Oberverwaltungsgericht für das Land Schleswig-Holstein 3. Senat — 3 KN 8/21 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2025-12-11

Aktenzeichen: 3 KN 8/21

ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2025:1211.3KN8.21.00

Dokumenttyp: Urteil

Normen: § 28 IfSG, § 28a IfSG, § 47 VwGO, CoronaVV SH 18, CoronaVV SH 19 ... mehr

Orientierungssatz

1. Gegen die Verfassungsmäßigkeit der für Betriebsbeschränkungen während der Coronapandemie einschlägigen Ermächtigungsgrundlage (§ 32 Satz 1 und 2 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1, § 28a Abs. 1 Nr. 5, 6, 7 und 13 IfSG) bestehen keine durchgreifenden Bedenken. Insbesondere genügte sie sowohl den Anforderungen des Bestimmtheitsgebots (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG) als auch denen des Parlamentsvorbehalts als einer Ausformung des Demokratie- und Rechtsstaatsprinzips.(Rn.111)

2. Der Gesetzgeber hat der Exekutive auch nicht zu große Spielräume überlassen. Mit der Aufnahme in Nr. 5, 6, 7 und 13 des Katalogs möglicher notwendiger Schutzmaßnahmen im Sinne des § 28 Abs. 1 IfSG zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 und der Bestimmung weiterer Vorgaben für den Erlass von Schutzmaßnahmen in § 28a Abs. 2, 3, 5 und 6 IfSG hat der Gesetzgeber alle wesentlichen Entscheidungen im Zusammenhang mit der Schließung bzw. Einschränkung von Betrieben hinreichend bestimmt getroffen und es im Übrigen in zulässiger Weise dem Verordnungsgeber überlassen, einzelne soziale, gesellschaftliche oder wirtschaftliche Bereiche, die für die Allgemeinheit von besonderer Bedeutung sind, von Schutzmaßnahmen auszunehmen.(Rn.121)

3. Weder die pandemiebedingte Schließung bzw. Einschränkung von Betrieben ganzer Branchen noch die Dauer der Schutzmaßnahmen stehen der Verfassungsmäßigkeit der Ermächtigungsgrundlage entgegen. Der Parlamentsvorbehalt ist insoweit nicht verletzt.(Rn.122)

4. Der Gesetzgeber war verfassungsrechtlich nicht dazu verpflichtet, eine für den Fall der Schließung von Diskotheken, Gaststätten und Kinos einschlägige Entschädigungsregelung zugunsten der Betreiber zu normieren.(Rn.126)

5. Die angegriffenen und im Zeitraum vom 6. März bis zum 22. Juli 2021 in Schleswig-Holstein ergangenen Landesverordnungen zur Bekämpfung des Coronavirus SARS-CoV-2 (juris: CoronaVV SH 18, CoronaVV SH 19, CoronaVV SH 20, CoronaVV SH 21, CoronaVV SH 23, CoronaVV SH 24 und CoronaVV SH 25) waren formell und materiell rechtmäßig.(Rn.129)

Tenor

Soweit die Antragstellerin die Anträge zurückgenommen hat, wird das Verfahren eingestellt.

Im Übrigen werden die Anträge abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragstellerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Antragsgegner vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1 Die Antragstellerin wendet sich gegen Regelungen in verschiedenen Landesverordnungen zur Bekämpfung des Coronavirus SARS-CoV-2, mit denen die Durchführung von Veranstaltungen, der Betrieb von Gaststätten sowie von Freizeit- und Kultureinrichtungen, insbesondere Kinos, und Diskotheken/Clubs untersagt bzw. eingeschränkt wurde.

2 Die Antragstellerin, eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung, betreibt in Kiel ein Veranstaltungszentrum, bestehend aus einer Gaststätte, einem Programmkino und einem weiteren Bereich, der als Diskothek/Club sowie für verschiedene Veranstaltungen genutzt wird. Der Kinosaal verfügt über 120 Plätze.

3 Zur Eindämmung der COVID-19-Pandemie beschlossen der Bund und die Länder ab Mitte März 2020 weitgehende Einschränkungen für das öffentliche Leben. Nachdem es in Schleswig-Holstein zunächst Regelungen in Form von Allgemeinverfügungen der Kreise und kreisfreien Städte gegeben hatte, erließ der Antragsgegner ab März 2020 diverse Landesverordnungen über Maßnahmen zur Bekämpfung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in Schleswig-Holstein.

4 Am 17. März 2020 erließ die Landesregierung des Antragsgegners die erste Landesverordnung über Maßnahmen zur Bekämpfung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV-2 in Schleswig-Holstein, die gemäß ihres § 6 am Tag ihrer Verkündung in Kraft trat und am 19. April 2020 außer Kraft trat. Darin war unter anderem die Schließung von Gaststätten sowie von Clubs, Diskotheken und Kinos geregelt. Im Anschluss an die Geltungsdauer dieser Verordnung wurden fortlaufend – in der Regel unmittelbar an die vorherige Verordnung anknüpfend – neue Verordnungen erlassen, die ähnliche Maßnahmen zum Gegenstand hatten. Insbesondere waren Diskotheken/Clubs durchgehend zu schließen.

5 Parallel zum Erlass von Verordnungen durch die Länder wurde das Gesetz zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (Infektionsschutzgesetz – IfSG) vom Bundesgesetzgeber mehrfach geändert, insbesondere der 5. Abschnitt (Bekämpfung übertragbarer Krankheiten). In den Jahren 2020 und 2021 gab es unter anderem folgende Gesetzesänderungen:

6 Mit dem Dritten Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite (BGBl. I S. 2397), das am 19. November 2020 in Kraft trat, wurde unter anderem eine neue Vorschrift über „besondere Schutzmaßnahmen zur Bekämpfung des Coronavirus SARS-CoV-2“ in das Infektionsschutzgesetz eingefügt (§ 28a Abs. 1 IfSG 11/2020). Danach konnten für die Dauer der Feststellung einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite – nunmehr ausdrücklich geregelt – diverse Schutzmaßnahmen (§ 28a Abs. 1 Nr. 1 bis 17 IfSG 11/2020) angeordnet werden. Mit dem Gesetz zur Fortgeltung der die epidemische Lage von nationaler Tragweite betreffenden Regelungen vom 29. März 2021 (BGBl. I S. 370), das am 31. März 2021 in Kraft trat, wurden unter anderem die Berücksichtigung der Verbreitung von ansteckenderen, das Gesundheitssystem stärker belastenden Virusvarianten bei der Pandemiebekämpfung sowie die Berücksichtigung der Impfquote bei der Prüfung der Aufhebung von Schutzmaßnahmen geregelt (§ 28a Abs. 3 IfSG 03/2021).

7 Mit dem Vierten Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 22. April 2021 (BGBl. I S. 802), das am 23. April 2021 in Kraft trat, wurde unter anderem eine weitere neue Vorschrift über „bundesweit einheitliche Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) bei besonderem Infektionsgeschehen“ in das Infektionsschutzgesetz eingefügt (§ 28b IfSG 04/2021). Nach dieser – bis zum 30. Juni 2021 befristeten – sogenannten Bundesnotbremse traten bei Überschreiten der Grenzwerte der durch das Robert Koch-Institut veröffentlichten Anzahl der Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen (7-Tage-Inzidenz) an drei aufeinander folgenden Tagen in einem Landkreis oder einer kreisfreien Stadt die in § 28b Abs. 1 IfSG aufgelisteten Beschränkungen automatisch in Kraft.

8 Am 6. März 2021 erließ die Landesregierung des Antragsgegners eine weitere Landesverordnung zur Bekämpfung des Coronavirus SARS-CoV-2 (GVOBl. S. 314), die gemäß ihres § 22 am 8. März 2021 in Kraft trat und am 28. März 2021 außer Kraft trat. Darin wurden unter anderem folgende Regelungen getroffen:

9 § 5 Veranstaltungen

10 (1) Veranstaltungen sind untersagt.

11 […]

12 § 7 Gaststätten

13 (1) Der Betrieb von Gaststätten im Sinne des § 1 des Gaststättengesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 20. November 1998 (BGBl. I S. 3418), zuletzt geändert durch Artikel 14 des Gesetzes vom 10. März 2017 (BGBl. I S. 420), ist unzulässig.

14 […]

15 (3) Diskotheken und ähnliche Einrichtungen sind zu schließen.

16 […]

17 § 10 Freizeit- und Kultureinrichtungen

18 (1) Freizeit- und Kultureinrichtungen innerhalb und außerhalb geschlossener Räume sind für den Publikumsverkehr zu schließen, insbesondere

19 […]

20 2. Kinos und Autokinos,

21 […]

22 Am 26. März 2021 erließ die Landesregierung des Antragsgegners eine weitere Landesverordnung zur Bekämpfung des Coronavirus SARS-CoV-2 (GVOBl. S. 380), die gemäß ihres § 22 am 29. März 2021 in Kraft trat und am 11. April 2021 außer Kraft treten sollte. Mit der Landesverordnung zur Änderung der Corona-Bekämpfungsverordnung und zur Änderung der Corona-Quarantäneverordnung vom 9. April 2021 (GVOBl. S. 509) wurde unter anderem die Geltungsdauer auf den 9. Mai 2021 verlängert. Die Verordnung in der Fassung der Änderungsverordnung trat mit Inkrafttreten der folgenden Verordnung am 19. April 2021 außer Kraft (vgl. § 22 Abs. 2 Landesverordnung zur Bekämpfung des Coronavirus SARS-CoV-2 vom 16. April 2021). Die Verordnung vom 26. März 2021 enthielt hinsichtlich der zur Verordnung vom 6. März 2021 aufgeführten Normen identische Regelungen.

