fördern (1). Die konkrete Ausgestaltung des Zinssatzes als starrer Zinssatz (2) sowie die konkret gewählte Höhe des Zinssatzes (3) vermögen im Ergebnis ebenfalls zur Zweckerreichung beizutragen.

82 Das verfassungsrechtliche Geeignetheitsgebot verlangt keine vollständige Zielerreichung durch die in Frage stehende Regelung, sondern lediglich eine Eignung zur Förderung des Ziels (vgl. BVerfG, Urteil vom 17. Dezember 2014 – 1 BvL 21/12 –, BStBl II 2015, 50, BVerfGE 138, 136 (189 Rn. 139), juris Rn. 139; BVerfG, Beschluss vom 26. März 2019 – 1 BvR 673/17 –, BVerfGE 151, 101 (140 Rn. 100), juris Rn. 100; st. Rspr.). Der Gesetzgeber verfügt in der Beurteilung der Eignung einer Regelung über eine Einschätzungsprärogative. Verfassungsrechtlich genügt grundsätzlich, wenn die Möglichkeit der Zweckerreichung besteht. Der Spielraum des Gesetzgebers bezieht sich insofern auf die Einschätzung und Bewertung der Verhältnisse, der etwa erforderlichen Prognose und der Wahl der Mittel, um seine Ziele zu erreichen (vgl. BVerfG, Urteil vom 5. November 2019 – 1 BvL 7/16 –, BVerfGE 152, 68 (130 f. Rn. 166), juris Rn. 166). Eine Regelung ist erst dann nicht mehr geeignet, wenn sie die Erreichung des Gesetzeszwecks in keiner Weise fördern kann oder sich sogar gegenläufig auswirkt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 2021 – 1 BvR 2237/14 –, BVerfGE 158, 282-388, juris Rn. 131 m.w.N.).

(1)

83 Die in § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. vorgesehene Pflicht, den zu erstattenden Betrag mit 6 % jährlich zu verzinsen, kann das gesetzgeberische Ziel, aus haushaltsrechtlichen Gründen den Nachteil des Staates auszugleichen und den Vorteil des Erstattungsschuldners abzuschöpfen, zwar von vornherein nicht vollständig erreichen. Dieser Zweck wird durch die Abschöpfung des potentiellen Nutzungsvor- bzw. -nachteils, der durch die Zinsen typisiert abgebildet wird, aber jedenfalls gefördert.

84 Um den Zweck, den Nachteil des Staates auszugleichen und den (potentiellen) Vorteil des Erstattungsschuldners abzuschöpfen, vollständig zu erreichen, bedürfte es in jedem Einzelfall der Ermittlung der Nutzungen, die der Erstattungsschuldner im konkreten Fall tatsächlich gezogen hat bzw. hätte ziehen können sowie der exakten Berechnung der Höhe der Nachteile, welche dem Staat durch den zeitweiligen Entzug der nunmehr zu erstattenden Leistung verursacht worden sind. Dies würde nicht nur enormen Verwaltungsaufwand verursachen. Eine exakte Ermittlung der konkreten Werte wäre aufgrund gewisser Unwägbarkeiten in manchen Fällen auch schlichtweg unmöglich. So sind die Nutzungen, welche der Erstattungsschuldner aus dem zugewandten Betrag hätte ziehen können, beispielsweise davon abhängig, wofür dieser den Betrag eingesetzt hätte. Über dieses hypothetische Geschehen können nur Mutmaßungen angestellt werden.

85 Vor diesem Hintergrund hat sich der Gesetzgeber dafür entschieden, die (fiktiven) Nutzungen des Erstattungsschuldners sowie die verursachten Nachteile des Staates typisiert in Form von Zinsen zu erfassen. Deren Höhe bemisst er sodann pauschal mit dem in § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. vorgesehenen festen Zinssatz von 6 % jährlich. Der Regelung des § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. ist somit eine Über- bzw. Unterkompensation des tatsächlich erzielten bzw. erzielbaren Vorteils bzw. erlittenen Nachteils immanent, sodass der Zweck der Vorteilsabschöpfung und des Nachteilsausgleichs nicht vollständig in jedem Einzelfall erreicht werden kann.

86 Die Pflicht zur Leistung von Erstattungszinsen ist dennoch zur Zweckerreichung geeignet, weil sie dazu beiträgt, die (potentiellen) Nutzungsvorteile des Erstattungsschuldners abzuschöpfen und den staatlichen Nachteil auszugleichen und damit die Erreichung des Gesetzeszwecks fördert. Die der Ausgestaltung der Pflicht zur Leistung von Erstattungszinsen zugrundeliegende typisierende Annahme des Gesetzgebers, dass derjenige, der temporär über öffentliche Mittel verfügt hat, bis zu deren Rückzahlung einen potentiellen Liquiditätsvorteil hat, ist von der Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers gedeckt. Der Zinspflicht liegt die – zutreffende – Annahme zugrunde, dass Bürger, die eine Leistung rechtsgrundlos erlangen, typischerweise einen Liquiditätsvorteil erzielen können, da ihnen mit der öffentlichen Leistung zusätzliches Kapital zur Nutzung zur Verfügung steht oder sie sich jedenfalls vorübergehend Finanzierungskosten ersparen. In beiden Fällen können sich die Nutzungsvorteile in Form von erlangten oder ersparten Zinsen niederschlagen. Die tatsächliche Nutzung dieser Möglichkeit zur Erzielung eines Liquiditätsvorteils ist unerheblich. Zugleich trifft auch die typisierende Annahme zu, dass der Fiskus einen Nachteil dadurch erleidet, dass er das rechtsgrundlos Zugewandte während der Zeit bis zur Rückzahlung nicht für andere Zwecke zur Verfügung hat und sich daher (jedenfalls theoretisch) anderweitig refinanzieren muss. Auch insoweit ist die typisierte Erfassung als Zinsvorteil grundsätzlich geeignet, da dem Staat für die anderweitige Refinanzierung Kreditkosten entstehen, die sich in Form von Zinsen darstellen.

(2)

87 Die konkrete Ausgestaltung des Zinssatzes als starrer Zinssatz fördert die Erreichung des Gesetzeszwecks, die Verwaltung zu entlasten und dadurch Kosteneinsparungen zu erreichen. Zwar trägt die im Gesetzesentwurf angeführte Begründung, ein variabler, am Basiszinssatz orientierter Zinssatz sei mit enormem Verwaltungsaufwand verbunden, weil „jede Änderung des Basiszinssatzes die Notwendigkeit mit sich [bringt], die in der Datenverarbeitung verwendete Software zu aktualisieren und noch nicht erledigte Bescheide, mit denen Zinsen geltend gemacht worden sind, ebenfalls zu ändern“ (LT-Drs. 2/3299, S. 6), heute in Zeiten der fortgeschrittenen Digitalisierung nur noch sehr bedingt. Eine Programmierung dergestalt, dass die betreffende Verwaltungssoftware den geltenden Basiszinssatz automatisch abruft und entsprechend in die Berechnung einbezieht, dürfte unproblematisch zu realisieren sein. Nicht von der Hand zu weisen ist ungeachtet dessen die erforderliche Anpassung bereits erstellter, aber noch nicht bekannt gegebener Bescheide. Der Aufwand hierfür sollte sich angesichts der vorhandenen digitalen Möglichkeiten indes ebenfalls in Grenzen halten. Jedoch ist dem Gesetzgeber im Rahmen seiner Einschätzungsprärogative ein weiter Spielraum hinsichtlich der Wahl der Mittel zur Zielerreichung eingeräumt, der erst überschritten ist, wenn sie die Erreichung des Gesetzeszwecks in keiner Weise fördern kann oder sich sogar gegenläufig auswirkt. Das dies der Fall ist, kann im Hinblick auf die Normierung des starren Zinssatzes nicht festgestellt werden. Zwar erfolgt mit der Festlegung eines starren Zinssatzes eine Verlagerung des Aufwandes von der Verwaltung auf den Gesetzgeber hin, welcher die Zinsentwicklung am Markt beobachten und den gesetzlichen Zinssatz gegebenenfalls anpassen muss. Dies hat der Thüringer Gesetzgeber allerdings erkannt und das Kosteneinsparungspotential auf Seiten der Verwaltung im Rahmen seiner Einschätzungsprärogative als größer beurteilt: „Sollte sich wider Erwarten eine der öffentlichen Hand nachteilige deutliche Änderung des Zinsgefüges abzeichnen, muss der Zinssatz entsprechend angehoben werden. Auch der hierdurch verursachte gesetzgeberische Aufwand läge jedoch noch unter demjenigen, der durch eine ständige Veränderung eines variablen Zinssatzes provoziert werden würde.“ (LT-Drs. 2/3299, S. 7). Dies ist nicht zu beanstanden.

(3)

88 Auch die konkret gewählte Höhe des Zinssatzes von 6 % jährlich ist geeignet, den Gesetzeszweck zu fördern. Soweit sie gegebenenfalls dazu führt, dass für Verzinsungszeiträume ab 1. Januar 2014 regelmäßig weit mehr als der potentielle Liquiditätsvorteil bzw. der Nachteil des Staates abgeschöpft wird (vgl. Rn. 111 ff.), führt dies im Hinblick auf die Zielsetzung einer sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung und der Abschöpfung des fiktiven Nutzungsvorteils des Erstattungsschuldners zu einer Übererfüllung, welche die Geeignetheit nicht in Frage stellt.

cc)

89 Die Zinspflicht an sich (1) sowie die Ausgestaltung des Zinssatzes als starrer Zinssatz (2) sind auch erforderlich im verfassungsrechtlichen Sinne. Die konkret gewählte Höhe des Zinssatzes von 6 % jährlich ist hingegen für Verzinsungszeiträume ab dem 1. Januar 2014 nicht mehr erforderlich und damit unverhältnismäßig (3). Dieses Ergebnis kann nicht durch eine verfassungskonforme Auslegung und Anwendung des § 49 Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. oder der Ausnahmevorschrift des § 49a Abs. 3 Satz 2 ThürVwVfG a.F. abgewendet werden (4).

90 Eine staatliche Maßnahme darf nicht über das zur Verfolgung ihres Zwecks erforderliche Maß hinaus- und nicht weitergehen, als der mit ihr intendierte Schutzzweck reicht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 30. November 1988 – 1 BvR 1301/84 –, BVerfGE 79, 174 (198), juris Rn. 73; BVerfG, Beschluss vom 14. Januar 2014 – 1 BvR 2998/11 –, BVerfGE 135, 90 (118), juris Rn. 80). An der Erforderlichkeit fehlt es, wenn dem Normgeber ein gleich wirksames, aber für den Grundrechtsträger weniger und Dritte und die Allgemeinheit nicht stärker belastendes Mittel zur Erreichung des Ziels zur Verfügung steht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 2. März 1999 – 1 BvL 7/91 –, BVerfGE 100, 226 (241), juris Rn. 82; BVerfG, Beschluss vom 14. Januar 2004 – 2 BvR 564/95 –, BVerfGE 110, 1-33, juris Rn. 104; BVerfG, Beschluss vom 18. Juli 2005 – 2 BvF 2/01 –, BVerfGE 113, 167 (259), juris Rn. 224; BVerfG, Beschluss vom 14. Januar 2014 – 1 BvR 2998/11 –, BVerfGE 135, 90 (118), juris Rn. 80; BVerfG, Beschluss vom 27. Mai 2020 – 1 BvR 1873/13 –, BVerfGE 155, 119-238, juris Rn. 126; st. Rspr.). Auch bei der Einschätzung der Erforderlichkeit verfügt der Gesetzgeber über einen Beurteilungs- und Prognosespielraum (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 2010 – 1 BvR 2011/07 –, BVerfGE 126, 112 (145), juris Rn. 103; BVerfG, Beschluss vom 14. Januar 2014 – 1 BvR 2998/11 –, BVerfGE 135, 90 (118), juris Rn. 80; BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2018 – 1 BvR 97/14 –, BVerfGE 149, 86 (120 Rn. 94), juris Rn. 94 m.w.N.; st. Rspr,). Das Bundesverfassungsgericht prüft nicht, ob der Gesetzgeber die beste Lösung für die hinter einem Gesetz stehenden Probleme gefunden hat (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Mai 2018 – 1 BvR 97/14 –, BVerfGE 149, 86 (120 Rn. 94), juris Rn. 94 m.w.N.). Maßnahmen, die der Gesetzgeber zur Erreichung des Gesetzeszwecks für erforderlich hält, können daher verfassungsrechtlich nur beanstandet werden, wenn nach den dem Gesetzgeber bekannten Tatsachen und im Hinblick auf die bisher gemachten Erfahrungen feststellbar ist, dass die in Betracht kommenden alternativen Mittel zwar die gleiche Wirksamkeit versprechen, indessen die Betroffenen weniger belasten (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juni 2010 – 1 BvR 2011/07 –, BVerfGE 126, 112 (145), juris Rn. 103). Die sachliche Gleichwertigkeit der alternativen Maßnahme zur Zweckerreichung muss dabei in jeder Hinsicht eindeutig feststehen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. November 1989 – 1 BvL 14/85 –, BVerfGE 81, 70 (91), juris Rn. 65 m.w.N.).

(1)

91 Bei Zugrundelegung dieses Maßstabs stellt sich die Pflicht zur Leistung von Erstattungszinsen nach § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. als solche als erforderlich dar. Alternativ käme die Abschöpfung des tatsächlich durch den Erstattungsschuldners erzielten bzw. erzielbaren Vorteils oder des durch den Fiskus erlittenen Nachteils in Betracht. Diese Alternativen wären indes zur Erreichung des Gesetzeszwecks deshalb nicht gleich geeignet, weil die Ermittlung des tatsächlich erzielten Vorteils bzw. erlittenen Nachteils in jedem Einzelfall enormen Verwaltungsaufwand verursachen und in vielen Fällen möglicherweise trotzdem nicht zu realisieren wäre (vgl. auch Rn. 56). Ein derartiger Verwaltungsaufwand würde den letztlich hinter der Zinspflicht stehenden Gründen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Haushaltsführung diametral entgegenlaufen. Zudem wäre die Abschöpfung des tatsächlich erlangten bzw. potentiell erzielbaren Vorteils für den Erstattungsschuldner nicht zwingend in allen Fällen milder als die pauschale Zinsverpflichtung. Die typisierte Abschöpfung des Nutzungsvor- bzw. -nachteils in Form der Zinspflicht ist somit grundsätzlich erforderlich.

(2)

92 Auch die Ausgestaltung des Zinssatzes als starrer Zinssatz ist erforderlich im o.g. Sinne. Als milderes Mittel käme grundsätzlich ein variabler Zinssatz in Betracht, der Veränderungen am Kapitalmarkt unmittelbar abbildet. Allerdings führt auch ein variabler Zinssatz nicht zwingend zu einer geringeren Belastung des Erstattungsschuldners, weil der starre Zinssatz den Erstattungsschuldner potentiell auch gegenüber der Zinslage am Markt bevorteilen kann. Überdies kann ein ähnliches Ergebnis wie bei einem variablen Zinssatz auch im Fall eines festen Zinssatzes erreicht werden, indem der Gesetzgeber die Entwicklungen am Kapitalmarkt beobachtet und mit geringer zeitlicher Verzögerung Anpassungen vornimmt. Die Festlegung eines starren Zinssatzes ist somit von der Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers gedeckt.

(3)

93 Der Zinssatz in Höhe von 6 % jährlich war zunächst zur Erreichung des Gesetzeszwecks erforderlich. Veränderungen am Kapitalmarkt führten jedoch dazu, dass die Höhe des Zinssatzes im Hinblick auf Verzinsungszeiträume ab dem 1. Januar 2014 zur Erreichung des Gesetzeszwecks nicht mehr erforderlich ist. Für diesen Zeitraum stellt die Verzinsung mit einem gegenüber dem Zinssatz von 6 % jährlich niedrigeren Zinssatz ein milderes, gleich geeignetes Mittel zur Zweckerreichung dar.

94 Aus der typisierten Bestimmung des abzuschöpfenden bzw. auszugleichenden Nutzungsvor- bzw. -nachteils durch den Gesetzgeber ergeben sich hier Besonderheiten im Hinblick auf den Maßstab der Erforderlichkeitsprüfung (a). Bei Anwendung dieses Maßstabs ergibt sich, dass sich die vom Gesetzgeber bei der Bestimmung des potentiellen Nutzungsvor- und -nachteils zugrunde gelegten Kriterien im Rahmen seiner Typisierungsbefugnis halten. Sie genügen den Anforderungen an eine realitätsgerechte Abbildung des durch die Verzinsung im Erstattungsfall abzuschöpfenden bzw. auszugleichen Nutzungsvor- bzw. -nachteils und haben auch den gesetzlich auf 6 % jährlich festgelegten Zinssatz ursprünglich abgedeckt (b). Unter den seit 2008 fortlaufend veränderten tatsächlichen Verhältnissen ist der Zinssatz jedoch inzwischen nicht mehr von den vom Gesetzgeber gewählten Kriterien hinreichend gedeckt; auch unter Berücksichtigung des im Rahmen seiner Typisierungsbefugnis bestehenden gesetzgeberischen Einschätzungs- und Prognosespielraums bildet der Zinssatz von 6 % jährlich jedenfalls für in das Jahr 2014 fallende Verzinsungszeiträume den abzuschöpfenden bzw. auszugleichenden Vor- bzw. Nachteil nicht mehr hinreichend ab, sondern entfaltet im Regelfall überschießende Wirkung. Eine Verzinsung mit einem niedrigeren Zinssatz wäre insoweit mindestens gleich geeignet (c).

(a)

95 Der Prüfungsmaßstab der Erforderlichkeitsprüfung wird im vorliegenden Fall durch die Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers hinsichtlich der Festlegung des Zinssatzes modifiziert. Die typisierte Festlegung des Zinssatzes ist nur dann gegenüber der Abschöpfung des tatsächlichen bzw. potentiellen Nutzungsvor- und -nachteils das mildere, gleich geeignete Mittel, wenn dem Gesetzgeber im vorliegenden Fall die Befugnis zur Typisierung zukam und er die Grenzen der Typisierungsbefugnis gewahrt hat.

96 Die Kammer sieht sich dabei an einer Berücksichtigung der vom Bundesverfassungsgericht zur Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers entwickelten Grundsätze bei der vorliegenden Prüfung einer Verletzung der allgemeinen Handlungsfreiheit weder dadurch gehindert, dass das Bundesverfassungsgericht die Zulässigkeit des Einsatzes generalisierender, typisierender und pauschalierender Regelungen bisher in erster Linie im Steuerrecht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Oktober 1991 – 1 BvL 50/86 –, BVerfGE 84, 348 (359), juris Rn. 40; BVerfG, Beschluss vom 6. Juli 2010 – 2 BvL 13/09 –, BVerfGE 126, 268 (278 f.), BStBl II 2011, 318, juris Rn. 37 f.; BVerfG, Beschluss vom 7. Mai 2013 – 2 BvR 909/06 –, BVerfGE 133, 377 (412 Rn. 86), juris Rn. 86; BVerfG, Beschluss vom 29. März 2017 – 2 BvL 6/11 –, BStBl II 2017, 1082, BVerfGE 145, 106 (145 f. Rn. 106), juris Rn. 106; BVerfG, Beschluss vom 28. Juni 2022 – 2 BvL 9/14 –, BVerfGE 162, 277-325, juris Rn. 77; st. Rspr.) sowie bei Massenerscheinungen im Sozialleistungsrecht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. Juni 1960 – 2 BvL 19/59 –, BVerfGE 11, 245 (254), juris Rn. 46; BVerfG, Urteil vom 24. Juli 1963 – 1 BvL 11/61 –, BVerfGE 17, 1 (23), juris Rn. 59; BVerfG, Beschluss vom 18. Juni 1975 – 1 BvL 4/74 –, BVerfGE 40, 121 (136), juris Rn. 50; BVerfG, Beschluss vom 3. April 1979 – 1 BvL 30/76 –, BVerfGE 51, 115 (122 f.), juris Rn. 31; BVerfG, Beschluss vom 8. Februar 1983 – 1 BvL 28/79 –, BVerfGE 63, 119 (128), juris Rn. 38; BVerfG, Beschluss vom 6. Juli 2004 – 1 BvR 2515/95 –, BVerfGE 111, 176 (188), juris Rn. 40) anerkannt hat, noch dadurch, dass das Bundesverfassungsgericht die Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers regelmäßig als sachlichen Grund für die Rechtfertigung einer Ungleichgleichbehandlung i.S.d. Art. 3 Abs. 1 GG in seine Prüfung einbezieht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Oktober 1991 – 1 BvL 50/86 –, BVerfGE 84, 348-365, juris Rn. 40; BVerfG, Beschluss vom 15. Januar 2008 – 1 BvL 2/04 –, BVerfGE 120, 1-55, juris Rn. 83; BVerfG, Urteil vom 10. April 2018 – 1 BvL 11/14 –, BVerfGE 148, 147-217, juris Rn. 136; BVerfG, Beschluss vom 11. November 1998 – 2 BvL 10/95 –, BVerfGE 99, 280-300, BStBl II 1999, 502, juris Rn. 47; BVerfG, Beschluss vom 10. April 1997 – 2 BvL 77/92 –, BStBl II 1997, 518, BVerfGE 96, 1-10, juris Rn. 24; BVerfG, Beschluss vom 21. Juni 2006 – 2 BvL 2/99 –, BVerfGE 116, 164-202, juris Rn. 75; BVerfG, Beschluss vom 14. April 2010 – 1 BvL 8/08 –, BVerfGE 126, 29-55, juris Rn. 63).

97 Der Gesetzgeber darf bei der Ausgestaltung der Gesetze, vor allem bei der Ordnung von Massenerscheinungen, generalisierende, typisierende und pauschalierende Regelungen verwenden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. Juni 1960 – 2 BvL 19/59 –, BVerfGE 11, 245 (254), juris Rn. 46; BVerfG, Urteil vom 24. Juli 1963 – 1 BvL 11/61 –, BVerfGE 17, 1 (23), juris Rn. 59; BVerfG, Urteil vom 20. Dezember 1966 – 1 BvR 320/57 –, BVerfGE 21, 12 (27), juris Rn. 59; BVerfG, Beschluss vom 8. Februar 1983 – 1 BvL 28/79 –, BVerfGE 63, 119 (128), juris Rn. 38; BVerfG, Beschluss vom 31. Mai 1988 – 1 BvR 520/83 –, BVerfGE 78, 214 (227), juris Rn. 36; BVerfG, Beschluss vom 11. November 1998 – 2 BvL 10/95 –, BVerfGE 99, 280-300, BStBl II 1999, 502, juris Rn. 47; BVerfG, Beschluss vom 6. Juli 2010 – 2 BvL 13/09 –, BVerfGE 126, 268-286, BStBl II 2011, 318, juris Rn. 38; BVerfG, Beschluss vom 10. April 1997 – 2 BvL 77/92 –, BStBl II 1997, 518, BVerfGE 96, 1-10, juris Rn. 24; BVerfG, Beschluss vom 21. Juni 2006 – 2 BvL 2/99 –, BVerfGE 116, 164-202, juris Rn. 75; BVerfG, Urteil vom 9. Dezember 2008 – 2 BvL 1/07 –, BVerfGE 122, 210-248, juris Rn. 60; BVerfG, Beschluss vom 7. Dezember 2022 – 2 BvR 988/16 –, BVerfGE 164, 347-426, juris Rn. 135; st. Rspr.). Eine Typisierung kommt insbesondere dann in Betracht, wenn eine Regelung über ungewisse Umstände oder Geschehnisse zu treffen ist, die sich selbst bei detaillierter Einzelfallbetrachtung nicht mit Sicherheit bestimmen lassen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 2021 – 1 BvR 2237/14 –, BVerfGE 158, 282-388, juris Rn. 149 m.w.N.). Typisierung bedeutet, dass bestimmte in wesentlichen Elementen gleich geartete Lebenssachverhalte normativ zusammenzufassen. Besonderheiten, die im Tatsächlichen durchaus bekannt sind, generalisierend vernachlässigt werden können (vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. Juli 2010 – 2 BvL 13/09 –, BVerfGE 126, 268-286, BStBl II 2011, 318, juris Rn. 38; BVerfG, Beschluss vom 7. Dezember 2022 – 2 BvR 988/16 –, BVerfGE 164, 347-426, juris Rn. 136). Begünstigungen oder Belastungen können in einer gewissen Bandbreite zum Zwecke der Verwaltungsvereinfachung nach oben und unten pauschalierend bestimmt werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 2004 – 1 BvL 3/98 –, BVerfGE 111, 115-146, juris Rn. 63; BVerfG, Beschluss vom 7. Dezember 2022 – 2 BvR 988/16 –, BVerfGE 164, 347-426, juris Rn. 136).

