Schleswig-Holsteinisches Verwaltungsgericht 6. Kammer — 6 A 10022/21 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2025-12-16

Aktenzeichen: 6 A 10022/21

ECLI: ECLI:DE:VGSH:2025:1216.6A10022.21.00

Dokumenttyp: Urteil

Normen: § 16 Abs 2 KrW-/AbfG, § 29 Abs 1 S 1 KrWG, § 72 Abs 1 KrWG, § 108 Abs 1 VwG SH, § 109 Abs 1 VwG SH ... mehr

Leitsatz

1. Tauglicher Begünstigter einer Mitbenutzungsanordnung nach § 29 Abs 1 S 1 KrWG ist auch ein Dritter, dem die Pflichten des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nach § 16 Abs 2 KrW-/AbfG i.V.m. § 72 Abs 1 KrWG übertragen wurden. (Rn.86)

2. Nach Wortlaut und Systematik von § 29 Abs 1 S 1 KrWG sind Beseitigungsalternativen, die ihrerseits einer Mitbenutzungsanordnung bedürften, nicht auf Tatbestandsebene, sondern erst bei der Ausübung des Auswahlermessens zwischen mehreren Zuweisungsoptionen zu berücksichtigen. Bei der Auswahl zwischen nicht gebietseigenen Anlagen kommt dem Grundsatz der gebietsbezogenen Entsorgung nur eingeschränkte Bedeutung zu. (Rn.88)

3. Soweit die Behörde ihrer Ermessensentscheidung über die Auswahl zwischen mehreren für eine Mitbenutzungsanordnung in Betracht kommenden Deponien die jeweiligen Restkapazitäten zugrunde legt, obliegt es ihr, ein kohärentes Vergleichskonzept anzuwenden. Hierfür müssen nicht die zum maßgeblichen Zeitpunkt tagesaktuellen Werte ermittelt werden. Aus der Begründung des Bescheids muss aber hervorgehen, welche spezifischen Restkapazitäten und Annahmemengen verglichen wurden, auf welchen Quellen und Berechnungsweisen diese Werte beruhten, welcher Stichtag gegebenenfalls zugrunde gelegt und inwieweit bereits absehbare Kapazitätsveränderungen berücksichtigt wurden.(Rn.83)

Tenor

Der Bescheid des Beklagten vom 10. Mai 2021 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids des Beklagten vom 1. November 2021 wird aufgehoben.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Beklagte.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar gegen Leistung einer Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

1 Die Klägerin wendet sich gegen eine abfallrechtliche Anordnung, mit der der Beklagte ihr aufgab, der Beigeladenen die Mitbenutzung der Deponie J für die Entsorgung freigegebener Abfälle aus dem Rückbau des Kernkraftwerks Brunsbüttel (KKB) zu gestatten.

2 Im Zuge des Atomausstiegs sind alle Kernkraftwerke in Deutschland abzubauen und zu entsorgen. In Schleswig-Holstein betrifft dies die Kernkraftwerke Brunsbüttel (KKB), B und K sowie Anlagen im . Für das im Gebiet des Kreises D gelegene KKB erließ das Ministerium für Energiewende, Landwirtschaft, Umwelt, Natur und Digitalisierung des Landes Schleswig-Holstein (MELUND) am 21. Dezember 2018 die Stilllegungs- und Abbaugenehmigung für Phase 1.

3 Die Klägerin betreibt die Deponie J im Gebiet der Gemeinde G. Es handelt sich um eine Deponie der Deponieklasse (DK) I nach § 2 Nr. 7 der Deponieverordnung vom 27. April 2009 (BGBl. I S. 900), die zuletzt durch Artikel 3 des Gesetzes vom 3. Juli 2024 (BGBl. 2024 I Nr. 225) geändert worden ist (DepV). Die Klägerin ist von dem Kreis O mit der Übernahme der in dessen Gebiet anfallenden Beseitigungsabfälle beauftragt.

4 Der Beigeladenen wurden erstmals mit Bescheid des Ministeriums für Umwelt, Natur und Forsten des Landes Schleswig-Holstein vom 31. November 2000 die Entsorgungspflicht des Kreises D für Abfälle aus anderen Herkunftsbereichen als privaten Haushalten übertragen. Die Pflichtenübertragung wurde mit Bescheid vom 18. Dezember 2018 zuletzt bis zum 31. Dezember 2035 verlängert.

5 Am 21. Januar 2019 schloss die Beigeladene mit der G einen Vertrag über die Entsorgung von Abfällen in der von der G betriebenen Deponie G im Kreis S. Darin verpflichtete sich die Beigeladene zunächst bis zum 31. Dezember 2022, der G pro Jahr ca. 1.000 Mg Asbest der Abfallschlüsselnummer (ASN) 17 06 06... der Abfallverzeichnis-Verordnung (AVV) und ca. 400 Mg künstliche Mineralfasern der ASN 17 06 03... mit möglichen Abweichungen von bis zu 50 % aus dem Gebiet des Kreises D auf der Deponie G anzuliefern, soweit sie die spezifischen Ablagerungskriterien der DK I erfüllen. Die G sicherte der Beigeladenen die Abnahme dieser Abfallmengen zu. Inerte Abfälle jeglicher Art und Menge vom Grundstück des KKB wurden hiervon ausdrücklich ausgenommen.

6 Von 2016 bis 2018 führte das MELUND einen Dialogprozess durch, um über Varianten der Entsorgung freigegebener Abfälle aus Kernkraftwerken zu beraten. Nach dem Abschlussbericht solle das MELUND jede Deponie begutachten, die zur Ablagerung spezifisch freigegebener Abfälle genutzt werden solle. Gegenstand der Untersuchung sei, ob auf der konkreten Deponie die Modellannahmen zuträfen, die zu der gesetzlichen Vermutung geführt hätten, dass bei Einhaltung stoffbezogener Freigrenzen eine Strahlenexposition von 10 Mikrosievert pro Jahr nicht überschritten werde (Dosiskriterium). In die Qualifizierung solle das MELUND die sieben schleswig-holsteinischen Deponien der DK I und II mit größeren Ablagerungsmengen einbeziehen. Belastungen durch die Entsorgung könnten verringert werden, je mehr Deponien genutzt würden.

7 Die TÜV Nord XXX nahm mit Gutachten vom 16. August 2019 (i. F. TÜV-Gutachten) Stellung zur Einhaltung des Dosiskriteriums gemäß § 31 Abs. 2 der Verordnung zum Schutz vor der schädlichen Wirkung ionisierender Strahlung (StrlSchV) an den Deponiestandorten G, H, J, N, S, T und W im Zusammenhang mit der gemäß § 36 Abs. 1 Nr. 3 StrlSchV zulässigen spezifischen Freigabe von festen Stoffen zur Beseitigung auf Deponien. Die untersuchten Deponien seien für eine Beseitigung spezifisch freigegebener Stoffe grundsätzlich geeignet, da die Anforderungen an die Deponieklasse und Mindestablagerungsmenge eingehalten würden. An allen Standorten seien aber Abweichungen von den Modellannahmen festzustellen. Um das Dosiskriterium einzuhalten, müssten die Ablagerungsmengen gegebenenfalls beschränkt werden. Ob und ggf. in welcher Höhe das erforderlich sei, könne im Rahmen weiterer Betrachtungen ermittelt werden und sei abhängig von den tatsächlich freigegebenen Stoffen. Wegen der Einzelheiten wird auf das TÜV-Gutachten Bezug genommen (Bl. 18 ff. Beiakte A).

8 Mit E-Mail vom 20. August 2020 informierte die Beigeladene das MELUND darüber, dass die Betreiber der Deponien W, N, J, G und H ihre Entsorgungsanfrage für 200 Mg Dämmmaterial und 50 Mg asbesthaltige Abfälle aus dem Rückbau des KKB abgelehnt hatten. Auch nachfolgende Anfragen durch das Ministerium bei den Deponien J, N, G und H blieben erfolglos. Die Klägerin berief sich auf die ablehnende Haltung der Gemeinde G. Das gute Verhältnis zur Gemeinde sei mit Blick auf künftige Deponieerweiterungen und Genehmigungserfordernisse unverzichtbar. Der Bevölkerung sei eine Verlagerung der Entsorgungsaufgabe für die überregional anfallenden Abfälle nicht zu vermitteln. Betrieblich und genehmigungsrechtlich stehe der Annahme der angefragten Abfallarten und -mengen nichts entgegen. Der Einbau von Dämmmaterialien sei deponietechnisch herausfordernd, da die Standsicherheit beeinträchtigt werde, wie auch die G und die Deponie N ausführten.

9 In einem Gespräch zwischen dem MELUND, dem Beklagten und der Beigeladenen am 2. September 2019 berichtete der Vertreter des MELUND, dass es sich bei den zu entsorgenden Abfällen um solche handele, die vor etwa sechs Jahren die Freigabemessung durchlaufen hätten. Wegen geänderter Anforderungen seien neue Messungen notwendig.

10 Am 27. Oktober 2020 teilte die Klägerin dem MELUND und dem Beklagten in einem Gespräch mit, dass derzeit ein neuer Bauabschnitt der Deponie J errichtet werde. Mittelfristig sei eine Deponieerweiterung geplant. Der Betreiber eines in der Nachbarschaft der Deponie gelegenen Campingplatzes und die Gemeinde würden durch die geplante Ablagerung der KKB-Abfälle Beeinträchtigungen des Tourismus befürchten. Die Klägerin sehe sich unkalkulierbaren Haftungsrisiken ausgesetzt, wenn bei den Freimessungen Fehler auftreten sollten. Vorrangig sei an öffentlich-rechtliche Deponien zuzuweisen, da für diese die öffentliche Hand hafte.

11 Nachdem das KKB der Beigeladenen mitgeteilt hatte, dass sich ohne die dringende Entsorgung der dortigen Abfälle der weitere Rückbau verzögere, beantragte sie am 5. Januar 2021 bei dem Beklagten die Zuweisung einer Entsorgungsanlage. Gegenstand seien bis zu 23.600 Mg uneingeschränkt bzw. spezifisch freigegebene Abfälle, die voraussichtlich bis 2030 aus dem Rückbau des KKB anfallen würden. Die Entsorgungssicherheit für diese Abfälle sei nicht gesichert. Auf vertraglicher Basis sei kein Deponiebetreiber in Schleswig-Holstein zur Aufnahme der Abfälle bereit. Nur durch entsprechende Ausschlussklauseln habe die Beigeladene die Entsorgungssicherheit zumindest im Übrigen sicherstellen können. Für eine langfristige Lösung sei nach dem Abfallwirtschaftskonzept des Kreises D die Deponieplanung und die Entsorgungssicherheit für inerte Abfälle zu prüfen.

12 Mit Schreiben vom 13. Januar 2021 hörte der Beklagte die Klägerin und die Beigeladene zum Entwurf einer beabsichtigten Mitbenutzungsanordnung nach § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG an. Unter Ziffer 1 solle der Klägerin aufgegeben werden, der Beigeladenen gegen ein angemessenes Entgelt zu gestatten, die Deponie J für näher bezeichnete uneingeschränkt und spezifisch freigegebene, bis zum 31. Dezember 2022 anfallende Abfälle aus dem KKB mitzubenutzen, sofern die Zuordnungskriterien der Deponie eingehalten werden. Auf die Aufstellung der umfassten Abfälle auf Seite 2 des Anordnungsentwurfs wird Bezug genommen. Unter Ziffer 2 solle der Klägerin aufgegeben werden, den im atomrechtlichen Aufsichtsverfahren hinzugezogenen Sachverständigen der TÜV Nord XXX diejenigen Informationen mitzuteilen, die in der beiden Seiten bekannten Stellungnahme vom 16. August 2019 beschrieben seien, sowie solche, die darüber hinaus von den Sachverständigen für erforderlich gehalten werden, um eine abschließende Prüfung der Einhaltung des Dosiskriteriums zu ermöglichen.