23 Am 16. April 2021 erließ die Landesregierung des Antragsgegners eine weitere Landesverordnung zur Bekämpfung des Coronavirus SARS-CoV-2 (GVOBl. S. 528), die gemäß ihres § 22 am 19. April 2021 in Kraft trat und mit Ablauf des 9. Mai 2021 außer Kraft treten sollte. Mit der Landesverordnung zur Änderung der Corona-Bekämpfungsverordnung und der Corona-Quarantäneverordnung vom 7. Mai 2021 (GVOBl. S. 581) wurde die Geltungsdauer auf den 16. Mai 2021 verlängert. Die Verordnung enthielt hinsichtlich der zur Verordnung vom 6. März 2021 aufgeführten Normen identische Regelungen.

24 Am 11. Juni 2021 erließ die Landesregierung des Antragsgegners eine weitere Landesverordnung zur Bekämpfung des Coronavirus SARS-CoV-2 (GVOBl. S. 798), die gemäß ihres § 22 am 14. Juni 2021 in Kraft trat und mit Ablauf des 27. Juni 2021 außer Kraft trat. Darin wurden unter anderem folgende Regelungen getroffen:

25 § 5a Veranstaltungen mit Gruppenaktivität

26 (1) Veranstaltungen mit Gruppenaktivität, bei denen feste Sitzplätze nicht vorhanden sind oder nicht nur kurzzeitig verlassen werden und bei denen der Teilnehmerkreis nicht wechselt, wie Feste, Feiern, Empfänge, Führungen und Exkursionen, dürfen eine Teilnehmerzahl von 125 Personen innerhalb geschlossener Räume und 250 Personen außerhalb geschlossener Räume nicht überschreiten.

27 […]

28 § 7 Gaststätten

29 […]

30 (2) Diskotheken und ähnliche Einrichtungen sind zu schließen.

31 […]

32 Am 25. Juni 2021 erließ die Landesregierung des Antragsgegners eine weitere Landesverordnung zur Bekämpfung des Coronavirus SARS-CoV-2 (GVOBl. S. 866), die gemäß ihres § 22 am 28. Juni 2021 in Kraft trat und mit Ablauf des 25. Juli 2021 außer Kraft trat. Darin wurden u. a. folgende Regelungen getroffen:

33 § 5a Veranstaltungen mit Gruppenaktivität

34 (1) Veranstaltungen mit Gruppenaktivität, bei denen feste Sitzplätze nicht vorhanden sind oder nicht nur kurzzeitig verlassen werden und bei denen der Teilnehmerkreis nicht wechselt, wie Feste, Feiern, Empfänge, Führungen und Exkursionen, dürfen eine Teilnehmerzahl von 250 Personen innerhalb geschlossener Räume und 500 Personen außerhalb geschlossener Räume nicht überschreiten.

35 […]

36 § 7 Gaststätten

37 […]

38 (2) […] Die Zahl der gleichzeitig anwesenden Besucherinnen und Besucher [in Diskotheken] darf 125 Personen innerhalb geschlossener Räume nicht überschreiten und ist zudem auf eine Person je zehn Quadratmeter begehbarer Fläche zu begrenzen.

39 […]

40 Am 22. Juli 2021 erließ die Landesregierung des Antragsgegners eine weitere Landesverordnung zur Bekämpfung des Coronavirus SARS-CoV-2(GVOBl. S. 926, die gemäß ihres § 22 am 26. Juli 2021 in Kraft trat und mit Ablauf des 22. August 2021 außer Kraft trat. Darin wurden u. a. folgende Regelungen getroffen:

41 […]

42 § 7 Gaststätten

43 […]

44 (2) […] Die Zahl der gleichzeitig anwesenden Besucherinnen und Besucher [in Diskotheken] darf 125 Personen innerhalb geschlossener Räume nicht überschreiten und ist zudem auf eine Person je zehn Quadratmeter begehbarer Fläche zu begrenzen.

45 […]

46 Am 17. März 2021 hat die Antragstellerin den vorliegenden Normenkontrollantrag gestellt, zunächst gerichtet gegen die Landesverordnungen vom 17. März 2020 und vom 6. März 2021. Im weiteren Verfahren hat sie die weiteren oben genannten Landesverordnungen vom 26. März 2021 (Eingang des Antrags am 9. April 2021), vom 16. April 2021 (Eingang des Antrags am 12. Mai 2021), vom 11. Juni 2021 (Eingang des Antrags am 23. Juni 2021), vom 25. Juni 2021 (Eingang des Antrags am 9. Juli 2021) und vom 22. Juli 2021 (Eingang des Antrags am 18. August 2021) miteinbezogen.

47 Zur Begründung des Normenkontrollantrags macht die Antragstellerin geltend, die Anträge seien zulässig. Nach Außerkrafttreten der angegriffenen Rechtsvorschriften, seien die Anträge als Feststellungsanträge zulässig. Denn die Geltungsdauer der Vorschriften während der Corona-Pandemie sei jeweils äußerst kurz gewesen, sodass ein oberverwaltungsgerichtliches Normenkontrollklageverfahren innerhalb dieser Geltungsdauer niemals entscheidungsreif geworden wäre. Sie, die Antragstellerin, habe ein Feststellungsinteresse, weil sie beabsichtige, Amtshaftungsansprüche geltend zu machen. Sie habe vor der Pandemie Jahresüberschüsse von ca. 300.000 Euro erwirtschaftet. Von 2020 bis 2022 habe sie teilweise Verluste im sechsstelligen Bereich erlitten. Sie könne Amtshaftungsansprüche geltend machen, weil es sich bei den angegriffenen Vorschriften nicht um legislative, sondern um exekutive Rechtssetzungsakte handele. Im Hinblick auf die Anträge zu 4 und 5 sei es in der Tat so, dass die dort angegriffenen Absätze teilweise nur Kapazitätsbegrenzungen regeln würden. Der von ihr in den Anträgen gewählte Zusatz sei rein deklaratorisch und solle klarstellen, dass jeweils die übrigen damaligen Vorgaben (Hygienekonzept, Maskenpflicht etc.) nicht angegriffen werden sollten. Vorsorglich werde klargestellt, dass mit diesen Anträgen jeweils die vollständige Unwirksamkeit der genannten Absätze geltend gemacht werde.

48 Die angegriffenen Rechtsvorschriften seien rechtswidrig.

49 Die Ermächtigungsgrundlagen für den Erlass der Landesverordnungen im Infektionsschutzgesetz seien verfassungswidrig. Eine Schließung ganzer Branchen über Monate und Jahre könne nicht im Verordnungswege beschlossen werden. Dies gelte sowohl für das Infektionsschutzgesetz in der Fassung vor dem 19. November 2020 als auch für die danach geltende Fassung. Der mit Wirkung zum 19. November 2020 vom Gesetzgeber geschaffene § 28a IfSG stelle zwar eine Ermächtigungsgrundlage für den Erlass von Rechtsverordnungen zur Bekämpfung der COVID-19-Pandemie dar. Allerdings ermächtige auch diese Norm die Exekutive nicht dazu, ganze Wirtschaftszweige zu schließen, insbesondere nicht über Monate oder sogar Jahre. Eine solch grundlegende Entscheidung könne nur der Gesetzgeber selbst treffen. Die Befugnis hierzu auf die Exekutive zu übertragen sei nicht möglich. Die verfassungsrechtlichen Vorgaben des Parlamentsvorbehalts könne der Gesetzgeber auch nicht durch ein Parlamentsgesetz ändern. Die Tragweite der Maßnahmen ergebe sich auch daraus, dass die einzelnen Rechtsverordnungen zwar formal auf wenige Wochen begrenzt gewesen seien. Allerdings habe die nahtlose Verkettung der Verordnungen dazu geführt, dass ganze Wirtschaftszweige auf sehr lange Zeit geschlossen gewesen seien. Durch die Möglichkeit der „Kettenbefristung“ verliere die in § 28a IfSG vorgesehene Befristung der Maßnahmen ihre praktische Bedeutung. Allenfalls für die ersten Tage der Pandemie sei eine Notfallkompetenz der Exekutivbehörden in Betracht gekommen, die insoweit schneller hätten handeln können als der parlamentarische Gesetzgeber. Außerdem habe der Gesetzgeber es vollständig der Exekutive überlassen zu entscheiden, wann welche Bereiche geschlossen werden können oder müssen. Stattdessen hätte er zumindest eine grobe Grundentscheidung treffen müssen, wie verschiedene Bereiche zu priorisieren seien. Soweit im Gesetz eine Priorisierung vorgenommen worden sei, sei diese falsch gewesen und habe insbesondere nicht den Bedürfnissen der gesamten Bevölkerung entsprochen. Die zu großen Entscheidungsspielräume seien im Gesetzgebungsverfahren als Problem erkannt worden. Es sei nicht nachvollziehbar, weshalb der Gesetzgeber bezüglich der Branchen, hinsichtlich derer bereits seit März 2020 klar gewesen sei, dass längerfristig keine Öffnungsperspektive bestehe, kein formelles Gesetz erlassen habe. Hier habe die Gefahr, dass eine kurzfristige Änderung des Infektionsgeschehens eintrete und man nicht schnell genug darauf hätte reagieren können, nicht bestanden. Seit Frühjahr 2020 hätten Lockerungen in diesen Bereichen nicht zur Diskussion gestanden. Im Übrigen habe der Gesetzgeber im Rahmen der COVID-19-Pandemie gezeigt, dass er auch zügig handeln könne. Darüber hinaus hätte auch der Landesgesetzgeber aufgrund von Art. 80 Abs. 4 GG tätig werden können, um dem Parlamentsvorbehalt gerecht zu werden. Vor Einfügung des § 28a IfSG habe jegliche Rechtsgrundlage zum Erlass von Rechtsverordnungen, die die Schließung ganzer Wirtschaftszweige ermöglichen, gefehlt. Insbesondere sei die Einfügung des § 28a IfSG nicht lediglich klarstellend erfolgt. Dass der Gesetzgeber dieser Auffassung gewesen sei, sei unerheblich. Auch die Kapazitätsbegrenzungen, die die spätere Öffnung ihres Betriebs ermöglicht hätten, seien rechtswidrig gewesen. Es liege weiterhin ein Verstoß gegen den Parlamentsvorbehalt vor, wenn im Wege der Rechtsverordnung ganze Branchen mit Kapazitätsbegrenzungen belastet würden.