98 Diese Voraussetzungen für eine Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers formuliert das Bundesverfassungsgericht in den betreffenden Entscheidungen allgemein, ohne spezifischen Bezug zum Steuer- oder Sozialrecht. Demnach kann dem Gesetzgeber auch in anderen Rechtsbereichen, auf welche die o.g. Voraussetzungen zutreffen, eine Typisierungsbefugnis zukommen. Hierfür spricht auch der Umstand, dass das Bundesverfassungsgericht auf die Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers bereits selbst in einem Fall außerhalb dieser Rechtsgebiete Bezug genommen hat (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. April 2010 – 1 BvL 8/08 –, BVerfGE 126, 29-55, juris Rn. 63). Zwar hat das Bundesverfassungsgericht in diesem Fall eine Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers abgelehnt. Dies hat es jedoch nicht damit begründet, dass ausschließlich im Steuer- und Sozialrecht entsprechende gesetzgeberische Befugnisse bestünden. Vielmehr hat es angeführt, dass die „Absicht des Gesetzgebers, bestimmten Arbeitnehmern die Rückkehr in den öffentlichen Dienst zu ermöglichen und anderen nicht, […] nicht auf einer gesetzgeberischen Beurteilung von typischen, einer pauschalierenden Regelung zugänglichen Sachverhalten [beruhe]. Hintergrund, Regelungsgegenstand und Zweck des § 17 Satz 1 HVFG [seien] vielmehr konkret greifbar. “ (vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. April 2010 – 1 BvL 8/08 –, BVerfGE 126, 29-55, juris Rn. 63). Somit waren in diesem konkreten Fall lediglich die in Rn. 69 aufgeführten Voraussetzungen einer Typisierungsbefugnis nicht erfüllt.

99 Die Voraussetzungen einer Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers sind im vorliegenden Fall erfüllt. Die Rückforderung von Leistungen auf der Grundlage von § 49a Abs. 1 Satz 1 ThürVwVfG a.F. und daran anknüpfend die Verzinsung des Erstattungsbetrages nach § 49a Abs. 3 ThürVwVfG a.F. ist eine Masseerscheinung. Allein deshalb wäre eine Ermittlung der konkreten (potentiellen) Nutzungsvor- bzw. -nachteile in jedem Einzelfall mit einem nicht zu leistenden Verwaltungsaufwand verbunden. Die Behörde müsste, wenn der Erstattungsschuldner keine Angaben zu dem von ihm gezogenen Vorteil macht, bei allen Kreditinstituten und ähnlichen Einrichtungen nachfragen, ob die betreffende Person in einem bestimmten Zeitraum dort Anlagen getätigt oder Kredite abbezahlt hat. Zudem lässt sich der Nutzungsvor- bzw. -nachteil, der durch die Verzinsung abgeschöpft bzw. ausgeglichen werden soll, angesichts zahlreicher ungewisser Umstände selbst bei detaillierter Einzelfallbetrachtung nicht mit Sicherheit bestimmen. So liegt es beispielsweise, wenn der Erstattungsschuldner tatsächlich keine Nutzungen gezogen hat und die potentiellen Nutzungen beurteilt werden müssten, da hier verschiedene Anlageformen in Betracht kommen und nicht sicher gesagt werden kann, für welche sich der Zuwendungsempfänger entschieden hätte (vgl. auch Rn. 56). Ähnlich verhält es sich mit Blick auf den Nachteil des Staates. Dieser ist kaum konkret bezifferbar, da nicht beurteilt werden könnte, mit welchen Refinanzierungsinstrument das Fehlen der Mittel ausgeglichen wurde bzw. worden wäre. Eine Zuordnung ist nicht möglich. Die Bemessung des potentiellen Nutzungsvor- und -nachteils ist einer typisierenden und pauschalisierenden Regelung auch grundsätzlich zugänglich. Somit bestand im vorliegenden Fall eine Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers zur Bestimmung der Höhe der Erstattungszinsen. In Ausfüllung dieser Kompetenz hat der Thüringer Gesetzgeber den Zinssatz für Erstattungszinsen in § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. auf pauschal 6 % jährlich festgelegt.

100 Gegen eine Übertragung der vom Bundesverfassungsgericht aufgestellten Grundsätze zu den Grenzen der Typisierungsbefugnis spricht auch nicht die Tatsache, dass das Bundesverfassungsgericht die Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers regelmäßig als sachlichen Grund für die Rechtfertigung einer Ungleichgleichbehandlung i.S.d. Art. 3 Abs. 1 GG in seine Prüfung einbezieht, wohingegen hier die Erforderlichkeit der Regelung im Rahmen einer Verletzung der allgemeinen Handlungsfreiheit in Frage steht. Denn vorliegend geht es darum, festzustellen, ob der vom Gesetzgeber mit der Regelung verfolgte Zweck vor dem Hintergrund veränderter tatsächlicher Gegebenheiten noch auf dem eingriffsärmsten Weg erreicht wird. Dies kann ohne Berücksichtigung der Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers nicht geprüft werden, da diese Auswirkungen auf die verfassungsrechtliche hinnehmbare Entfernung der Regelung von der Realität zeitigt. Ist der Gesetzgeber befugt, typisierende und pauschalisierende Regelungen zu treffen, so erweitert dies den Umfang der Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers grundsätzlich. Dies ist mit der allgemeinen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Einklang, nach welcher der Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers umso größer ist, je höher die Komplexität einer Materie ist (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. September 2018 – 2 BvF 1/15 –, BVerfGE 150, 1-163, juris Rn. 173; BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 – 1 BvF 4/05 –, BVerfGE 122, 1 (34), juris Rn. 115). Die Bemessung des durch die zeitweilige Disposition über den (späteren) Erstattungsbetrag potentiell entstehenden Vorteils bzw. des durch den zeitweiligen Entzug des (späteren) Erstattungsbetrags potentiell entstehenden Nachteils, der durch die Verzinsung des Erstattungsbetrags abgeschöpft bzw. ausgeglichen werden soll, bedarf insofern einer Einschätzung und Bewertung zahlreicher ungewisser Umstände, die sich selbst bei detaillierter Einzelfallbetrachtung nicht mit Sicherheit bestimmen lassen. Der Komplexität dieser Materie entspricht ein weiter Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, welcher vorliegend in Gestalt der Typisierungsbefugnis zu Tage tritt. Der Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers kann aber freilich nicht grenzenlos sein, sondern der Typisierungsbefugnis sind insofern Grenzen gesetzt. Diese hat das Bundesverfassungsgericht mit Blick auf eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes entwickelt; sie beanspruchen aber auch im vorliegenden Kontext Geltung. Die Typisierungsbefugnis modifiziert damit den Prüfungsmaßstab im vorliegenden Fall. Zudem hat auch das Bundesverfassungsgericht selbst bereits in Fällen, in denen am Maßstab der allgemeinen Handlungsfreiheit geprüft wurde, auf die Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers und deren Grenzen rekurriert (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31. Mai 1988 – 1 BvR 520/83 –, BVerfGE 78, 214-232, juris Rn. 36).

101 Bei der Typisierung darf sich der Gesetzgeber grundsätzlich am Regelfall orientieren und ist nicht gehalten, allen Besonderheiten jeweils durch Sonderregelungen Rechnung zu tragen. Dabei ist er berechtigt, von einem Gesamtbild auszugehen, das nach den ihm vorliegenden Erfahrungen die regelungsbedürftigen Sachverhalte zutreffend wiedergibt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 31. Mai 1988 – 1 BvR 520/83 –, BVerfGE 78, 214 (227), juris Rn. 36; BVerfG, Beschluss vom 8. Oktober 1991 – 1 BvL 50/86 –, BVerfGE 84, 348 (359), juris Rn. 40; BVerfG, Beschluss vom 6. Juli 2010 – 2 BvL 13/09 –, BVerfGE 126, 268-286, BStBl II 2011, 318, juris Rn. 38; BVerfG, Beschluss vom 21. Juni 2006 – 2 BvL 2/99 –, BVerfGE 116, 164-202, juris Rn. 75; BVerfG, Beschluss vom 7. Dezember 2022 – 2 BvR 988/16 –, BVerfGE 164, 347-426, juris Rn. 135 f.; st. Rspr.). Allerdings darf der Gesetzgeber keinen atypischen Fall als Leitbild wählen, sondern muss bei seiner Maßstabsbildung realitätsgerecht den typischen Fall zugrunde legen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Oktober 1969 – 2 BvR 555/67 –, BVerfGE 27, 142 (150), juris Rn. 26; BVerfG, Beschluss vom 21. Juni 2006 – 2 BvL 2/99 –, BVerfGE 116, 164 (182 f.), juris Rn. 75; BVerfG, Beschluss vom 15. Januar 2008 – 1 BvL 2/04 –, BVerfGE 120, 1-55, juris Rn. 83; BVerfG, Beschluss vom 6. Juli 2010 – 2 BvL 13/09 –, BVerfGE 126, 268-286, BStBl II 2011, 318, juris Rn. 38; BVerfG, Beschluss vom 29. März 2017, 2 BvL 6/11, juris Rn. 106 ff.; BVerfG, Urteil vom 10. April 2018 – 1 BvL 11/14 –, BVerfGE 148, 147-217, juris Rn. 136; BVerfG, Beschluss vom 28. Juni 2022 – 2 BvL 9/14 –, BVerfGE 162, 277-325, juris Rn. 74; BVerfG, Beschluss vom 7. Dezember 2022 – 2 BvR 988/16 –, BVerfGE 164, 347-426, juris Rn. 136; st. Rspr.). Die gesetzlichen Verallgemeinerungen müssen daher von einer möglichst breiten, allen betroffenen Gruppen und Regelungsgegenständen einschließenden Beobachtung ausgehen; die durch die Typisierung eintretenden Härten dürfen nur eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen treffen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Oktober 1991 – 1 BvL 50/86 –, BVerfGE 84, 348-365, juris Rn. 40; BVerfG, Beschluss vom 10. April 1997 – 2 BvL 77/92 –, BStBl II 1997, 518, BVerfGE 96, 1-10, juris Rn. 24; BVerfG, Beschluss vom 6. Juli 2010 – 2 BvL 13/09 –, BVerfGE 126, 268-286, BStBl II 2011, 318, juris Rn. 38; BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 2021 – 1 BvR 2237/14 –, BVerfGE 158, 282-388, juris Rn. 150; BVerfG, Beschluss vom 28. Juni 2022 – 2 BvL 9/14 –, BVerfGE 162, 277-325, juris Rn. 74; BVerfG, Beschluss vom 7. Dezember 2022 – 2 BvR 988/16 –, BVerfGE 164, 347-426, juris Rn. 136; st. Rspr.). Wesentlich ist ferner, ob die Härten nur unter Schwierigkeiten vermeidbar wären; hierfür sind auch praktische Erfordernisse der Verwaltung von Gewicht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Februar 1983 – 1 BvL 28/79 –, BVerfGE 63, 119 (128), juris Rn. 39 m.w.N.; BVerfG, Beschluss vom 8. Oktober 1991 – 1 BvL 50/86 –, BVerfGE 84, 348-365, juris Rn. 40; st. Rspr.). Zudem dürfen die tatsächlichen Anknüpfungspunkte den Normzweck nicht verfehlen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 2004 – 1 BvL 3/98 –, BVerfGE 111, 115 (137), juris Rn. 63; BVerfG, Beschluss vom 7. Mai 2013 – 2 BvR 909/06 –, BVerfGE 133, 377 (412 Rn. 87), juris Rn. 88 m.w.N.; BVerfG, Beschluss vom 29. März 2017 – 2 BvL 6/11 –, BStBl II 2017, 1082, BVerfGE 145, 106 (146 Rn- 107), juris Rn. 108; BVerfG, Beschluss vom 28. Juni 2022 – 2 BvL 9/14 –, BVerfGE 162, 277-325, juris Rn. 74; BVerfG, Beschluss vom 7. Dezember 2022 – 2 BvR 988/16 –, BVerfGE 164, 347-426, juris Rn. 136).

102 Typisierende Zinsregelungen müssen danach in der Lage sein, ihren Erhebungszweck hinreichend und damit realitätsgerecht abzubilden. Werden Zinsen – wie hier – zum Zweck der Abschöpfung des Nutzungsvorteils und Ausgleich des Nutzungsnachteils erhoben, bedeutet dies, dass die Bemessung nach Maßgabe des Vor- bzw. Nachteils vorgenommen werden muss, dessen Nutzungsmöglichkeit mit dem Zins abgegolten werden soll.

103 Besteht – wie hier – ein weiter Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, geht dieser mit einer eingeschränkten verfassungsgerichtlichen Kontrolle einher (vgl. BVerfG, Urteil vom 19. September 2018 – 2 BvF 1/15 –, BVerfGE 150, 1-163, juris Rn. 173). Es ist nicht Aufgabe des Verfassungsgerichts, die Höhe des Zinssatzes zu bemessen. Die materielle Kontrolle des Zinssatzes beschränkt sich vielmehr darauf, ob er evident unzureichend ist, den Nutzungsvor- bzw. -nachteil realitätsgerecht abzubilden. Der Zinssatz muss sich insoweit in einem der wirtschaftlichen Realität angemessenen Rahmen bewegen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 2021 – 1 BvR 2237/14 –, BVerfGE 158, 282-388, juris Rn. 153 m.w.N.).

104 Bei dieser zurückhaltenden Kontrolle ist grundsätzlich von einer Beurteilung der Verhältnisse zum Zeitpunkt der Gesetzgebung auszugehen (hier im Folgenden unter (b). Die Verfassungsmäßigkeit einer Regelung ist daher zunächst nur aus einer ex-ante-Perspektive im Hinblick auf die verfügbaren Informationen und Erkenntnismöglichkeiten zu beurteilen. Liegt einer Typisierung anhand eines einmal gewählten Kriteriums eine Einschätzung und Bewertung der tatsächlichen Verhältnisse zugrunde und sieht der Gesetzgeber insoweit keinen Anpassungsmechanismus vor, überprüft das Verfassungsgericht aber ebenso, ob die anhand dieses Kriteriums getroffene Regelung auch unter veränderten Rahmenbedingungen noch von der Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers getragen wird und daher im Ergebnis zu rechtfertigen ist (hier im Folgenden unter (c). Dies ist jedenfalls dann nicht mehr der Fall, wenn sich eine Regelung unter veränderten tatsächlichen Bedingungen als evident nicht mehr realitätsgerecht erweist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 2021 – 1 BvR 2237/14 –, BVerfGE 158, 282-388, juris Rn. 154 f.).

(b)

105 Diesen Anforderungen wurde die Festlegung des Erstattungszinssatzes in Höhe von 6 % jährlich in § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG im Zeitpunkt seiner Schaffung durch den Thüringer Gesetzgeber gerecht.

106 Die den Gesetzgeber leitenden Kriterien zur Bestimmung des Nutzungsvor- bzw. -nachteils mit 6 % jährlich können hier aus einer Gesamtschau der in den Gesetzgebungsverfahren erkennbaren Motive und Erwägungen hergeleitet werden (aa). Diese Kriterien bilden den durch die Verzinsung abzuschöpfenden Vorteil und auszugleichenden Nachteil hinreichend ab; der Gesetzgeber hat damit keinen atypischen oder realitätsfernen Fall als Leitbild seiner Typisierung gewählt (bb).

(aa)

107 Die Realitätsgerechtigkeit von Typisierungen ist in erster Linie anhand der vom Gesetzgeber maßstabsbildend zugrunde gelegten Kriterien zu prüfen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 2021 – 1 BvR 2237/14 –, BVerfGE 158, 282-388, juris Rn. 157). Da der Thüringer Gesetzgeber die Höhe des gewählten Zinssatzes zu keiner Zeit ausdrücklich begründet hat, ist eine Gesamtschau der seit seiner erstmaligen Bemessung in den Gesetzgebungsverfahren erkennbaren Motive und Erwägungen erforderlich, um die zumindest vermutlich leitenden Kriterien bei der Bemessung des Zinssatzes zu bestimmen.

108 In erster Linie maßstabsbildend für die Bemessung der Höhe des Erstattungszinssatzes waren demnach für den Gesetzgeber erkennbar die Refinanzierungskosten des Freistaats Thüringen in den Jahren vor 1998. Zudem hat sich der Thüringer Gesetzgeber bei der Bestimmung der Zinshöhe an dem allgemeinen Zinsniveau der Marktzinsen orientiert. Keine Bedeutung für die Maßstabsbildung kam zum einen dem Diskontsatz der Deutschen Bundesbank, zum anderen der Rendite für die Investition des zugewandten Betrags in das eigene Unternehmen, in Aktien oder Investmentfonds zu.

109 Im Hinblick auf die Gesetzeshistorie (vgl. Rn. 30 ff.) liegt es nahe, dass der Thüringer Gesetzgeber im Jahr 1990, als er erstmals den Zinssatz für Erstattungszinsen in § 44a Abs. 3 Satz 1 ThürLHO a.F. mit 6 % jährlich festlegte, in Ansehung der sprachlich und inhaltlich stark an dem bundesrechtlichen Vorbild orientierten Landesvorschrift keine eigenständigen Erwägungen in Bezug auf die Höhe des Zinssatzes anstellte, sondern den bundesrechtlich vorgesehenen Zinssatz in Höhe von 6 % schlichtweg übernahm. Ähnlich mag es sich bei der Einführung des § 49a ThürVwVfG im Jahr 1997 verhalten haben, der in Abs. 3 Satz 1 einen Erstattungszinssatz in Höhe von 3 % über dem Diskontsatz der Deutschen Bundesbank jährlich vorsah. Diesem Gesetzgebungsvorhaben lag das Leitbild eines einheitlichen Verwaltungsverfahrensrechts auf Bundes- und Landesebene zugrunde. Vor diesem Hintergrund spricht viel dafür, dass der Thüringer Gesetzgeber erstmals im Jahr 1998 im Zuge der Änderung des von § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG vorgesehenen Zinssatzes auf 6 % jährlich (in Kraft ab dem 1. Januar 1999) die Höhe des Zinssatzes selbstständig und unabhängig von der Bundesregelung – die zu diesem Zeitpunkt aufgrund des Diskontsatz-Überleitungs-Gesetzes vom 9. Juni 1998 einen Zinssatz in Höhe von 3 % über dem Basiszinssatz vorsah – bestimmte. Aus diesem Grund ist den Gesetzgebungsmaterialien in Bezug auf die Schaffung dieser Norm für die Erforschung der Bemessungskriterien des Gesetzgebers im Hinblick auf die Höhe des Erstattungszinssatzes ein besonderes Gewicht beizumessen.

110 In Bezug auf die Höhe des Zinssatzes von 6 % jährlich ist der Gesetzesbegründung aus dem Jahr 1998 zu § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG Folgendes zu entnehmen:

111 „Der künftig zu erhebende Zins von sechs vom Hundert liegt im Übrigen deutlich über den Refinanzierungskosten, die das Land in den vergangenen Jahren zu zahlen hatte. Sollte sich wider Erwarten eine der öffentlichen Hand nachteilige deutliche Änderung des Zinsgefüges abzeichnen, muss der Zinssatz entsprechend angehoben werden. “ (LT-Drs. 2/3299, S. 7)

112 Aus dieser Formulierung geht eindeutig hervor, dass sich der Gesetzgeber bei der Festlegung des Zinssatzes auf 6 % vordergründig an den Refinanzierungskosten, die das Land in den vergangenen Jahren zu zahlen hatte, orientiert hat. Dies zeigt sich auch daran, dass in der Gesetzesbegründung an weiteren Stellen auf die Refinanzierungskosten der öffentlichen Hand Bezug genommen wird (z.B. „Insbesondere besteht die Gefahr, dass die öffentliche Hand sich bei entsprechender Entwicklung auf dem Kapitalmarkt zu höheren Sätzen refinanzieren muss, als sie von ihren säumigen Schuldnern aufgrund der Gesetzeslage selbst verlangen kann.“, LT-Drs. 2/3299, S. 6 f.). Weitergehende Erkenntnisse, insbesondere anhand welcher Parameter der Gesetzgeber die Refinanzierungskosten der öffentlichen Hand bemaß oder sogar konkrete Zahlenwerte hinsichtlich der zugrunde gelegten Refinanzierungskosten des Landes im Jahr 1998 und den vorherigen Jahren, lassen sich den Gesetzgebungsmaterialien indes nicht entnehmen.

113 Ein zahlenmäßiger Abgleich der statistisch erfassten öffentlichen Refinanzierungskosten mit dem gewählten Zinssatz von 6 % unterstützt dieses Auslegungsergebnis. Der Freistaat Thüringen refinanziert sich über die Aufnahme von Krediten (vgl. Art. 98 Abs. 2 Satz 1 ThürVerf). Kredite in diesem Sinne sind (in der Regel privatrechtliche) Rechtsgeschäfte, bei denen das Land als Schuldner von einem Gläubiger finanzielle Mittel aus einem Darlehen, einer Schuldverschreibung („Anleihe“) oder einem wirtschaftlich vergleichbaren Geschäft erlangt, die rückzahlbar sind (vgl. Ohler, in: Brenner/Hinkel/ Hopfe/Poppenhäger/von der Weiden, Verfassung des Freistaats Thüringen, 2. Aufl. 2023, Art. 98 Rn. 28).