13 Zur Begründung führte der Beklagte im Wesentlichen aus, Gegenstand des Bescheides seien ausschließlich Abfälle, die freizugeben und abfallrechtlich zu deponieren seien. Da für die Deponierung spezifisch freigegebener Abfälle weiterführende Sachverständigengutachten erforderlich seien, würden Deponien mit geringen Aufnahmekapazitäten zunächst nicht herangezogen. Berücksichtigt würden nur Deponien, die mindestens der DK I entsprechen und die technisch und nach ihren Kapazitäten für die Annahme größerer Mengen und breiterer Spektren geeignet seien. Eine Deponierung aller Abfälle auf einer einzigen Deponie sei nicht anzustreben.

14 Die Deponien S und D schieden für eine Deponierung spezifisch freigegebener Abfälle aus, da sie kurz vor der Verfüllung stünden. Wirtschaftlich sei es nicht zu rechtfertigen, diese Deponien einer zeit- und kostenintensiven Begutachtung zu unterziehen, obwohl sie allenfalls noch für geringe Mengen nutzbar wären. Eine Deponierung geringer Mengen uneingeschränkt freigegebener Abfälle sei zwar denkbar. Zum jetzigen Zeitpunkt könne aber noch keine hinreichend bestimmte Aussage über deren Art, Menge und Freigabezeitpunkt getroffen werden. Auch verwaltungsökonomisch sei es nicht sachgerecht, die Abfälle in viele Kleinstmengen auf zahlreiche Deponien aufzuteilen. Die Deponie G sei hingegen trotz ihres geringen Restvolumens grundsätzlich in die weiteren Betrachtungen für die Entsorgung uneingeschränkt freigegebener Abfälle einzubeziehen. Die Situation sei wegen der vertraglichen Verpflichtung der G zur Abnahme von insbesondere Bauabfällen aus dem Kreis D besonders gelagert. Der für die Deponierung spezifisch freigegebener Abfälle nötige Begutachtungsaufwand sei demgegenüber auch hier unverhältnismäßig. Eine Zuweisung an die Deponie W sei derzeit nicht angezeigt. Denn es zeichne sich ab, dass dort freiwillig Abfälle aufgenommen würden, die bei dem Rückbau des Kernkraftwerks K anfielen. Die weitere Begutachtung der übrigen drei Deponien J, N und H könne angesichts des hohen Zeit- und Kostenaufwands und der knappen Kapazitäten geeigneter Sachverständiger zurzeit nur für maximal eine Deponie erfolgen. Diese Untersuchungen dürften zwei bis vier Monate dauern. Die Deponien H und J seien gleichermaßen geeignet. Letztere werde ausgewählt, da dort unlängst ein neuer Abschnitt eröffnet worden und die Ablagerung deponietechnisch am einfachsten und flexibelsten möglich sei.

15 Nach Angaben des KKB vom 6. Oktober 2020 würden die näher bezeichneten Abfallarten und -mengen jeweils voraussichtlich ab einem Zeitpunkt zwischen 2020 und 2030 anfallen. Von diesen Abfällen würden mittlerweile etwa 200 Mg in mehr als 60 Containern auf dem Betriebsgelände des KKB lagern. Hierbei handele es sich um Isolierwolle (ASN 17 06 03...) und asbesthaltige Abfälle (ASN 17 06 01...). Bis Ende 2022 stünden nach noch zu erfolgenden Freimessungen und Freigaben näher bezeichnete Abfallarten und -mengen zur Entsorgung an. Wegen der Einzelheiten wird auf S. 6 f. des Anordnungsentwurfs Bezug genommen.

16 Ein Entsorgungsweg unter freiwilliger Mitwirkung der Deponien sei nicht in Aussicht. Die angefragten Deponien seien unabhängig von der konkreten Abfallart nicht zur Aufnahme von Stoffen aus dem KKB bereit. Daher sei eine Zuweisung auf Landesebene nötig. Dabei würden alle geeigneten Deponien im Land in Verantwortung genommen. Sollte sich für das Kernkraftwerk B keine freiwillige Entsorgungslösung finden, würden auch die dortigen Abfälle zuzuweisen sein. Die Abfälle würden in Tranchen von jeweils mehreren Jahren aufgeteilt und den Deponien sukzessive zugeteilt. Der erste Zeitraum reiche bis Ende 2022. Alle bis dahin anfallenden Abfälle würden auf die Deponien N und J verteilt. Die Begrenzung auf zunächst zwei Deponien erscheine für die erste Tranche im Hinblick auf die Menge und Qualität der Abfälle notwendig aber auch ausreichend.

17 Die Ermächtigungsgrundlage des § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG sei auch auf noch nicht freigegebene Abfälle anwendbar, für die eine Freigabe aber vorgesehen sei. Einem Entsorgungsnotstand müsse auch präventiv durch Zuweisung begegnet werden können. Spezifisch freigegebene Abfälle könnten nach § 40 Abs. 1 StrlSchV erst dann freigegeben werden, wenn ein Beseitigungsweg vorgesehen sei, gegen dessen Einhaltung keine Bedenken bestünden. Die Beigeladene sei taugliche Begünstigte einer Zuweisung, da sie gemäß § 20 Abs. 1 Satz 2, § 17 Abs. 1 Satz 2 KrWG i. V. m. § 72 Abs. 1 KrWG für die hiesigen Abfälle beseitigungspflichtig sei. Der Anordnung stünden keine Rechtsvorschriften entgegen, da die Deponie J für die Abfälle zugelassen sei und ihre Zuordnungskriterien eingehalten würden. Die noch ausstehenden Gutachten würden sich lediglich auf den Annahmezeitraum für spezifisch freigegebene Abfälle auswirken. Das Abfallwirtschaftskonzept sei gemäß § 29 Abs. 1 Satz 5 KrWG vorgelegt worden.

18 Es bestünden keine Beseitigungsmöglichkeiten, die mit erheblich geringeren Kosten verbunden wären. Die Entsorgung der Abfälle sei auch nicht auf andere Weise zweckmäßig. Am KKB dürften die Abfälle nicht belassen werden. Die Beigeladene sei nicht verpflichtet gewesen, sich bei weiteren als den fünf kontaktierten Deponien um eine Abnahme zu bemühen. Die weiteren DK I- und DK II-Deponien im Land seien dafür nicht geeignet. Gegen eine Pflicht zur Anfrage von Deponien außerhalb Schleswig-Holsteins sprächen der Vorrang der gebietsbezogenen Entsorgung und die Grundsätze der Entsorgungsautarkie und -nähe nach Art. 16 der Abfallrahmenrichtlinie 2008/98/EG (AbfallRRL). Von Deponien außerhalb des Landes sei keine höhere Aufnahmebereitschaft zu erwarten. Mit längeren Entsorgungswegen seien größere Umweltbelastungen verbunden. Die Mitbenutzungsanordnung sei der Klägerin zumutbar. Angesichts des freien Restvolumens führe die Mitbenutzung nicht zu einer erheblichen Beeinträchtigung der Leistungsfähigkeit der Deponie. Maßgeblich seien allein abfallrechtliche Gesichtspunkte und insbesondere nicht die mangelnde Akzeptanz in der Bevölkerung. Dem Gesundheitsschutz werde durch die Einhaltung des Dosiskriteriums entsprochen. Zum Stand Dezember 2019 habe das zugelassene Restvolumen ca. 700.000 m3 und das bereits ausgebaute und damit kurzfristig verfügbare Restvolumen 101.151 m3 betragen. Am 9. Dezember 2020 sei die Bauabnahme für den Bauabschnitt 3.1 mit 10.250 m2 (ca. 150.000 m3) erfolgt, der nunmehr auch zur Verfügung stehe. Die Kapazität reiche für die maximal zugewiesenen 7.400 Mg aus. Das Interesse der Allgemeinheit an einer ausreichenden, effizienten, umweltverträglichen und wirtschaftlichen Abfallbeseitigung überwiege das Interesse der Klägerin an einer ungestörten Gewerbeausübung. Hinzu komme das Interesse der Beigeladenen an einer geordneten und umweltschonenden Abfallentsorgung und an der Erfüllung ihrer gesetzlichen Beseitigungspflicht. Das KKB müsse auf die Abnahme der pflichtgemäß angedienten Abfälle vertrauen können. Der Eingriff in die Dispositionsbefugnis der Klägerin wiege nicht schwer. Die zugewiesene Menge falle angesichts der Restkapazitäten kaum ins Gewicht. Finanzielle Nachteile entstünden nicht, da ein angemessenes Entgelt gezahlt werde. Ein gutes Verhältnis zur Bevölkerung vor Ort sei zwar von Vorteil, deren ablehnende Haltung aber nicht zu berücksichtigen. Belastungen für die Außendarstellung der Gemeinde und den Tourismus beruhten zunächst auf einer Annahme. Die Abfälle seien nicht hoch brisant, sondern vergleichbar mit den auch sonst abgelagerten Abfällen. Der Tourismus habe sich bislang mit dem Deponiestandort gut arrangiert.

19 Hinsichtlich der Verteilung der Abfälle zwischen den Deponien N und J sei es nicht sachgerecht, der Deponie J sämtliche der vorrangig zu entsorgenden Dämmmaterialien zuzuweisen. Diese könnten nur eingeschränkt verdichtet werden und verursachten Standsicherheitsprobleme. Die Zuweisung erstrecke sich auf die weiteren bis Ende 2022 anfallenden Abfälle, da auch insoweit ein Entsorgungsengpass absehbar sei. Der Deponie N würden höhere Abfallmengen zugewiesen als der Deponie J. Bei der Verteilung der Abfälle nach ASN 17 01 07/17 01 06... und 17 05 04 sei nicht allein das Verhältnis der Restvolumina berücksichtigt worden, sondern auch, dass die Deponie N die einzige DK Il-Deponie unter den in Betrachtung gezogenen Deponien sei. Als solche dürfe sie auch organisch geringfügig höher belastete Abfälle aufnehmen. Dies könne für die beiden genannten ASN relevant werden. Bei einer hohen Belastung sei die Entsorgung durch den vorsorglich hoch veranschlagten Anteil der Deponie N gesichert. Weitere Abfälle würden ausschließlich der Deponie N zugewiesen. Zu vernachlässigen sei die Entfernung der beiden Deponien zu dem KKB. Mit 122 km zur Deponie N und 159 km zur Deponie J bestehe nur ein geringfügiger Unterschied.

20 Die Anordnung unter Ziffer 2 werde ebenfalls auf § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG gestützt. Danach könne der Deponiebetreiber auch zu Handlungen verpflichtet werden, die für einen ordnungsgemäßen Anlagenbetrieb nötig seien. Die Informationen seien erforderlich, um zu bestimmen, wann welche Menge abgelagert werden dürfe.

21 Die Klägerin nahm mit Schreiben ihres Prozessbevollmächtigten vom 9. März 2021 Stellung zu dem Anordnungsentwurf. Dieser lasse diverse Fragen offen. Insbesondere sei unklar, inwieweit auch uneingeschränkt freigegebene Abfälle zugewiesen würden und ob nur solche Abfälle umfasst seien, die strahlenschutz- oder abfallrechtlich nur auf Deponien zu entsorgen seien. Die Grundlagen für die Bestimmung der Abfallmengen seien ebenso ungeklärt wie die Einzelheiten des Freigabeverfahrens und der Anlieferung. Der Deponiebetreiber müsse die Freimessung auch selbst verlässlich kontrollieren können. Der 10-Mikrosievert-Wert lasse keine unmittelbare Aussage über die Kontamination des Materials zu.