50 Die mittlerweile veröffentlichten Protokolle des RKI-Krisenstabs würden zeigen, dass bereits im Jahr 2021 der wissenschaftliche Erkenntnisstand durch politische Einflussnahme beeinflusst worden sei und gerade nicht, zumindest nicht ausschließlich, Grundlage der Entscheidungen geworden sei. Davon gehe z. B. auch das Verwaltungsgericht Osnabrück aus, das das Verfahren zum Az. 3 A 224/22 ausgesetzt habe und dem Bundesverfassungsgericht die Frage zur Entscheidung vorgelegt habe, ob § 20a IfSG i. d. F. vom 18. März 2022 (BGBl I S. 466) mit Art. 2 Abs. 2 Satz 1 und Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar gewesen sei. Aus den Protokollen ergebe sich, dass sich die Lage im Frühjahr 2021 entspannt habe, dass die schweren Folgen, insbesondere Todesfolgen, hauptsächlich ältere Menschen betroffen haben und dass eine Überlastung der Krankenhäuser nicht mehr gedroht habe. Die Maßnahmen hätten spätestens seit Anfang 2021 ihre Rechtfertigung verloren.

51 Hinzu komme, dass die Exekutive die gesetzlichen Zielinzidenzwerte (35 und 50) ignoriert habe. Sie orientiere sich nunmehr an Werten von 100 und 200, wofür jede gesetzliche Grundlage fehle, und setze sich damit über eine der wenigen gesetzlichen Grundlagen des § 28a IfSG hinweg.

52 Soweit die Verordnung Eingriffe in die Berufsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 GG gestatte, sei sie verfassungswidrig, weil die in § 32 IfSG normierte Ermächtigungsgrundlage Art. 12 Abs. 1 GG entgegen dem Zitiergebot aus Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG nicht nenne.

53 Neben ihrer, der Antragstellerin, Berufsfreiheit sei auch ihre Kunstfreiheit betroffen. Dabei sei auch zu berücksichtigen, dass Kunst auch stets auf Kunstkonsumenten angewiesen sei. Deshalb komme es nicht darauf an, ob die Besucher des Kinos sich ebenfalls auf Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG berufen könnten. Die Schließung von Kinos sei zeitweise unverhältnismäßig gewesen und habe den Gleichheitssatz verletzt. Sie, die Antragstellerin, betreibe ein Programmkino und könne sich auf die Kunstfreiheit berufen. Der epidemiologische Nutzen der Schließung sei außerdem gering gewesen. Aufgrund des Spartencharakters befänden sich nur wenige Zuschauer im Kino – zudem in großen Räumen verteilt auf festen Plätzen. Die Infektionsgefahr hätte durch Maßnahmen der Kapazitätsbeschränkung, Abstandsregelungen und Hygienevorschriften weiter minimiert werden können. Es habe eine verfassungswidrige Ungleichbehandlung zu Museen und Kirchen, die unter Beachtung von Hygienevorschriften wieder hätten öffnen dürfen, stattgefunden. Die Infektionsgefahren in ihrem Kino seien geringer gewesen als in Kirchen. In Kirchen hätten sich tendenziell größere Menschenmengen als in ihrem Kino gesammelt. Es habe auch engere physische Kontakte, z. B. durch die Kommunion, gegeben. Auch sei das Verbot von Gemeindegesang gerade in freikirchlichen Gemeinden ignoriert worden. In Museen sei die Infektionsgefahr ebenfalls größer, da die Besucher durch die Räume flanieren würden, statt auf zugewiesenen Plätzen zu sitzen.

54 Die angegriffenen Regegelungen seien auch deshalb rechtswidrig gewesen, weil weder das Infektionsschutzgesetz, noch die Verordnungen selbst Entschädigungen für Nichtstörer aufgrund der Betriebsschließungen vorgesehen hätten. Die vereinzelten Unterstützungsleistungen durch Bund und Länder könnten eine solche Regelung nicht ersetzen, da sie nicht in dem entsprechendem Rechtsakt selbst geregelt seien. Im Übrigen habe sie, die Antragstellerin, bislang ca. 225.000 Euro an Hilfen erhalten (Stand: 17. März 2021). Allein im Jahr 2020 habe sie jedoch Umsatzeinbußen von ca. 2.000.000 Euro erlitten. Ob die bevorstehende Insolvenz noch abzuwenden sei, sei abzuwarten.

55 Ihre Erklärung bezüglich des Antrags zu 1 in dem Schriftsatz vom 9. April 2021 sei als Antragsänderung und nicht als eine Erledigungserklärung auszulegen. Im Übrigen sei der Antrag auch zulässig, wenn man darin einen neuen Antrag erblicken wollte.

56 Die Antragstellerin hat bezüglich aller noch angegriffenen Landesverordnungen vom 6. März 2021, 26. März 2021, 7. Mai 2021, 11. Juni 2021, 25. Juni 2021 und 22. Juli 2021 zunächst beantragt, diese für unwirksam zu erklären. Diese Verordnungen sind mittlerweile außer Kraft getreten. Zudem hat die Antragstellerin zunächst angekündigt, auch die Feststellung der Unwirksamkeit von Normen der Landesverordnung vom 17. März 2020 sowie weiterer Normen der Landesverordnungen vom 11. Juni 2021, vom 25. Juni 2021 und vom 22. Juli 2021 zu beantragen. Außerdem hat sie angekündigt, einen Hilfsantrag zum Antrag zu 1 zu stellen sowie zwei weitere Anträge hinsichtlich weiterer, nicht konkret benannter Vorschriften zu stellen. Diese Anträge hat sie in der mündlichen Verhandlung zurückgenommen.

57 Sie beantragt nunmehr,

58 festzustellen, dass folgende Vorschriften unwirksam gewesen sind:

59 a) § 5 Abs. 1

60 b) § 7 Abs. 1 Satz 1

61 c) § 7 Abs. 3

62 d) 10 Abs. 1 Nr. 2

63 der Landesverordnung über Maßnahmen zur Bekämpfung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV2 in Schleswig-Holstein vom 6. März 2021

64 a) § 5 Abs. 1

65 b) § 7 Abs. 1 Satz 1

66 c) § 7 Abs. 3

67 d) 10 Abs. 1 Nr. 2

68 der Landesverordnung über Maßnahmen zur Bekämpfung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV2 in Schleswig-Holstein vom 26. März 2021

69 a) § 5 Abs. 1

70 b) § 7 Abs. 1 Satz 1

71 c) § 7 Abs. 3

72 d) 10 Abs. 1 Nr. 2

73 der Landesverordnung über Maßnahmen zur Bekämpfung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV2 in Schleswig-Holstein vom 16. April 2021 in der Fassung der Landesverordnung zur Änderung der Corona-Bekämpfungsverordnung und der Corona-Quarantäneverordnung vom 7. Mai 2021

74 a) § 5a Abs. 1, soweit er eine Kapazitätsbegrenzung vorsieht

75 b) § 7 Abs. 2

76 der Landesverordnung über Maßnahmen zur Bekämpfung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV2 in Schleswig-Holstein vom 11. Juni 2021

77 a) § 5a Abs. 1, soweit er eine Kapazitätsbegrenzung vorsieht

78 b) § 7 Abs. 2 Satz 2

79 der Landesverordnung über Maßnahmen zur Bekämpfung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV2 in Schleswig-Holstein vom 25. Juni 2021

80 § 7 Abs. 2 Satz 3

81 der Landesverordnung über Maßnahmen zur Bekämpfung der Ausbreitung des neuartigen Coronavirus SARS-CoV2 in Schleswig-Holstein vom 22. Juli 2021.