114 Einen Zugriff auf die Höhe der Refinanzierungskosten der öffentlichen Hand erlauben die von der Deutschen Bundesbank erfassten Umlaufsrenditen von Anleihen der öffentlichen Hand. Die Rendite einer Anleihe gibt im Gegensatz zur Nominalverzinsung die tatsächliche jährliche Verzinsung an (https://www.bundesbank.de/de/statistiken/geld-und-kapitalmaerkte/zinssaetze-und-renditen/umlaufsrenditen/umlaufsrenditen-772416; zuletzt aufgerufen am 4. Mai 2026). Die von der Deutschen Bundesbank erfassten Umlaufsrenditen geben indes die durchschnittliche Umlaufsrendite aller öffentlichen Anleihen des Bundes und aller Länder wieder und nicht nur diejenigen des Freistaats Thüringen. Hierzu sind keine Zahlen veröffentlicht. In der Statistik erfasst werden zudem nur Inhaberschuldverschreibungen mit einer längsten Laufzeit gemäß Emissionsbedingungen von über vier Jahren, soweit ihre mittlere Restlaufzeit mehr als drei Jahre beträgt (vgl. Deutsche Bundesbank, Monatsbericht März 1999, Statistischer Teil, S. 47). In den Jahren vor der Änderung des Erstattungszinssatzes in § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG im Jahr 1998 erfasste die Deutsche Bundesbank folgende Umlaufsrenditen für Anleihen der öffentlichen Hand:

115 Tabelle 1: Umlaufsrendite von Anleihen der öffentlichen Hand [% p.a.]

116 | | | | --- | --- | | Jahr | Umlaufsrendite von Anleihen der öffentlichen Hand | | 1995 | 6,5 | | 1996 | 5,6 | | 1997 | 5,1 | | 1998 | 4,4 |

117 Quelle: Deutsche Bundesbank, Monatsbericht März 1999, Statistischer Teil, S. 47

118 Die Höhe des Erstattungszinssatzes liegt mit 6 % mithin – wie in der Gesetzesbegründung angeführt – über den Refinanzierungskosten, die jedenfalls mit der Ausgabe von öffentlichen Anleihen verbunden waren. Diese lagen im Jahr 1998 im bundesweiten Durchschnitt bei 4,4 % pro Jahr. Nichts desto trotz zeigt sich eine Orientierung an der Größenordnung der Refinanzierungskosten, soweit dies die Refinanzierung durch Anleihen betrifft.

119 Zudem hat sich der Gesetzgeber sich bei der Bemessung der Zinshöhe zwar nicht handlungsleitend, aber dennoch maßgeblich an dem allgemeinen Zinsniveau auf dem Markt orientiert. Dies wird in der Gesetzesbegründung aus dem Jahr 1998 jedenfalls implizit deutlich, wenn es heißt:

120 „Nachteil einer solchen Regelung [eines starren Zinssatzes] ist allerdings die unterschiedliche reale Belastung der Schuldner je nach Hochzins- oder Niedrigzinsphase. Auch können im Verhältnis zum allgemeinen Kapitalmarkt Zinsgewinne oder -verluste bei den Betroffenen entstehen. Insbesondere besteht die Gefahr, dass die öffentliche Hand sich bei entsprechender Entwicklung auf dem Kapitalmarkt zu höheren Sätzen refinanzieren muss, als sie von ihren säumigen Schuldnern aufgrund der Gesetzeslage selbst verlangen kann. Dies kann in bestimmtem Umfang hingenommen werden, weil der verminderte Verwaltungsaufwand die denkbaren Mehreinnahmen kompensiert.“ (LT-Drs. 2/3299, S. 6 f.)

121 Insoweit wies der Thüringer Gesetzgeber ausdrücklich darauf hin, dass sich durch die Ausgestaltung mit einem starren Zinssatz "im Verhältnis zum allgemeinen Kapitalmarkt Zinsgewinne oder -verlust bei den Betroffenen " einstellen können. Zwar wird im Folgesatz ausdrücklich auf die Refinanzierungskosten der öffentlichen Hand Bezug genommen. Die weiter gefasste Aussage hinsichtlich der "Betroffenen " im Vorsatz sowie die Einleitung des Folgesatzes durch die Formulierung "insbesondere " deuten jedoch darauf hin, dass die Perspektive des Gesetzgebers generell umfassender war und dieser auch die potentiellen Zinsvorteile der Erstattungsschuldner im Blick hatte. Dies zugrunde gelegt, kann der Gesetzgeber bei der konkreten Bestimmung des Zinssatzes die Zinslage am Kapitalmarkt jedenfalls nicht völlig außer Acht lassen.

122 Der Pflicht zur Leistung von Erstattungszinsen liegt – wie bereits herausgearbeitet – die typisierende Annahme zugrunde, dass der beim Erstattungsschuldner, der eine staatliche Leistung vorübergehend rechtsgrundlos erhalten hat, entstehende Nutzungsvorteil in Form eines Zinsvorteils abgeschöpft wird. Eine Bemessung dieses Zinsvorteils ist grundsätzlich auf zwei Arten denkbar: Den Maßstab könnten diejenigen Zinsen bilden, die der Erstattungsschuldner (potentiell) bei einer Anlage des Betrages erwirtschaften könnte. Gleichzeitig kann der Nutzungsvorteil auch darin bestehen, dass der Erstattungsschuldner sich Zinsen erspart, die er andernfalls auf ein entsprechendes Darlehen hätte entrichten müssen. Demnach könnten zum einen die Anlagezinsen, zum anderen Kreditzinsen als Bemessungsgrundlage in Betracht kommen.

123 Ein erster Hinweis im Hinblick auf die vom Gesetzgeber zugrunde gelegten Kriterien zur Bemessung dieses Nutzungsvorteils findet sich in der Gesetzesbegründung zur Einführung der Regelung des § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG im Jahr 1997, die – (noch) in Anlehnung an die bundesrechtliche Regelung – einen Zinssatz von 3 % über dem jeweiligen Diskontsatz der Deutschen Bundesbank jährlich vorsah. Insoweit hieß es in der Gesetzesbegründung,

124 „[d]er an die Bedingungen des Kapitalmarkts angepaßte Zinssatz soll auch verhindern, daß Zuwendungsempfänger die zugewendeten Beträge vor ihrer oder anstelle ihrer sofortigen Verwendung zinsbringend anlegen " (LT-Drs. 2/2031, S. 16).

125 Damit hat der Gesetzgeber implizit zum Ausdruck gebracht, dass er sich bei der Bemessung der Höhe des Zinssatzes an den zu erwartenden Zinsgewinnen des Erstattungsschuldners im Falle einer zinsbringenden Anlage am Kapitalmarkt orientiert hat. Mit Blick auf die Änderung der Vorschrift des § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG im Jahr 1998 hat der Thüringer Gesetzgeber in der Gesetzesbegründung zwar ausdrücklich zu erkennen gegeben, dass er eine gewisse Abweichung des von der Norm vorgesehenen festen Zinssatzes von den Zinserträgen auf dem Kapitalmarkt zugunsten der dadurch aufgrund des geringeren Verwaltungsaufwands zu realisierenden Kosteneinsparungen hinzunehmen bereit ist (vgl. Zitat oben, LT-Drs. 2/3299, S. 6 f.). Dies bedeutet jedoch im Umkehrschluss nicht, dass er die Anlagezinsen nicht dennoch maßstabsbildend bei der Bemessung der Höhe des Erstattungszinssatzes herangezogen hat. Diese Formulierung bezweckt vielmehr die Begründung der Wahl eines festen Zinssatzes statt eines variablen.

126 Allerdings findet sich in den Gesetzgebungsmaterialien kein Hinweis darauf, dass der Gesetzgeber des § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG von 1997 (der die bundesrechtliche Regelung und damit auch Zinshöhe übernommen hat) sowie derjenige von 1998 (der die Zinshöhe erstmals abweichend von der bundesrechtlichen Regelung festgelegt hat) den potentiellen Nutzungsvorteil allein an den Anlagezinsen messen wollte. Aus der Bezugnahme auf „die unterschiedliche reale Belastung der Schuldner je nach Hochzins- oder Niedrigzinsphase “ sowie die „Zinsgewinne oder -verluste bei den Betroffenen “ (vgl. LT-Drs. 2/3299, S. 6) ergibt sich vielmehr ein breiter Blickwinkel des Gesetzgebers, der alle möglichen Szenarien abbilden soll. Denn der Gesetzgeber lässt es in Ansehung der vielfältigen realen Möglichkeiten offen, wen eine Belastung oder Zinsgewinne oder -verluste treffen. Somit maß der Gesetzgeber den Nutzungsvorteil des Erstattungsschuldners sowohl an den Anlagezinsen als auch an den (ersparten) Kreditzinsen. Hierfür spricht auch der bereicherungsrechtliche Hintergrund der Pflicht zur Leistung von Erstattungszinsen (vgl. Rn. 31, 33).

127 Eine Orientierung des Gesetzgebers bei der Bemessung der Höhe der nach § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG zu leistenden Erstattungszinsen (auch) an einem Mix aus durchschnittlichen Guthaben- und Kreditzinsen sich auch deshalb vermuten, weil der Zins von 6 % jährlich im Zeitraum der Erstellung des Gesetzesentwurfes tatsächlich zwischen diesen beiden Werten gelegen hat. Der vom Gesetzgeber bestimmte Zinssatz von 6 % hat zum Zeitpunkt der gesetzgeberischen Entscheidung im Jahr 1998 zwischen den durchschnittlichen Werten der Guthaben- und Kreditzinsen gelegen. So betrugen die Guthabenzinsen im Zeitraum von Januar bis November 1998 für Festgelder mit einer Laufzeit von einem bis drei Monaten durchschnittlich zwischen 2,5 % und 3,17 %. Mit Sparbriefen konnten Zinssätze von durchschnittlich 3,64 % bis 4,34 % und mit Spareinlagen von durchschnittlich 1,52 % bis 4,63 % realisiert werden. Sichteinlagen von Privatkunden mit höherer Verzinsung wurden mit Zinssätzen von 1,98 % bis 2,01 % verzinst (vgl. Deutsche Bundesbank, Monatsbericht Dezember 1998, Statistischer Teil, S. 122). Im gleichen Zeitraum wurden für Kontokorrentkredite Zinsen in Höhe von durchschnittlich 7,57 % bis 10,03 % und für Dispositionskredite in Höhe von 11,23 % bis 11,27 % veranschlagt. Die Zinssätze für langfristige Festzinskredite an Unternehmen und Selbstständige beliefen sich im Durchschnitt auf 5,69 % bis 6,62 % (vgl. Deutsche Bundesbank, Monatsbericht Dezember 1998, Statistischer Teil, S. 121). Dies zugrunde gelegt, hat der Gesetzgeber sich bei der Bemessung des Erstattungszinssatzes mithin offenbar (neben den Refinanzierungskosten) an den zu erzielenden Zinssätzen für Sparkonten und Festgeldanlagen als Maßstab für die Guthabenzinsen sowie an den zu leistenden Zinssätzen für Dispositions-, Kontokorrent- und Festzinskredite für die Kreditzinsen andererseits orientiert. Die Verzinsung mit 6 % entsprach somit in etwa dem seinerzeitigen Zinsniveau am Markt.

128 Nach Ansicht der Kammer ist hingegen nicht erkennbar, dass bei der Bemessung der gesetzlichen Höhe des Erstattungszinssatzes der damals noch geltende Diskontsatz der Deutschen Bundesbank eine Rolle spielte. Dieser bildet den Zinssatz ab, mit dem sich die Kreditinstitute bei der Deutschen Bundesbank refinanzieren und Liquidität beschaffen können (vgl. LT-Drs. 2/3299, S. 6). Die Tatsache, dass der Thüringer Gesetzgeber sich 1998 gegen einen variablen, auf den Diskontsatz bzw. den diesen ablösenden Basiszinssatz bezogenen Zinssatz entschieden hat, spricht für sich genommen nicht zwingend gegen eine Orientierung der Höhe des festen Zinssatzes am Diskontsatz. Allerdings ergeben sich aus den Gesetzgebungsmaterialien keinerlei Hinweise darauf, dass der Gesetzgeber den Diskontsatz für die Bemessung der Höhe des Zinssatzes von 6 % als maßstabsbildend ansah. Dieser bzw. der Basiszinssatz als sein Nachfolger wird – mit Ausnahme der Abgrenzung zur bundesrechtlichen Regelung, die einen variablen am Diskontsatz bzw. Basiszinssatz orientierten Zinssatz vorsah – an keiner Stelle in den Gesetzgebungsmaterialien erwähnt oder in Bezug genommen.

129 Ebenso wenig finden sich in den Gesetzgebungsmaterialien Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber die Rendite, die der Zuwendungsempfänger durch Investition des erhaltenen Geldbetrags in das eigene Unternehmen erzielen kann, als maßstabsbildendes Kriterium für die Bemessung des Zinsvorteils herangezogen hat. Es spricht zudem Einiges dafür, dass der Gesetzgeber risikoreichere und spekulative Anlageformen wie zum Beispiel Aktien oder Investmentfonds nicht in die Maßstabsbildung einbezogen hat, auch wenn damit deutlich höhere Kapitalerträge erzielt werden können und in Deutschland eine Investition in Aktien zumindest nicht unüblich ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 2021 – 1 BvR 2237/14 –, BVerfGE 158, 282-388, juris Rn. 180 m.w.N.). In den Gesetzesbegründungen ist durchweg von „Zinsgewinnen“ oder „zinsbringenden“ Anlagen die Rede. Es ist davon auszugehen, dass der Gesetzgeber diese Begriffe aufgrund der Konsistenz ihrer Verwendung bewusst wählte und damit Anlageformen wie Aktieninvestments oder Investmentfonds klar ausschließen wollte, da diese keine Zinsen, sondern Renditen generieren. Der Begriff der Renditen findet sich in den Gesetzgebungsmaterialien hingegen an keiner Stelle.

(bb)

130 Ausgehend von diesen Bemessungskriterien bildete der vom Gesetzgeber festgelegte Zinssatz in Höhe von 6 % jährlich bei seiner Aufnahme in die Vorschrift des § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG im Jahr 1998 die mit der Regelung zu den Erstattungszinsen verfolgten Zwecke unter Berücksichtigung der Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers realitätsgerecht ab und war daher für die Zweckerreichung erforderlich.

131 Die bei der Bemessung des Zinssatzes von 6 % jährlich zugrunde gelegten Kriterien sind sachlich vertretbar. Sie bilden mit hinreichender Wahrscheinlichkeit sowohl den Nachteil, den der Erstattungsgläubiger durch den zeitweiligen Mittelentzug potentiell erleidet, als auch den Vorteil, den der Erstattungsschuldner durch die zeitweilige Mittelüberlassung potentiell hat, hinreichend ab. Die Bezugnahme auf die Refinanzierungskosten des Landes und die Marktzinsen sind in ihrer Gesamtheit sachgerecht, um den potentiell entstehenden Vor- und Nachteil abzubilden.

132 Die Refinanzierungskosten des Landes stellten im Jahr 1998 einen geeigneten Maßstab zur realitätsgerechten Abbildung des Nachteils, den der Erstattungsgläubiger durch den zeitweiligen Mittelentzug potentiell erleidet, dar.

133 Nicht zu beanstanden ist in dieser Hinsicht zunächst die generalisierende Abbildung des Nachteils des Erstattungsgläubigers allein durch die potentiellen Refinanzierungskosten, während etwaige Anlagemöglichkeiten der Mittel außer Betracht gelassen werden. Insofern ist zu betonen, dass § 49a ThürVwVfG lediglich den Erstattungs- und Zinsanspruch der öffentlichen Hand gegen den Begünstigten, bei dem es sich um einen Bürger oder einen anderen Hoheitsträger handeln kann (vgl. Falkenbach, in: BeckOK VwVfG, 70. Edition, 1. Januar 2026, § 49a Rn. 6 f. m.w.N.), regelt. Eine Benachteiligung durch den temporären Entzug der Mittel erleidet somit in den betreffenden Konstellationen immer der Staat. Dieser legt seine Mittel grundsätzlich nicht wie ein Privater gewinnorientiert an, sondern setzt diese zur Finanzierung öffentlicher Aufgaben ein. Auch soweit der Staat Unternehmensbeteiligungen hält, ist dies nur zur Verfolgung von Gemeinwohlzwecken zulässig, obgleich die Beteiligungen darüber hinaus auch Erträge für den Haushalt abwerfen sollen. Letzteres ist jedoch von untergeordneter Bedeutung. Daher ist es von der Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers umfasst, den Nachteil des Erstattungsgläubigers nur anhand der öffentlichen Refinanzierungskosten zu bemessen.

134 Von der Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers gedeckt ist auch die Verengung des Maßstabs auf die Refinanzierungskosten des Landes, mithin des Freistaats Thüringen. Zwar galt das ThürVwVfG und damit auch die Zinspflicht des § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG gemäß dessen § 1 Abs. 1 für die öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit der Behörden des Landes, der Gemeinden und Gemeindeverbände und der sonstigen der Aufsicht des Landes unterstehenden Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts. Somit waren auf Grundlage der Regelung des § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG nicht nur Erstattungsbeträge zugunsten des Landes, sondern auch zugunsten der anderen genannten Verwaltungsträger zu verzinsen. Folglich diente die Zinspflicht auch dem Ausgleich von deren (potentiellen) Nachteilen, also Refinanzierungskosten. Ein Blick auf die statistischen Daten zeigt insofern, dass sich das Verhältnis der zur Refinanzierung in Anspruch genommenen Finanzierungsinstrumente auf Landes- und kommunaler Ebene unterschiedlich gestaltete. So ergibt sich aus den von der Deutschen Bundesbank mit Stand September 1998 erfassten Angaben hinsichtlich der Verschuldung der öffentlichen Haushalte (vgl. Deutsche Bundesbank, Monatsbericht März 1999, Statistischer Teil, S. 51), dass die Verschuldung der ostdeutschen Länder zu 30,5 % auf Wertpapierschulden (Schatzanweisungen und Anleihen) beruht, während sich die Darlehensschulden auf einen Anteil von 69,5 % belaufen. Auf Ebene der ostdeutschen Gemeinden resultiert die Verschuldung nur zu 1,6 % aus Wertpapieren und im Übrigen zu 98,4 % aus Darlehen. Damit unterscheidet sich zwar das Verhältnis der in Anspruch genommenen Finanzierungsinstrumente. Die Instrumente an sich sind jedoch die gleichen. Da der Gesetzgeber zur Bemessung des Erstattungszinssatzes ohnehin die Refinanzierungskosten in ihrer Gesamtheit und damit beide Finanzierungsinstrumente, also die Refinanzierung durch Wertpapiere und Darlehen, im Blick hatte, ergeben sich aus dem Vorstehenden unter Beachtung der weiten Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers keine derart signifikanten Unterschiede zwischen den Refinanzierungskosten des Landes und der Kommunen, die eine realitätsgerechte Bemessung des Nachteils des Erstattungsgläubigers in Frage stellen würden.

135 Wie aufgezeigt (vgl. Rn. 86 f.), entspricht der gesetzliche Zinssatz von 6 % jährlich in etwa dem Niveau der Refinanzierungskosten des Landes im Jahr 1998 und den Jahren zuvor. Insofern ist zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber ausweislich der Gesetzesbegründung den Zinssatz bewusst „deutlich über den Refinanzierungskosten, die das Land in den vergangenen Jahren zu zahlen hatte“ (LT-Drs. 2/3299, S. 7), gewählt hat, damit eine erneute Änderung durch den Gesetzgeber nicht zu bald wieder erforderlich wird. Der gewählte Zinssatz liegt 0,4 bis 1,6 % über den Refinanzierungskosten im Hinblick auf öffentliche Anleihen im Vergleich der Jahre zwischen 1995 und 1998 (vgl. Rn. 86). Dieser Sicherheitszuschlag ist – gerade vor dem Hintergrund der Veränderlichkeit der Umlaufsrenditen – von der Einschätzungsprärogative und insbesondere der Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers umfasst.

136 Die Zinsen für Anlagen und Kredite auf dem Kapitalmarkt stellten im Jahr 1998 einen geeigneten Maßstab zur realitätsgerechten Abbildung des Vorteils, den der Erstattungsschuldner durch die zeitweilige Mittelüberlassung potentiell erzielen konnte, dar.

137 Dass der Gesetzgeber den mit der Regelung zu den Erstattungszinsen verfolgten Zweck, den Nutzungsvorteil des Erstattungsschuldners abzuschöpfen, sowohl an den potentiell zu erwirtschaftenden Anlagezinsen als auch an den potentiell ersparten Aufwendungen für Kreditzinsen bemisst, begegnet insofern keinen Bedenken. Ein aus Anlage- und Kreditzinsen gebildeter Mittelwert lässt einen hinreichend sicheren Schluss auf den durch die zeitweilige Mittelüberlassung erzielbaren Vorteil zu. Erstattungsschuldner können durch die zeitweilige Mittelüberlassung je nach ihrer finanziellen Situation grundsätzlich auf zwei Arten einen Liquiditätsvorteil erzielen, die durch die einheitliche Typisierung gleichbehandelt werden. Erstattungsschuldner, die bereits vor der Überlassung der Zuwendung liquide sind, haben die Möglichkeit, den späteren Erstattungsbetrag anzulegen und Habenzinsen zu erzielen. Verfügen sie demgegenüber nicht über entsprechende Liquidität, entsteht ihr Vorteil durch die zeitweilige Mittelüberlassung darin, dass sich durch die vorübergehend überlassenen Mittel für diese Erstattungsschuldner die Aufnahme eines Darlehens erübrigen könnte. Freilich entspricht es nicht in allen Fällen der Realität, dass aufgrund der vorübergehenden Mittelüberlassung die Zahlung von Darlehenszinsen durch den nicht liquiden Erstattungsschuldner erspart wird – so z.B. nicht, wenn dieser bereits zuvor ein Darlehen aufgenommen hatte, das selbstverständlich trotz der Mittelüberlassung weiter bedient werden muss. Dies ändert jedoch nichts daran, dass auch der nicht liquide Erstattungsschuldner bis zur Rückzahlung der Mittel über einen Geldbetrag verfügt. Um vergleichbare liquide zu sein, müsste er ein entsprechendes Darlehen in Anspruch nehmen. Denkbar ist außerdem der Fall, dass der nicht liquide Erstattungsschuldner mit den zugewandten Mitteln ein bereits bestehendes Darlehen tilgt und so zukünftige Darlehenszinsen spart. Wenngleich insoweit letztlich Erfahrungswerte dafür fehlen, was hier den Regelfall ausmacht, erscheint es jedenfalls sachgerecht, wenn der Gesetzgeber zur Bemessung des Vorteils von einem Gesamtbild ausgeht, das sowohl Anlage- als auch Kreditzinsen umfasst.

138 Soweit zur Maßstabsbildung Anlagezinsen herangezogen werden, erscheint das Abstellen auf die Zinsen für Festgelder mit einer Laufzeit von einem bis drei Monaten, Sparbriefen (mit vierjähriger Laufzeit), Spareinlagen und Sichteinlagen von Privatkunden mit höherer Verzinsung sachgerecht. Der Gesetzgeber hat insoweit keine Beschränkungen erkennen lassen, sodass sowohl kurzfristige, bei Fälligkeit der Rückzahlung zeitnah verfügbare Kapitalanlagen als auch langfristige Kapitalanlagen und solche mit längeren Kündigungsfristen heranzuziehen sind. So sind durchaus Fälle denkbar, in denen der spätere Erstattungsschuldner bei Erhalt der Mittel liquide ist und nicht mit einer Rückforderung des Betrags rechnet und deswegen die ihm zur Verfügung stehenden Mittel nicht nur in eine kurzfristige Kapitalanlage investiert, sondern längerfristig und auch mit längeren Kündigungsfristen anlegt. Um im Rahmen der Typisierung vernachlässigbare Einzelfälle dürfte es sich dabei jedenfalls nicht handeln. Zudem kann in einigen Fällen die Rückforderung bzw. Rückzahlung auch erst nach Jahren erfolgen, dass sich auch der potentielle Verzinsungszeitraum auf mehrere Jahre erstrecken kann.