22 Die Auswahlentscheidung werfe ebenfalls Fragen auf. Die Deponierung aller Abfälle auf einer Deponie werde ohne nachvollziehbare Begründung abgelehnt. Den ausreichenden Kapazitäten einer annahmebereiten und vertraglich eingebundenen Deponie müsse Rechnung getragen werden. Die erforderlichen Untersuchungen seien angesichts der tatsächlichen, rechtlichen und politischen Brisanz nicht unverhältnismäßig. Sie würden bei jeder Deponie anfallen. Wie hoch das nach Auffassung des Beklagten zu geringe Restvolumen sei, bleibe offen. Möglicherweise kämen die Deponien S und D gerade wegen der demnächst erreichten Kapazitätsgrenzen besonders in Betracht. Auch dass für die Deponie D ein Erweiterungsantrag anhängig sei, bleibe unberücksichtigt. Bei gleicher Eignung sei vorrangig an öffentlich-rechtliche Deponiebetreiber zuzuweisen. Wegen der offenen Gutachten stehe im Übrigen nicht fest, ob überhaupt eine der Deponien geeignet sei.

23 Als private Deponiebetreiberin habe die Klägerin eine Sicherheit nach § 18 DepV geleistet. Sollten Maßnahmen wegen einer Überschreitung des Dosiskriteriums erforderlich werden, könnte die behördlich festgesetzte Sicherheitsleistung erhöht werden. Die Klägerin sei von allen Risiken und Nachteilen im Zusammenhang mit der Zuweisung freizustellen.

24 Am 26. März und 6. Mai 2021 legte das KKB dem MELUND neue Prognosen der zu deponierenden Abfallarten und -mengen vor, wegen derer auf Bl. 155 ff., 160 ff. und Bl. 174 ff. Beiakte A Bezug genommen wird. In der Tabelle zum Stand 30. März 2021 werden zu manchen der aufgeführten Stoffe bereits vorhandene Abfallmengen angegeben. In der Spalte „Anfall ab Jahr“ findet sich zu diesen Stoffen jeweils die Angabe 2021 oder 2022. Bei den übrigen Stoffen, bei denen keine bereits vorhandenen Abfallmengen ausgewiesen sind, wird ein Jahr zwischen 2022 und 2030 angegeben.

25 Zur Problematik des Einbaus von Dämmmaterialien teilte die G am 6. Mai 2021 mit, dass die Ablagerung dieser Abfälle zwar nur eingeschränkt möglich sei und sie nicht alle Anfragen bedienen könne. Die Annahmemengen würden aber in Zukunft nicht gravierend von den im Jahr 2020 angenommen ca. 2.500 Mg abweichen.

26 Mit Bescheid vom 10. Mai 2021 (i. F.: Zuweisungsbescheid), zugestellt am 12. Mai 2021, gab der Beklagte der Klägerin unter Ziffer 1 auf, der Beigeladenen gegen ein angemessenes Entgelt zu gestatten, die Deponie J für folgende, bis zum 31. Dezember 2022 bei dem KKB anfallende Stoffe mitzubenutzen, sofern die Zuordnungskriterien der Deponie eingehalten werden und sie uneingeschränkt oder spezifisch freigegeben worden sind:

27 | | | | | | --- | --- | --- | --- | | Maximale Menge [Mg] | Abfallschlüssel gemäß AVV | Abfallbezeichnung gemäß AVV | Erläuterung | | Insgesamt 400 | 17 01 06... | Gemische aus oder getrennte Fraktionen von Beton, Ziegeln, Fliesen und Keramik, die gefährliche Stoffe enthalten | Beton | | 17 01 07 | Gemische aus Beton, Ziegeln, Fliesen und Keramik mit Ausnahme derjenigen, die unter 17 01 06 fallen | | | | Insgesamt 400 | 17 05 03... | Boden und Steine, die gefährliche Stoffe enthalten | Bodenaushub | | 17 05 04 | Boden und Steine mit Ausnahme derjenigen, die unter 17 05 03 fallen | | | | 100 | 17 06 03... | Anderes Dämmmaterial, das aus gefährlichen Stoffen besteht oder solche Stoffe enthält | Isoliermaterial und Dichtungsmaterial |

28 Ziffer 2 des Bescheids entspricht dem Anordnungsentwurf. Die Begründung blieb weitgehend unverändert. Gegenüber dem Anordnungsentwurf stünden nach Aktualisierung der Mengenangaben des KKB bis Ende 2022 nach noch zu erfolgenden Freimessungen und Freigaben reduzierte Abfallarten und -mengen zur Entsorgung an. Wegen der einzelnen Abfälle und dem an die Deponie J zugewiesenen Anteil daran wird auf Seite 7 des Zuweisungsbescheids Bezug genommen. In der dortigen Tabelle werden die Mengen zu den einzelnen Abfallarten unter der Spaltenüberschrift „Menge in den Jahren 2020 bis 2022 [Mg]“ aufgeführt. Insbesondere für die Abfallarten, die in großer Menge anfallen würden, werde eine Sicherheitsmarge addiert. Begrenzt werde die Zuweisung durch die sich ergebende Maximalmasse und den Zeitpunkt 31. Dezember 2022. Eine Zuweisung uneingeschränkt freigegebener Abfälle an die Deponie G wäre nicht hinreichend bestimmt und sei daher trotz des Vertragsverhältnisses keine Option. Nach Betreiberangaben sei sie für den Einbau von Dämmmaterialien nur eingeschränkt geeignet.

29 Dagegen erhob die Klägerin mit Schreiben ihres Prozessbevollmächtigten vom

30 11. Juni 2021 Widerspruch. Zur Begründung führte sie aus, dass der Beigeladenen mit der Deponie G aufgrund des bestehenden Vertrags eine zweckmäßige Beseitigungsmöglichkeit zur Verfügung stehe. Erhebliche Mehrkosten seien nicht ersichtlich. In ermessensfehlerhafter Weise habe der Beklagte nicht alle in Betracht kommenden Anlagen einbezogen und den Sachverhalt nicht hinreichend aufgeklärt.

31 Mit Widerspruchsbescheid vom 1. November 2021, dem Prozessbevollmächtigten der Klägerin zugegangen am 5. November 2021, wies der Beklagte den Widerspruch zurück. Zur Begründung ergänzte und vertiefte er die Gründe des Zuweisungsbescheids wie folgt:

32 Die Besonderheit des Verfahrens bestehe darin, dass vor Abschluss des Freigabeverfahrens nicht vorausgesagt werden könne, ob eine bestimmte Masse tatsächlich freigegeben werde, ob die Freigabe uneingeschränkt oder spezifisch zur Deponierung erfolge und welche Maßnahmen zur Einhaltung des Dosiskriteriums notwendig seien. Die Erteilung der spezifischen Freigabe setze die Annahmeerklärung des Deponiebetreibers und die genaue Kenntnis der Deponie und der zum jeweiligen Zeitpunkt maßgeblichen Grenzwerte voraus.

33 Eine Zuweisung sei auch dann zulässig, wenn die Beseitigung durch die Beigeladene und die Deponie G zwar nicht unmöglich, aber nicht zweckmäßig oder mit erheblichen Mehrkosten verbunden wäre. Die vertragliche Ausschlussklausel könne einer Zuweisung zwar nicht entgegengehalten werden. Sie sei für die Entscheidung aber auch nicht relevant gewesen. Die wegen des Vertragsverhältnisses vorrangige Betrachtung der Deponie G habe dazu geführt, dass sie nicht per se von einer Zuweisung ausgeschlossen worden sei. Die Zuweisung sei aber nicht zweckmäßig. Das Restvolumen sei deutlich geringer als bei anderen Deponien, während jährlich große Mengen angenommen würden. Für die weitere Begutachtung prognostiziere der TÜV eine Bearbeitungszeit von 550 h bzw. 5,5 Monaten und Kosten in Höhe von ca. 72.000 €. Die Begutachtung allein für die bis 2022 anfallenden Abfälle sei mit einem nicht zu rechtfertigenden Zeit- und Kostenaufwand verbunden. Würden uneingeschränkt freigegebene Stoffe anderen Deponien vorbehaltlich zugewiesen, würde dies zu einer Eventualitätenkette an Zuweisungen führen.

34 Eine Freigabeentscheidung und Überprüfung einer Deponie müsse immer den aktuellen Stand berücksichtigen. Die Zuweisung in kurzen Phasen ermögliche, neu zugelassene Deponiekapazitäten zukünftig bei Bedarf adäquat überprüfen und berücksichtigen zu können.

35 Die Deponien N, J und H seien zwar ähnlich geeignet und es sprächen keine gravierenden Gründe gegen die Deponie H. Wegen des Untersuchungsaufwands sei eine Inanspruchnahme dreier Deponien aber nicht angezeigt. Die Deponien N und J wiesen gegenüber H die Vorteile eines guten Restvolumens und eines breiten Annahmekatalogs auf. Für die Deponie N spreche eine höhere Deponieklasse, für die Deponie J ein neuer Verfüllabschnitt. Die Klägerin werde durch die Anordnung nicht in der Ausübung ihrer Rechte beeinträchtigt. Die Erfüllung anderweitiger Verpflichtungen der Klägerin werde durch die Deponierung nicht beeinträchtigt. Die Abfälle würden nur 0,26 % des noch freien ausgebauten Volumens von 342.950 m3 ausmachen und damit kaum ins Gewicht fallen. Daher sei ihr auch die Zuweisung uneingeschränkt freigegebener Abfälle nicht unzumutbar, obwohl diese auch anderswo abgelagert werden könnten. Mit Schreiben vom 4. November 2021 informierte die Klägerin den Beklagten über den Stand ihrer Restkapazitäten. Zum Jahresende 2021 verbleibe ein Resteinbauvolumen von ca. 120.000 m3. Praktisch sei die geeignete Einbaufläche für künstliche Mineralfasern und Asbestzementabfälle wegen der Standsicherheitsproblematik deutlich geringer. Die andienungspflichtigen Bauabfälle seien 2021 stark gestiegen. Seit 1. November 2021 nehme man künstliche Mineralfasern von außerhalb des Kreises O nicht mehr an. Die Annahme von Asbestzement und Gips werde erheblich reduziert. Der geplante Verfüllabschnitt 3.2 sei frühestens in drei bis vier Jahren verfügbar.