82 Der Antragsgegner beantragt,

83 die Anträge abzulehnen.

84 Er macht geltend, die Antragstellerin habe den Rechtsstreit in der Hauptsache bezüglich des Antrags zu 1 für erledigt erklärt. Dieser Erklärung habe er, der Antragsgegner, sich angeschlossen, sodass insoweit die Rechtshängigkeit rückwirkend weggefallen sei. Nach Abgabe der Erledigungserklärung sei eine wirksame Antragsänderung nicht mehr möglich gewesen. Deshalb sei der neue Antrag als Erweiterung des Normenkontrollantrags zu verstehen. Diese sei indes nach Außerkrafttreten der Norm unzulässig.

85 Sämtliche Anträge seien unzulässig. Die Antragstellerin habe kein berechtigtes Interesse an der Feststellung der ehemaligen Unwirksamkeit der nunmehr außer Kraft getretenen Rechtsnormen. Als Kapital- und Handelsgesellschaft könne die Antragstellerin ein anerkennungsfähiges Feststellungsinteresse nur insoweit haben, als es um wirtschaftliche Auswirkungen, etwa in Form von Schadensersatzansprüchen, gehen könnte. An einem solchen Feststellungsinteresse fehle es hier, weil Schadensersatz- oder Entschädigungsansprüche wegen der behaupteten Unwirksamkeit der angegriffenen Rechtsvorschriften offensichtlich nicht gegeben seien. Beim Erlass von Verordnungen fehle es regelmäßig an einer drittgerichteten Amtspflicht im Sinne von § 839 BGB. Die Anträge zu 4a und 5a seien unzulässig, weil Normenkontrollanträge nicht auf beliebige Teile von Normen bezogen werden können, insbesondere seien die angegriffenen Normen nicht teilbar.

86 Die Anträge seien überdies unbegründet.

87 Die Ermächtigungsgrundlagen in § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG bzw. §§ 28 Abs. 1 Satz 1, 28a Abs. 1 Nrn. 5 bis 7 IfSG seien verfassungsgemäß bzw. seien verfassungsgemäß gewesen. Sie würden nicht gegen das Zitiergebot des Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG verstoßen. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin unterliege die Berufsfreiheit nicht dem Zitiergebot. Das gleiche gelte für das vorbehaltslos gewährleistete Grundrecht der Kunstfreiheit. Die Ermächtigungsgrundlagen würden auch nicht gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verstoßen. Dies entspreche hinsichtlich der Rechtslage vor dem 19. November 2020 – also vor der Einfügung des § 28a IfSG – der Rechtsprechung des erkennenden Senats und sei inzwischen vom Bundesverwaltungsgericht bestätigt worden. Es gelte erst recht nach Einführung des § 28a IfSG. Mit dieser Vorschrift habe der Gesetzgeber speziell für die COVID-19-Pandemie entschieden, welche Schutzmaßnahmen unter welchen Voraussetzungen getroffen werden könnten. Die bislang teilweise in der Rechtsprechung bestehenden Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit des § 28 IfSG hätten sich mit der Gesetzesänderung erledigt.

88 Soweit die Antragstellerin auf die RKI-Protokolle hinweist, komme es auf diese schon in rechtlicher Hinsicht nicht an. Aus den internen Krisenstabsprotokollen würden keine pauschalen Bedenken gegen die fachliche Kompetenz des RKI folgen.

89 Die angegriffenen Normen würden auch nicht die Grundrechte aus Art. 12 GG, Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG oder Art. 3 Abs. 1 GG verletzen. Sie seien insbesondere mit der Berufsfreiheit vereinbar. Der Eingriff sei gerechtfertigt gewesen, da die Schutzmaßnahmen insbesondere angemessen gewesen seien. Die Antragstellerin beziehe ihren Vortrag ausschließlich auf ihr Kino. Sie gehe nur auf die grundrechtliche und infektiologische Lage ihres Kinos im Vergleich mit Kirchen und Museen ein. Zur Schließung der Diskotheken und Clubs trage die Antragstellerin überhaupt nichts vor. Mit Blick auf die Schließung der Kinos gehe die Antragstellerin im Übrigen auf die Dauer der Schließung nicht ein. Ab dem 18. Mai 2020 (Landesverordnung vom 16. Mai 2020) sei die Schließung für Kinos zunächst nicht mehr geregelt worden. Es hätten vielmehr verschiedene Obergrenzen gegolten. Erst mit dem erneuten „Lockdown“ ab dem 1. November 2020 sei der Betrieb wieder untersagt worden. Der Schutz des menschlichen Lebens und der Gesundheit habe es erfordert, menschliche Kontakte zeitweise auf ein absolutes Mindestmaß zu reduzieren. Der Besuch von Kinos habe nicht zum Bereich der Grundversorgung gezählt. Zudem hätten Kinos eine größere infektiologische – und deshalb auch epidemiologische – Relevanz mit sich gebracht als zahlreiche andere Einrichtungen. In Kinos würden sich Personen für mehrere Stunden aufhalten. Insofern komme es nur noch sehr eingeschränkt darauf an, wie dicht die Personen beieinandersitzen, denn während des Aufenthalts einer Mehrzahl von Menschen in einem geschlossenen Raum würden sich infektiöse Aerosole aus der Atemluft sammeln und konzentrieren, wenn eine der anwesenden Personen infiziert sei. Dass sich die Zuschauer in Kinos nicht während der Vorstellungen im Saal bewegen würden, spiele insofern nur eine sehr eingeschränkte Rolle. Im Übrigen würden sich die Personen vor und nach den Vorstellungen und im Bereich der Versorgung mit Getränken und Snacks sehr wohl bewegen, und dies oftmals auch in einiger Nähe zueinander. Kinosäle seien außerdem wesentlich schlechter zu lüften, da sich nicht über Fenster nach außen verfügen. Diskotheken und Clubs seien zwar deutlich länger geschlossen geblieben. Auch dies sei aber angemessen gewesen, denn Diskotheken und Clubs würden ein besonderes infektiologisches Gefahrenpotenzial aufweisen. Der Betrieb von Gaststätten sei ebenfalls mit einer besonderen epidemiologischen Gefährlichkeit verbunden.

90 Es liege ebenfalls keine Verletzung der Kunstfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG vor. Dabei möge dahinstehen, ob durch die Schließung von Kinos in die Kunstfreiheit eingegriffen worden sei. Die Kunstfreiheit finde ihre Schranken u. a. am Schutz des Lebens und der Gesundheit Anderer. Danach seien die angegriffenen Schutzmaßnahmen aber im Wesentlichen aus den schon oben dargelegten Gründen auch mit der Kunstfreiheit vereinbar. Dies gelte auch deshalb, weil sich die jeweiligen Verbote nicht gegen den künstlerischen Inhalt oder gegen dessen Verbreitung als solche, sondern nur gegen das Zusammentreffen von Menschen und die damit verbundene Infektionsgefahr gerichtet hätten.

91 Schließlich seien die angegriffenen Schutzmaßnahmen auch mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar gewesen. Es sei nicht so, dass alle Lebensbereiche gleichzeitig zu öffnen seien, soweit sie von gleichwertigen, konkret von vorbehaltlos formulierten Grundrechten geschützt seien. Richtigerweise komme es vielmehr auf die jeweils konkrete, nicht auf eine abstrakt-generelle Gewichtung an. Der Verordnungsgeber habe zugrunde legen dürfen, dass der gemeinsame Gottesdienst für die Ausübung der Religionsfreiheit eine erhebliche Bedeutung habe. Der Besuch eines Kinos sei gerade nicht auf Gemeinschaft mit den übrigen Anwesenden angelegt, und die Anwesenheit der anderen Besucher erfülle – im Gegensatz zum Gottesdienst – nicht den Zweck der Veranstaltung. Kinobesuche würden für die Besucher nicht zur Ausübung der Kunstfreiheit gehören, sondern es handele sich um Freizeitgestaltung und allenfalls noch um Kunstkonsum. Die angegriffenen Schutzmaßnahmen würden auch nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen, weil andere Lebensbereiche vor den Kinos (und den Diskotheken und Clubs) wieder hätten öffnen dürfen. Museen und Kinos seien zunächst gleichbehandelt worden. Dies habe sich erst – und nur vorübergehend – mit der Landesverordnung vom 6. März 2021 geändert, aufgrund derer u. a. Museen unter Auflagen wieder hätten öffnen dürfen, während Kinos geschlossen bleiben mussten. Diese Ungleichbehandlung sei aber gerechtfertigt gewesen. Es spiele durchaus eine Rolle, dass die Besucher eines Kinos über längere Zeit in der Nähe anderer Personen sitzen könnten, während die Besucher von Museen ihre Standorte wechseln und einander daher jeweils nur kurz begegnen würden. Der Mindestzeitraum, der bei einem Kontakt mit einer infektiösen Person für eine Infektion erforderlich sei, sei daher in Museen in der Regel nicht erreicht worden, in Kinos aber regelmäßig überschritten.