139 Im Hinblick auf die Heranziehung der Kreditzinsen sind auch die erwähnten Kontokorrent-, Dispositions- und langfristige Festzinskredite an Unternehmen und Selbstständige grundsätzlich geeignet, den Zinsvorteil der Gruppe der nicht liquiden Erstattungsschuldner abzubilden. Mangels erkennbarer Beschränkung kommen ebenfalls sowohl kurzfristige als auch langfristige Finanzierungsformen als Referenzen in Betracht.

140 Mit der Einbeziehung von Anlageformen und Kreditarten, die teils von Privatpersonen (Sichteinlagen von Privatkunden, Dispositionskredit), teils von Unternehmen (Kontokorrentkredit, langfristige Festzinskredite an Unternehmen und Selbstständige), teilweise auch von beiden Gruppen in Anspruch genommen werden, hat der Gesetzgeber bei der Typisierung alle betroffenen Gruppen berücksichtigt. Staatliche Mittel werden sowohl an Unternehmen als auch an Privatpersonen ausgereicht. Die Maßstabsbildung erweist sich daher als realitätsgerecht.

141 Dass der Gesetzgeber bei der Bemessung der Höhe des Erstattungszinssatzes risikoreichere Anlageformen wie Aktien oder Investmentfonds unberücksichtigt ließ, erweist sich mit Blick auf den Zweck der Zinsregelung als realitätsgerecht. Die Abschöpfung des Zinsvorteils des Erstattungsschuldners sollte sich auf solche Vorteile beschränken, deren Erzielung von diesem realistischerweise erwartet werden kann. Dies dürfte primär nur die risikoarmen "klassischen" Kapitalanlageformen wie etwa Tagesgeld, Sparbuch oder Festgeldkonten umfassen (so auch BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 2021 – 1 BvR 2237/14 –, BVerfGE 158, 282-388, juris Rn. 180).

142 Auch der Umstand, dass der Gesetzgeber als maßstabsbildendes Kriterium nicht die Rendite, die Erstattungsschuldner durch Investition des Betrages in das eigene Unternehmen erzielen können, herangezogen hat, begegnet keinen durchgreifenden Bedenken. Zwar ist nicht abzustreiten, dass es sich hierbei durchaus um einen praktisch denkbaren und auftretenden Fall handelt. Allerdings werden Zuwendungen auch an Privatpersonen gewährt, die eine solche Investition nicht vornehmen können. Somit würde dieses Bemessungskriterium nicht alle relevanten Gruppen berücksichtigen. Hinzukommt, dass eine unternehmenstypische Rendite, welche den durch die Verzinsung auszugleichenden Vorteil abbilden könnte, wenn überhaupt nur mit erheblichen Schwierigkeiten ermittelbar ist. Deren Eignung zur Erfassung eines sachgerechten Abbilds der Realität wäre somit zweifelhaft.

143 Der vom Gesetzgeber vorgesehene Zinssatz von 6 % jährlich entsprach zum Zeitpunkt seiner Einfügung in die Vorschrift des § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG im Jahr 1998 aus einer ex-ante-Perspektive zunächst einer realitätsgerechten Einschätzung und Bewertung, soweit er der Abschöpfung des potentiellen Nutzungsvorteils des Erstattungsschuldners dienen soll. Der damals anhand der genannten Kriterien mit 6 % jährlich bemessene Zinssatz bildete den durch die vorübergehende Mittelüberlassung entstehenden Nutzungsvorteil des Erstattungsschuldners ab, denn er entsprach in etwa den damaligen Verhältnissen am Geld- und Kapitalmarkt (vgl. Rn. 94). Er befand sich genau zwischen den am Markt aufgerufenen Anlage- und Kreditzinsen.

(c)

144 Der Erstattungszinssatz von 6 % jährlich bildete die Gesetzeszwecke auch unter den sich seit 2008 fortlaufend verändernden tatsächlichen Verhältnissen noch für bis in das Jahr 2013 fallende Verzinsungszeiträume hinreichend ab. Unter Berücksichtigung der dem Gesetzgeber im Rahmen seiner Typisierungsbefugnis zustehenden Einschätzungsprärogative war deshalb auch ein niedrigerer Zinssatz nicht eindeutig gleich geeignet. Spätestens mit Blick auf Verzinsungszeiträume im Jahr 2014 stellte der Zinssatz von 6 % jährlich aufgrund der verfestigten Niedrigzinsphase am Markt kein realitätsgerechtes Abbild der mit ihm verfolgten Zwecksetzungen mehr dar. Die an den gesetzlichen Zinssatz anknüpfende Verzinsung von Erstattungsbeträgen entfaltete daher regelmäßig überschießende Wirkung und war zur Förderung der Gesetzeszwecke nicht mehr erforderlich. Ein geringerer Zinssatz ist als milderes Mittel zur Erreichung der Gesetzeszwecke gleich geeignet.

145 Die Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers trägt dann nicht mehr, wenn diese durch neue, im Zeitpunkt des Gesetzeserlasses noch nicht abzusehende Entwicklungen entscheidend in Frage gestellt wird und sich herausstellt, dass die ihr zugrundeliegenden Annahmen fehlerhaft waren oder nicht mehr zutreffen. Der Gesetzgeber muss daher ein Gesetz nachbessern, sofern die Änderung einer zunächst verfassungskonform getroffenen Regelung erforderlich ist, um diese unter veränderten tatsächlichen Bedingungen oder angesichts einer veränderten Erkenntnislage mit der Verfassung in Einklang zu halten. Eine zunächst verfassungskonforme Regelung kann danach verfassungswidrig werden, sofern der Gesetzgeber dem nicht durch Nachbesserung entgegenwirkt (vgl. BVerfG, Beschluss vom 6. November 2012 – 2 BvL 51/06 –, BVerfGE 132, 334 (358 Rn. 67), juris Rn. 68; BVerfG, Beschluss vom 22. November 2016 – 1 BvL 6/14 –, BVerfGE 143, 216 (245 Rn. 71), juris Rn. 71; BVerfG, Urteil vom 19. September 2018 – 2 BvF 1/15 –, BVerfGE 150, 1 (90 Rn. 176), juris Rn. 176; BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 2021 – 1 BvR 2237/14 –, BVerfGE 158, 282-388, juris Rn. 200).

146 Da der Thüringer Gesetzgeber mit der Regelung zu den Erstattungszinsen mehrere Zwecke verfolgt – namentlich den Ausgleich des (potentiellen) Nachteils des Erstattungsgläubigers und die Abschöpfung des (potentiellen) Nutzungsvorteils des Erstattungsschuldners – bedarf die Erforderlichkeit im Hinblick auf diese Zwecke auch der gesonderten Betrachtung. Dabei darf zudem nicht außer Acht gelassen werden, dass der Gesetzgeber dem Ausgleich des Nachteils des Erstattungsgläubigers nach dem in den Gesetzgebungsmaterialien zum Ausdruck kommenden Konzept, einen im Vergleich zur Abschöpfung des Nutzungsvorteils des Erstattungsschuldners höheren Stellenwert für die Bemessung der Zinshöhe eingeräumt hat.

147 Der Nachteil des Erstattungsgläubigers wurde vom Gesetzgeber anhand der Refinanzierungskosten des Landes bemessen. Als ein Indikator für die Entwicklung der Refinanzierungskosten des Landes, soweit diese durch Wertpapiere erfolgt, kann die Statistik der Deutschen Bundesbank über die Umlaufsrendite von Anleihen der öffentlichen Hand herangezogen werden. Da diese indes die Renditen der bundesweit ausgegebenen Anleihen umfasst, ist sie nur begrenzt aussagefähig in Bezug auf die konkreten Refinanzierungskosten des Freistaats Thüringen. Dies zugrunde gelegt, stellt sich die Entwicklung bei den durchschnittlichen Umlaufsrenditen der öffentlichen Anleihen in den Jahren 2008 bis 2019 im Vergleich zu derjenigen im Jahr 1998 wie folgt dar:

148 Tabelle 2: Umlaufsrenditen der öffentlichen Anleihen [% p.a.]

149 | | | | --- | --- | | Jahr | Umlaufsrendite von Anleihen der öffentlichen Hand | | 1998 | 4,4 | | 2008 | 4,0 | | 2009 | 3,1 | | 2010 | 2,4 | | 2011 | 2,4 | | 2012 | 1,3 | | 2013 | 1,3 | | 2014 | 1,0 | | 2015 | 0,4 | | 2016 | 0,0 | | 2017 | 0,2 | | 2018 | 0,3 | | 2019 | -0,3 |

150 Quellen: Deutsche Bundesbank, Monatsbericht März 1999, Statistischer Teil, S. 47; Monatsbericht März 2020, Statistischer Teil, S. 53

151 Anhand dieser Übersicht wird deutlich, dass sich die Umlaufsrenditen für öffentliche Anleihen – und damit spiegelbildlich die diesbezüglichen Refinanzierungskosten der öffentlichen Hand – im Jahr 2008, dem Jahr des Ausbruchs der Finanzkrise, noch annähernd auf dem Niveau von 1998 bewegten und sodann konstant zu sinken begannen. Spätestens ab dem Jahr 2014, in dem die Umlaufsrendite nur noch weniger als 1/4 des Werts von 2008 betrug, hätte der Gesetzgeber erkennen müssen, dass sich der Zinssatz von 6 % zu weit von dem Zweck, die Refinanzierungskosten der öffentlichen Hand zu decken, entfernt hat. Er hätte somit – auch bei Berücksichtigung seiner Einschätzungsprärogative – spätestens in diesem Zeitpunkt erkennen müssen, dass seine zugrundeliegende Annahme, der Zinssatz von 6 % entspreche den Refinanzierungskosten zuzüglich eines „Sicherheitszuschlages“, nicht mehr zutrifft. Dies hätte er zum Anlass nehmen müssen, die Höhe des Zinssatzes anzupassen, um diese unter veränderten tatsächlichen Bedingungen oder angesichts einer veränderten Erkenntnislage mit der Verfassung in Einklang zu halten. Spätestens ab dem 1. Januar 2014 war der Zinssatz von 6 % mit Blick auf die öffentlichen Refinanzierungskosten überschießend und damit nicht mehr erforderlich. Die Festlegung eines geringeren Zinssatzes hätte das gesetzgeberische Ziel des Ausgleichs der Refinanzierungskosten in milderer Weise und gleich effektiv zu erreichen vermocht.

152 Im Hinblick auf den daneben tretenden Gesetzeszweck, den Nutzungsvorteil des Erstattungsschuldners abzuschöpfen, ausgedrückt durch das zweite Bemessungskriterium des Zinsniveaus der Marktzinsen, stellt sich die Situation vergleichbar dar. Der Vergleich des Erstattungszinssatzes in Höhe von 6 % mit den am Markt erzielbaren bzw. zu leistenden Anlage- und Kreditzinsen ergibt, dass dieser unter Berücksichtigung der Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers bis zum Jahr 2013 gerade noch in der Lage ist, den Nutzungsvorteil des Erstattungsschuldners realitätsgerecht abzubilden. Für in das Jahr 2014 fallende Verzinsungszeiträume ist er dagegen in dieser Höhe mit Blick auf die Markzinsen evident realitätsfern und daher von der Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers nicht mehr gedeckt.

153 In Bezug auf die nachfolgende Betrachtung der Entwicklung des allgemeinen Zinsniveaus am Markt treffen die tatsächlichen Feststellungen des Bundesverfassungsgerichts in seiner Entscheidung zur Verfassungsmäßigkeit der Vollverzinsung nach §§ 233a, 238 AO a.F. in gleicher Weise auf den vorliegenden Fall zu. Soweit das Bundesverfassungsgericht in seiner Entscheidung die Zinsentwicklung am Markt analysiert, bestehen keine steuerrechtlichen oder sonstigen Besonderheiten. Daher sind die Tatsachenfeststellungen insoweit übertragbar; die daraus zu ziehenden Schlussfolgerungen müssen aber freilich unabhängig von der Bewertung des konkret durch das Bundesverfassungsgericht entschiedenen Falls erfolgen. Das Bundesverfassungsgericht führte insoweit aus:

154 „Das allgemeine Zinsniveau am Finanzmarkt begann zwar bereits ab Mitte der 1990er Jahre erheblich zu sinken. Allerdings waren bis 2008 noch Zinsschwankungen zu verzeichnen, in deren Bandbreite der Zinssatz von 6 % pro Jahr lag. […]

155 Nach Ausbruch der Finanzkrise im Jahr 2008 haben sich die wirtschaftlichen Verhältnisse einschneidend geändert. Es hat sich ein strukturelles Niedrigzinsniveau entwickelt, das nicht mehr Ausdruck üblicher Zinsschwankungen ist. […] Nach dem Beginn der Finanzkrise setzten ein Trend zur Zinssenkung und eine gegenüber den Vorjahren nachhaltige Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse ein. Zyklische Schwankungen fanden nicht mehr statt. Diese Entwicklung hat sich bis heute fortgesetzt und ist seit spätestens 2014 struktureller und nachhaltiger Natur.“

156 (BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 2021 – 1 BvR 2237/14 –, BVerfGE 158, 282-388, juris Rn. 202, 204 f.)

157 Die Veränderung der tatsächlichen Verhältnisse bis hin zu einem strukturellen Niedrigzinsniveau lässt sich auch ganz konkret anhand der vom Thüringer Gesetzgeber maßstabsbildend zugrunde gelegten Anlage- und Kreditzinsen nachvollziehen. Eine Gegenüberstellung der 1998 vom Gesetzgeber vorgefundenen Marktlage und der Zinsentwicklung im Zeitraum zwischen der Finanzkrise im Jahr 2008 und dem Jahr 2019 ergibt folgendes Bild:

158 Tabelle 3: Anlagezinsen [% p.a.]

159 | | | | | --- | --- | --- | | Jahr | Einlagen privater Haushalte und nichtfinanzieller Kapitalgesell-schaften | "Sparbuch" (private Einlagen mit vereinbarter Kündigungsfrist bis 3 Monate) | | 01-11/1998 | 1,52 - 4,63 | | | 2008 | 1,66 - 6,08 | 2,52 | | 2009 | 0,42 - 4,43 | 1,82 | | 2010 | 0,43 - 4,16 | 1,35 | | 2011 | 0,47 - 3,80 | 1,42 | | 2012 | 0,15 - 3,59 | 1,22 | | 2013 | 0,15 - 3,31 | 0,88 | | 2014 | 0,09 - 3,04 | 0,66 | | 2015 | 0,04 - 2,52 | 0,46 | | 2016 | -0,12 - 2,00 | 0,30 | | 2017 | -0,14 - 1,53 | 0,20 | | 2018 | -0,13 - 1,32 | 0,16 | | 2019 | -0,33 - 1,21 | 0,13 |

160 Quelle: Deutsche Bundesbank, Monatsbericht Dezember 1998, Statistischer Teil, S. 122; Deutsche Bundesbank, Monatsbericht März (jeweils) 2009 bis 2020, Statistischer Teil, (jeweils) S. 44 ff.

161 Tabelle 4: Kreditzinsen [% p.a.]

162 | | | | | | | --- | --- | --- | --- | --- | | Jahr | Überziehungskredite | Kredite an nichtfinanzielle Kapitalgesell-schaften im Übrigen | Kredite an private Haushalte im Übrigen | | | an nichtfinanzielle Kapitalgesell-schaften | an private Haushalte | | | | | 01-11/1998 | 7,57 - 10,03 | 11,23 - 11,27 | 5,69 - 6,62 | | | 2008 | 6,35 - 7,26 | 11,81 - 12,01 | 4,35 - 6,46 | 4,39 - 10,64 | | 2009 | 4,84 - 5,77 | 10,36 - 11,42 | 2,26 - 5,31 | 2,08 - 9,60 | | 2010 | 4,70 - 5,09 | 9,92 - 10,38 | 2,32 - 4,70 | 2,17 - 8,46 | | 2011 | 4,89 - 5,11 | 10,11 - 10,43 | 2,50 - 4,75 | 2,53 - 8,59 | | 2012 | 4,21 - 4,68 | 9,56 - 10,34 | 1,89 - 4,49 | 1,75 - 8,48 | | 2013 | 4,20 - 4,34 | 9,30 - 9,62 | 1,70 - 3,69 | 1,80 - 8,08 | | 2014 | 3,97 - 4,41 | 8,92 - 9,38 | 1,46 - 3,67 | 1,68 - 7,93 | | 2015 | 3,94 - 4,32 | 8,80 - 9,25 | 1,28 - 3,09 | 1,61 - 7,81 | | 2016 | 3,63 - 3,85 | 8,51 - 8,81 | 1,11 - 2,87 | 1,43 - 7,52 | | 2017 | 3,42 - 3,70 | 8,35 - 8,62 | 0,99 - 2,60 | 1,59 - 7,32 | | 2018 | 3,13 - 3,43 | 7,93 - 8,39 | 0,85 - 2,57 | 1,65 - 8,14 | | 2019 | 2,92 - 3,10 | 7,62 - 7,99 | 0,88 - 2,56 | 1,09 - 9,68 |

163 Quellen: Deutsche Bundesbank, Monatsbericht Dezember 1998, Statistischer Teil, S. 121; Deutsche Bundesbank, Monatsbericht März (jeweils) 2009 bis 2020, Statistischer Teil, (jeweils) S. 44 ff.

164 Im Jahr 2008 traf die Annahme des Gesetzgebers, der Zinssatz von 6 % bilde die marktüblichen Anlage- und Kreditzinsen hinreichend ab, bei Berücksichtigung von dessen Einschätzungsprärogative noch zu. In diesem Jahr konnten Zuwendungsempfänger am Kapitalmarkt – unter Berücksichtigung sowohl kurzfristiger als auch langfristiger Kapitalanlagen der nichtfinanziellen Kapitalgesellschaften und der privaten Haushalte in den Beständen und dem Neugeschäft – noch Anlagezinsen bis zu 6,08 % pro Jahr erzielen. Auch die Kreditzinsen bewegten sich im Rahmen von 4,35 % - 12,01 %, sodass der Zinssatz von 6 % wie bei seiner Schaffung grob in der Mitte zwischen den erzielbaren Anlagezinsen und den zu leistenden Kreditzinsen lag und somit das Marktniveau hinreichend realitätsgerecht abbildete.

165 In Anbetracht der Funktion eines typisiert bestimmten starren Zinssatzes, übliche Zinsschwankungen am Markt über die Zeit auszugleichen, sind auch die nachfolgenden Jahre, in denen das Zinsniveau bereits zu sinken begann, noch als von der Einschätzungsprärogative gedeckt anzusehen.

166 Spätestens ab dem 1. Januar 2014 hätte der Gesetzgeber jedoch erkennen können und müssen, dass seine Grundannahme, der Zinssatz von 6 % bilde das Zinsniveau am Markt ab, nicht mehr zutreffend und die Grenze der Einschätzungsprärogative erreicht ist. In einer Gesamtschau der insoweit erkennbar maßstabsbildenden Zinsen insbesondere für lang- und kurzfristige Kapitalanlagen der nichtfinanziellen Kapitalgesellschaften und der privaten Haushalte unter Berücksichtigung sowohl der Neugeschäfte als auch der Bestände ist spätestens im Jahr 2014 – von vereinzelten Ausnahmen im Bereich der längerfristigen Bestände der Einlagen nichtfinanzieller Kapitalgesellschaften abgesehen – eine Verfestigung des Niedrigzinsniveaus auf konstant unter 3 % pro Jahr festzustellen. Während Zuwendungsempfänger im Jahr 2008 noch Anlagezinsen von bis zu 6,08 % pro Jahr erzielen konnten, waren dies bereits ein Jahr später nur noch 4,43 %. Diese Tendenz setzte sich in den nachfolgenden Jahren fort, ohne dass eine Erholung der Kapitalmärkte eingetreten wäre. Im Jahr 2014 konnten nur noch Anlagezinsen bis maximal 3,04 % jährlich erzielt werden (so auch BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 2021 – 1 BvR 2237/14 –, BVerfGE 158, 282-388, juris Rn. 208). Damit hatte sich der in § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. normiert Zinssatz von 6 % jährlich bereits so weit vom tatsächlichen Marktzinsniveau entfernt, dass er schon in etwa das Doppelte des höchsten überhaupt noch erzielbaren Habenzinssatzes ausmachte.

167 Dies zeigt sich besonders deutlich, wenn man die Entwicklung einer einzelnen Zinsposition vergleicht. Für die vorliegenden Zwecke wurde der durchschnittliche Zinssatz des herkömmlichen „Sparbuchs“ (in der Zinsstatistik des Deutschen Bundesbank als „Einlagen privater Haushalte mit vereinbarter Kündigungsfrist bis zu 3 Monate“ bezeichnet) errechnet und in der oben abgebildeten Tabelle 3 (Rn. 120) gegenübergestellt. In Ansehung dieser Anlageposition ist der durchschnittliche jährliche Zinssatz von 2,52 % im Jahr 2008 bis zum Jahr 2014 auf 0,66 % gesunken, betrug also nur noch etwa ein Viertel des Ausgangszinssatzes.

168 Besonders bemerkenswert ist darüber hinaus, dass die Anlagezinsen ab dem Jahr 2016 sogar negative Werte erreichten, d.h. die Erstattungsschuldner für die Anlage des Geldes bei der Bank sogar ihrerseits ein Entgelt entrichten mussten, statt eine Zinszahlung zu erhalten. Insoweit ist jedoch zu berücksichtigen, dass dies lediglich kurzfristige Anlagen von nichtfinanziellen Kapitalgesellschaften betraf. Nichts desto trotz ist der Umstand Ausdruck einer besonderen Marktlage und des gravierenden Niedrigzinsniveaus und verdient daher Beachtung.

169 Die ebenso als maßstabsbildend zu berücksichtigenden Zinssätze für lang- und kurzfristige Kredite der nichtfinanziellen Kapitalgesellschaften und der privaten Haushalte einschließlich der Überziehungskredite und Bestände lagen im Vergleich zu den Anlagezinssätzen insgesamt zwar höher, folgten aber ebenfalls dem bereits zuvor aufgezeigten Abwärtstrend (vgl. insoweit auch BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 2021 – 1 BvR 2237/14 –, BVerfGE 158, 282-388, juris Rn. 211). Die Kreditzinsen für Kredite an nichtfinanzielle Kapitalgesellschaften (ausgenommen Überziehungskredite) bewegten sich im Jahr 2008 in einer Bandbreite von 4,35 % - 6,46 %. Bis zum Jahr 2014 sanken die entsprechenden Werte auf eine Bandbreite von 1,46 % - 3,67 % ab. Ähnliche Entwicklungen zeigen auch die Kreditzinsen der privaten Haushalte auf. Diese lagen im Jahr 2008 insgesamt (ausgenommen Überziehungskredite) in einer Bandbreite von 4,39 % - 10,64 %. Bis zum Jahr 2014 entwickelten sie sich hin zu einer Bandbreite von 1,68 % - 7,93 %. Die Höchstwerte an Kreditzinsen werden sowohl in Ansehung der Vergabe an Privathaushalte als auch an nichtfinanzielle Kapitalgesellschaften jeweils im Bereich der Überziehungszinsen aufgerufen, welche vom Gesetzgeber ebenfalls maßstabsbildend herangezogen worden sind. Insoweit lässt sich bei den Überziehungskreditzinsen für private Haushalte eine Entwicklung von 11,81 % - 12,01 % im Jahr 2008 hin zu 8,92 % - 9,38 % im Jahr 2014 ausmachen. Die Überziehungskreditzinsen für nichtfinanzielle Kapitalgesellschaften entwickelten sich von durchschnittlich 6,35 % - 7,26 % im Jahr 2008 hin zu durchschnittlich 3,97 % - 4,41 % im Jahr 2014. Bei Betrachtung der weiteren Entwicklung nach dem Jahr 2014 für den gesamten streitgegenständlichen Verzinsungszeitraum ist erkennbar, dass das Zinsniveau sogar noch weiter sinkt.