36 Am 6. Dezember 2021 hat die Klägerin Klage erhoben.

37 Zur Begründung führt sie ergänzend aus, dass die Beigeladene schon keine zulässige Begünstigte einer Mitbenutzungsanordnung sei. Sie sei insbesondere nicht öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger im Sinne des § 20 KrWG. Nach § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG i. V. m. § 3 Abs. 1 des Landesabfallwirtschaftsgesetzes (LAbfWG) seien dies nur die Kreise und kreisfreien Städte, hier der Kreis D. Für die streitgegenständlichen Abfälle sei nicht der Kreis, sondern nur die Klägerin beseitigungspflichtig, da ihr die Entsorgungspflichten für Abfälle aus anderen Herkunftsbereichen als privaten Haushalten übertragen worden seien gemäß § 72 Abs. 1 KrWG i. V. m. § 16 Abs. 2 des Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetzes vom 27. September 1994 (BGBl. I S. 2705), das zuletzt durch Art. 5 des Gesetzes vom 6. Oktober 2011 (BGBl. I S. 1986) geändert worden ist (KrW-/AbfG). Die Pflichtenübertragung verleihe der Beigeladenen aber nicht die Rechtsstellung eines öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, da sie keine juristische Person des öffentlichen Rechts sei. Dem entspräche auch § 1 Abs. 1 und 4 der Abfallwirtschaftssatzung des Kreises D in der ab dem 1. Januar 2021 geltenden Fassung. Eine abweichende Selbstbezeichnung der Beigeladenen in § 1 Abs. 1 ihrer Allgemeinen Entsorgungsbedingungen vom 1. Januar 2019 sei für die Auslegung des Gesetzes nicht maßgeblich. Dritte im Sinne des § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG i. V. m. § 72 Abs. 1 KrWG seien keine Begünstigten einer Mitbenutzungsanordnung. Da in § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG insoweit ausschließlich auf § 20 KrWG verwiesen werde, komme es auf dort geregelte formelle Stellung als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger an und nicht auf die materielle Entsorgungspflicht.

38 Für eine analoge Anwendung des § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG auf Dritte nach § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG fehle es an einer planwidrigen Regelungslücke. Dies ergebe sich schon aus der Gesetzeshistorie. Mit Einführung der Übertragbarkeit von Entsorgungspflichten auf Dritte durch das KrW-/AbfG sei die zuvor bestehende Regelung zur Mitbenutzungsanordnung nicht ausgeweitet worden. Dies sei nach Sinn und Zweck des § 29 KrWG auch nicht erforderlich. Die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger seien ohne vorherige Prüfung ihrer Leistungsfähigkeit für die Abfallbeseitigung wegen der ihnen aufgegebenen Daseinsvorsorge verantwortlich. Eine Mitbenutzungsanordnung diene der Korrektur von Beseitigungsnotständen, die sich aufgrund dieser gesetzlichen Aufgabenzuweisung im Einzelfall ergeben könnten. Private Dritte würden hingegen vor der Pflichtenübertragung anhand eines nach § 16 Abs. 3 KrW-/AbfG vorzulegenden Abfallwirtschaftskonzepts darauf überprüft, ob sie die Beseitigungssicherheit aufgrund ihrer Leistungsfähigkeit gewährleisten könnten. Für eine Mitbenutzungsanordnung bestehe insoweit kein Bedarf. Sollte ausnahmsweise dennoch ein Beseitigungsnotstand eintreten, verfüge die Übertragungsbehörde über andere Anordnungsbefugnisse und Regelungsmöglichkeiten. Insbesondere könne sie den Dritten aufgrund des Übertragungsbescheids oder nach § 62 KrWG zur Schaffung bestimmter Kapazitäten verpflichten, den Übertragungsbescheid ändern oder aufheben, die Abfallwirtschaftsplanung nach § 30 Abs. 1 Satz 4, Abs. 4 KrWG anpassen oder Andienungspflichten nach § 17 Abs. 4 KrWG festlegen. Statt das Entsorgungsproblem auf Ebene der Übertragung zu klären, würden sich die Verantwortlichen in eine Zuweisung flüchten. Obwohl der Beigeladenen das Entsorgungsproblem seit 2013 bekannt gewesen sei, habe sie die Abfälle aus dem Rückbau des KKB entgegen § 16 Abs. 3 KrW-/AbfG in ihrem Abfallwirtschaftskonzept nicht berücksichtigt. Auch das MELUND habe es nicht für nötig gehalten, bei der Verlängerung der Pflichtenübertragung oder durch nachträgliche Anordnungen auf das Entsorgungsproblem zu reagieren.

39 Die Anordnung könne nicht dahingehend umgedeutet werden, die Mitbenutzung einem anderen Begünstigten zu gewähren. Insbesondere befinde sich der entpflichtete Kreis D selbst nicht in einem Beseitigungsnotstand.

40 Der Bescheid lasse nicht mit hinreichender Bestimmtheit erkennen, wann und zu welchen Bedingungen die Klägerin die Mitbenutzung zu gestatten habe. Das gelte insbesondere für die Modalitäten des Freigabeverfahrens.

41 Die Anordnung stelle nicht sicher, dass es sich bei den zugewiesenen Stoffen um freigegebene Abfälle zur Beseitigung handele. Ob das gesetzliche Freigabeverfahren heute noch einer Überprüfung auf Gesundheitsrisiken standhielte, sei umstritten. Die Freigabe müsse unmittelbar vor dem Transport erfolgen, um sicherzustellen, dass der gelieferte Abfall mit dem freigegebenen übereinstimme. Im Zweifel müsse bei der Annahme eine zusätzliche Prüfung erfolgen. Die Einhaltung des Dosiskriteriums auf der Deponie J sei nicht gesichert, da sich insbesondere die jährliche Ablagerungsmenge seit dem TÜV-Gutachten erheblich erhöht habe. Die zugewiesene Menge enthalte voraussichtlich noch größere Teile verwertbarer Abfälle. Eine thermische Verwertung habe der Beklagte nicht in Betracht gezogen, obwohl in B und H geeignete Verbrennungsanlagen existierten. Damit liege zugleich ein Verstoß gegen § 32 Abs. 2 StrlSchV und § 36 Abs. 1 Nr. 3, Nr. 4 i. V. m. Anlage 8 Teil C StrlSchV vor. Die Anordnung gehe auch nicht auf die Anforderungen des Annahmeverfahrens nach § 8 DepV ein.

42 Für die Entsorgung der Abfälle stünden andere zweckmäßige Entsorgungsmöglichkeiten zur Verfügung. Die Zweckmäßigkeit sei insbesondere anhand des Maßstabs der Ressourcenschonung und ordnungsgemäßen Abfallbeseitigung nach § 1 KrWG i. V. m. dem Abfallwirtschaftsplan nach § 30 KrWG zu beurteilen. Die Deponie G sei wegen ihrer vertraglichen Verpflichtung und des Abfallwirtschaftskonzepts der Beigeladenen in Anspruch zu nehmen. Die Deponie G verfüge über hinreichende Restkapazitäten, um ihren vertraglichen Verpflichtungen uneingeschränkt nachzukommen. Eine nur eingeschränkte Eignung für Dämmmaterialien werde dadurch widerlegt, dass 2.500 Mg dieser Abfallart im Jahr 2020 angenommen worden seien. Mit der am 11. September 2025 zugelassenen und für die streitgegenständlichen Abfälle geeigneten Deponie G-O verfüge die G künftig über ein zusätzliches Deponievolumen von 2,3 Mio. m3. Die geplante Erweiterung sei dem Beklagten schon bei Bescheiderlass bekannt gewesen. Bis zu einer Zuweisung dorthin seien die Abfälle zwischenzulagern. Für eine Inanspruchnahme der Deponie G spreche auch der Grundsatz der gebietsbezogenen Entsorgung. Danach seien Abfälle vorrangig in dem Gebiet des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers und auf den von ihm vertraglich gebundenen Deponien zu entsorgen. Die Deponie G sei mit einer Entfernung von 70 km zum KKB die am nächsten gelegene Deponie. Die Deponie J liege mit 170 km am weitesten entfernt. Einer Inanspruchnahme nähergelegener Deponien in N und H stehe der Grundsatz der gebietsbezogenen Entsorgung nicht entgegen. Dieser gebiete die vorrangige Nutzung von Anlagen auf dem Gebiet des zuständigen öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers, darüber hinaus aber keine Berücksichtigung von Landesgrenzen. Weiterhin habe der Abfallwirtschaftszweckverband O dem KKB ein Angebot für die Entsorgung unterbreitet. Die Deponien S, D und H kämen für die Aufnahme von 900 Mg uneingeschränkt freigegebener Abfälle in Betracht, zumal die Deponie D entsprechend einem Antrag von 2023 ab 2024 über erweiterte Kapazitäten verfüge. Für die Deponie W reiche eine sich lediglich abzeichnende Annahme von Abfällen aus anderen KKW nicht aus, um die Deponie aus den Betrachtungen auszuschließen. Um den Aspekt der gerechten Lastenverteilung berücksichtigen zu können, müsse der Beklagte zunächst ein Gesamtkonzept für die Entsorgung der Abfälle aus den schleswig-holsteinischen Kernkraftwerken vorlegen. Wenn spezifisch freigegebene Abfälle vor der Freigabe unter Angabe einer geschätzten Mengenobergrenze zugewiesen werden könnten, gelte dies erst recht für uneingeschränkt freigegebene Abfälle. Die Unzweckmäßigkeit der Zuweisung uneingeschränkt freigegebener Abfälle lasse sich nicht mit den strengeren Anforderungen an die Entsorgung spezifisch freigegebener Abfälle begründen.

43 Der Abfall könne auch nicht nur mit erheblichen Mehrkosten beseitigt werden. Der Beklagte habe die Annahmepreise und Transportkosten nicht verglichen. Diese seien für die Deponie J besonders hoch. Auf vertraglicher Grundlage könnten die Abfälle ohne Mehrkosten auf der Deponie G beseitigt werden. Die Gutachterkosten dürften nicht berücksichtigt werden, da nicht die Begünstigte, sondern das Land sie zu tragen habe. Jedenfalls sei in H, und J eine aufwändige Grundwassersimulation nötig. Die Gutachterkosten dürften nicht anhand des Restvolumens bestimmt werden. Das Volumen, das über die streitgegenständliche Charge hinausgehe, sei ohne vorliegendes Gesamtkonzept nicht zu berücksichtigen.

44 Die Anordnung sei der Klägerin nicht zumutbar. Der Beklagte habe den Vorrang der privatnützigen Verwendung nicht berücksichtigt. Die für die nächsten Jahre verbleibenden knappen Restvolumina benötige die Klägerin für die Erfüllung eigener vertraglicher Verpflichtungen und ggf. für Unternehmen des eigenen Konzerns. Das Restvolumen sei unzutreffend ermittelt worden. Aus dem Jahresbericht der Klägerin für 2021 ergebe sich ein tatsächlich verfügbares praktisches Nutzvolumen von max. etwa 150.000 m3. Der Beklagte habe hingegen das genehmigte Restvolumen einbezogen, das derzeit noch nicht verfügbar sei. Dämmmaterial sei vorrangig den Deponien W oder H zuzuweisen, wo es vor der Ablagerung gepresst werde. Auch deshalb sei nicht ersichtlich, warum die Ablagerung in J am einfachsten und flexibelsten sein solle. Im Gegenteil sei die verfügbare Fläche relativ klein und es dürfe relativ hoch gebaut werden.

45 Der Beklagte habe nicht das Abfallwirtschaftskonzept der Beigeladenen nach § 16 Abs. 3 KrW-/AbfG herangezogen. Gegen das für den Beklagten verbindliche und allein herangezogene Abfallwirtschaftskonzept des Kreises D vom 24. Oktober 2019 und 19. Dezember 2019 nach § 21 KrWG i. V. m. § 4 LAbfWG verstoße die Anordnung. Danach sei für die Deponierung die Deponie G und nicht die Deponie J vorgesehen. Die Beigeladene müsse eine Bedarfsanalyse für Deponiestandorte durchführen.

46 Aus den dargelegten Beanstandungen ergäben sich auch Fehler auf Ermessensebene. Der Beklagte habe die konkret anfallenden Abfälle, den Anfallzeitpunkt und jeweilige Beseitigungsmöglichkeiten nicht hinreichend ermittelt. In seine Auswahlentscheidung habe er sachfremde Erwägungen einbezogen und mildere, gleich geeignete Beseitigungsmöglichkeiten nicht ergriffen. Er sei politisch von vornherein auf zwei Deponien festgelegt gewesen.