92 Die Kapazitätsgrenzen hätten einen sinnvollen Schritt der vorsichtigen, stufenweisen Lockerung dargestellt. Der Verordnungsgeber sei eben nicht gehalten gewesen, sofort den gesamten Umfang der im „Lockdown“ beschränkten Tätigkeiten wieder zuzulassen, sondern er habe zeitweise Beschränkungen nach Teilbereichen und nach dem Umfang der Tätigkeiten beibehalten, um die Auswirkungen der Lockerungen zu beobachten.

93 Es sei nicht erforderlich gewesen, eine Entschädigungsregelung in die Landesverordnungen einzufügen. Insbesondere liege kein Eingriff in das Eigentumsgrundrecht des Art. 14 GG vor. Daher lägen auch keine ausnahmsweise ausgleichspflichtigen Inhalts- und Schrankenbestimmungen i. S. d. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG vor.

94 Der Senat hat in der mündlichen Verhandlung diverse in einer Hinweisverfügung vom 23. September 2025 aufgeführte Erkenntnismittel in das Verfahren einbezogen.

95 Wegen der weiteren Einzelheiten. wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

96 Soweit die Antragstellerin die Anträge zurückgenommen hat, ist das Verfahren entsprechend § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.

97 Hinsichtlich des Antrags zu 1 ist das Verfahren hingegen nicht in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 VwGO wegen des Wegfalls der Rechtshängigkeit deklaratorisch einzustellen, weil es insofern für eine (Teil) Erledigung des Rechtstreits in der Hauptsache im Sinne des § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO an der erforderlichen übereinstimmenden (Teil) Erledigungserklärung der Beteiligten fehlt. Der Schriftsatz vom 8. April 2021 enthält keine Erledigungserklärung der Antragstellerin bezüglich des Antrags zu 1, der sich der Antragsgegner hätte anschließen können. Denn obwohl die Antragstellerin wörtlich den „Antrag zu 1 aus der Antragsschrift vom 17. März 2021 […] für erledigt erklärt“ hat, ergibt die Auslegung dieser Erklärung, dass sie damit nicht den Rechtsstreit in der Hauptsache teilweise für erledigt erklären wollte.

98 Für die Auslegung von prozessualen Erklärungen sind die für die Auslegung von Willenserklärungen geltenden Grundsätze (§§ 133, 157 BGB) heranzuziehen. Maßgebend ist der geäußerte Parteiwille, wie er sich aus der prozessualen Erklärung und den sonstigen Umständen ergibt; der Wortlaut der Erklärung tritt hinter deren Sinn und Zweck zurück. Ist der Kläger im Verwaltungsprozess anwaltlich vertreten, kommt der Fassung des Klageantrags bei der Ermittlung des tatsächlich Gewollten zwar gesteigerte Bedeutung zu. Weicht das wirkliche Klageziel von der Antragsfassung jedoch eindeutig ab, darf auch die Auslegung vom Antragswortlaut abweichen (BVerwG, Beschluss vom 12. Mai 2020 – 6 B 53.19 –, juris Rn. 3 m. w. N.).

99 Danach ergibt die Auslegung der Erklärung, dass die Antragstellerin weiterhin eine Überprüfung der Gültigkeit der angegriffenen Rechtsvorschriften mit dem Ergebnis der Feststellung der Unwirksamkeit in der Vergangenheit begehrte und nicht lediglich eine Kostenentscheidung herbeiführen wollte. Denn unmittelbar im nächsten Satz und damit in demselben Schriftsatz hat sie genau diese Feststellung beantragt, weshalb der wirkliche Wille der Antragstellerin klar erkennbar ist. Insofern ist die Erklärung – trotz anwaltlicher Vertretung – dahingehend zu verstehen, dass die Antragstellerin ihren Antrag lediglich als Reaktion auf den Ablauf der Geltungsdauer der angegriffenen Rechtsvorschriften ändern wollte. Diese Antragsänderung war auch noch möglich, zumal sie in demselben Schriftsatz wie die vermeintliche Erledigungserklärung erklärt worden ist. Dementsprechend konnte die mit Schriftsatz vom 27. April 2021 und damit zeitlich später ergangene Erklärung des Antragsgegners, dass er sich der Teilerledigungserklärung anschließe, nicht zum Wegfall der Rechtshängigkeit führen und damit auch nicht die Antragsänderung verhindern. Zudem ist in Anbetracht der Formulierung des Schriftsatzes vom 8. April 2021 nicht anzunehmen, dass die Antragstellerin zunächst die Teilerledigung hat herbeiführen wollen, um dann im Anschluss einen – davon unabhängigen und als weiteren Streitgegenstand eingeführten – Antrag auf nachträgliche Überprüfung der Normen stellen. Dafür, dass die Antragstellerin eine solche künstliche Aufspaltung der Anträge begehrt hat, sind keine Anhaltspunkte ersichtlich.

100 Die danach noch anhängigen Anträge sind zulässig (A.), aber unbegründet (B.).

101 A. Die Anträge sind zulässig.

102 I. Die Anträge sind nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 67 Landesjustizgesetz statthaft, da sie sich gegen Rechtsverordnungen des Antragsgegners und damit gegen im Rang unter dem Landesgesetz stehende Rechtsvorschriften richten. Es ist auch zulässig, dass die Antragstellerin ihre Anträge auf bestimmte Teile der Verordnungen begrenzt (Hoppe, in: Eyermann, VwGO, 16. Aufl. 2022, § 47 Rn. 63).

103 II. Die Umstellung des ursprünglichen Normenkontrollantrages auf einen Feststellungsantrag ist zulässig. Der Feststellungsantrag setzt die ursprünglichen Anträge fort; der Streitgegenstand einer solchen Feststellungsklage ist von einem ursprünglichen Normenkontrollantrag umfasst bzw. in diesem „subsidiär“ enthalten (vgl. BVerwG, Urteil vom 31. Januar 2022 – 2 C 7.01 –, juris Rn. 16 m. w. N.). Die Umstellung des Klageantrags ist folglich keine Klageänderung im Sinne von § 91 VwGO, sondern eine Einschränkung des Klageantrags gemäß § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 264 Nr. 2 ZPO (vgl. BVerwG, Urteil vom 4. Dezember 2014 – 4 C 33.13 –, juris Rn. 11; vgl. auch Senatsurteil vom 13. Dezember 2023 – 3 KN 42/20 –, juris Rn. 32 m. w. N.; OVG Greifswald, Urteil vom 12. Juni 2024 – 1 K 410/21 OVG –, juris Rn. 38).

104 III. Der Zulässigkeit steht nicht entgegen, dass sämtliche von der Antragstellerin angegriffenen Rechtsvorschriften mittlerweile außer Kraft getreten sind. Denn ihre Geltungsdauer endete erst zu einem Zeitpunkt, an dem die Antragstellerin die jeweiligen Normenkontrollanträge bereits gestellt hatte. Nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von (anderen) im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften, sofern das Landesrecht dies bestimmt. Gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann den Normenkontrollantrag stellen, wer geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in seinen Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. Die Zulässigkeitsvoraussetzung des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO knüpft an den Regelfall an, dass die angegriffene Norm gilt. Ein Normenkontrollantrag kann allerdings auch gegen eine bereits außer Kraft getretene Rechtsnorm zulässig sein, wenn sie weiterhin Rechtswirkungen entfaltet, weil in der Vergangenheit liegende Sachverhalte noch nach ihr zu entscheiden sind (BVerwG, Beschluss vom 14. Juli 1978 – 7 N 1.78 –, juris Rn. 11 m. w. N.). Darüber hinaus kann ein Normenkontrollantrag gegen eine nicht mehr gültige Rechtsnorm zulässig sein, wenn sie während seiner Anhängigkeit außer Kraft getreten ist und der Antragsteller weiterhin geltend machen kann, durch die Rechtsvorschrift oder ihre Anwendung in seinen Rechten verletzt (worden) zu sein; zusätzlich muss der Antragsteller ein berechtigtes Interesse an der Feststellung haben, dass die Norm unwirksam war (BVerwG, Beschluss vom 28. Juli 2022 – 3 BN 8.21 –, juris Rn. 6 m. w. N.).