170 Insgesamt waren damit im Jahr 2014 Kreditzinsen in der Bandbreite zwischen 1,46 % und 9,38 % zu zahlen. Der gesetzliche Erstattungszinssatz von 6 % lag damit zum Teil sogar erheblich unter den zu entrichtenden Kreditzinsen und zwar weit mehr als im Jahr 1998 als der niedrigste durchschnittliche Kreditzinssatz am Markt 5,69 % betrug.

171 Ein anderes Ergebnis für in das Jahr 2014 fallende Verzinsungszeiträume kann auch der Rückgriff auf andere, vom Gesetzgeber nicht maßstabsbildend in den Blick genommene Stellvertreterkriterien nicht begründen. Denn auch unter Zugrundelegung von Kriterien wie etwa des Basiszinssatzes kann der in § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG bestimmte Zinssatz von 6 % jährlich die durch die zeitweilige Mittelverschiebung verursachten Vor- und Nachteile nicht mehr realitätsgerecht abbilden. Die Entwicklung des Basiszinssatzes (sowie des Diskontsatzes als sein Vorgänger) über die Jahre stellte sich wie folgt dar:

172 Tabelle 5: Diskont- und Basiszinssatz [% p.a.]

173 | | | | | --- | --- | --- | | Gültig ab | Diskontsatz | | | 1998 | 31.12. | 2,5 | | | Basiszinssatz gemäß DGÜ | | | 1999 | 01.01. | 2,5 | | 01.05. | 1,95 | | | 2000 | 01.01. | 2,68 | | 01.05. | 3,42 | | | 01.09. | 4,26 | | | 2001 | 01.09 | 3,62 | | 2002 | 01.01. – 01.04. | 2,71 | | | Basiszinssatz gemäß BGB | | | 2002 | 01.01. | 2,57 | | 01.07. | 2,47 | | | 2003 | 01.01. | 1,97 | | 01.07. | 1,22 | | | 2004 | 01.01. | 1,14 | | 01.07. | 1,13 | | | 2005 | 01.01. | 1,21 | | 01.07. | 1,17 | | | 2006 | 01.01. | 1,37 | | 01.07. | 1,95 | | | 2007 | 01.01. | 2,7 | | 01.07. | 3,19 | | | 2008 | 01.01. | 3,32 | | 01.07. | 3,19 | | | 2009 | 01.01. | 1,62 | | 01.07. | 0,12 | | | 2011 | 01.07. | 0,37 | | 2012 | 01.01. | 0,12 | | 2013 | 01.01. | -0,13 | | 01.07. | -0,38 | | | 2014 | 01.01. | -0,63 | | 01.07. | -0,73 | | | 2015 | 01.01. | -0,83 | | 2016 | 01.07. | -0,88 | | 2023 | 01.01. | 1,62 | | 01.07. | 3,12 | | | 2024 | 01.01. | 3,62 | | 01.07. | 3,37 | | | 2025 | 01.01. | 2,27 | | 01.07. | 1,27 | |

174 Quelle: Deutsche Bundesbank

175 Bereits vor dem Jahr 2008 unterlag der Basiszinssatz gewissen Schwankungen in der Bandbreite von 1,13 % bis 4,26 %. Nach dem Jahr 2008, dem Jahr der Finanzkrise, ist jedoch ein abrupter Abfall des Basiszinssatzes von 3,19 % auf 1,62 % und sodann 0,12 % zu verzeichnen. Ab dem Jahr 2013 weist der Basiszinssatz einen negativen Wert auf, der sich im Vergleich der Jahre 2013 und 2014 sogar noch einmal verdoppelt hat. Somit lässt sich auch anhand des Basiszinssatzes als Stellvertreterkriterium die spätestens im Jahr 2014 verfestigte Niedrigzinsphase am Markt ablesen. Ein jährlicher Zins von 6 %, der an den Basiszins anknüpfte, wäre daher offenkundig ebenfalls nicht mehr realitätsgerecht bemessen.

176 Nach alldem ist zu resümieren, dass das bereits ab Mitte der 1990er Jahre erheblich schwankende Zinsniveau bis 2008 den gesetzlichen Zinssatz von 6 % jährlich noch nicht in Frage zu stellen vermochte. Unter den sich seit dem Ausbruch der Finanzkrise im Jahr 2008 fortlaufend verändernden tatsächlichen Verhältnissen bildete der Erstattungszinssatz von 6 % jährlich allerdings nur noch für bis in das Jahr 2013 fallende Verzinsungszeiträume die mit der Regelung zu den Erstattungszinsen verbundenen Zwecke hinreichend ab. Für in das Jahr 2014 fallende Verzinsungszeiträume ist der Zinssatz dagegen evident nicht mehr in der Lage, insoweit den Erhebungszweck der Erstattungszinsen realitätsgerecht abzubilden und damit in dieser Höhe nicht mehr zur Förderung des Gesetzeszwecks erforderlich. Eine Verzinsung mit einem niedrigeren Zinssatz wäre mindestens gleich geeignet.

(4)

177 Verfassungskonforme Zustände können auch nicht durch verfassungskonforme Auslegung der bestehenden Rechtsvorschriften hergestellt werden.

178 Aus der grundsätzlichen Vermutung der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes ergibt sich das Gebot, ein Gesetz im Zweifel verfassungskonform auszulegen. Der Respekt vor der gesetzgebenden Gewalt gebietet es, dem Willen des Gesetzgebers im Rahmen des verfassungsrechtlich Zulässigen soweit wie möglich Rechnung zu tragen. Sind unter Berücksichtigung von Wortlaut, Entstehungsgeschichte, systematischer Auslegung und Normzweck unterschiedliche Deutungen einer einfachrechtlichen Vorschrift möglich, von denen eine als verfassungswidrig zu verwerfen wäre, zumindest eine hingegen zu einem verfassungsgemäßen Ergebnis führt, so kommt es nicht in Betracht, die Vorschrift für mit der Verfassung unvereinbar zu erklären. Es ist dann diejenige Normdeutung vorzuziehen, die mit dem Grundgesetz in Einklang steht (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. März 1972 – 2 BvR 28/71 –, BVerfGE 32, 373 (383 f.), juris Rn. 30; BVerfG, Beschluss vom 9. Januar 1991 – 1 BvR 929/89 –, BVerfGE 83, 201 (214 f.), juris Rn. 55; BVerfG, Beschluss vom 19. September 2007 – 2 BvF 3/02 –, BVerfGE 119, 247 (274), juris Rn. 92; BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 – 1 BvR 2310/06 –, BVerfGE 122, 39 (60 f.), juris Rn. 57; st. Rspr.). Eine Norm ist daher nur dann für verfassungswidrig zu erklären, wenn keine nach anerkannten Auslegungsgrundsätzen zulässige und mit der Verfassung zu vereinbarende Auslegung möglich ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. September 2007 – 2 BvF 3/02 –, BVerfGE 119, 247 (274), juris Rn. 92). Grenzen der verfassungskonformen Auslegung ergeben sich allerdings aus den anerkannten Auslegungsmethoden. Ein Normverständnis, das im Widerspruch zu dem klar erkennbar geäußerten Willen des Gesetzgebers steht, kann auch im Wege der verfassungskonformen Auslegung nicht begründet werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 3. Juni 1992 – 2 BvR 1041/88 –, BVerfGE 86, 288 (320), juris Rn. 102; BVerfG, Beschluss vom 14. Oktober 2008 – 1 BvR 2310/06 –, BVerfGE 122, 39 (60 f.), juris Rn. 57; BVerfG, Beschluss vom 27. März 2012 – 2 BvR 2258/09 –, BVerfGE 130, 372 (397 ff.), juris Rn. 73; BVerfG, Beschluss vom 22. März 2018 - 2 BvR 780/16, BVerfGE 148, 69, juris Rn. 150; BVerfG, Beschluss vom 28. November 2023 – 2 BvL 8/13 –, BVerfGE 168, 1-71, Rn. 193 f.). Einem nach Wortlaut und Sinn eindeutigen Gesetz darf weder im Wege der Auslegung ein entgegengesetzter Sinn verliehen noch der normative Gehalt der auszulegenden Norm grundlegend neu bestimmt oder das gesetzgeberische Ziel in einem wesentlichen Punkt verfehlt werden (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. Juni 1980 – 1 PBvU 1/79 –, BVerfGE 54, 277 (299 f.), juris Rn. 64; BVerfG, Beschluss vom 22. Oktober 1985 – 1 BvL 44/83 –, BVerfGE 71, 81 (105), juris Rn. 56; BVerfG, Beschluss vom 19. September 2007 – 2 BvF 3/02 –, BVerfGE 119, 247 (274), juris Rn. 93; BVerfG, Beschluss vom 27. März 2012 – 2 BvR 2258/09 –, BVerfGE 130, 372 (397 ff.), juris Rn. 73).

179 Bei Anwendung dieser Grundsätze kann weder die Vorschrift des § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. (a) noch diejenige des § 49a Abs. 3 Satz 2 ThürVwVfG a.F. (b) so ausgelegt werden, dass verfassungskonforme Zustände geschaffen würden.

(a)

180 Eine verfassungskonforme Auslegung der Vorschrift des § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. dergestalt, dass der Vorschrift ein den veränderten Umständen angepasster Zinssatz entnommen werden kann, scheidet aus. Der Wortlaut der Norm ist in Ansehung des normierten Zinssatzes eindeutig ("mit sechs vom Hundert jährlich"). Er lässt unterschiedliche Deutungen nicht zu. Der Wille des Gesetzgebers kommt klar zum Ausdruck. Die Korrektur gesetzgeberischer Entscheidungen wie dieser obliegt grundsätzlich nicht den Gerichten (vgl. Thüringer Oberlandesgericht, Beschluss vom 8. Mai 2014 – 1 Ws Reha 18/13 –, juris Rn. 25). Hiervon ging auch der Thüringer Gesetzgeber selbst bereits bei Schaffung der Norm aus. So heißt es in der Gesetzesbegründung: "Sollte sich wider Erwarten eine der öffentlichen Hand nachteilige deutliche Änderung des Zinsgefüges abzeichnen, muss der Zinssatz entsprechend angehoben werden. Auch der hierdurch verursachte gesetzgeberische Aufwand läge jedoch noch unter demjenigen, der durch eine ständige Veränderung eines variablen Zinssatzes provoziert werden würde. " (LT-Drs. 2/3299, S. 7).

(b)

181 Die Unverhältnismäßigkeit des Zinssatzes in Höhe von 6 % jährlich für Verzinsungszeiträume ab 1. Januar 2014 kann auch nicht durch eine verfassungskonforme Auslegung und Anwendung der Ausnahmevorschrift des § 49a Abs. 3 Satz 2 ThürVwVfG a.F. abgewendet werden. Gemäß § 49a Abs. 3 Satz 2 ThürVwVfG a.F. kann von der Geltendmachung des Zinsanspruchs insbesondere dann abgesehen werden, wenn der Begünstigte die Umstände, die zur Rücknahme, zum Widerruf oder zur Unwirksamkeit des Verwaltungsakts geführt haben, nicht zu vertreten hat und den zu erstattenden Betrag innerhalb der von der Behörde gesetzten Frist leistet.

182 Insofern vertritt das TMIK in seiner Stellungnahme vom 21. Oktober 2022 (S. 9) den Standpunkt, einer etwaigen Verfassungswidrigkeit der in § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. geregelten Zinshöhe könne durch eine verfassungskonforme Auslegung der Bestimmung des § 49a Abs. 3 Satz 2 ThürVwVfG a.F. begegnet werden, sodass im Ergebnis ein verfassungskonformer Zustand hergestellt wird. Dem folgt das vorlegende Gericht nicht. Zwar ist der Argumentation des TMIK nicht abzusprechen, dass die Anwendung des § 49a Abs. 3 Satz 2 ThürVwVfG a.F. aufgrund der in dieser Norm vorgesehenen Rechtsfolge letztlich zu dem gleichen Ergebnis führen kann, das auch ein niedrigerer gesetzlicher Zinssatz hätte. So ermöglicht § 49a Abs. 3 Satz 2 ThürVwVfG a.F. der Behörde, vollständig oder auch nur teilweise von der Geltendmachung des Zinsanspruches abzusehen (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Januar 2017 – 6 B 44/16 –, juris Rn. 10; Kastner, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2021, § 49a VwVfG Rn. 15; Schoch, in: ders./Schneider, 6. EL November 2024, § 49a VwVfG Rn. 94; Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwGO, 23. Aufl. 2022, § 49a Rn. 21). In beiden Fällen würde somit im Ergebnis der Betrag der zu zahlenden Erstattungszinsen geringer ausfallen. Allerdings lässt die Ermessensausübung im Rahmen des § 49a Abs. 3 Satz 2 ThürVwVfG a.F. die Höhe des (gesetzlichen) Zinssatzes an sich unberührt. Dies wirkt sich im Einzelnen wie folgt aus:

183 Die Anwendung des § 49a Abs. 3 Satz 2 ThürVwVfG a.F. kann schon deshalb nicht zur Herstellung verfassungskonformer Zustände führen, weil sie nicht in allen denkbaren Fällen erfolgen kann. Selbst wenn man der Argumentation des TMIK folgte und bei verfassungskonformer Auslegung die – nicht abschließend, sondern nur regelhaft normierten (vgl. BVerwG, Urteil vom 26. Juli 2006 – 6 C 20/05 –, BVerwGE 126, 254-282, juris Rn. 107) – Voraussetzungen des § 49a Abs. 3 Satz 2 ThürVwVfG a.F. vor dem Hintergrund als erfüllt ansähe, dass die Zinsentwicklung einen sich aufdrängenden atypischen bedeutsamen Umstand darstellte, der in die Ermessensausübung einzubeziehen wäre und außerdem berücksichtigen würde, dass die Beteiligten die Zinssituation am Markt nicht zu vertreten haben, würde es Fälle geben, in denen eine Anwendung der Norm dennoch ausscheiden würde. So kommt ein Absehen von der Geltendmachung des Zinsanspruchs im Kontext der Rückforderung unionsrechtswidrig gewährter Beihilfen beispielsweise nicht in Betracht, da in diesen Fällen die unionsrechtliche Pflicht besteht, für die Dauer der Rechtswidrigkeit Zinsen zu erheben (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 2010 – 3 C 44/09 –, BVerwGE 138, 322-336, juris Rn. 13; EuGH, Urteil vom 5. März 2019, Rs. C-349/17, ECLI:EU:C:2019:172, juris Rn. 134 m.w.N.). Für die Berechnung der Zinsen gelten in diesen Fällen in Ermangelung unionsrechtlicher Vorschriften in diesem Bereich die Vorschriften des anwendbaren nationalen Rechts (vgl. EuGH, Urteil vom 5. März 2019, Rs. C-349/17, ECLI:EU:C:2019:172, juris Rn. 135), mithin vormals § 49a Abs. 3 ThürVwVfG a.F. In diesen Fällen findet der in § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. normierte Zinssatz somit ohne die Möglichkeit einer in das Ermessen der Behörde gestellten Reduzierung Anwendung. Darüber hinaus wird in der Literatur teilweise die Ansicht vertreten, nur das erste Tatbestandsmerkmal des Regelbeispiels, namentlich das fehlende Verschulden des Zuwendungsempfängers, könne durch Billigkeitserwägungen ersetzt werden; das zweite Merkmal der rechtzeitigen Rückzahlung des zu erstattenden Betrags soll nach dieser Ansicht hingegen zwingend in allen Fällen erforderlich sein (vgl. Falkenbach, in: Bader/Ronellenfitsch, BeckOK VwVfG, 68. Edition, Stand: 01.07.2025, § 49a Rn. 37; Schoch, in: ders./Schneider, 6. EL November 2024, § 49a VwVfG Rn. 90, 92). Folgte man dieser Auffassung, so verbliebe mit den Fällen, in denen keine fristgerechte Rückzahlung des Erstattungsbetrags erfolgt, eine denkbar große Anzahl an Fällen, in denen der Behörde der Weg einer Reduktion der zu leistenden Erstattungszinsen auf der Grundlage von § 49a Abs. 3 Satz 2 ThürVwVfG a.F. versperrt wäre. Diese Beispiele verdeutlichen anschaulich, dass über die Anwendung der Ermessensregelung in § 49a Abs. 3 Satz 2 ThürVwVfG a.F. zwar im Einzelfall eine im Ergebnis mit der Verfassung zu vereinbarende Lösung gefunden werden könnte. Die Existenz der Vorschrift führt jedoch nicht generell dazu, dass ein verfassungsgemäßer Zustand hergestellt wird. Vielmehr sind eine Vielzahl an Fällen denkbar, in denen der Zinssatz aus § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. ohne die Möglichkeit einer Reduzierung durch Behördenentscheidung in Betracht kommt. Jedenfalls in diesen Fällen liegt ohne jeden Zweifel eine Grundrechtsverletzung vor.

184 Die Anwendung des § 49a Abs. 3 Satz 2 ThürVwVfG a.F. zur generellen Abwendung der Verfassungswidrigkeit des in § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. normierten Zinssatzes erscheint auch deshalb äußerst zweifelhaft, weil damit das vom Gesetzgeber in § 49a Abs. 3 ThürVwVfG a.F. vorgesehene Regel-Ausnahme-Verhältnis in sein Gegenteil verkehrt würde. § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. sieht als gebundene Entscheidung die Geltendmachung des Zinsanspruchs vor. Nur ausnahmsweise wird in § 49a Abs. 3 Satz 2 ThürVwVfG a.F. ein Absehen von der Geltendmachung des Zinsanspruchs durch Ermessensentscheidung der Behörde ermöglicht. Dieses Regel-Ausnahme-Verhältnis wird vom Bundesverwaltungsgericht dahingehend konkretisiert, dass der Zweck des § 49a Abs. 3 Satz 2 VwVfG, welcher abgesehen von der Zinshöhe wortlautgleich mit der § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. ist, wesentlich durch die Grundsätze der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung geprägt werde, die nur ausnahmsweise bei Vorliegen entsprechend gewichtiger Gesichtspunkte mit dem Ergebnis eines Absehens von der Zinserhebung überwunden werden könnten. Die Vorschrift des § 49a Abs. 3 VwVfG solle verhindern, dass unverbrauchte Zuwendungen anstelle ihrer zeitnahen Verwendung oder Zurückführung an den Zuwendungsgeber vom Zuwendungsempfänger zinsbringend zu seinen Gunsten verwendet werden (vgl. BT-Drs. 13/1534, S. 6 f.). Ein Absehen von der Erhebung von Zinsen nach § 49a Abs. 3 Satz 2 VwVfG könne daher nur dann in Betracht kommen, wenn die vom Gesetzgeber regelmäßig angenommene Möglichkeit des Zuwendungsnehmers, sich für die Dauer der Überzahlung einen Zinsvorteil auf Kosten des Zuwendungsgebers zu verschaffen, ausnahmsweise nicht kompensiert werden müsse (vgl. BVerwG, Urt. v. 11.5.2016 – 10 C 8/15, juris Rn. 15). In diesem Zusammenhang ist nicht in Abrede zu stellen, dass diese Ausnahmevoraussetzungen mit Blick auf die haushaltsrechtliche Übererfüllung in Ansehung eines deutlich über den Marktzinsen liegenden Erstattungszinssatzes in den betreffenden Fällen sämtlich erfüllt sind, sodass der Anwendung der Ausnahmevorschrift keine schützenswerten haushaltsrechtlichen Belange entgegenstehen. Gegen die Anwendung spricht dennoch die vom Gesetzgeber bewusst angelegte Gesetzessystematik, die durch eine flächendeckende und dauerhafte Anwendung der Ausnahmevorschrift umgangen würde. Aus dieser Gesetzessystematik wird der Wille des Gesetzgebers ersichtlich, dass nur im Einzelfall bestehende Ausnahmefälle von § 49a Abs. 3 Satz 2 ThürVwVfG a.F. erfasst werden sollen. Die Reaktion auf veränderte Gesamtumstände, die auf alle Zinsentscheidungen Auswirkungen zeitigen, ist hingegen Sache des Gesetzgebers. Dies gebietet angesichts des klaren Befunds zur Gesetzessystematik letztlich auch der aus dem Rechtsstaatsprinzip abgeleitete Grundsatz der Gewaltenteilung. Dies hat der Thüringer Gesetzgeber bei der Einfügung des Zinssatzes von 6 % jährlich sogar selbst im Rahmen der Gesetzesbegründung festgehalten. So heißt es im Gesetzesentwurf zu § 49a Abs. 3 ThürVwVfG a.F. ausdrücklich: "Sollte sich wider Erwarten eine der öffentlichen Hand nachteilige deutliche Änderung des Zinsgefüges abzeichnen, muss der Zinssatz entsprechend angehoben werden. Auch der hierdurch verursachte gesetzgeberische Aufwand läge jedoch noch unter demjenigen, der durch eine ständige Veränderung eines variablen Zinssatzes provoziert werden würde. " (LT-Drs. 2/3299, S. 7). Der Landesgesetzgeber ging selbst mithin nicht davon aus, dass eine Anpassung des Zinssatzes an die Marktlage durch die Behörde im Rahmen der Ermessensausübung nach § 49a Abs. 3 Satz 2 ThürVwVfG a.F. erfolgt, sondern durch ihn. Die Verantwortung des Gesetzgebers zur Festsetzung der (Regel-)Zinshöhe stellt sich auch als Ausfluss aus dem rechtsstaatlichen Wesentlichkeitsgrundsatz dar, nachdem der Gesetzgeber alle Aspekte, die (grundrechts-)wesentlich sind, selbst regeln muss. Gerade die Höhe der Zinsen beeinflusst die Intensität der Belastung der Bürger und stellt sich vor diesem Hintergrund als wesentlich in diesem Sinne dar. Dabei wird auch nicht, wie das TMIK in seiner Stellungnahme ausführt, die zeitliche Dimension des § 49a Abs. 3 ThürVwVfG a.F. außer Acht gelassen, indem unberücksichtigt bleibt, dass das Verhältnis des darin vorgesehenen starren Zinssatzes zur Marktlage naturgemäß schwankend ist. Dass die Marktzinsen gewissen Schwankungen unterliegen und dem Gesetzgeber insoweit eine Einschätzungsprärogative eingeräumt ist, wurde ausdrücklich berücksichtigt und die zwischen 1998 und 2013 auftretenden Schwankungen der Zinssätze am Markt dementsprechend als von dieser Prärogative umfasst qualifiziert (vgl. Rn. 122 f.). Doch auch die Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers kennt Grenzen und diese sind für Verzinsungszeiträume ab dem Jahr 2014 vorliegend überschritten.