47 Die Anordnung unter Ziffer 2 des Zuweisungsbescheides könne nicht auf § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG gestützt werden. Die Vorschrift ermächtige die Behörde nur zum Erlass einer Duldungsverfügung. Die Auskunftspflicht beziehe sich nicht auf Handlungen, die zum ordnungsgemäßen Anlagenbetrieb in Folge der Zuweisung nötig seien.

48 Die Klägerin beantragt, die Anordnung des Beklagten vom 10. Mai 2021 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 1. November 2021 aufzuheben.

49 Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen.

50 Er führt ergänzend zur Begründung der angegriffenen Bescheide im Wesentlichen aus, dass die Beigeladene taugliche und hier die allein in Betracht kommende Begünstigte einer Mitbenutzungsanordnung sei. Wegen der Pflichtenübertragung nach § 16 Abs. 2 KrW-/ AbfG sei allein sie und nicht der Kreis D entsorgungspflichtig. Im Gegensatz zu einer Drittbeauftragung nach § 22 KrWG handele es sich bei der Aufgabenübertragung nach § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG um eine Beleihung. Der Dritte trete selbst als Verantwortlicher für die Abfallverwertung und -beseitigung an die Stelle des Übertragenden. Hilfsweise sei die Mitbenutzungsanordnung umzudeuten. Die Zuweisungsentscheidung wäre genauso gegenüber dem Kreis getroffen worden. Das vorgelegte Abfallwirtschaftskonzept sei von dem Kreis gemeinsam mit der Beigeladenen erstellt und beschlossen worden.

51 Die Zuweisung beziehe sich nur auf Abfälle des KKB, die uneingeschränkt nach § 35 StrlSchV oder spezifisch nach § 36 Abs. 1 Nr. 3 StrlSchV freigegeben worden seien, die Zuordnungskriterien der Deponie der Klägerin einhielten und auf Deponien zu beseitigen seien. Zum Zeitpunkt des Transports würden die Abfälle über eine Freigabe verfügen. Warum eine Freigabe unmittelbar vor dem Transport erforderlich sei, erschließe sich nicht. Die in § 8 DepV genannten Pflichten des Abfallerzeugers und das Annahmeverfahren werde durch die Anordnung nicht außer Kraft gesetzt. Eine Entsorgung in Verbrennungsanlagen komme nicht in Betracht. Nicht verwertbare mineralische Abfälle seien zu deponieren. Verunreinigungen könnten zwar durch eine thermische Behandlung zerstört werden. Die Rückstände seien aber dennoch zu deponieren. Das KKB habe die Abfälle der Deponierung

52 zugeordnet, weshalb von einer stofflich herkömmlichen Beschaffenheit auszugehen sei. Bei den Abfällen der ASN 17 06 03... handele es sich um zu deponierende Isolierwolle, nicht um brennbares Polystyrol.

53 Durch die von der Klägerin angegebene Ablagerungsmenge von ca. 97.000 Mg/a im Jahr 2021 werde das Dosiskriterium nicht verletzt. Die Erhöhung seit 2019 wirke sich insoweit allenfalls positiv aus. Der TÜV setze eine über die letzten drei Jahre gemittelte Jahreskapazität von 10.000 Mg/a oder 7.600 m3/a voraus.

54 Der Begriff der Zweckmäßigkeit sei auch anhand der im jeweiligen Entsorgungsgebiet bestehenden Verhältnisse zu konkretisieren. In Schleswig-Holstein anfallende Abfälle seien im Land selbst und möglichst in der Nähe ihres Entstehungsortes zu entsorgen, um Mülltourismus zu vermeiden. Daher seien insbesondere weite Entsorgungswege zu berücksichtigen. Der Grundsatz der Gebietsbezogenheit sei beachtet worden, soweit dafür rechtlich und tatsächlich Raum gewesen sei. Die allgemeine Verantwortlichkeit der Beigeladenen sei bejaht worden.

55 Eine Zuweisung an die Deponie G würde zu einer unerwünschten vorzeitigen Endverfüllung führen, insbesondere wenn es sich um Dämmmaterial handele, welches überproportional Volumen beanspruche. Die dortige Restkapazität habe Ende 2020 nur noch rund 220.000 m3, Ende 2021 noch ca. 167.000 m3 und Ende 2022 noch 122.482 m3 betragen. Die für die Deponie G erforderlichen Untersuchungen seien erheblich aufwändiger als die für die Deponie J. Zur erst 2022 beantragten und 2025 genehmigten Deponie G-O hätten die Abfälle zum Erlasszeitpunkt naturgemäß nicht zugewiesen werden können. Auch jetzt komme dies nicht in Betracht, da mit einer Inbetriebnahme wegen der nötigen Baumaßnahmen und einer bereits anhängigen Klage mittelfristig nicht zu rechnen sei. Zudem müsse eine Deponie mindestens 3 Jahre in Betrieb sein bis spezifisch freigegebene Stoffe dort abgelagert werden dürften. Es bestehe keine Rechtsgrundlage, um die Beigeladene zu verpflichten, nach dem BImSchG genehmigungspflichtige Abfallzwischenlager zu errichten. Solche würden auch nicht zu einer Entsorgung beitragen, da die Abfälle nur bis zu zwölf Monate zwischengelagert werden dürften. Ein Antrag für eine Erweiterung der Deponie D liege dem Beklagten noch nicht vor. Die Deponie H sei nicht besser geeignet als die Deponie J und verfüge auch keine Presse für Dämmabfälle. Dem KKB liege kein Angebot des Abfallwirtschaftszweckverbandes O vor. Die Möglichkeiten einer Andienung seien besprochen, die Gespräche aber nicht weitergeführt worden. Eine Anfrage bei Deponien anderer Bundesländer sei wegen der auch dort bestehenden ablehnenden Haltung nicht veranlasst. So bestünden in N bereits Akzeptanzprobleme gegenüber der Einlagerung von Abfällen aus dem KKW Unterweser in der im selben Landkreis gelegenen Deponie B. Eine Zuweisung durch das Land Schleswig-Holstein zu Deponien anderer Länder sei rechtswidrig und widerspreche dem Grundsatz der gebietsbezogenen Entsorgung.

56 Die Zuweisung sei der Klägerin nicht deshalb unzumutbar, weil es sich bei ihr um ein privates Unternehmen handele. Verpflichtet werden könnten sowohl öffentlich-rechtliche als auch privatrechtliche Betreiber einer Abfallbeseitigungsanlage. Die Entsorgung unternehmensspezifischer Abfälle habe keinen Vorrang, da § 29 KrWG nicht drittschützend wirke. Nur die Zumutbarkeit für die Deponiebetreiberin sei relevant. Für das Restvolumen habe der Beklagte die von der Klägerin für Ende 2020 mitgeteilten 342.950 m3 herangezogen. Der Einbau der zugewiesenen 900 Mg sei demgegenüber nahezu irrelevant. Für Ende 2021 habe die Klägerin ein ausgebautes verfügbares Restvolumen von 277.240 m3 angegeben. Die von der Klägerin im Prozess für Ende 2021 behaupteten 150.000 m3 ergäben sich mutmaßlich aus den Angaben in ihrem Jahresbericht 2021, wonach der Betriebsabschnitt 2 ein aktuelles Nutzungsvolumen von 87.709 m3 und der Betriebsabschnitt 3.1 eines von 63.990 m3 aufweise. Jedoch werde in dem Jahresbericht ein verfügbares gesamtes Restverfüllvolumen von 622.875 m3 genannt. Diese Angabe beziehe sich auf den insgesamt genehmigten Endzustand und sei die hier relevante Größe. Es sei davon auszugehen, dass die Klägerin ihre Deponie wie genehmigt sukzessive ausbauen werde. Die Standsicherheitsprobleme beträfen den Bauabschnitt 2, nicht jedoch den erst 2021 in Betrieb genommenen Bauabschnitt 3.1. Dort würden die Dämmmaterialien nicht oberflächennah eingebaut werden. Für die übrigen Abfälle sei der Bauabschnitt 2 uneingeschränkt geeignet.

57 Soweit der Beklagte auf Gutachterkosten verweise, führe er diese nicht als Mehrkosten i. S. d. § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG an, sondern um die Unzweckmäßigkeit einer Beseitigung auf Deponien zu belegen, die nur noch für geringe Mengen nutzbar seien.

58 Die Vorlage des Abfallwirtschaftskonzepts diene in erster Linie der behördlichen Sachverhaltsermittlung und begründe keine zusätzlichen materiellen Voraussetzungen.

59 Die Klägerin habe zwar Anspruch auf eine fehlerfreie Ausübung des Auswahlermessens. Daraus ergebe sich aber nicht, dass die zuzuweisenden Abfälle zu ähnlichen Anteilen auf alle in Frage kommenden Deponien zu verteilen seien. Soweit sich auch künftig keine Annahmebereitschaft der Deponien abzeichnen sollte, werde jede weitere nach 2022 anfallende Tranche auf der Grundlage erneuter Einzelfallentscheidungen zugewiesen.

60 Die Beigeladene stellt keinen Sachantrag.

61 Sie beruft sich auf die Ausführungen des Beklagten. Seit 2013 hätten landes- und bundesweit alle potentiellen Anlagenbetreiber Abfälle aus dem KKB kategorisch abgelehnt. Das habe ausschließlich emotionale und keine fachlichen Gründe. Gleichartige Abfälle aus anderen Bauprojekten bzw. von anderen Kunden würden ohne Weiteres angenommen. In der Folge könne das KKB den genehmigten Zeitplan für den Rückbau nicht einhalten.

62 Die Kammer hat dieses Verfahren mit dem der Betreiberin der Deponie N – 6 A 228/21 – mit Beschluss vom 16. Dezember 2025 zur gemeinsamen Verhandlung verbunden.

63 Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstands und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die Gerichtsakte und den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten sowie die Gerichtsakte zum Verfahren 6 A 228/21 und die dazugehörigen Verwaltungsvorgänge verwiesen, welche vorgelegen haben und Gegenstand der Entscheidungsfindung geworden sind.

Entscheidungsgründe

64 I. Die nach § 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO statthafte Anfechtungsklage hat Erfolg. Sie ist zulässig. Insbesondere wurde die Klage am 6. Dezember 2021 nach § 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO fristgemäß erhoben. Der Widerspruchsbescheid vom 1. November 2021 wurde der Klägerin am 5. November 2021 zugestellt. Die Klagefrist endete erst mit Ablauf des 6. Novembers 2021, da der 5. Dezember 2021 ein Sonntag war (§ 74 Abs. 1 Satz 1, 57 Abs. 2 VwGO, § 222 Abs. 1 und 2 ZPO, § 187 Abs. 1, § 188 Abs. 2 Alt. 1 BGB). Die Klage ist auch begründet. Der Zuweisungsbescheid des Beklagten vom 10. Mai 2021 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 1. November 2021 ist rechtswidrig und die Klägerin dadurch in ihren Rechten verletzt sein, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

65 Ermächtigungsgrundlage für die Mitbenutzungsanordnung ist § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG. Danach kann die zuständige Behörde den Betreiber einer Abfallbeseitigungsanlage verpflichten, einem Beseitigungspflichtigen nach § 15 KrWG sowie den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgern im Sinne des § 20 KrWG die Mitbenutzung der Abfallbeseitigungsanlage gegen angemessenes Entgelt zu gestatten, soweit diese auf eine andere Weise den Abfall nicht zweckmäßig oder nur mit erheblichen Mehrkosten beseitigen können und die Mitbenutzung für den Betreiber zumutbar ist. Die Verpflichtung zur Gestattung darf nach Satz 4 nur erfolgen, wenn Rechtsvorschriften dieses Gesetzes nicht entgegenstehen; die Erfüllung der Grundpflichten gemäß § 15 KrWG muss sichergestellt sein. Nach Satz 5 hat die zuständige Behörde von demjenigen Beseitigungspflichtigen, der durch die Gestattung begünstigt werden soll, die Vorlage eines Abfallwirtschaftskonzepts zu verlangen und dieses ihrer Entscheidung zugrunde zu legen.