105 Die Antragstellerin hat ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, dass die streitgegenständlichen Normen unwirksam waren. Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG garantiert effektiven und möglichst lückenlosen richterlichen Rechtsschutz gegen Akte der öffentlichen Gewalt. Die Gerichte sind verpflichtet, bei der Auslegung und Anwendung des Prozessrechts einen wirkungsvollen Rechtsschutz zu gewährleisten und den Zugang zu den eingeräumten Instanzen nicht in unzumutbarer, aus Sachgründen nicht mehr zu rechtfertigender Weise zu erschweren. Mit dem Gebot effektiven Rechtsschutzes ist es grundsätzlich vereinbar, die Rechtsschutzgewährung von einem fortbestehenden Rechtsschutzinteresse abhängig zu machen und bei Erledigung des Verfahrensgegenstandes einen Fortfall des Rechtsschutzinteresses anzunehmen. Trotz Erledigung des ursprünglichen Rechtsschutzziels kann ein Bedürfnis nach gerichtlicher Entscheidung aber fortbestehen, wenn das Interesse des Betroffenen an der Feststellung der Rechtslage in besonderer Weise schutzwürdig ist. Ein Rechtsschutzbedürfnis besteht trotz Erledigung unter anderem dann fort, wenn ein gewichtiger Grundrechtseingriff von solcher Art geltend gemacht wird, dass gerichtlicher Rechtsschutz dagegen typischerweise nicht vor Erledigungseintritt erlangt werden kann (BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 1.21 –, juris Rn. 13 m. w. N.).

106 Danach ist ein schützenswertes Interesse der Antragstellerin an der nachträglichen gerichtlichen Klärung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verordnungsregelungen anzuerkennen. Die zur Prüfung gestellten Normen hatten – typisch für die „Corona-Verordnungen“ – eine kurze Geltungsdauer (maximal vier Wochen), innerhalb derer gerichtlicher Rechtsschutz im Hauptsacheverfahren nicht erlangt werden konnte. Zudem macht die Antragstellerin Beeinträchtigungen ihrer grundrechtlichen Freiheiten geltend, die ein Gewicht haben, das die nachträgliche Klärung der Rechtmäßigkeit der Verordnungsregelungen rechtfertigt. Nach ihrem Vorbringen haben die Maßnahmen, die den Betrieb ihres Veranstaltungszentrums in mehrfacher Hinsicht betroffen haben, erheblich in die Ausübung ihres Grundrechts aus Art. 12 Abs. 1 i. V. m. Art. 19 Abs. 3 GG eingegriffen (vgl. hierzu auch BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 1.21 –, juris Rn. 14; vgl. zur Antragsbefugnis der Antragstellerin in einem Eilverfahren gegen Normen der SARS-CoV-2-BekämpfVO vom 1. Mai 2020: Senatsbeschluss vom 15. Mai 2020 – 3 MR 31/20 – n. v.). Die Beeinträchtigungen haben – gerade auch vor dem Hintergrund, dass erhebliche Betriebseinschränkungen bereits vor Erlass der angegriffenen Normen bestanden – ein Gewicht, das die nachträgliche Klärung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Vorschriften rechtfertigt (vgl. BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 – 3 CN 4.22 – juris Rn. 17 m. w. N.). Sowohl die pandemiebedingten Betriebsschließungen (Anträge zu 1, 2, 3 und 4b) als auch die Einschränkungen des Betriebs (Anträge zu 4a, 5 und 6) betrafen den Betrieb der Antragstellerin in erheblichem Ausmaß.

107 Entgegen der Auffassung des Antragsgegners ist nicht zu erkennen, warum eine gewichtige Beeinträchtigung der erwerbswirtschaftlichen Seite der Berufsausübungsfreiheit nicht auch für sich genommen ein fortbestehendes Feststellungsinteresse begründen können soll (BVerwG, Urteile vom 16. Mai 2023 – 3 CN 4.22 –, juris Rn. 18 und – 3 CN 5.22 –, juris Rn. 17). Dies allein genügt den Anforderungen an ein berechtigtes Interesse an der nachträglichen Feststellung. Insofern kann die zwischen den Beteiligten streitige Frage, ob die von der Antragstellerin geäußerte Absicht, Amtshaftungsansprüche geltend zu machen, ebenfalls ein solches Feststellungsinteresse begründen kann, offenbleiben.

108 Soweit die angegriffenen Normen die Antragstellerin in dem Betrieb ihres Programmkinos eingeschränkt haben (§ 10 Abs. 1 Nr. 2 der Landesverordnungen vom 6. März 2021, vom 26. März 2021 und vom 16. April 2021), liegen insoweit gewichtige Eingriffe in ihre Kunstfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG vor. Denn diese schützt nicht nur die künstlerische Betätigung, sondern darüber hinaus auch die Darbietung und Verbreitung des Kunstwerks, die für die Begegnung mit dem Werk als einem kunstspezifischen Vorgang sachnotwendig ist. Die Ausstrahlungswirkung dieser Verfassungsbestimmung erstreckt sich daher auf die Medien (Kommunikationsmittel), da sie durch Vervielfältigung, Verbreitung und Veröffentlichung die zwischen Künstler und Publikum unentbehrliche Mittlerfunktion ausüben (vgl. BVerfG, Urteil vom 5. März 1974 – 1 BvR 712/68 –, juris Rn. 39). Insoweit kommt der Antragstellerin als Betreiberin eines Programmkinos ebenfalls der Schutz des Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG zu.

109 IV. Hinsichtlich der Anträge zu 4a sowie 5a ist der von der Antragstellerin gewählte Zusatz („soweit er eine Kapazitätsbegrenzung vorsieht“) unschädlich. Entgegen der Auffassung des Antragsgegners liegt die Problematik der Teilbarkeit der Norm (vgl. dazu Senatsbeschluss vom 20. November 2020 – 3 MR 73/20 –, juris Rn. 4 m. w. N.) insoweit nicht vor, da die angegriffenen Vorschriften ausschließlich Kapazitätsbeschränkungen im Hinblick auf bestimmte Veranstaltungen regeln. Der Zusatz ist dementsprechend zwar entbehrlich, führt indes nicht zur Unzulässigkeit des Antrags.

110 B. Die zulässigen Anträge sind jedoch unbegründet. Die streitgegenständlichen Rechtsvorschriften beruhten in ihrem Geltungszeitraum auf tragfähigen, insbesondere verfassungsgemäßen Ermächtigungsgrundlagen (I.) und waren formell (II.) und materiell (III.) rechtmäßig.

111 I. Die streitgegenständlichen Betriebsbeschränkungen beruhten auf § 32 Satz 1 und 2 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1, § 28a Abs. 1 Nr. 5, 6, 7 und 13 IfSG vom 20. Juli 2000 (BGBl. I 1045), für die hier maßgeblichen Zeiträume zuletzt geändert durch Art. 1 des Dritten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 18. November 2020 (BGBl. I S. 2397) – IfSG 11/2020 – bzw. durch Art. 1 des Gesetzes zur Fortgeltung der die epidemische Lage von nationaler Tragweite betreffenden Regelungen vom 29. März 2021 (BGBl. I S. 370) – IfSG 03/2021 –.

112 Gegen die Verfassungsmäßigkeit dieser gesetzlichen Grundlagen bestehen entgegen der Auffassung der Antragstellerin keine durchgreifenden Bedenken.

113 1. Ein Verstoß gegen Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG liegt nicht vor. Danach muss, soweit nach dem Grundgesetz ein Grundrecht durch Gesetz oder auf Grund eines Gesetzes eingeschränkt werden kann, das Gesetz das Grundrecht unter Angabe des Artikels nennen. Dieses Zitiergebot gilt nur für so genannte echte „Eingriffsvorbehalte“, nicht jedoch für grundrechtlich besonders eröffnete Befugnisse des Normgebers zur Inhaltsbestimmung in Form so genannter Schranken- oder Ausgestaltungsvorbehalte (vgl. BVerfG, Beschluss vom 4. Mai 1983 – 1 BvL 46/80 u. a. –, juris Rn. 26 f. m. w. N.; vgl. auch OVG Saarlouis, Beschluss vom 3. Juni 2020 – 2 B 201/20 –, juris Rn. 10). Das bedeutet, dass Schutzmaßnahmen, die etwa in die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) eingreifen, ungeachtet ihrer fehlenden Nennung in § 32 Abs. 1 Satz 4 IfSG zulässig sein können (vgl. Johann/Gabriel, in: Eckart/Winkelmüller, BeckOK InfSchR, IfSG, Stand: 8. Juli 2023, § 32 Rn. 25; vgl. auch Senatsbeschluss vom 31. Januar 2022 – 3 MB 1/22 –, juris Rn. 18).

114 2. Die hier maßgebliche Ermächtigungsgrundlage genügte in dem maßgeblichen Zeitraum sowohl den Anforderungen des Bestimmtheitsgebots (Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG) als auch denen des Parlamentsvorbehalts als einer Ausformung des Demokratie- und Rechtsstaatsprinzips.