185 Für eine (alleinige) Zugriffsmöglichkeit des Gesetzgebers auf die Höhe der Erstattungszinsen sprechen neben den bereits erwähnten Gesichtspunkten der Gesetzessystematik, Gewaltenteilung und dem geäußerten Willen des Gesetzesgebers zudem Aspekte der Rechtssicherheit. Die behördliche Reduzierung der zu entrichtenden Erstattungszinsen vor dem Hintergrund der aktuellen Marktlage auf der Grundlage von § 49a Abs. 3 Satz 2 ThürVwVfG a.F. in jedem Einzelfall wäre für die betroffenen Bürger wenig transparent und vorhersehbar und damit der Rechtssicherheit abträglich. Inwiefern die durch die Anwendung von § 49a Abs. 3 Satz 2 ThürVwVfG a.F. ermöglichte Flexibilität erheblich zur Rechtssicherheit beitragen soll, wie das TMIK in seiner Stellungnahme vom 21. Oktober 2022 (S. 8) meint, ist für die vorlegende Kammer hingegen nicht ersichtlich.

186 Nicht überzeugend ist schließlich das vom TMIK für eine Anwendung des § 49a Abs. 3 Satz 2 ThürVwVfG a.F. zur Reduzierung des Betrags der Erstattungszinsen ins Feld geführte Argument, eine Nichtanwendung der Norm des § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. würde – bei unterstellter Verfassungswidrigkeit der gesetzlichen Zinshöhe – dazu führen, dass die Behörde gar keine Erstattungszinsen verlange könnte, was der gesetzlichen Motivlage keinesfalls entspreche. Eine Nichtanwendung der Norm durch die Behörden selbst steht nicht im Raum. Eine Behörde darf die Vorschrift des § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. nicht von sich aus unangewendet lassen, selbst dann nicht, wenn sie diese für verfassungswidrig hält. Die Verwerfungskompetenz für formelle Gesetze haben allein die Verfassungsgerichte inne. Diese haben für den Fall, dass die Nichtigerklärung der beanstandeten Vorschrift zu einem Zustand führen würde, der von der verfassungsgemäßen Ordnung noch weiter entfernt ist als der bisherige, die Möglichkeit, eine bloße Unvereinbarkeitserklärung vorzunehmen und dem Gesetzgeber die Möglichkeit zur Nachbesserung einzuräumen (vgl. dazu im Detail in Rn. 186). Die vom TMIK in Bezug genommene Gefahr besteht somit tatsächlich nicht.

dd)

187 Soweit die Regelung des § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. nicht bereits aufgrund der fehlenden Erforderlichkeit für Verzinsungszeiträume ab 1. Januar 2014 unverhältnismäßig und damit verfassungswidrig ist, konkret mit Blick auf die Ausgestaltung der Verzinsungspflicht mit einem starren Zinssatz von 6 % für Verzinsungszeiträume bis einschließlich 2013, stellt sich die Regelung als angemessen und damit verhältnismäßig im engeren Sinne dar.

188 Die Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne verlangt, dass die Schwere der gesetzgeberischen Grundrechtsbeschränkung bei einer Gesamtabwägung nicht außer Verhältnis zu dem Gewicht der sie rechtfertigenden Gründe steht (vgl. BVerfG, Urteil vom 20. April 2016 – 1 BvR 966/09 –, BVerfGE 141, 220 (267 Rn- 98), juris Rn. 98; BVerfG, Beschluss vom 21. März 2018 – 1 BvF 1/13 –, BVerfGE 148, 40 (57 f. Rn. 49), juris Rn. 49). Dabei ist ein angemessener Ausgleich zwischen dem Eingriffsgewicht der Regelung und dem verfolgten gesetzgeberischen Ziel, zwischen Individual- und Allgemeininteresse herzustellen (vgl. BVerfG, Urteil vom 14. Juli 1999 – 1 BvR 2226/94 –, BVerfGE 100, 313 (375 f.), juris Rn. 221; BVerfG, Urteil vom 24. April 2013 – 1 BvR 1215/07 –, BVerfGE 133, 277 (322 Rn. 109), juris Rn. 109; st. Rspr.). Geboten hierfür ist eine Ausgestaltung, die dem Eingriffsgewicht differenzierend und hinreichend Rechnung trägt (vgl. BVerfG, Urteil vom 1. Oktober 2024 – 1 BvR 1160/19 –, BVerfGE 169, 332-413, juris Rn. 179).

189 Der Gesetzgeber hat mit der Regelung zu den Erstattungszinsen in § 49a Abs. 3 ThürVwVfG a.F. einen angemessenen Ausgleich gefunden. Das öffentliche Interesse an der sparsamen Verwendung öffentlicher Mittel überwiegt das Individualinteresse, von finanziellen Belastungen frei zu bleiben. Die hervorgehobene Bedeutung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit der Haushaltsführung zeigt sich bereits an dessen verfassungsrechtlicher Verankerung in Art. 114 GG. Den haushalterischen Zwecken kommt auch dann im Ergebnis ein übergeordnetes Gewicht zu, wenn die zurückgeforderte Zuwendung für die berufliche Tätigkeit einer Person gewährt wurde und die Zinszahlungspflicht somit mittelbar auch die Erwerbstätigkeit der Person betrifft. Zwar ist in diesen Fällen die allgemeine Handlungsfreiheit gerade in ihrer Ausprägung als persönliche Entfaltung im vermögensrechtlichen und im beruflichen Bereich (Art. 14 Abs. 1, Art. 12 Abs. 1 GG) betroffen (vgl. in Bezug auf Steuergesetze BVerfG, Beschluss vom 25. September 1992 – 2 BvL 5/91 –, BStBl II 1993, 413, BVerfGE 87, 153-181, juris Rn. 64). Die Pflicht zur Zahlung von Zinsen in Höhe von 6 % des zu erstattenden Betrags hat jedoch keine erdrosselnde Wirkung und führt nicht zum vollständigen oder weitgehenden Verlust der wirtschaftlichen Handlungsfähigkeit. Für die Angemessenheit der Regelung spricht weiterhin, dass der schonende Umgang mit öffentlichen Mitteln letztlich allen Bürgern und damit auch den Erstattungsschuldnern zugutekommt. Die Erstattungsschuldner können durch eine schnelle Rückzahlung des zu erstattenden Betrags zudem den Verzinsungszeitraum verkürzen und damit (begrenzt) Einfluss auf die Höhe des Zinsbetrags nehmen. Zur Angemessenheit der Regelung trägt darüber hinaus die in § 49a Abs. 3 Satz 2 ThürVwVfG a.F. vorgesehene Möglichkeit, in Ausnahmefällen ganz oder teilweise von der Geltendmachung des Zinsanspruchs abzusehen, bei. Diese ermöglicht die flexible Erzielung billiger Ergebnisse im Einzelfall und verhindert das Bestehen unüberwindbarer Härten.

c)

190 § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. ist ebenfalls in Ansehung des allgemeinen Gleichheitssatzes des Art. 2 Abs. 1 ThürVerf verfassungswidrig, soweit er für in das Jahr 2014 fallende Verzinsungszeiträume einen Zinssatz von 6 % jährlich festlegt. Die mit der Regelung bewirkte Ungleichbehandlung (aa) ist für diesen Zeitraum verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigen (bb).

aa)

191 Nach Art. 2 Abs. 1 ThürVerf sind alle Menschen vor dem Gesetz gleich. Die Norm gebietet, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Juni 2006 – 2 BvL 2/99 –, BVerfGE 116, 164-202, juris Rn. 69; BVerfG, Beschluss vom 15. Januar 2008 – 1 BvL 2/04 –, BVerfGE 120, 1-55, juris Rn. 81; BVerfG, Urteil vom 10. April 2018 – 1 BvL 11/14 –, BVerfGE 148, 147-217, juris Rn. 94; st. Rspr.). Dies gilt sowohl für ungleiche Belastungen als auch Begünstigungen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Juni 2006 – 2 BvL 2/99 –, BVerfGE 116, 164-202, juris Rn. 69; BVerfG, Urteil vom 10. April 2018 – 1 BvL 11/14 –, BVerfGE 148, 147-217, juris Rn. 94).

192 Bei der Bemessung der Erstattungszinsen mit einem festen Zinssatz von 6 % jährlich in § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. handelt es sich um eine typisierende Regelung, die am Maßstab des allgemeinen Gleichheitssatzes des Art. 2 Abs. 1 ThürVerf zu messen ist, da sie eine Ungleichbehandlung bewirkt. Der pauschale Zinssatz von 6 % bildet in unterschiedlichem Ausmaß mehr oder weniger genau den konkret erzielten bzw. potentiell erzielbaren Vorteil der Erstattungsschuldner ab. Mit einer Typisierung sind unvermeidbar Benachteiligungen Einzelner verbunden, da nicht jeder Einzelfall konkret abgebildet wird und werden kann (vgl. implizit BVerfG, Beschluss vom 11. November 1998 – 2 BvL 10/95 –, BVerfGE 99, 280-300, BStBl II 1999, 502, juris Rn. 47).

193 Die vom Bundesverfassungsgericht im Zusammenhang mit der Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers entschiedenen Fälle sind strukturell anders gelagert. Dort thematisiert das Bundesverfassungsgericht regelmäßig die Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers als sachlichen Grund zur Rechtfertigung eines Verstoßes gegen den steuerrechtlichen Grundsatz der Belastungsgleichheit (vgl. die Nachweise in Rn. 68). Dabei stellt es jedoch stets inzident (auch) einen Verstoß der Typisierung an sich gegen den allgemeinen Gleichheitssatz fest (vgl. exemplarisch BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 2021 – 1 BvR 2237/14 –, BVerfGE 158, 282-388, juris Rn. 150: "Die mit einer Typisierung verbundene Ungleichbehandlung… "). Dieser ist – da der Grundsatz der Belastungsgleichheit hier keine Anwendung findet (dazu sogleich in Rn. 150) – vorliegend alleiniger Gegenstand der gleichheitsrechtlichen Prüfung.

194 Keine relevante Ungleichbehandlung erblickt die Kammer demgegenüber darin, dass die zinszahlungspflichtigen gegenüber den nicht zinszahlungspflichtigen Erstattungsschuldnern durch die typisierende Annahme eines durch die zeitweise Mittelüberlassung entstandenen potentiellen Liquiditätsvorteil, der mit Zinsen in Höhe von 6 % jährlich bemessen wird, stärker belastet werden. Denn hierbei handelt es sich nicht um wesentlich gleiche Sachverhalte. Die beiden Konstellationen unterscheiden sich dadurch, dass im ersteren Fall der die Leistung gewährende Verwaltungsakt durch Aufhebung mit Wirkung für die Vergangenheit oder infolge des Eintritts einer auflösenden Bedingung nachträglich unwirksam wird, während der Leistungsbescheid im letzteren Falle durchgehend Bestand hat. Anders als in den vom Bundesverfassungsgericht in Bezug auf abgabenrechtliche Sachverhalte entschiedenen Fällen ist der dort maßgebliche Grundsatz der Belastungsgleichheit (vgl. exemplarisch BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 2021 – 1 BvR 2237/14 –, BVerfGE 158, 282-388, juris Rn. 104 f.) im Verwaltungsverfahrensrecht nicht anwendbar (vgl. VG Gera, Urteil vom 12. August 2025 – 5 K 1314/23 Ge –, n. v.; VG Magdeburg, Urteil vom 3. März 2023 – 3 A 253/20 MD –, juris Rn. 17; VG Magdeburg, Urteil vom 13. September 2022 – 4 A 214/20 –, juris Rn. 39).

195 Ebenfalls keine im Rahmen von Art. 2 Abs. 1 ThürVerf beachtliche Ungleichbehandlung stellt der Umstand dar, dass der typisiert bestimmte Zinssatz von 6 % jährlich in zeitlicher Hinsicht aufgrund der unterschiedlichen Marktlage zu Ungleichgewichten führt. Ist der Markt von einer Niedrigzinsphase geprägt, zahlen die Betroffenen einen höheren Zinssatz, als sie am Markt durch Anlage des Betrages realisieren könnten. Befindet sich der Markt in einer Hochzinsphase, werden durch den pauschalisierten Zinssatz nicht alle (potentiell) erwirtschafteten Zinsvorteile abgeschöpft, weil die Erstattungsschuldner am Mark einen höheren Zinssatz als 6 % realisieren können. Indes liegt eine relevante Ungleichbehandlung grundsätzlich nur vor, wenn die unterschiedlichen Behandlungen gleichzeitig erfolgen. Art. 2 Abs. 1 ThürVerf verbietet es nur, Gleiches zu einer bestimmten Zeit ungleich zu behandeln (vgl. Boysen, in: von Münch/Kunig, GG-Kommentar, 8. Aufl. 2025, Art. 3 Rn. 92 m.w.N.).

196 Schließlich begründet auch der Vergleich mit den Verzinsungsregelungen in den Verwaltungsverfahrensgesetzen anderer Bundesländer bzw. des Bundes keine relevante Ungleichbehandlung, da die Bindung an Art. 2 Abs. 1 ThürVerf (bzw. auch Art. 3 Abs. 1 GG) den jeweiligen Hoheitsträger nur innerhalb seines Kompetenzbereichs erfasst (vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. November 2002 – 2 BvR 1053/98 –, BVerfGE 106, 225 (241), juris Rn. 48 m.w.N.; BVerfG, Urteil vom 10. April 2018 – 1 BvL 11/14 –, BVerfGE 148, 147-217, juris Rn. 100; st. Rspr.). Zinspflichtige können daher grundsätzlich nicht dadurch in ihrem Anspruch auf Gleichbehandlung verletzt sein, dass die Verzinsung für sie ungünstiger als in dem Gebiet eines anderen Hoheitsträgers ausgestaltet ist, der seinerseits die Gesetzgebungskompetenz für die Verzinsung hat.

bb)

197 Dem Gesetzgeber ist nicht jede Differenzierung verwehrt. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Dabei gilt grundsätzlich ein stufenloser am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen (vgl. BVerfG, Urteil vom 17. Dezember 2014 – 1 BvL 21/12 –, BStBl II 2015, 50, BVerfGE 138, 136 (180 Rn. 121), juris Rn. 121; BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 2015 – 1 BvL 13/11 –, BStBl II 2015, 871, BVerfGE 139, 285 (309 Rn. 70), juris Rn. 70; BVerfG, Urteil vom 10. April 2018 – 1 BvL 11/14 –, BVerfGE 148, 147-217, juris Rn. 94; BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 2021 – 1 BvR 2237/14 –, BVerfGE 158, 282-388, juris Rn. 110; st. Rspr.). Hinsichtlich der verfassungsrechtlichen Anforderungen an den die Ungleichbehandlung tragenden Sachgrund ergeben sich aus dem allgemeinen Gleichheitssatz je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den Gesetzgeber, die von gelockerten auf das Willkürverbot beschränkten Bindungen bis hin zu strengen Verhältnismäßigkeitserfordernissen reichen können (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Juni 2006 – 2 BvL 2/99 –, BVerfGE 116, 164-202, juris Rn. 69; BVerfG, Beschluss vom 15. Januar 2008 – 1 BvL 2/04 –, BVerfGE 120, 1-55, juris Rn. 81; BVerfG, Urteil vom 10. April 2018 – 1 BvL 11/14 –, BVerfGE 148, 147-217, juris Rn. 95; BVerfG, Beschluss vom 28. Juni 2022 – 2 BvL 9/14 –, BVerfGE 162, 277-325, juris Rn. 70; st. Rspr.). Eine strengere Bindung des Gesetzgebers kann sich aus den jeweils betroffenen Freiheitsrechten ergeben. Zudem verschärfen sich die verfassungsrechtlichen Anforderungen, je weniger die Merkmale, an die die gesetzliche Differenzierung anknüpft, für Einzelne verfügbar sind oder je mehr sie sich denen des Art. 3 Abs. 3 GG annähern (vgl. BVerfG, Urteil vom 17. Dezember 2014 – 1 BvL 21/12 –, BStBl II 2015, 50, BVerfGE 138, 136 (180 Rn. 122), juris Rn. 122 m.w.N.; BVerfG, Beschluss vom 23. Juni 2015 – 1 BvL 13/11 –, BStBl II 2015, 871, BVerfGE 139, 285 (309 Rn. 70), juris Rn. 70; BVerfG, Urteil vom 10. April 2018 – 1 BvL 11/14 –, BVerfGE 148, 147-217, juris Rn. 95; BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 2021 – 1 BvR 2237/14 –, BVerfGE 158, 282-388, juris Rn. 111; st. Rspr.).

198 Dieser allgemeine Rechtfertigungsmaßstab für Ungleichbehandlungen wurde durch das Bundesverfassungsgericht für die Rechtfertigung von Ungleichbehandlungen im Rahmen von Typisierungen modifiziert, indem es die Grenzen der Typisierungsbefugnis festgelegt hat. Ist der Gesetzgeber zur Typisierung befugt, müssen die Vorteile der Typisierung im rechten Verhältnis zu der mit der Typisierung notwendig verbundenen Ungleichheit stehen (für das Steuerrecht vgl. BVerfG, Urteil vom 20. Dezember 1966 – 1 BvR 320/57 –, BVerfGE 21, 12-46, juris Rn. 60; BVerfG, Beschluss vom 15. Januar 2008 – 1 BvL 2/04 –, BVerfGE 120, 1-55, juris Rn. 83; BVerfG, Urteil vom 17. Dezember 2014 – 1 BvL 21/12 –, BStBl II 2015, 50, BVerfGE 138, 136-255, juris Rn. 250; BVerfG, Beschluss vom 29. März 2017, 2 BvL 6/11, juris Rn. 106 ff.; BVerfG, Urteil vom 10. April 2018 – 1 BvL 11/14 –, BVerfGE 148, 147-217, juris Rn. 136; BVerfG, Beschluss vom 28. Juni 2022 – 2 BvL 9/14 –, BVerfGE 162, 277-325, juris Rn. 74; BVerfG, Beschluss vom 7. Dezember 2022 – 2 BvR 988/16 –, BVerfGE 164, 347-426, juris Rn. 137; st. Rspr.). Außerdem darf eine gesetzliche Typisierung keinen atypischen Fall als Leitbild wählen, sondern muss sich realitätsgerecht am typischen Fall orientieren (vgl. Rn. 73 mit entsprechenden Nachweisen). Weiterhin ist erforderlich, dass die durch die Typisierung eintretenden Härten nur unter Schwierigkeiten vermeidbar wären, lediglich eine verhältnismäßig kleine Zahl von Personen betreffen und das Ausmaß der Ungleichbehandlung gering ist (vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. Juni 2022 – 2 BvL 9/14 –, BVerfGE 162, 277-325, juris Rn. 74; BVerfG, Beschluss vom 7. Dezember 2022 – 2 BvR 988/16 –, BVerfGE 164, 347-426, juris Rn. 137; st. Rspr.). Sind diese Voraussetzungen erfüllt, darf der Gesetzgeber generalisierende, typisierende und pauschalisierende Regelungen treffen, ohne wegen der damit unvermeidlichen Härten gegen den allgemeinen Gleichheitssatz zu verstoßen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. November 1998 – 2 BvL 10/95 –, BVerfGE 99, 280-300, BStBl II 1999, 502, juris Rn. 47; BVerfG, Beschluss vom 21. Juni 2006 – 2 BvL 2/99 –, BVerfGE 116, 164-202, juris Rn. 75; BVerfG, Beschluss vom 6. Juli 2010 – 2 BvL 13/09 –, BVerfGE 126, 268-286, BStBl II 2011, 318, juris Rn. 38; BVerfG, Beschluss vom 28. Juni 2022 – 2 BvL 9/14 –, BVerfGE 162, 277-325, juris Rn. 73; BVerfG, Beschluss vom 7. Dezember 2022 – 2 BvR 988/16 –, BVerfGE 164, 347-426, juris Rn. 135; st. Rspr. in Bezug auf das Steuerrecht).

199 Vorliegend war der Gesetzgeber zur Typisierung befugt (vgl. Rn. 71) und hat zunächst bei der Schaffung der Vorschrift des § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG die Grenzen der Typisierungsbefugnis eingehalten. Die vom Gesetzgeber bei der Bemessung des Zinssatzes als maßstabsbildend zugrunde gelegten Kriterien bildeten den Vorteil des Erstattungsschuldners und Nachteil des Erstattungsgläubigers, der durch die Erstattungszinsen abgeschöpft werden soll, bei Schaffung der Norm hinreichend ab. Sie schlossen insbesondere alle betroffenen Gruppen und Regelungsgegenstände ein (vgl. Rn. 77 ff.). Der anhand der genannten Kriterien gebildete Zinssatz von 6 % jährlich bildete den durch die Erstattungszinsen auszugleichenden Vor- und Nachteil auch unter den sich seit 2008 fortlaufend verändernden tatsächlichen Verhältnissen noch für bis in das Jahr 2013 fallende Verzinsungszeiträume hinreichend ab. Für in das Jahr 2014 fallende Verzinsungszeiträume ist der gewählte Zinssatz jedoch nicht mehr in der Lage, den durch die Erstattungszinsen auszugleichenden Vor- und Nachteil realitätsgerecht abzubilden (vgl. Rn. 111 ff.). Für Verzinsungszeiträume ab dem 1. Januar 2014 ist die mit der Typisierung verbundene Ungleichbehandlung mithin nicht mehr durch die Typisierungsbefugnis des Gesetzgebers gerechtfertigt. Es liegt insoweit eine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes vor.

2.

200 Die Frage, ob § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. mit der Thüringer Verfassung vereinbar ist, soweit der Zinsberechnung für Verzinsungszeiträume ab dem 1. Januar 2014 ein Zinssatz von sechs vom Hundert jährlich zugrunde gelegt wird, ist entscheidungserheblich. Entscheidungserheblichkeit in diesem Sinne liegt vor, wenn die Endentscheidung des Ausgangsverfahrens von der für verfassungswidrig gehaltenen Vorschrift abhängt. Das Vorlagegericht muss je nach Gültigkeit oder Ungültigkeit der beanstandeten Norm zu unterschiedlichen Ergebnissen gelangen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25. März 2021 – 2 BvF 1/20 –, BVerfGE 157, 223-298, juris Rn. 70 m.w.N.). So liegt es hier. Die Klage ist abzuweisen, sollte sich der gesetzliche Zinssatz in § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. als verfassungsgemäß erweisen (a). Der Klage ist hingegen teilweise stattzugeben, wenn sich die in § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. vorgesehene Höhe des Erstattungszinssatzes für Verzinsungszeiträume ab dem Jahr 2014 als verfassungswidrig herausstellt (b).

a)

201 Erweist sich der gesetzliche Erstattungszinssatz in Höhe von sechs vom Hundert jährlich als verfassungsgemäß, ist die zulässige (aa) Klage unbegründet (bb) und daher abzuweisen.

aa)

202 Die gegen den Zinsfestsetzungsbescheid vom 21. November 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 22. März 2019 gerichtete Klage ist als Anfechtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthaft, da der Kläger die Aufhebung eines Verwaltungsaktes begehrt. Die Zulässigkeitsvoraussetzungen der Anfechtungsklage sind erfüllt. Insbesondere wurde das nach § 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO erforderliche Vorverfahren ordnungsgemäß, aber erfolglos durchgeführt. Der Kläger legte gegen den am 28. November 2018 zugestellten Zinsfestsetzungsbescheid vom 21. November 2018 mit am 21. Dezember 2018 bei der G... eingegangenem Fax und damit form- und fristgerecht gemäß § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO Widerspruch ein. Die Klage wurde auch fristgerecht innerhalb eines Monats nach Zustellung des Widerspruchsbescheids erhoben, § 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Der Widerspruchsbescheid wurde am 25. März 2019 zugestellt; die Klageerhebung erfolgte am 16. April 2019. Zudem weist der Kläger als Adressat eines belastenden Verwaltungsaktes jedenfalls in Ansehung der Möglichkeit der Verletzung des Rechts aus Art. 2 Abs. 1 GG bzw. Art. 3 Abs. 2 ThürVerf die erforderliche Klagebefugnis i.S.d. § 42 Abs. 2 VwGO auf.

bb)

203 Die Klage wäre aber unbegründet. Eine Anfechtungsklage ist gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO begründet, wenn der angegriffene Verwaltungsakt rechtswidrig ist und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist. Nach diesem Maßstab ist die vorliegende Klage bei unterstellter Verfassungsmäßigkeit der Vorschrift des § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. unbegründet, da der angefochtene Zinsfestsetzungsbescheid in diesem Fall rechtmäßig ist. Ein Verwaltungsakt ist rechtmäßig, wenn er auf einer tauglichen Rechtsgrundlage (1) beruht sowie formell (2) und materiell (3) rechtmäßig ist.