66 Maßgeblich für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist der Zeitpunkt zum Erlass des Widerspruchsbescheids vom 1. November 2021. Welcher Zeitpunkt relevant ist, richtet sich nach dem materiellen Recht. Ist den einschlägigen normativen Bestimmungen kein maßgeblicher Zeitpunkt zu entnehmen, gilt für Anfechtungsklagen, dass auf die letzte Behördenentscheidung abzustellen ist (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Januar 2013 – 1 C 7.12 –, juris Rn. 9; VG Augsburg, Urteil vom 20. Dezember 2016 – Au 3 K 15.789 –, juris Rn. 85). Die streitgegenständliche Mitbenutzungsanordnung stellt insbesondere keinen Dauerverwaltungsakt dar, sondern erschöpft sich in einem einmaligen Gebot. Mangels abweichender fachgesetzlicher Regelung bleibt es bei dem regelmäßig anzunehmenden Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung (vgl. auch VG Darmstadt, Beschluss vom 29. April 2024 – 6 L 2380/23.DA –, juris Rn. 209).

67 1. Die Mitbenutzungsanordnung erweist sich als rechtswidrig. In formeller Hinsicht ist sie nicht hinreichend begründet (a)). Materiell ist die Anordnung unbestimmt (b)) und ermessensfehlerhaft (c)). In der Folge ist auch die Anordnung unter Ziffer 2 des Zuweisungsbescheids rechtswidrig (d)).

68 a) Die Anordnung entspricht nicht den gesetzlichen Begründungserfordernissen. Nach § 109 Abs. 1 LVwG ist ein schriftlich erlassener Verwaltungsakt mit einer Begründung zu versehen (Satz 1). In der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben (Satz 2). Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll auch die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist (Satz 3). Nach dieser Verfahrensvorschrift hat die Behörde die für sie im konkreten Einzelfall maßgeblichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe darzustellen. Die inhaltliche Tragfähigkeit der dargestellten Begründung ist hingegen keine Frage des formellen Begründungserfordernisses, sondern der materiellen Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts (vgl. BVerwG, Urteil vom 14. März 2023 – 8 A 2.22 –, juris Rn. 24). In formeller Hinsicht müssen die in der Begründung des Verwaltungsakts dargestellten Gründe insbesondere mit den „wahren“ Erwägungen übereinstimmen, die nach der subjektiven Sicht der Behörde für ihre Entscheidung maßgeblich waren. Denn nur wenn die Behörde ihre Sicht der Sach- und Rechtslage offenlegt, können der Adressat und das Gericht die Entscheidung auf die materielle Richtigkeit der sachlichen Grundlagen und die Stimmigkeit der rechtlichen Erwägungen überprüfen (vgl. Schneider, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, 7. EL Mai 2025, VwVfG § 45 Rn. 79; Couzinet/Weiß, in: Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, 3. Aufl. 2025, § 39 Rn. 49; Stelkens, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2022, § 39 Rn. 47 f.; OVG des Landes Sachsen-Anhalt, Urteil vom 23. März 2016 – 8 K 2/14 –, juris Rn. 25). Die Begründung von Ermessensentscheidungen soll die Gesichtspunkte erkennen lassen, von denen die Behörde bei der Ausübung ihres Ermessens ausgegangen ist. Es ist darzustellen, dass und wie die wesentlichen Gesichtspunkte, die für und gegen die getroffene Entscheidung sprechen, gegeneinander abgewogen worden sind. Zu diesem Zweck muss sich die Behörde mit den konkreten in Rede stehenden Rechtspositionen und den widerstreitenden Interessen auseinandersetzen und die Gründe darlegen, die dazu geführt haben, dass bestimmten Gesichtspunkten der Vorrang vor anderen eingeräumt worden ist (OVG Bremen, Beschluss vom 22. Juli 2008 – 1 B 266/08 –, juris Rn. 4). Erforderlich ist die Darlegung der wesentlichen, tragenden Gründe, nicht die Begründung des Verwaltungsakts in allen Einzelheiten. Welchen Inhalt und Umfang die Begründung eines Bescheides haben muss, richtet sich nach den Besonderheiten des jeweiligen Rechtsgebietes und nach den Umständen des Einzelfalles (vgl. BVerwG, Urteil vom 27. November 2014 – 4 C 31.13 –, juris Rn. 8).

69 Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt. Nach der Würdigung des Vortrags des Beklagten in der mündlichen Verhandlung entsprechen die in der Begründung des Zuweisungs- und Widerspruchsbescheids dargelegten tragenden Ermessenserwägungen für die Auswahl der Deponien N und J nicht den für den Beklagten seinerzeit tatsächlich maßgeblichen Gründen. Nach der schriftlichen Begründung stützte der Beklagte seine Auswahlentscheidung im Wesentlichen darauf, dass die mitzubenutzenden Deponien für die Annahme größerer Mengen und breiterer Spektren von Abfällen in Betracht kommen. Diese Kriterien zog er vor allem deshalb heran, weil nach dem Ergebnis des TÜV-Gutachtens für alle in Betracht kommenden Deponien im Land noch weitergehende Untersuchungen erforderlich waren, um die Einhaltung des Dosiskriteriums sicherzustellen. Diese Untersuchungen sollten aus verwaltungsökonomischen und finanziellen Gründen auf wenige Deponien beschränkt werden, die nach ihrem Annahmekatalog und ihrer Restkapazität auch für etwaige weitere Zuweisungen über die streitgegenständliche Charge hinaus in Betracht kamen. Diese Gründe spezifizierte der Beklagte im Wesentlichen mit dem Zeit- und Kostenaufwand für die noch erforderlichen Gutachten. In der mündlichen Verhandlung führte der Vertreter des Beklagten hingegen aus, dass die Gutachterkosten für die Auswahlentscheidung nicht entscheidend gewesen seien. Der Beklagte habe vielmehr jeweils eine Deponie der DK I und II gesucht. Die Deponie G sei allenfalls als Alternative zur Deponie J in Frage gekommen. Die Situation in G habe sich aber in Hinblick auf die Oberflächenabdichtung und das Sickerwasser als zu komplex gestaltet. Der Umstand, dass der Beklagte in der mündlichen Verhandlung keine substantiierte Auskunft über den aktuellen Stand der Begutachtungen und über die Verwendung der von der Klägerin im Verfahren 6 A 228/21 entsprechend Ziffer 2 des an sie gerichteten Zuweisungsbescheids dafür übermittelten Informationen erteilen konnte, spricht ebenfalls dafür, dass es für die Auswahlentscheidung nicht maßgeblich auf die Kosten und Dauer der Begutachtung ankam. Die insoweit unzutreffende Begründung betraf auch nicht nur einen Randaspekt der Ermessensentscheidung. Vielmehr führte der Beklagte den aufgrund geringerer Restkapazitäten unverhältnismäßigen Zeit- und Kostenaufwand als wesentlichen Grund gegen eine Mitbenutzung der Deponien G, S oder D an. Auch für die Verteilung der Abfallmengen zwischen N und J zog er als ein Kriterium das Verhältnis der Restvolumina heran.

70 Eine Heilung des Verfahrensfehlers durch eine nachträgliche Begründung nach § 114 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 LVwG scheitert bereits daran, dass aus dem Vortrag in der mündlichen Verhandlung nicht deutlich wird, ob der Beklagte seine ursprüngliche Begründung rechtfertigen oder eine Begründung nachholen wollte. Jedenfalls bleibt offen, welche Erwägungen nunmehr die Begründung tragen sollten (vgl. Bayerischer VGH, Beschluss vom 22. Januar 2016 – 9 ZB 15.2027 –, juris Rn. 14). Insbesondere ergibt sich aus den Ausführungen in der mündlichen Verhandlung nicht, inwieweit und aus welchen Gründen der Beklagte seine Auswahlentscheidung ungeachtet der Gutachterkosten nunmehr selbständig tragend auf die Restkapazitäten, die Annahmekataloge, eine verwaltungsökonomische Verfahrensgestaltung oder andere Kriterien stützen wollte.

71 b) Die Mitbenutzungsanordnung genügt nicht dem Bestimmtheitserfordernis nach § 108 Abs. 1 LVwG. Hinreichend bestimmt ist ein Verwaltungsakt dann, wenn der Adressat erkennen kann, was von ihm gefordert wird und wenn der Bescheid darüber hinaus geeignet ist, Grundlage für Maßnahmen zu seiner zwangsweisen Durchsetzung zu sein. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit eines Verwaltungsakts nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden und mit dem Verwaltungsakt umzusetzenden materiellen Rechts. Der Regelungsgehalt eines Verwaltungsakts ist durch Auslegung nach Treu und Glauben unter Berücksichtigung des Empfängerhorizontes und der speziellen Sachkunde des adressierten Fachkreises in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 des Bürgerlichen Gesetzbuches zu ermitteln. Hinreichend bestimmt ist eine Regelung, wenn sie sich aus dem gesamten Inhalt des Bescheides, insbesondere seiner Begründung, sowie den weiteren, den Beteiligten bekannten oder ohne Weiteres erkennbaren Umständen unzweifelhaft erkennen lässt (BVerwG, Urteil vom 26. Oktober 2017 – 8 C 14.16 –, juris Rn. 12 f.). Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt. Die Mitbenutzungsanordnung lässt nicht zweifelsfrei erkennen, welche Stoffe sie erfasst. Dies betrifft sowohl die Definition des maßgeblichen Zeitraums, in dem die Stoffe bzw. Abfälle angefallen sein müssen (aa)), als auch die Frage, unter welchen Voraussetzungen sie als „angefallen“ gelten (bb)).

72 aa) In zeitlicher Hinsicht bleibt unklar, ob nur alle vom Zeitpunkt des Bescheiderlasses bis Ende 2022 anfallenden Stoffe umfasst sind oder auch solche, die seit Anfang 2020 oder seit Beginn des Rückbaus angefallen sind. In einem etwaigen Vollstreckungsverfahren ließe sich weder für die Klägerin, noch für die Begünstigte oder das Vollstreckungsorgan mit hinreichender Sicherheit feststellen und anhand objektiver Kriterien überprüfen, ob eine konkrete angelieferte Abfallmenge von der Mitbenutzungsanordnung erfasst ist.

73 Bereits der verfügende Teil des Zuweisungsbescheids ist insoweit mehrdeutig. In dessen Ziffer 1 wird mit dem 31. Dezember 2022 nur das Ende des maßgeblichen Zeitraums ausdrücklich benannt. Dies spricht dafür, dass der Beklagte die Mitbenutzungsanordnung im Übrigen nicht zeitlich eingrenzen wollte. Demgegenüber ist begrifflich nur von „anfallenden“ und nicht etwa auch von „angefallenen“ Stoffen die Rede, was eine Regelung nur zukünftig anfallender Stoffe nahelegt. Zugleich scheidet eine Interpretation nicht aus, wonach mit der Verwendung des Begriffs „anfallend“ keine weitere zeitliche Eingrenzung beabsichtigt ist.