115 Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 1 GG können durch Gesetz (u. a.) die Landesregierungen ermächtigt werden, Rechtsverordnungen zu erlassen. Nach Satz 2 müssen Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung im Gesetz bestimmt werden. Das Bestimmtheitsgebot des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG soll gewährleisten, dass der parlamentarische Gesetzgeber durch die Ermächtigung selbst entscheidet, welche Fragen durch die Rechtsverordnung geregelt werden können oder sollen. Dazu muss er die Grenzen der Ermächtigung festlegen und angeben, welchem Ziel sie dienen soll. Er muss der ermächtigten Stelle darüber hinaus ein „Programm“ an die Hand geben, das mit der Ermächtigung verwirklicht werden soll. Bereits aufgrund der Ermächtigung soll vorhersehbar sein, in welchen Fällen und mit welcher Tendenz von ihr Gebrauch gemacht werden wird und welchen Inhalt die aufgrund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben können. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG verlangt allerdings nicht, dass die Ermächtigung in ihrem Wortlaut so genau wie nur irgend möglich gefasst ist. Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung müssen auch nicht ausdrücklich im Gesetzestext bestimmt sein; sie müssen jedoch durch Auslegung des ermächtigenden Gesetzes zu ermitteln sein. Das Erfordernis der hinreichenden Bestimmtheit gesetzlicher Ermächtigungen verwehrt es dem Gesetzgeber daher nicht, in der Ermächtigungsnorm Generalklauseln und unbestimmte Rechtsbegriffe zu verwenden. Es genügt, dass sich die gesetzlichen Vorgaben mit Hilfe allgemeiner Auslegungsregeln erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Entstehungsgeschichte des Gesetzes.

116 Der Grad der im konkreten Fall erforderlichen Bestimmtheit hängt zum einen von den Besonderheiten des jeweiligen Regelungsgegenstandes ab, insbesondere davon, in welchem Umfang er einer genaueren begrifflichen Umschreibung überhaupt zugänglich ist. Bei vielgestaltigen, komplexen Lebenssachverhalten oder absehbaren Änderungen der tatsächlichen Verhältnisse sind geringere Anforderungen an die Bestimmtheit zu stellen als bei einfach gelagerten und klar vorhersehbaren Lebenssachverhalten. Maßgebend ist zudem, wie intensiv die Auswirkungen der Regelung für die Betroffenen sind. Insoweit berühren sich das Bestimmtheitsgebot und der Verfassungsgrundsatz des Vorbehalts des Gesetzes, der fordert, dass der Gesetzgeber die entscheidenden Grundlagen des zu regelnden Rechtsbereichs, die den Freiheits- und Gleichheitsbereich wesentlich betreffen, selbst festlegt. Greift die Regelung erheblich in die Rechtsstellung des Betroffenen ein, müssen höhere Anforderungen an die Bestimmtheit der Ermächtigung gestellt werden, als wenn es sich um einen Regelungsbereich handelt, der die Grundrechtsausübung weniger tangiert. Bei einem neuartigen Virus wie dem Coronavirus SARS-CoV-2 ist der Grad der erforderlichen Bestimmtheit einer gesetzlichen Verordnungsermächtigung auch vom erreichten Stand der Kodifikationsreife abhängig.

117 Das Demokratie- (Art. 20 Abs. 1 und 2 GG) und das Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) gebieten, dass der parlamentarische Gesetzgeber in allen grundlegenden Bereichen die wesentlichen Entscheidungen selbst trifft und nicht anderen Normgebern oder der Exekutive überlässt. Darunter fällt insbesondere die Regelung der Fragen, die wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte sind. Auf diese Weise soll sichergestellt werden, dass Entscheidungen von besonderer Tragweite aus einem Verfahren hervorgehen, das sich durch Transparenz auszeichnet, die Beteiligung der parlamentarischen Opposition gewährleistet und auch den Betroffenen und der Öffentlichkeit Gelegenheit bietet, ihre Auffassungen auszubilden und zu vertreten. Aus der Einstufung eines Regelungsgegenstandes als "wesentlich" ergeben sich auch Anforderungen an die Bestimmtheit der gesetzlichen Regelung. Das Bestimmtheitsgebot soll sicherstellen, dass Regierung und Verwaltung im Gesetz steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfinden und die Gerichte eine wirksame Rechtskontrolle durchführen können. Des Weiteren sollen die betroffenen Grundrechtsträger sich auf mögliche belastende Maßnahmen einstellen können. Für eine Delegation an den Verordnungsgeber sind die damit verbundenen Bestimmtheitsanforderungen in Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG ausdrücklich normiert. Aus dem Parlamentsvorbehalt ergeben sich keine weitergehenden Anforderungen (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 – 3 CN 4.22 –, juris Rn. 27 ff. m. w. N.)

118 Gemessen daran stellte § 32 Satz 1 und 2 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1, § 28a Abs. 1 Nr. 5, 6, 7 und 13 IfSG 11/2020 eine dem Bestimmtheitsgebots gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG und damit auch dem Parlamentsvorbehalt genügenden Ermächtigungsgrundlage dar.

119 Bereits nach der alten Rechtslage, die bis zum 18. November 2020 galt (in der Fassung des Art. 1 des Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 27. März 2020 <BGBl. I S. 587>) genügte § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG den Anforderungen an eine verfassungsgemäße Grundlage für den Erlass von Rechtsverordnungen zur Bekämpfung von COVID-19 (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 1.21 –, juris Rn. 21 bis 46 m. w. N.). Dies gilt erst recht für die für die streitgegenständlichen Normen maßgebliche Ermächtigungsgrundlage in der Fassung des Infektionsschutzgesetzes ab dem 19. November 2020.

120 In § 28a Abs. 1 IfSG 11/2020 stellte der Gesetzgeber einen Katalog möglicher notwendiger Schutzmaßnahmen in Sinne des § 28 Abs. 1 IfSG zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 auf und traf in § 28a Abs. 2, 3, 5 und 6 IfSG 11/2020 (bzw. ab dem 31. März 2021 § 28a Abs. 3 IfSG 03/2021) weitere Vorgaben für den Erlass von Schutzmaßnahmen. Damit waren Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung hinreichend bestimmt sowie die wesentlichen Entscheidungen getroffen und nicht der Exekutive überlassen (vgl. auch OVG Lüneburg Urteil vom 1. Juni 2023 – 14 KN 37/22 –, juris Rn. 43 m. w. N.; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2025 – 3 CN 3.23 –, juris Rn. 17 m. w. N.).

121 Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ist die Ermächtigungsgrundlage nicht verfassungswidrig, weil der Gesetzgeber der Exekutive zu große Spielräume überlassen hat. Mit der Aufnahme in Nr. 5, 6, 7 und 13 des Katalogs möglicher notwendiger Schutzmaßnahmen im Sinne des § 28 Abs. 1 IfSG zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 und der Bestimmung weiterer Vorgaben für den Erlass von Schutzmaßnahmen in § 28a Abs. 2, 3, 5 und 6 IfSG hat der Gesetzgeber alle wesentlichen Entscheidungen im Zusammenhang mit der Schließung bzw. Einschränkung von Betrieben hinreichend bestimmt getroffen und es im Übrigen in zulässiger Weise dem Verordnungsgeber überlassen, einzelne soziale, gesellschaftliche oder wirtschaftliche Bereiche, die für die Allgemeinheit von besonderer Bedeutung sind, von Schutzmaßnahmen auszunehmen. Damit ist der Gesetzgeber den oben genannten Maßstäben bezüglich des Bestimmtheitsgrundsatzes gerecht geworden. Insbesondere kann der Gesetzgeber in neuartigen und komplexen Entscheidungssituationen, wie es bei der Corona-Pandemie der Fall war, dem Verordnungsgeber einen weiten Einschätzungs- und Gestaltungsspielraum übertragen und ihn zu tiefgreifenden Grundrechtseingriffen ermächtigen. Ebenso ist es mit Blick auf die gesetzlichen Anforderungen an die Bestimmung von Inhalt, Zweck und Ausmaß der Ermächtigung nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nicht zu beanstanden, dass der Gesetzgeber zum damaligen Zeitpunkt von einer detaillierten Regelung abgesehen und die nähere Ausgestaltung des zu regelnden Sachbereichs dem Verordnungsgeber überlassen hat, der die Regelungen rascher und einfacher auf dem neuesten Stand zu halten vermochte als der Gesetzgeber (vgl. auch OVG Lüneburg Urteil vom 1. Juni 2023 – 14 KN 37/22 –, juris Rn. 44 f. m. w. N. zu § 28a Abs. 1 Nr. 14 IfSG 11/2020).