(1)

204 Rechtsgrundlage für die Beurteilung der streitgegenständlichen Zinsfestsetzungsentscheidung ist § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. Auch wenn es dem Wortlaut der Vorschrift nicht ausdrücklich zu entnehmen ist, ermächtigt sie die zuständige Behörde dazu, den Verzinsungsanspruch gemeinsam mit der Rückforderung oder in einem gesonderten Bescheid durch Verwaltungsakt geltend zu machen (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. September 1991 – 3 C 64/88 –, juris Rn. 58 ff.; Falkenbach, in: BeckOK VwVfG, 69. Edition, 01.10.2025, § 49a Rn. 36; Kastner, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2021, VwVfG § 49a Rn. 16; Schoch, in: ders./Schneider, Verwaltungsrecht, 7. EL Mai 2025, VwVfG § 49a Rn. 88). Es ist außerdem ohne Belang, dass § 49a ThürVwVfG a.F. infolge der Novellierung des Thüringer Verwaltungsverfahrensgesetzes durch Art. 1 des Thüringer Gesetzes zur Änderung verwaltungsrechtlicher Vorschriften im Jahr 2024 vom 2. Juli 2024 (GVBl. S. 277) mittlerweile nicht mehr in Kraft ist. Nunmehr gilt über die Verweisung in § 1 Abs. 1 Satz 1 ThürVwVfG n.F. für die Festsetzung von Erstattungszinsen die Vorschrift des § 49a Abs. 3 Satz 1 VwVfG. Die Zulässigkeit der Vorlagefrage berührt es nicht, dass das angegriffene Gesetz zwischenzeitlich außer Kraft getreten ist, wenn von der vorgelegten Vorschrift noch Rechtswirkungen ausgehen, die für das beim vorlegenden Fachgericht anhängige Verfahren entscheidungserheblich sind (vgl. BVerfG, Beschluss vom 11. März 1975 – 1 BvL 13/73 –, BVerfGE 39, 148 (152), juris Rn. 30; BVerfG, Beschluss vom 21. Dezember 1977 – 1 BvL 1/75 –, BVerfGE 47, 46 (64), juris Rn. 50; BVerfG, Beschluss vom 7. Oktober 1980 – 1 BvL 88/78 –, BVerfGE 55, 32 (36), juris Rn. 16; BVerfG, Beschluss vom 17. Oktober 1984 – 1 BvL 18/82 –, BVerfGE 68, 155 (169 f.), juris Rn. 35; BVerfG, Urteil vom 17. Dezember 2002 – 1 BvL 28/95 –, BVerfGE 106, 275 (296 f.) 310, juris Rn. 97 f.). So liegt es hier. Der maßgebliche Zeitpunkt für die gerichtliche Entscheidung über die vorliegende Anfechtungsklage ist die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung, mithin diejenige im Zeitpunkt der Widerspruchsentscheidung am 22. März 2019. Zu diesem Zeitpunkt war das Thüringer Verwaltungsverfahrensgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. Dezember 2014 (GVBl. Seite 685) in Kraft. Die Neuregelung ist erst mit Wirkung zum 1. Januar 2025 in Kraft getreten und das Thüringer Verwaltungsverfahrensgesetz in der Fassung vom 1. Dezember 2014 (GVBl. S. 685) gleichzeitig außer Kraft getreten (vgl. Art. 90 Abs. 1, 3 des Thüringer Gesetzes zur Änderung verwaltungsrechtlicher Vorschriften im Jahr 2024 vom 2. Juli 2024, GVBl. S. 297). Damit ist der Rechtsstreit am Maßstab von § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. zu beurteilen.

(2)

205 Der Zinsfestsetzungsbescheid vom 21. November 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 22. März 2019 ist formell rechtmäßig. Die G... war für den Erlass des Bescheides zuständig. Sie wurde vom Thüringer Ministerium für Wirtschaft, Arbeit und Technologie mit Einwilligung des Thüringer Finanzministeriums mit der Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben auf dem Gebiet der arbeitsmarkt- und berufsbildungspolitischen Förderrichtlinien des Freistaats Thüringen und der Europäischen Union, zu denen die Richtlinie über die Gewährung von Einstellungszuschüssen aus Mitteln des Europäischen Sozialfonds zählt, auf der Grundlage von § 44 Abs. 3 ThürLHO beliehen. Der Bescheid erging auch verfahrensfehlerfrei. Indem dem Kläger mit Schreiben vom 1. Dezember 2011 Gelegenheit zur Stellungnahme zum beabsichtigten Widerruf des Bewilligungsbescheids, zur Rückforderung von 3.125,00 EUR und der Erhebung von Erstattungszinsen gegeben wurde, ist die nach § 28 Abs. 1 ThürVwVfG a.F. erforderliche Anhörung ordnungsgemäß durchgeführt worden.

(3)

206 Der streitgegenständliche Zinsfestsetzungsbescheid ist auch materiell rechtmäßig. Gemäß § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. ist der zu erstattende Betrag vom Eintritt der Unwirksamkeit des Verwaltungsakts an mit sechs vom Hundert jährlich zu verzinsen. Die Behörde hat den Tatbestand des § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. korrekt angewendet (a). Der Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage für das Verfahren steht nicht die Bestandskraft der Zinsgrundentscheidung in Ziffer 4 des Bescheids vom 19. Januar 2012 entgegen (b). Der Zinsanspruch ist auch nicht verjährt (c). Hinsichtlich der Entscheidung war kein Ermessen der Behörde eröffnet (d). Der Bescheid erweist sich schließlich auch nicht deshalb als rechtswidrig, weil er sich nicht zu dem Antrag des Klägers auf Erlass, Niederschlagung oder Stundung der geltend gemachten Zinsforderungen äußert (e).

(a)

207 Die Behörde hat den Tatbestand des § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. korrekt angewendet. Dabei standen die Pflicht des Klägers zur Zahlung von Zinsen, der (Erstattungs-)Betrag, auf den Zinsen anfallen sowie der Beginn des Verzinsungszeitraums bereits mit Eintritt der Bestandskraft der vorangegangenen Zinsgrundentscheidung, die im hiesigen Verfahren mit Bescheid vom 19. Januar 2012 (Az. AESZ1100162) erging, bestandskräftig fest. Laut dessen Ziffer 4 ist der in Ziffer 2 festgesetzte Erstattungsbetrag (3.125,00 EUR) mit 6 vom Hundert jährlich ab dem 8. September 2011 zu verzinsen. Keine bestandskräftige Feststellung wurde hingegen in dem Bescheid vom 19. Januar 2012 hinsichtlich der Höhe des Zinssatzes getroffen (näher dazu sogleich unter (b), vgl. Rn. 166 ff.). In dem hier streitgegenständlichen Zinsfestsetzungsbescheid waren damit nur noch das Ende des Verzinsungszeitraums zu bestimmen und unter Zugrundelegung des Verzinsungszeitraums, des Zinssatzes sowie des zu erstattenden Betrags die zu entrichtenden Zinsen zu berechnen.

208 Die Behörde hat dabei der Berechnung zutreffend den gesetzlichen Zinssatz aus § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. in Höhe von sechs vom Hundert jährlich zugrunde gelegt. Für die Zugrundelegung eines anderen als des von § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. vorgesehenen Zinssatzes besteht vorliegend kein Raum. Eine verfassungskonforme Auslegung scheidet angesichts des eindeutigen Gesetzeswortlauts aus (siehe dazu Rn. 136).

209 Die Behörde hat den Betrag der vom Kläger zu leistenden Zinsen nach Maßgabe der Vorschrift des § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. zutreffend ermittelt. Die Zinspflicht besteht grundsätzlich bis zur Rückzahlung des zu erstattenden Betrags. Da die Rückzahlung bisher noch nicht erfolgt ist, wurde die Höhe der Zinsen vorläufig bis zum Erlass des Zinsfestsetzungsbescheides am 21. November 2018 bzw. des Widerspruchsbescheides 22. März 2019 berechnet. Der vorläufige Verzinsungszeitraum reicht damit vom 8. September 2011 bis zum 22. März 2019. In Ziffer 2 des Rückforderungsbescheids vom 19. Januar 2012 wurde ein zu erstattender Betrag in Höhe von 3.125,00 EUR bestimmt. Bei Zugrundelegung des von § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. vorgesehenen Zinssatzes von 6 % jährlich ergeben sich bei Anwendung der „360er Methode“ 2.714 Zinstage und damit für den Streitfall eine Zinsforderung in Höhe von 1.413,54 EUR. Bei der „360er Methode“ werden nicht 365 Tage der Zinsberechnung zugrunde gelegt, sondern jeder ganze Monat wird mit 30 Tagen und das Jahr mit 360 Tagen angesetzt. Angebrochene Monate werden dagegen mit der tatsächlichen Tageszahl berücksichtigt (vgl. Toussaint, in: jurisPK-BGB, 11. Aufl., 1. März 2026, § 246 Rn. 37). Dies wird als zulässig erachtet (vgl. Thüringer Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 18. Februar 1999 – 2 KO 61/96 –, juris Rn. 86; VG Schwerin, Urteil vom 11. Oktober 2002 – 3 A 2585/97 –, juris Rn. 30). Zinsen in dieser Höhe wurden von der Beklagten mit vorliegend streitgegenständlichem Zinsfestsetzungsbescheid vom 21. November 2018 gefordert.

(b)

210 Der Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage für das Verfahren steht nicht die Bestandskraft der Zinsgrundentscheidung in Ziffer 4 des Bescheids vom 19. Januar 2012 entgegen, da es sich, soweit darin die Höhe der Zinsen festgelegt wird, um eine reine Wissenserklärung der Behörde und nicht um eine verbindliche Feststellung handelt. Die Höhe der Zinsen wurde nicht durch die bestandskräftige Zinsgrundentscheidung festgestellt, sondern ergibt sich aus dem Gesetz, konkret aus dem vorlagegegenständlichen § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. Soweit die Kammer im Urteil vom 5. Januar 2017 (Az. 8 K 738/15 We, n. v.) sowie im Urteil vom 20. April 2020 (Az. 8 K 1662/07 We, n. v.) die gegenteilige Auffassung vertreten hat, namentlich, dass mit der Bestandskraft der Zinsgrundentscheidung der darin genannte Zinssatz bestandskräftig festgestellt ist (ebenso VG Minden, Urteil vom 16. Juli 2009 – 3 K 3466/08 –, juris Rn. 23), hält sie daran nicht länger fest. Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

211 Materielle Bestandskraft meint die verfestigte materielle Bindung der Beteiligten an die getroffene Regelung des Verwaltungsaktes. Sie hindert eine Behörde daran, bei einer von ihr zu treffenden Entscheidung vom Inhalt einer früheren wirksamen Verwaltungsentscheidung, die in ihrer Existenz nicht angetastet wird, abzuweichen (vgl. Schemmer, in: BeckOK VwVfG, 68. Edition, Stand: 01.07.2025, § 43 Rn. 21). Die Bindungswirkung der materiellen Bestandskraft erstreckt sich allein auf den Entscheidungssatz und nicht auf die Gründe der Entscheidung oder auf Vorfragen und auf präjudizielle Rechtsverhältnisse, sofern und soweit nicht kraft Gesetzes etwas anderes bestimmt ist. Der Umfang der Bindungswirkung bestimmt sich nach der Regelung, die der Verwaltungsakt getroffen hat (vgl. Schemmer, in: BeckOK VwVfG, 68. Edition, Stand: 01.07.2025, § 43 Rn. 25 f.).

212 Regelungswirkung haben auch feststellende Verwaltungsakte, durch die ein Rechtsverhältnis oder sich daraus ergebende Rechte oder Pflichten des Bürgers verbindlich festgestellt werden (vgl. von Alemann/Scheffczyk, in: BeckOK VwVfG, 68. Edition, Stand: 01.04.2025, § 35 Rn. 161). Für einen feststellenden Verwaltungsakt ist kennzeichnend, dass er sich mit seinem verfügenden Teil darauf beschränkt, das Ergebnis eines behördlichen Subsumtionsvorgangs verbindlich festzuschreiben (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. November 2003 – 3 C 29/02 –, juris Rn. 19; BVerwG, Urteil vom 5. November 2009 – 4 C 3/09 –, BVerwGE 135, 209-218, juris Rn. 15).

213 Regelungscharakter hat eine Maßnahme, wenn sie nach ihrem Erklärungsgehalt darauf gerichtet ist, eine Rechtsfolge zu setzen. Das ist nicht nur dann der Fall, wenn Rechte des Betroffenen begründet, geändert oder aufgehoben werden, sondern – als Besonderheit des feststellenden Verwaltungsakts – auch dann, wenn sie mit bindender Wirkung festgestellt oder verneint werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Mai 1987 – 7 C 83/84 –, BVerwGE 77, 268 (271), juris Rn. 9 m.w.N.). Ist eine Erklärung der Verwaltung darauf gerichtet, die im Verhältnis von Staat und Bürger (oder dem Staat gegenüberstehenden sonstigen Rechtssubjekten) bestehenden Unsicherheiten zu beseitigen, indem sie die generelle und abstrakte Regelung des Gesetzes verbindlich konkretisiert und/oder individualisiert, so legt die Verwaltung fest, was im Einzelfall rechtens sein soll, und trifft damit eine Regelung mit Außenwirkung i.S. des § 35 S. 1 VwVfG (vgl. BVerwG, Urteil vom 25. April 1979 – VIII C 52.77 –, BVerwGE 58, 37 (38 f.), juris Rn. 13 f.; BVerwG, Urteil vom 5. November 2009 – 4 C 3/09 –, BVerwGE 135, 209-218, juris Rn. 15; Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 8. Mai 2009 – 1 S 2859/06 –, juris Rn. 43). Ob eine Feststellung nur als solche oder aber als „regelnde Feststellung“ (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. November 1985 – 8 C 43/83 –, BVerwGE 72, 226 (232), juris Rn. 17) gewollt und damit Verwaltungsakt ist, ergibt sich aus dem Wortlaut der Verfügung und aus deren Regelungszusammenhang (Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 13. Dezember 2011 – 11 B 11.2336 –, juris Rn. 25; Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 8. Mai 2009 – 1 S 2859/06 –, juris Rn. 43; OLG Schleswig, Beschluss vom 26. Februar 2010 – Not 22/08, BeckRS 2010, 30107; Raumsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 23. Aufl. 2022, § 35 Rn. 92a). Sind in einem Rechtsverhältnis aktuell einzelne Rechte oder Pflichten strittig oder klärungsbedürftig, so ist in der abschließenden behördlichen Erklärung ein – feststellender – Verwaltungsakt zu sehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Dezember 1969 – VI C 4.65 –, BVerwGE 34, 353 (355), juris Rn. 23; BVerwG, Urteil vom 5. November 2009 – 4 C 3/09 –, BVerwGE 135, 209-218, juris Rn. 15; OLG Düsseldorf, Beschluss vom 25. August 2014 – VI-3 Kart 58/13 (V) –, juris Rn. 99 ff.; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 13. Dezember 2011 – 11 B 11.2336 –, juris Rn. 15; OLG Schleswig, Beschluss vom 26. Februar 2010 – Not 22/08, BeckRS 2010, 30107; Raumsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 23. Aufl. 2022, § 35 Rn. 92a). Zwar soll ein Indiz für einen feststellenden Verwaltungsakt sein, wenn eine derartige Feststellung im Gesetz vorgesehen ist. Im Umkehrschluss sei bei fehlender einer gesetzlichen Grundlage für die getroffene Feststellung nicht zwingend von einer unverbindlichen Äußerung auszugehen; es könne dennoch eine verbindliche Feststellung beabsichtigt gewesen sein (vgl. BVerwGE 57, 162; ThürOVG ZOV 2014, 271; Raumsauer, in: Kopp/Ramsauer, VwVfG, 23. Aufl. 2022, § 35 Rn. 92a).

214 Bei Zugrundelegung dieses Maßstabs handelt es sich bei der Angabe der Zinshöhe in Ziffer 4 des Zinsgrundbescheids der Beklagten vom 19. Januar 2012 um bloße unverbindliche behördliche Wissenserklärung und nicht um eine mit dem Ziel einer verbindlichen Klärung abgegebene, „regelnde“ Feststellung. Zwar ist die auf § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. bezogene Zinsgrundentscheidung als solche nach den oben genannten Kriterien als feststellender Verwaltungsakt zu qualifizieren; die Angabe der Zinshöhe ist jedoch nicht von dessen Regelungswirkung umfasst, sondern als deklaratorisch zu qualifizieren. Während im Hinblick auf den zu erstattenden Betrag und den Beginn des Verzinsungszeitraums ("vom Eintritt der Unwirksamkeit des Verwaltungsaktes an") ein Klärungsbedürfnis besteht, dem mit der verbindlichen behördlichen Erklärung Rechnung getragen werden kann, besteht über die gesetzlich unmissverständlich festgelegte Zinshöhe ("sechs vom Hundert jährlich") von vornherein keine derartige Unsicherheit.

(c)

215 Der Zinsanspruch ist nicht verjährt.

216 Zinsansprüche aus öffentlichem Recht, mithin auch solche aus § 49a Abs. 3 ThürVwVfG a.F., unterliegen mangels speziellerer Regelungen im öffentlichen (Landes-)Recht der Verjährung nach Maßgabe der Verjährungsvorschriften des Bürgerlichen Rechts (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 – 8 C 2/12 –, juris Rn. 19; Thüringer Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 7. April 2011 – 3 KO 505/09 –, juris Rn. 30 ff.). Für sie gilt die regelmäßige Verjährungsfrist des § 195 BGB von drei Jahren. Die regelmäßige Verjährungsfrist beginnt nach § 199 Abs. 1 BGB mit dem Schluss des Jahres, in dem der Anspruch entstanden ist und der Gläubiger von den den Anspruch begründenden Umständen und der Person des Schuldners Kenntnis erlangt oder ohne grobe Fahrlässigkeit erlangen müsste. Nachdem dies zwischenzeitlich umstritten war, besteht mittlerweile Einigkeit dahingehend, dass auch die subjektive Voraussetzung des § 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB auf öffentlich-rechtliche Sachverhalte Anwendung findet (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. März 2016 – 3 C 7/15 –, BVerwGE 154, 259-275, juris Rn. 38; Thüringer Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 7. April 2011 – 3 KO 505/09 –, juris Rn. 45; Thüringer Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 29. Oktober 2009 – 2 KO 893/07 –, juris Rn. 31) und die Verjährungsfrist damit nicht kenntnisunabhängig zu laufen beginnt.

217 Der Zeitpunkt der Entstehung des Zinsanspruchs, der aufgrund der Akzessorietät gleichzeitig mit dem Erstattungsanspruch aus § 49a Abs. 1 ThürVwVfG a.F. entsteht, ist in der Rechtsprechung und im Schrifttum umstritten. Überwiegend wird angenommen, der Zinsanspruch entstehe bei einer Aufhebung des Bewilligungsbescheids für die Vergangenheit rückwirkend zum Zeitpunkt des Eintritts der Unwirksamkeit des Bewilligungsbescheids bzw. der Auszahlung des Betrages an den Zuwendungsempfänger (vgl. Falkenbach, in: BeckOK VwVfG, 69. Edition, 01.10.2025, § 49a Rn. 36c.1; Scherer-Leydecker, NVwZ 2017, 1837 (1841); Teuber, NVwZ 2017, 1814 (1819); BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010 – 3 C 4/10 –, juris Rn. 47 und BVerwG, Urteil vom 21. März 2013 – 3 C 13/12 –, juris Rn. 19 in Bezug auf einen Zinsanspruch aus § 14 Abs. 1 Satz 1 MOG). Nach anderer Auffassung entsteht der Rückforderungsanspruch gemäß § 49a Abs. 1 Satz 1 ThürVwVfG a.F. – und damit auch der akzessorische Zinsanspruch – erst mit dem Erlass des Rücknahme- oder Widerrufsbescheides (vgl. Thüringer Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 7. Juni 2016 – 3 ZKO 408/16 –, n.v.; VG Weimar, Urteil vom 21. Juni 2011 – 8 K 238/09 We –, n. v.; VG Weimar, Urteil vom 3. Mai 2016 – 8 K 313/14 We –, n. v.). Während die Auszahlung der Zuwendung vorliegend am 7. September 2011 erfolgte, wurde der – die Fälligkeit des Zinsanspruchs begründende – Widerrufsbescheides am 19. Januar 2012 und damit nicht im gleichen Jahr erlassen. Die Beantwortung der Frage, wann der Zinsanspruch entstanden ist, kann hier jedoch ebenso dahinstehen wie die gleichermaßen umstrittene Frage, ob die Verjährung vor der Fälligkeit des Anspruchs beginnen kann (dies bejahend BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010 – 3 C 4/10 –, juris Rn. 47; Thüringer Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 7. April 2011 – 3 KO 505/09 –, juris Rn. 42; a.A. Schoch, in: Schneider/Schoch, 7. EL Mai 2025, VwVfG § 49a Rn. 96; Teuber, NVwZ 2017, 1814 (1819); differenzierend Thüringer Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 24. Mai 2023 – 3 ZKO 870/19 –, juris Rn. 13). Denn für die den Verjährungsbeginn kommt es gemäß § 199 Abs. 1 Nr. 2 BGB kumulativ auch auf die Kenntnis oder grob fahrlässige Unkenntnis der Behörde von den den Zinsanspruch begründenden Umständen und der Person des Erstattungsschuldners an. Der akzessorische Zinsanspruch wird durch die Entstehung des Rückforderungsanspruchs begründet, welcher den Erlass des Widerrufsbescheids voraussetzt. Die Behörde hatte somit erst mit Erlass des Widerrufsbescheids am 19. Januar 2012 Kenntnis von den den Zinsanspruch begründenden Umständen. Damit begann die dreijährige Verjährungsfrist gemäß § 199 Abs. 1 BGB mit dem Schluss des Jahres 2012 zu laufen.