74 Auch die Begründung des Zuweisungs- und Widerspruchsbescheids sowie die Umstände des Bescheiderlasses lassen den Regelungsumfang nicht zweifelsfrei erkennen.

75 Zwar spricht insoweit viel für die Auslegung, dass nicht nur die ab Bescheiderlass anfallenden Stoffe umfasst sein sollten. So heißt es auf Seite 8 des Zuweisungsbescheids, dass der Zeitraum für die erste Tranche mit Ablauf des Jahres 2022 ende und „alle bis dahin“ angefallenen Abfälle auf die zwei ausgewählten Deponien verteilt würden. Begrenzt werde die Zuweisung durch die sich ergebende Maximalmasse und den Zeitpunkt 31. Dezember 2022. Gerade die Entsorgung der sich bereits in 60 Containern auf dem Betriebshof befindlichen 200 Mg war nach Seite 6 des Zuweisungsbescheids und den Anfragen bei den Deponiebetreibern zufolge Anlass der Mitbenutzungsanordnung. Auch nach den Angaben des KKB vom 6. Oktober 2020 und 6. Mai 2021 waren für einzelne Stoffchargen bereits Mengen vorhanden. Nicht zuletzt das in dem Zuweisungsbescheid eingehend dargelegte langjährige Entsorgungsproblem spricht dagegen, dass die in der Vergangenheit akkumulierten und den Rückbau hindernden Stoffe von der Mitbenutzungsanordnung ausgenommen werden sollten. Es verbleiben aber jedenfalls Zweifel daran, wie weit eine etwaige Regelung auf in der Vergangenheit angefallene Abfälle zurückreichen sollte. Einerseits werden auf Seite 7 des Zuweisungsbescheids die zur Entsorgung anstehenden Abfälle unter der Spaltenüberschrift „Menge in den Jahren 2020 bis 2022“ zusammengefasst. Indem der Beklagte zugleich keine Aussage zu etwaigen bereits vor 2020 angefallenen Abfällen trifft, suggeriert er, dass nur die ab 2020 angefallenen Abfälle erfasst sein sollten. Auch die zum Zeitpunkt des Erlasses des Zuweisungsbescheids jüngsten Angaben des KKB zum Stand 30. März 2021 wiesen erst ab dem Jahr 2020 vorhandene bzw. anfallende Stoffe aus. Andererseits geht schon aus dem Gesprächsvermerk vom 2. September 2020 hervor, dass die Abfälle bereits seit sechs Jahren auf dem Betriebsgelände zurückgehalten wurden. Auch der Anordnungsentwurf vom 13. Januar 2021 legt nahe, dass die Stoffe auf dem Betriebsgelände des KKB bereits über einen beträchtlichen Zeitraum hinweg und nicht erst seit 2020 angesammelt wurden. Das bestätigen in der Rückschau die in der mündlichen Verhandlung erörterten Angaben des KKB in dem Verfahren 6 A 228/21 vom 2. Juni 2023, die zum Teil lange vor 2020 angefallene Abfälle ausweisen. In der Begründung des Zuweisungsbescheids wird bei der Darstellung der ersten Zuweisungstranche auf Seite 8 ebenfalls keine Eingrenzung in die Vergangenheit getroffen („alle bis dahin“). In der mündlichen Verhandlung hat der Prozessbevollmächtigte der Klägerin in dem Verfahren 6 A 228/21 wegen der Angaben vom 2. Juni 2023 ausgeführt, dass der Großteil der bisher angefallenen Abfälle nicht zwischen 2020 und 2022 und damit nicht in dem seiner Auffassung nach maßgeblichen Zeitraum angefallen, also nicht von der Mitbenutzungsanordnung umfasst sei. Zwar erwiderten die Vertreter des Beklagten hierauf, dass alle bis Ende 2022 angefallenen Abfälle von dem Bescheid erfasst sein sollten, einschließlich der in den Jahren 2013 bis 2017 angefallenen Mengen. Insbesondere wegen der Eingrenzung der Abfälle auf die Jahre 2020 bis 2022 auf Seite 7 des Zuweisungsbescheids lässt sich dem Bescheid eine dahingehende Regelung aber nicht hinreichend deutlich entnehmen. Umgekehrt steht insbesondere wegen der Mehrdeutigkeit des Tenors nicht zweifelsfrei fest, dass nur ab 2020 angefallene und anfallende Abfälle erfasst sein sollten. Aufgrund der mehrdeutigen Anhaltspunkte in der Begründung und den Umständen des Verfahrens wäre erforderlich gewesen, dass der Tenor des Bescheides selbst eine eindeutige Festlegung über die Reichweite einer etwaigen Rückwirkung trifft.

76 bb) Die Unbestimmtheit des Bescheids ergibt sich selbständig tragend auch daraus, dass unklar bleibt, welches Ereignis oder welche Umstände maßgeblich dafür sein sollen, dass ein Stoff als „angefallen“ gilt. Dies muss zweifelsfrei feststehen, um beurteilen zu können, ob die Stoffe in den – hier bereits nicht hinreichend bestimmten – zeitlichen Rahmen der Mitbenutzungsanordnung fallen. Der Tenor und die Begründung des Zuweisungsbescheids bleiben insoweit unergiebig. Da in Ziffer 1 des Zuweisungsbescheids begrifflich zwischen dem Anfall und der Freigabe unterschieden wird, liegt es nahe, dass die Stoffe nicht erst mit Abschluss des Freigabeverfahrens als angefallen gelten sollten. Dafür spricht auch, dass der Beklagte anders als noch im Anordnungsentwurf in Ziffer 1 des Zuweisungsbescheids von anfallenden „Stoffen“ und nicht von „Abfällen“ spricht. Die Eigenschaft als Abfall i. S. d. KrWG wird erst mit der Freigabe begründet, vgl. § 2 Abs. 2 Nr. 6 KrWG, § 31 Abs. 1 StrlSchV. Im Übrigen bleibt aber unklar, ob etwa die Freimessung, die Verbringung der Stoffe an einen bestimmten Ort oder eine bestimmte Kennzeichnung maßgeblich dafür sind, ob sie als „angefallen“ gelten. Auch das KKB differenziert in seiner Aufstellung zum Stand 30. März 2021 zwischen vorhandenen und anfallenden Stoffen, ohne diese Kategorien zu definieren. Insbesondere werden darin bereits vorhandene Abfälle ausgewiesen, die zum Teil erst 2022 anfallen sollen. In der mündlichen Verhandlung haben die Vertreter des Beklagten ausgeführt, dass ein Stoff dann als angefallen gelte, wenn er seine ursprüngliche Funktion aufgegeben habe. Eine solche naturalistische Bestimmung ist in einem etwaigen Vollstreckungsverfahren nicht anhand objektiver Anhaltspunkte überprüfbar.

77 Anders als im hiesigen Fall wurde in der von der Klägerin angeführten Entscheidung des VG Darmstadt (Beschluss vom 29. April 2024 – 6 L 2380/23.DA –, juris) die Mitbenutzungsanordnung als solche befristet. Wegen der strahlenschutzrechtlich erforderlichen permanenten Deponierung ist die Befristung bis Ende 2030 dort so zu verstehen, dass von der Mitbenutzungsanordnung alle näher bestimmten Abfälle umfasst sind, die bis dahin bei der Deponie angeliefert werden. Auf den Zeitpunkt des Anfalls kam es im dortigen Fall für die Bestimmung der Abfälle nicht an.

78 c) Der Zuweisungsbescheid ist auch deshalb rechtswidrig, weil der Beklagte das ihm nach § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG eingeräumte Ermessen rechtsfehlerhaft ausgeübt hat.

79 Nach § 114 Satz 1 VwGO prüft das Gericht auch, ob der Verwaltungsakt oder die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, weil die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht ist. Hat die Behörde ihrer Ermessensentscheidung mehrere selbständig tragende Gründe zugrunde gelegt, genügt die rechtliche Fehlerfreiheit auch nur eines Grundes für die Rechtmäßigkeit der Entscheidung (BVerwG, Urteil vom 26. November 1987 – 2 C 53.86 –, juris Rn. 33). Von einem Ermessensfehlgebrauch ist dann auszugehen, wenn sachfremde Gesichtspunkte eingestellt wurden oder ein Belang willkürlich falsch gewichtet worden ist, ferner dann, wenn bei Erlass eines Verwaltungsakts die Behörde von in Wahrheit nicht vorliegenden Tatsachen oder rechtlichen Voraussetzungen ausgeht (Decker, in: Posser/Wolff/Decker, BeckOK VwGO,

80 75. Ed., Stand: 1. Oktober 2025, § 114 Rn. 24 m. w. N.).

81 aa) Ein Ermessensfehlgebrauch ergibt sich als Folge des formellen Begründungsfehlers bereits daraus, dass sich nach dem Vortrag des Beklagten in der mündlichen Verhandlung nicht nachvollziehen lässt, welche privaten und öffentlichen Belange er seiner Entscheidung im Einzelnen zugrunde legte, wie er diese jeweils gewichtete und gegeneinander abwog. Insbesondere bleibt offen, ob und gegebenenfalls aus welchen abfallwirtschaftlichen Erwägungen der Beklagte den jeweils verfügbaren Restkapazitäten ausschlaggebendes Gewicht beimaß, obwohl es ihm jedenfalls auf die Gutachterkosten nicht ankam.

82 Die Ermessensausübung kann auch nicht unter Heranziehung übriger selbständig tragender Erwägungen unbeanstandet bleiben. Soweit der Beklagte in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat, dass es ihm darauf ankam, je eine Deponie der DK I und II auszuwählen, hat er weder klargestellt, seine Ermessensausübung ausschließlich auf diese Erwägungen stützen zu wollen, noch wäre dieses Kriterium für sich genommen geeignet, die Auswahl der Deponie J unter den in Betracht gezogenen DK I-Deponien zu erklären. Im Übrigen hat der Beklagte auch nicht den Widerspruch zu seinen früheren Ausführungen in dem Verfahren 6 A 228/21 aufgelöst, wonach die Deponieklasse und die Zuordnungskriterien der Deponie G nicht maßgeblich für die Entscheidung gewesen seien, von einer dortigen Zuweisung abzusehen. Selbst wenn der Beklagte der Deponie J den Vorzug gegenüber der von ihm für gleichermaßen geeignet erachteten Deponie H allein deshalb geben wollte, weil die Ablagerung dort wegen des neuen Verfüllabschnitts deponietechnisch am einfachsten und flexibelsten sei, erklärt dies nicht die vorgelagerte Beschränkung auf die Standorte N, J und H. Diese beruhte nach der Begründung des Bescheids wesentlich auf der Rentabilität des Begutachtungsaufwands. Ob und gegebenenfalls warum der Beklagte für seine Begründung weiter an dem Kriterium der Restkapazitäten festhielt, hat er nicht dargelegt. Es ist für die Deponie G nicht ersichtlich, warum die streitgegenständliche Abfallcharge dort wegen Standsicherheitsbedenken nicht abgelagert werden konnte. Denn bereits am 6. Mai 2021 räumte die G ein, dass die Einlagerung von Dämmmaterial voraussichtlich weiterhin im ähnlichen Umfang wie noch 2020 erfolgen würde.