218 Die Verjährung des Zinsanspruchs wurde durch den Erlass des Zinsgrundbescheides am 19. Januar 2012 gehemmt (vgl. zur Hemmung der Verjährung durch Erlass eines Zinsgrundbescheides BVerwG, Teilurteil vom 21. Oktober 2010 – 3 C 4/10 –, juris Rn. 29). Gemäß § 53 Abs. 1 Satz 1 ThürVwVfG a.F. hemmt ein Verwaltungsakt, der zur Feststellung oder Durchsetzung des Anspruchs eines öffentlich-rechtlichen Rechtsträgers erlassen wird, die Verjährung dieses Anspruchs. Laut Ziffer 4 des Widerrufs- und Rückforderungsbescheides vom 19. Januar 2012 ist der in Ziffer 2 des Bescheids genannte Erstattungsbetrag mit 6 vom Hundert jährlich ab dem 8. September 2011 zu verzinsen. Dieser Verwaltungsakt wurde zur Feststellung des Zinsanspruchs des Beklagten als öffentlich-rechtlichem Rechtsträger gegen den Kläger erlassen (vgl. Rn. 166 ff.). Er hemmt somit die Verjährung des Zinsanspruchs für den Zeitraum ab dem 8. September 2011. Auf diesen bezieht sich auch der streitgegenständliche Festsetzungsbescheid.

219 Die Hemmung endet nach § 53 Abs. 1 Satz 2 ThürVwVfG a.F. mit dem Eintritt der Unanfechtbarkeit des Verwaltungsakts oder sechs Monate nach seiner anderweitigen Erledigung. Die Unanfechtbarkeit eines Verwaltungsaktes tritt mit Ablauf der Rechtsbehelfsfristen der §§ 70, 74 VwGO bzw. mit Eintritt der Rechtskraft eines klageabweisenden Urteils ein. Das Verwaltungsgericht Weimar wies mit Urteil vom 24. März 2016 (Az. 8 K 245/14 We) die gegen den Widerruf- und Rückforderungsbescheid vom 19. Januar 2012 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 28. Januar 2014 gerichtete Klage des Klägers ab. Das Thüringer Oberverwaltungsgericht lehnte mit Beschluss vom 8. Oktober 2018 (Az. 1 ZKO 332/16) den Antrag des Klägers auf Zulassung der Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Weimar ab. Mit der Ablehnung des Berufungszulassungsantrags wurde das Urteil des Verwaltungsgerichts Weimar gemäß § 124a Abs. 5 Satz 4 VwGO rechtskräftig und der Widerrufs- und Rückforderungsbescheid damit mit Ablauf des 8. Oktober 2018 bestandskräftig. Die dreijährige Verjährungsfrist begann somit am 9. Oktober 2018 zu laufen und war mithin bei Erlass des – hier streitgegenständlichen – Zinsfestsetzungsbescheides am 21. November 2018 noch nicht abgelaufen.

220 Der Zinsfestsetzungsbescheid hat erneut gemäß § 53 Abs. 1 Satz 1 ThürVwVfG a.F. die Hemmung der Verjährung in Gang gesetzt, die mangels rechtskräftiger Entscheidung in dieser Sache noch fortdauert.

(d)

221 Hinsichtlich der Entscheidung über die Zinsfestsetzung war der Behörde kein Ermessen eingeräumt, sodass sich diese nicht – wie von dem Kläger vorgetragen – als ermessensfehlerhaft erweist.

222 Zwar kann gemäß § 49a Abs. 3 Satz 2 ThürVwVfG a.F. von der Geltendmachung des Zinsanspruchs insbesondere dann abgesehen werden, wenn der Begünstigte die Umstände, die zur Rücknahme, zum Widerruf oder zur Unwirksamkeit des Verwaltungsakts geführt haben, nicht zu vertreten hat und den zu erstattenden Betrag innerhalb der von der Behörde gesetzten Frist leistet. Hiermit korrespondiert ein Anspruch des Erstattungspflichtigen auf ermessensfehlerfreie Entscheidung (vgl. Suerbaum, in: NK-VwVfG, 3. Aufl. 2025, § 49a Rn. 76; Falkenbach, in: BeckOK VwVfG, 69. Edition, 01.10.2025, § 49a Rn. 38.1; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2022, § 49a Rn. 80).

223 Eine solche Ermessensausübung kam hinsichtlich des streitgegenständlichen Zinsfestsetzungsbescheids aber deshalb nicht mehr in Betracht, weil die G... bereits in Ziffer 4 des bestandskräftigen Widerrufs- und Rückforderungsbescheids vom 19. Januar 2012 bestimmt hatte, dass die zu erstattenden Beträge mit 6 vom Hundert jährlich ab dem 8. September 2011 zu verzinsen seien. In der Begründung des Bescheids hatte die G... ausgeführt, es handele sich um eine Ermessensentscheidung, die auf dem vorrangigen Grundsatz des wirtschaftlichen und sparsamen Umgangs mit Haushaltsmitteln beruhe. Hierin liegt bereits die Entscheidung gemäß § 49a Abs. 3 Satz 2 ThürVwVfG a.F.

224 Die Behörde konnte die Ermessensentscheidung nach § 49a Abs. 3 Satz 2 ThürVwVfG a.F. auch bereits zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerrufs- und Rückforderungsbescheides am 19. Januar 2012 treffen. Auch wenn eine der in dem in § 49a Abs. 3 Satz 2 ThürVwVfG a.F. normierten Regelbeispiel für ein Absehen von der Geltendmachung des Zinsanspruchs genannten Voraussetzungen die fristgemäße Rückzahlung des zu erstattenden Betrages ist – ein Umstand, der naturgemäß erst nach Erlass des Widerrufs- und Rückforderungsbescheides eintritt – heißt dies nicht, dass erst zu diesem späteren Zeitpunkt die Ermessensentscheidung nach § 49a Abs. 3 Satz 2 ThürVwVfG a.F. getroffen werden könnte (so auch VG Meinigen, Urteil vom 14. November 2007, 2 K 858/05 Me). Vielmehr war es der G... unbenommen, bereits zum Zeitpunkt des Erlasses des Widerrufs- und Rückforderungsbescheids einen Ausnahmefall i.S.d. § 49a Abs. 3 Satz 2 ThürVwVfG a.F. zu verneinen und die weitere Voraussetzung der fristgemäßen Rückzahlung des zu erstattenden Betrages dann zu vernachlässigen. Dies ist denknotwendige Folge des in der Rechtsprechung und Literatur unumstrittenen Umstands, dass es der Behörde freisteht, die Zinsentscheidung unmittelbar in dem Rückforderungsbescheid oder in einem separaten Bescheid zu treffen (vgl. BVerwG, Urteil vom 5. September 1991 – 3 C 64/88 Rn. 59 f.; Falkenbach, in: BeckOK VwVfG, 69. Edition, 01.10.2025, § 49a Rn. 36; Kastner, in: Fehling/Kastner/Störmer, Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2021, VwVfG § 49a Rn. 16; Schoch, in: ders./Schneider, Verwaltungsrecht, 7. EL Mai 2025, VwVfG § 49a Rn. 88). Trifft die Behörde in dem Rückforderungsbescheid eine Entscheidung hinsichtlich der Zinsfrage, entscheidet sie naturgemäß über die Geltendmachung von Zinsen, bevor der Erstattungspflichtige die Gelegenheit zur (fristgemäßen) Rückzahlung des Erstattungsbetrags hat. Zudem wird einhellig das kumulative Vorliegen beider Voraussetzungen des Regelbeispiels des § 49a Abs. 3 Satz 2 ThürVwVfG a.F. gefordert (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 – 8 C 2/12 –, juris Rn. 26; Thüringer Oberlandesgericht, Beschluss vom 8. Mai 2014 – 1 Ws Reha 18/13 –, juris Rn. 22; Falkenbach, in: BeckOK VwVfG, 69. Edition, 01.10.2025, § 49a Rn. 37; Schoch, in: ders./Schneider, Verwaltungsrecht, 7. EL Mai 2025, VwVfG § 49a Rn. 92; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 49a Rn. 79). Legt man dies zugrunde, kann die Behörde aufgrund der Nichterfüllung einer der beiden Voraussetzungen bereits vor der erfolgten Rückzahlung bzw. des Ablaufs der Rückzahlungsfrist die Nichterfüllung der Voraussetzungen feststellen. Angesichts dessen erscheint die gegenteilige Ansicht, nach der ratio des § 49a Abs. 3 Satz 2 VwVfG müsse der Erstattungsbetrag erst tatsächlich geleistet worden sein, bevor der Zuwendungsgeber über das Absehen von der Geltendmachung seines Zinsanspruchs entscheiden könne (vgl. Schoch, in: Schneider/Schoch, 7. EL Mai 2025, VwVfG § 49a Rn. 92), nicht überzeugend.

225 Die im Widerrufs- und Rückforderungsbescheids vom 19. Januar 2012 getroffene Ermessensentscheidung ist ungeachtet einer etwaigen Fehlerhaftigkeit aufgrund des zwischenzeitlichen Eintritts der Bestandskraft dieses Bescheids für die Behörde bei der Zinsfestsetzung bindend gewesen und im vorliegenden Verfahren zugrunde zu legen. Die Bestandskraft hindert das Gericht an einer Überprüfung der Ermessensentscheidung auf das Vorliegen von Ermessensfehlern im hiesigen Verfahren. Auch ob diese Frage Gegenstand des gegen den Widerrufs- und Rückforderungsbescheids vom 19. Januar 2012 gerichteten Verfahrens vor den Verwaltungsgerichten war, ist insofern irrelevant.

226 Selbst wenn in dem Widerrufs- und Rückforderungsbescheids vom 19. Januar 2012 nicht bereits bestandskräftig eine Ermessensentscheidung gemäß § 49a Abs. 3 Satz 2 ThürVwVfG a.F. getroffen worden wäre, würden fehlende Ausführungen in Bezug auf ein Absehen von der Geltendmachung des Zinsanspruchs nicht zur Annahme eines Ermessensnichtgebrauchs führen. Denn § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. sieht eine grundsätzliche Zinspflicht vor. Der Zuwendungsgeber ist demnach – anders als nach § 49a Abs. 4 ThürVwVfG a.F. – zur Zinserhebung verpflichtet und muss den Zinsanspruch geltend machen (vgl. BVerwG, Urteil vom 30. Januar 2013 – 8 C 2/12 –, juris Rn. 26; Schoch, in: Schneider/Schoch, 7. EL Mai 2025, VwVfG § 49a Rn. 87). Die Behörde trifft keine Entscheidung darüber, ob Zinsen erhoben werden; dies ordnet das Gesetz verpflichtend an (vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. April 2012 – 4 A 2005/10 –, juris Rn. 39). Nur in Ausnahmefällen kann sie gemäß § 49a Abs. 2 Satz 3 ThürVwVfG a.F. von dieser Pflicht befreien. Zwischen S. 1 und S. 2 des § 49a Abs. 3 ThürVwVfG a.F. besteht damit ein Regel-Ausnahme-Verhältnis (vgl. Schoch, in: Schneider/Schoch, 7. EL Mai 2025, VwVfG § 49a Rn. 89). In der Rechtsprechung wird bereits für Fälle des intendierten Ermessens angenommen, dass bei Vorliegen eines Regelfalls keiner das Selbstverständliche darstellender Begründung bedarf. In diesem Fall darf bei Fehlen von Ermessenserwägungen im Bescheid nicht auf das Nichtvorliegen einer Ermessensentscheidung geschlossen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Juni 1997 – 3 C 22/96 –, BVerwGE 105, 55-59, juris Rn. 14 m.w.N.; VG Magdeburg, Urteil vom 12. Juli 2012 – 3 A 9/11 –, juris Rn. 27). Dasselbe muss mithin erst recht dann gelten, wenn sogar eine gesetzliche Pflicht und damit eine gebundene Entscheidung der Behörde besteht und nur im Ausnahmefall eine abweichende Ermessensentscheidung getroffen werden kann. Teilweise wird in § 49a Abs. 3 Satz 2 ThürVwVfG a.F. sogar ausdrücklich der Fall intendierten Ermessens erkannt (vgl. Thüringer Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 24. Mai 2023 – 3 ZKO 870/19 –, juris Rn. 24 in Bezug auf die parallele Vorschrift des § 16 Abs. 4 Satz 1 ThürKHG). Auch hier darf folglich nicht vom Nichtvorliegen von Ermessenserwägungen auf einen Ermessensnichtgebrauch geschlossen werden. Dies stünde im Widerspruch zur Gesetzessystematik.

227 Angesichts der bestandskräftigen Ermessensentscheidung im Widerrufs- und Rückforderungsbescheids vom 19. Januar 2012 zeitigt auch die vom TMIK in seiner Stellungnahme vom 21. Oktober 2022 (S. 6 ff.) aufgeworfene Frage, ob bei der Ermessensentscheidung in Bezug auf ein (teilweises) Absehen von der Zinsforderung gemäß § 49a Abs. 3 Satz 2 ThürVwVfG a.F. (insbesondere bei verfassungskonformer Auslegung) eine Berücksichtigung der Höhe der aktuellen Marktzinsen erfolgen kann und muss, für die Frage der Entscheidungserheblichkeit im konkret vorliegenden Fall keine Auswirkungen (vgl. zu dieser Diskussion im Rahmen der Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. Rn. 137 ff.).

(e)

228 Der streitgegenständliche Zinsfestsetzungsbescheid vom 21. November 2018 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 22. März 2019 erweist sich auch nicht deshalb als rechtswidrig, weil der Bescheid sich nicht zu dem Antrag des Klägers auf Erlass, Niederschlagung oder Stundung der geltend gemachten Zinsforderungen äußert. Derartige Erwägungen unterfallen jedenfalls in Teilen der Ermessensentscheidung hinsichtlich eines vollständigen oder teilweisen Absehens von der Geltendmachung des Zinsanspruchs nach § 49a Abs. 3 Satz 2 ThürVwVfG a.F., welche die Behörde vorliegend in dem Zinsgrundbescheid vom 19. Januar 2012 bestandskräftig getroffen hat. Anhaltspunkte, diese Entscheidung in Frage zu stellen und eine Aufhebung des bestandskräftigen Bescheids insoweit in Erwägung zu ziehen, bestanden hier nicht. Der Kläger hat keine besonderen Umstände geltend gemacht, die hierfür Anlass gegeben hätten.

b)

229 Ist der gesetzliche Zinssatz im zu beurteilenden Zeitraum dagegen mit der Thüringer Verfassung unvereinbar und erklärt der Thüringer Verfassungsgerichtshof die Norm deshalb für nichtig (§ 47 Abs. 2 i.V.m. § 44 Satz 1 Alt. 1 ThürVerfGHG), ist die Klage teilweise begründet. Der Zinsfestsetzungsbescheid ist teilweise aufzuheben, da er rechtswidrig ist. Der streitgegenständliche Verzinsungszeitraum reicht vom 8. September 2011 bis zum 22. März 2019, sodass die Zeiträume ab dem Jahr 2014, in denen das Gericht die Vorschrift für verfassungswidrig hält, hiervon erfasst sind. Der Klage wäre in diesem Fall teilweise stattzugeben.

230 Etwas anderes ergibt sich auch nicht daraus, dass der Thüringer Verfassungsgerichtshof die entscheidungserhebliche Vorschrift gemäß § 47 Abs. 2 i.V.m. § 44 Satz 1 Alt. 2 ThürVerfGHG – alternativ zur Nichtigerklärung – lediglich für mit der Verfassung unvereinbar erklären kann. Dies kommt insbesondere in Fällen in Betracht, in denen die Nichtigerklärung der beanstandeten Vorschrift zu einem Zustand führen würde, der von der verfassungsgemäßen Ordnung noch weiter entfernt ist als der bisherige, oder dem Gesetzgeber mehrere Regelungsmöglichkeiten zur Verfügung stehen (vgl. Thüringer Verfassungsgerichtshof, Urteil vom 21. November 2012 – 19/09 –, juris Rn. 294 f.; BVerfG, Beschluss vom 25.09.1992 - 2 BvL 5/91, BVerfGE 87, 153, Rn. 88; BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 2021 – 1 BvR 2237/14 –, BVerfGE 158, 282-388, juris Rn. 237; vgl. auch Thüringer Verfassungsgerichtshof, Urteil vom 11. April 2008 – 22/05 –, juris Rn. 83 f. (Unvereinbarkeit für eine Übergangszeit, danach Nichtigkeit)). Im vorliegenden Fall hat der Gesetzgeber mehrere Möglichkeiten, den – durch das vorlegende Gericht erkannten – Verfassungsverstoß im Rahmen der Regelung des § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. zu beseitigen. Er wird insbesondere zu bestimmen haben, welche Zinshöhe er angesichts der Marktlage für angemessen hält oder gänzlich von der Geltendmachung von Zinsen abzusehen. Eine bloße Unvereinbarkeits- und keine Nichtigerklärung der Vorschrift für den Fall, dass der Thüringer Verfassungsgerichtshof die Vorlage für begründet erachtet, ist somit wahrscheinlich. Werden Normen für mit der Verfassung unvereinbar erklärt, hat dies grundsätzlich zur Folge, dass sie in dem sich aus dem Tenor ergebenden Umfang von Gerichten und Verwaltungsbehörden nicht mehr angewendet werden dürfen (vgl. BVerfG, Urteil vom 14. Juli 1986 – 2 BvE 2/84 –, BStBl II 1986, 684, BVerfGE 73, 40 (101), juris Rn. 180 m.w. N.). Die vorlegenden Gerichte müssen die Ausgangsverfahren weiterhin aussetzen, bis der Gesetzgeber die verfassungswidrige Norm durch eine mit der Verfassung vereinbare Regelung ersetzt hat (vgl. BVerfG, Beschluss vom 27. Mai 1970 – 1 BvL 22/63 –, BVerfGE 28, 324 (362 f.), juris Rn. 86; BVerfG, Beschluss vom 21. Juni 2011 – 1 BvR 2035/07 –, BVerfGE 129, 49 (75 f.), juris Rn. 80). Die Verpflichtung des Gesetzgebers, eine der Verfassung entsprechende Rechtslage herzustellen, erstreckt sich im Grundsatz auf den gesamten von der Unvereinbarkeitserklärung betroffenen Zeitraum und erfasst zumindest alle noch nicht rechtskräftigen Entscheidungen, die auf den für verfassungswidrig erklärten Regelungen beruhen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25.09.1992 - 2 BvL 5/91, BVerfGE 87, 153, Rn. 90; BVerfG, Beschluss vom 21. Juni 2011 – 1 BvR 2035/07 –, BVerfGE 129, 49 (75 f.), juris Rn. 81; BVerfG, Beschluss vom 7. Mai 2013 – 2 BvR 909/06 –, BVerfGE 133, 377 (423 Rn. 108), juris Rn. 108 m.w.N.). Aus besonderem Grund sind Ausnahmen hiervon möglich. So können Gesichtspunkte einer verlässlichen Finanz- und Haushaltsplanung sowie einer entsprechenden Finanz- und Haushaltswirtschaft einer rückwirkenden Neuregelung entgegenstehen und dazu führen, dass der Verfassungsgerichtshof die Verpflichtung des Gesetzgebers zu einer Neuregelung nur für die Zukunft ausspricht (vgl. BVerfG, Urteil vom 24. Juni 1986 – 2 BvF 1/83 –, BVerfGE 72, 330 (422), juris Rn. 236; BVerfG, Beschluss vom 25.09.1992 - 2 BvL 5/91, BVerfGE 87, 153, Rn. 92 ff.). Das Verfassungsgericht kann in diesem Fall die weitere Anwendbarkeit der verfassungswidrigen Norm für gerechtfertigt erklären (vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.04.2008 - 2 BvL 4/05, BVerfGE 121, 108, Rn. 31; BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 2021 – 1 BvR 2237/14 –, BVerfGE 158, 282-388, juris Rn. 250 ff.). Angesichts der haushaltsrechtlichen Implikationen, die ein rückwirkender Wegfall der öffentlichen Zinsforderungen auf Grundlage von § 49a Abs. 3 Satz 1 ThürVwVfG a.F. hätte, erscheint dies vorliegend jedenfalls möglich und könnte insofern die Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage in Zweifel ziehen. Für die Entscheidungserheblichkeit genügt es jedoch, dass die Unvereinbarkeitserklärung dem Kläger auch die Möglichkeit offenhält, eine für ihn günstigere Regelung durch den Gesetzgeber zu erreichen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25.09.1992 - 2 BvL 5/91, BVerfGE 87, 153, Rn. 96; BVerfG, Beschluss vom 17.04.2008 - 2 BvL 4/05, BVerfGE 121, 108, Rn. 31 m.w.N.; st. Rspr.). Diese besteht hier, denn selbst in den o.g. Fällen einer bloßen Verpflichtung zur Neuregelung für die Zukunft ist es Sache des Gesetzgebers, zu entscheiden, ob die Neuregelung die Kläger des Ausgangsverfahrens (rückwirkend) begünstigen wird (vgl. BVerfG, Beschluss vom 25.09.1992 - 2 BvL 5/91, BVerfGE 87, 153, Rn. 96). Die Entscheidungserheblichkeit ist damit in der Regel schon dann zu bejahen, wenn der Gesetzgeber den Verfassungsverstoß auf verschiedenen Wegen heilen kann und eine der dem Gesetzgeber möglichen Entscheidungsvarianten den – bis dahin weiter ausgesetzten – Prozess in Richtung einer für den Betroffenen günstigen Entscheidung beeinflusst (vgl. BVerfG, Beschluss vom 26. Februar 1986 – 1 BvL 12/85 –, BVerfGE 72, 51 (62), juris Rn. 31; BVerfG, Beschluss vom 25. September 1992 – 2 BvL 5/91 –, BStBl II 1993, 413, BVerfGE 87, 153 (180), juris Rn. 96; BVerfG, Beschluss vom 22. Juni 1995 – 2 BvL 37/91 –, BStBl II 1995, 655, BVerfGE 93, 121 (131), juris Rn. 33; BVerfG, Beschluss vom 17.04.2008 - 2 BvL 4/05, BVerfGE 121, 108, Rn. 31). Das ist vorliegend der Fall.

c)

231 Auf Grundlage der hiesigen Vorlage kann vom Thüringer Verfassungsgerichtshof grundsätzlich nur ein Verfassungsverstoß für Verzinsungen festgestellt werden, die den verfahrensgegenständlichen Zeitraum zwischen 2011 und 2019 betreffen. Gegebenenfalls wäre zu erwägen, in Anwendung des Rechtsgedankens des § 78 Satz 2 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes (BVerfGG) die Unvereinbarkeit der angegriffenen Regelung zur Wahrung der Rechtseinheit über den festgestellten Verfassungsverstoß hinaus ohne zeitliche Einschränkung nach hinten auszusprechen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 21. Juni 2011 – 1 BvR 2035/07 –, BVerfGE 129, 49 (75 f.), juris Rn. 78; BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 2021 – 1 BvR 2237/14 –, BVerfGE 158, 282-388, juris Rn. 240) oder jedenfalls auf Verzinsungszeiträume nach 2019 bis zum Ende der Niedrigzinsphase zu erstrecken. Denn während der Fortdauer der verfestigten Niedrigzinsphase ist die Bemessung der Erstattungszinsen mit einem Zinssatz von 6 % jährlich auch nach dem verfahrensgegenständlichen Zeitraum bis zum Jahr 2019 aus denselben Gründen verfassungswidrig. Das Bundesverfassungsgericht ist jedenfalls im Juli 2021 noch von einer andauernden Niedrigzinsphase ausgegangen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 8. Juli 2021 – 1 BvR 2237/14 –, BVerfGE 158, 282-388, juris Rn. 240).

232 Hinweis: Der Beschluss ist unanfechtbar.

Permalink

• Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten: https://landesrecht.thueringen.de/perma?d=NJRE001643615