83 bb) Da die tragenden Ermessenserwägungen unklar sind, muss offen bleiben, ob der Beklagte sie bei ihrer Anwendung willkürfrei gewichtet und den Sachverhalt ermessensfehlerfrei aufgeklärt hat. Aus den Ausführungen und dem Verwaltungsvorgang des Beklagten ergibt sich aber jedenfalls nicht eindeutig, welche spezifischen Restkapazitäten und Annahmemengen der betrachteten Deponien er miteinander verglich, auf welchen Quellen und Berechnungsweisen diese Werte beruhten, welchen Stichtag er gegebenenfalls zugrunde legte und inwieweit er bereits absehbare Kapazitätsveränderungen berücksichtigte. Zwar musste der Beklagte nicht die tagesaktuellen Werte zum maßgeblichen Zeitpunkt des Widerspruchsbescheids ermitteln. Die Restkapazitäten ändern sich fortlaufend. Je weniger eine Beeinträchtigung der Deponienutzung zu eigenen Zwecken zu befürchten steht, desto eher kommt auch ein Vergleich aufgrund ungefährer Größenordnungen in Betracht. Vor diesem Hintergrund begegnet es keinen durchgreifenden Bedenken, die jeweils jüngsten jährlich erhobenen Angaben heranzuziehen. Soweit die Behörde ihrer Auswahlentscheidung die jeweiligen Restkapazitäten tragend zugrunde legt, obliegt es ihr aber, ein kohärentes Vergleichskonzept anzuwenden. Insbesondere zu den Ende 2020 bestehenden Restkapazitäten hat der Beklagte nur die Angaben zu den Deponien N, J und G mitgeteilt. Die Kenntnis des Vergleichskonzepts ist auch Voraussetzung für die Beurteilung, ob der Beklagte die im Land betriebenen Deponien der Deponieklassen I und II mit geringen Restvolumina von seinen Betrachtungen ausschließen durfte.

84 d) Die Anordnung unter Ziffer 2 des Zuweisungsbescheides ist als Annex der Mitbenutzungsanordnung, zu deren Vollziehung sie dient, ebenfalls rechtswidrig. Sie hat sich nicht nach § 112 Abs. 2 LVwG auf andere Weise erledigt, da der Beklagte in der mündlichen Verhandlung ausführte, dass ein weiterer Informationsbedarf nicht auszuschließen sei. Das Gericht muss nicht entscheiden, ob der Beklagte die Auskunftspflicht auf § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG stützen durfte oder etwa auf § 47 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 KrWG zurückgreifen musste.

85 2. Entgegen den Ausführungen der Klägerin ist die Mitbenutzungsanordnung im Übrigen rechtlich nicht zu beanstanden.

86 a) Die Beigeladene ist taugliche Begünstigte der Mitbenutzungsanordnung. Zwar ist nicht sie, sondern der Kreis D öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger für das Gebiet des KKB im Sinne von § 20, § 17 Abs. 1 Satz 1 KrWG i. V. m. § 3 Abs. 1 Satz 1 LAbfWG. Die Mitbenutzungsanordnung durfte aber unter entsprechender Anwendung des § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG auch zugunsten der Beigeladenen als einer nach § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG i. V. m. § 72 Abs. 1 KrWG entsorgungspflichtigen Dritten ergehen. Insbesondere Sinn und Zweck des § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG sprechen dafür, dass der Gesetzgeber die Begünstigteneigenschaft nicht davon abhängig machen wollte, ob der Begünstigte originär oder erst qua Übertragung zur Beseitigung verpflichtet ist. Die Begünstigung korrespondiert mit der Beseitigungspflicht nach §§ 15, 20 KrWG (vgl. Hessischer VGH, Beschluss vom 4. Februar 2025 – 5 B 965/24 –, juris Rn. 17, 21). Für die entsprechende Anwendung spricht auch der Vergleich mit § 4 des Tierkörperbeseitigungsgesetzes (TierKBG) vom 2. September 1975 (BGBl. I S. 2313). Die in dessen Abs. 2 vorgesehene Pflichtenübertragung diente dem Gesetzgeber als Vorlage für die Regelung in § 16 Abs. 2 KrW-/AbfG (vgl. BT-Drs. 12/5672, S. 45). In § 4 Abs. 4 Satz 1 TierKBG war ausdrücklich geregelt, dass der Inhaber einer Tierkörperbeseitigungsanstalt der Beseitigungspflichtige im Sinne dieses Gesetzes ist, soweit und solange ihm die Beseitigung nach Abs. 2 übertragen worden ist. Als Beseitigungspflichtiger wurde er auch potentieller Begünstigter einer Mitbenutzungsanordnung nach § 4 Abs. 3 TierKBG.

87 b) Hinsichtlich des Bestimmtheitsgebots und der gebotenen Eingrenzung auf zu beseitigende Abfälle geht aus der Begründung der Mitbenutzungsanordnung hinreichend hervor, dass sie nur Abfälle erfasst, die entweder nach § 36 Abs. 1 Nr. 3 StrlSchV spezifisch zur Beseitigung auf Deponien oder nach § 35 StrlSchV unbeschränkt freigegeben werden und zugleich nach abfallrechtlichen Vorgaben zu deponieren sind. Eine weitergehende Konkretisierung zur Einhaltung der Abfallhierarchie nach § 6 KrWG war im Rahmen des Zuweisungsverfahrens nicht geboten. Sie erfolgt insbesondere im notwendigerweise nachgelagerten Freigabeverfahren nach §§ 31 ff. StrlSchV (vgl. VG Darmstadt, Beschluss vom 29. April 2024 – 6 L 2380/23.DA –, juris Rn. 191 ff.).

88 c) Die Beigeladene konnte die Abfälle nicht auf andere Weise zweckmäßig beseitigen. Dies gilt unabhängig von dem Umfang der Zuweisung, da die angefragten Deponien die Abfälle pauschal wegen ihres Entstehungsortes ablehnten. Nach Wortlaut und Systematik von § 29 Abs. 1 Satz 1 KrWG sind Beseitigungsalternativen, die ihrerseits einer Mitbenutzungsanordnung bedürften, nicht auf Tatbestandsebene, sondern erst bei der Ausübung des Auswahlermessens zwischen mehreren Zuweisungsoptionen zu berücksichtigen. Der Beigeladenen standen zum maßgeblichen Zeitpunkt weder eigene Deponien, noch eine Entsorgungsmöglichkeit auf der Deponie G zur Verfügung. Von ihrem Vertrag mit der G waren die Abfälle ausdrücklich ausgenommen. Auf Tatbestandsebene war die Deponie G wie jede andere Deponie zu betrachten, deren Annahmeverweigerung durch eine Mitbenutzungsanordnung hätte überwunden werden müssen. Die Beigeladene hat hinreichend dargelegt, sich seit 2013 erfolglos um Beseitigungsmöglichkeiten auf anderen schleswig-holsteinischen Deponien und ähnlich weit entfernten Deponien in Norddeutschland bemüht zu haben.

89 d) Selbst wenn die in dem Zuweisungsbescheid genannten Abfallmengen vollständig ausgeschöpft würden, wäre die Mitbenutzung der Klägerin zumutbar. Angesichts des Verhältnisses der zugewiesenen Abfallmenge zu den verfügbaren Restkapazitäten ist nicht ersichtlich, dass die Klägerin in der Nutzung der Deponie zu eigenen Zwecken eingeschränkt wird. Daher bliebe der Vorrang der Privatnützigkeit gewahrt. Dies gilt unabhängig davon, ob das von dem Beklagten auf 342.950 m3 bezifferte Restvolumen oder die von der Klägerin genannten 120.000 m3 angenommen werden. Selbst wenn die Einbaufläche relativ klein sein und die Ablagerung relativ hoch erfolgen sollte, ist nicht ersichtlich, dass dies zu Beginn der Ablagerungsphase der Deponierung von 100 Mg Dämmmaterial entgegenstünde.

90 e) Der Beklagte war nicht gehalten, die Deponie G als die örtlich nächstgelegene Deponie zum KKB auszuwählen.

91 Kommen für die Zuweisung mehrere Deponien in Betracht, ist die gebietsbezogene Entsorgungsverantwortung der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nach § 20 Abs. 1 Satz 1 KrWG zu berücksichtigen. Diese soll eine zugleich rationelle wie umweltschonende Abfallentsorgung ermöglichen, indem sie in einem überschaubaren Bereich die Abfallströme ordnet und lenkt und damit einen dem Wohl der Allgemeinheit abträglichen „Abfallexport“ vermeidet. Auch dem Prinzip der ortsnahen Entsorgung nach Art. 16 Abs. 3 AbfallRRL und dem Vorsorgegrundsatz soll durch die Verknüpfung der Entsorgungspflicht mit der Gebietshoheit Rechnung getragen werden (vgl. noch zu § 3 Abs. 2 Satz 1 AbfG BVerwG, Urteil vom 9. Juli 1992 – 7 C 21.91 –, juris Rn. 20 f.; vgl. auch VG Darmstadt, Beschluss vom 29. April 2024 – 6 L 2380/23.DA –, juris Rn. 200, 211, 228; Schomerus, in: Versteyl/Mann/ Schomerus, KrWG, 4. Aufl. 2019, § 29 Rn. 6; Kropp, in: BeckOK UmweltR, 76. Ed., Stand: 1. Oktober 2025, KrWG, § 29 Rn. 10.1). Demgegenüber ist es ermessensfehlerhaft, von einer grundsätzlichen Gleichrangigkeit gebietseigener und gebietsfremder Anlagen auszugehen (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Juli 1992 – 7 C 21.91 –, juris Rn. 24). Der für die vorrangige Heranziehung gebietseigener Anlagen entwickelte Grundsatz lässt sich dahingehend erweitern, dass grundsätzlich die örtlich nächstgelegene Deponie heranzuziehen ist, um transportbedingte schädliche Umwelteinwirkungen im Sinne des § 15 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG zu verringern (VG Darmstadt, Beschluss vom 29. April 2024 – 6 L 2380/23.DA –, juris Rn. 212). Zugunsten gewichtiger Gründe, die ihrerseits ihre Grundlage in dem Gebot der Allgemeinwohlverträglichkeit der Abfallbeseitigung gemäß § 15 Abs. 2 KrWG haben, kann jedoch von dem Grundsatz abgewichen werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Juli 1992 – 7 C 21.91 –, juris Rn. 23; VG Darmstadt, Beschluss vom 29. April 2024 – 6 L 2380/23.DA –, juris Rn. 212).

92 Unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe war das Auswahlermessen des Beklagten nach den Umständen des Einzelfalls nicht auf Null reduziert. Bei der Auswahl zwischen nicht gebietseigenen Anlagen kommt dem Grundsatz der gebietsbezogenen Entsorgung nur eingeschränkte Bedeutung zu. Da sich die Entfernung der nächstgelegenen Deponie (G) zum KKB im Vergleich zur am weitesten entfernten Deponie (J) nur um etwa 100 km unterscheidet, wogen die zusätzlichen transportbedingten Emissionen nicht derart schwer, dass sie andere Allgemeinwohlbelange zwingend zurückdrängten.

93 f) Der Beklagte musste kein Gesamtkonzept für die Entsorgung aller Abfälle vorlegen, die bei dem Rückbau des KKB oder anderer Kernkraftwerke voraussichtlich anfallen werden, da die Mitbenutzungsanordnung der Abwendung eines Kapazitätsengpasses im Einzelfall dient.

94 II. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind nach § 162 Abs. 3 VwGO nicht erstattungsfähig, da sie keinen Antrag gestellt und sich damit keinem Kostenrisiko ausgesetzt hat (vgl. § 154 Abs. 3 VwGO).

95 III. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i. V. m. § 709 Satz 1 und 2 ZPO.

96 IV. Die Berufung ist nach § 124 Abs. 2 Nr. 3, § 124 Abs. 1 Satz 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen.

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