122 Weder die pandemiebedingte Schließung bzw. Einschränkung von Betrieben ganzer Branchen noch die Dauer der Schutzmaßnahmen stehen der Verfassungsmäßigkeit der Ermächtigungsgrundlage entgegen. Insoweit ist die Argumentation der Antragstellerin, dass auch diesbezüglich der Parlamentsvorbehalt verletzt sei, nicht nachvollziehbar. Weshalb die Schließung bzw. Einschränkung von Betrieben ganzer Branchen aufgrund von § 32 Satz 1 und 2 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1, § 28a Abs. 1 Nr. 5, 6, 7 und 13 IfSG 11/2020 nicht zulässig gewesen sein soll, ergibt sich aus dem Vortrag der Antragstellerin nicht. Dass die Schließung ganzer Branchen im Rahmen von Schutzmaßnahmen nach der Vorschrift möglich und in bestimmten Fällen sogar beabsichtigt ist, ergibt sich aus dem ausdifferenzierten Maßnahmenkatalog in § 28a Abs. 1 i. V. m. Abs. 6 IfSG 11/2020, wonach diese Schutzmaßnahmen auch kumulativ angeordnet werden können, soweit und solange es für eine wirksame Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 erforderlich ist. Diese Regelung sollte verdeutlichen, dass alle erforderlichen Schutzmaßnahmen im Rahmen der Verhältnismäßigkeit bis hin zu einem vollständigen Herunterfahren des öffentlichen Lebens und zu weitreichenden Einschränkungen des Privatlebens angeordnet werden können. Damit sollte klargestellt werden, dass nicht nur einzelne, begrenzte Maßnahmen, sondern auch weitreichende und langandauernde Maßnahmen zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten vom Willen des Gesetzgebers getragen sind (vgl. Gesetzesbegründung, BT-Drucks. 19/23944, S. 35). Dass die Dauer der Maßnahmen auch über die grundsätzliche Befristungsgrenze von vier Wochen hinausgehen kann, ergibt sich zudem ausdrücklich aus § 28a Abs. 5 Satz 2 Halbs. 2 IfSG 11/2020.

123 Dementsprechend liegt bezüglich der maßgeblichen Ermächtigungsgrundlagen eine Entscheidung des Gesetzgebers über die Möglichkeit von tiefgreifenden und auch langandauernden Grundrechtseingriffen vor, sodass diese wesentliche Entscheidung nicht auf den Verordnungsgeber übertragen wurde. Der Antragstellerin ist zwar zuzustimmen, dass die einzelnen im Verordnungswege geregelten Maßnahmen nicht stets isoliert beschränkt auf die (kurze) Geltungsdauer betrachtet werden dürfen, sondern in Anbetracht der erheblichen Grundrechtseinschränkungen auch miteinbezogen werden muss, ob die jeweilige Einschränkung bereits vor Verordnungserlass bestanden hat (vgl. auch zur Pflicht des Gesetzgebers BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris Rn. 223 f.). Dies ist jedoch eine Frage der Verhältnismäßigkeit der Maßnahmen und stellt die Verfassungsmäßigkeit der Ermächtigungsgrundlage nicht in Frage.

124 Soweit die Antragstellerin geltend macht, besonders intensive Eingriffe müssten vom Gesetzgeber selbst geregelt werden, folgt auch daraus keine Verfassungswidrigkeit der Ermächtigungsgrundlage. Zunächst ist festzustellen, dass die Ermächtigungsgrundlage eine Entscheidung des Gesetzgebers, solche tiefgreifenden Grundrechtseingriffe zum Schutz der Gesundheit und des Lebens zu billigen, enthält. Dass er grundsätzlich davon abgesehen hat, solche Maßnahmen unmittelbar im Infektionsschutzgesetz anzuordnen, folgt zum einen aus dem zentralen Element des Föderalismus, wonach die Länder die Gesetze in eigener Angelegenheit vollziehen. Zum anderen ist diese Systematik auch in § 32 Satz 1 IfSG angelegt. Hätte der Bundesgesetzgeber – wie im Rahmen der bis zum 30. Juni 2021 befristeten sogenannten Bundesnotbremse (§ 28b IfSG 04/2021) – selbst Maßnahmen angeordnet, hätte es zum einen keinen fachgerichtlichen Rechtsschutz nach § 47 Abs. 1 (und Abs. 6) VwGO gegen die kraft Gesetzes geltenden Maßnahmen gegeben. Zum anderen ist davon auszugehen, dass die Geltungsdauer aufgrund des im Vergleich zum Erlass einer Rechtsverordnung aufwändigeren Gesetzgebungsverfahrens länger als die in der Regel vier Wochen nicht überschreitenden Geltungsdauer der Rechtsverordnungen gewesen wäre. Dementsprechend wäre auch die Abmilderung bzw. die Aufhebung von Maßnahmen tendenziell später erfolgt.

125 Entgegen der Ansicht der Antragstellerin fehlt es § 28a IfSG 11/2020 nicht an einer zumindest groben Priorisierung verschiedener Bereiche. Gemäß § 28a Abs. 2 IfSG 11/2020 waren die Untersagung von Versammlungen oder Aufzügen im Sinne von Art. 8 GG und von religiösen oder weltanschaulichen Zusammenkünften, die Anordnung einer Ausgangsbeschränkung, nach der das Verlassen des privaten Wohnbereichs nur zu bestimmten Zeiten oder zu bestimmten Zwecken zulässig ist, sowie die Untersagung des Betretens oder des Besuchs von Einrichtungen wie zum Beispiel Alten- oder Pflegeheimen, Einrichtungen der Behindertenhilfe, Entbindungseinrichtungen oder Krankenhäusern für enge Angehörige von dort behandelten, gepflegten oder betreuten Personen, nur dann zulässig, soweit auch bei Berücksichtigung aller bisher getroffenen anderen Schutzmaßnahmen eine wirksame Eindämmung der Verbreitung von COVID-19 erheblich gefährdet gewesen wäre. Daraus geht eine Priorisierung dieser Bereiche im Vergleich zu dem allgemeinen Maßnahmenkatalog in § 28a Abs. 1 IfSG 11/2020 hervor. Aus dieser vom Gesetzgeber getroffenen Entscheidung ergeben sich keine verfassungsrechtlichen Bedenken. Dass die Antragstellerin dem Besuch von Diskotheken und Clubs und damit letztlich ihrem Gewerbe eine höhere Bedeutung zumisst, ist nachvollziehbar. Es sind indes keine Anhaltspunkte dafür erkennbar, dass der Gesetzgeber insofern seine Einschätzungsprärogative überschritten hat. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass sich Besucher von Gottesdiensten auf ihre Glaubensfreiheit berufen können, während Besucher von Diskotheken/Clubs und Kinos weder in ihrer Berufsfreiheit noch in ihrer Kunstfreiheit betroffen sind. Sie sind vielmehr in ihrer allgemeinen Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG betroffen. Eine weitergehende Priorisierung musste der Gesetzgeber nicht vornehmen. Insbesondere war es im Hinblick auf das dynamische Infektionsgeschehen angezeigt, dem Verordnungsgeber zwecks Sicherstellung einer schnellen Handlungsfähigkeit insoweit einen weiten Spielraum zuzubilligen.

126 3. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin war der Gesetzgeber nicht verfassungsrechtlich dazu verpflichtet, eine für den Fall der Schließung von Diskotheken, Gaststätten und Kinos einschlägige Entschädigungsregelung zugunsten der Betreiber zu normieren.

127 Eine solche Pflicht folgt zum einen nicht aus Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG (sog. Junktimklausel), wonach eine Enteignung nur durch Gesetz oder aufgrund eines Gesetzes erfolgen darf, das Art und Ausmaß der Entschädigung regelt. Zu einer Enteignung im Sinne dieser Regelung haben die in Rede stehenden Schließungen nicht geführt. Eine Enteignung ist nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auf die vollständige oder teilweise Entziehung konkreter subjektiver, durch Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG gewährleisteter Rechtspositionen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gerichtet. Unverzichtbares Merkmal der zwingend entschädigungspflichtigen Enteignung nach Art. 14 Abs. 3 GG in der Abgrenzung zur grundsätzlich entschädigungslos hinzunehmenden Inhalts- und Schrankenbestimmung nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG ist das Kriterium der vollständigen oder teilweisen Entziehung von Eigentumspositionen und der dadurch bewirkte Rechts- und Vermögensverlust. Nutzungs- und Verfügungsbeschränkungen – wie vorliegend – können daher keine Enteignung sein, selbst wenn sie die Nutzung des Eigentums nahezu oder völlig entwerten (vgl. BVerfG, Urteil vom 6. Dezember 2016 – 1 BvR 2821/11 u. a. –, juris Rn. 245 m. w. N.).

128 Ebenso wenig handelte es sich bei den von der Antragstellerin angegriffenen vorübergehenden Schließungen bzw. Einschränkungen zum Zwecke der Pandemiebekämpfung um eine – ausnahmsweise – ausgleichspflichtige Inhalts- und Schrankenbestimmung des Eigentums. Es ist bereits zweifelhaft, ob und inwieweit die von den streitgegenständlichen Normen erfassten Betreiber verfassungsrechtlich gesehen auch in ihrem durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Eigentum betroffen wurden; in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist geklärt, dass der Schutz des eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebs jedenfalls nicht weiter geht als der Schutz, den seine wirtschaftliche Grundlage genießt (vgl. BVerfG, Urteile vom 6. Dezember 2016 – 1 BvR 2821/11 u. a. –, juris Rn. 240 und Beschluss vom 30. Juni 2020 – 1 BvR 1679/17 u. a. – juris Rn. 86, jeweils m. w. N.). Jedenfalls aber begegnet das Fehlen einer gesetzlichen Regelung zu Ausgleichs- und Entschädigungszahlungen für auf § 32 Satz 1 i. V. m. §§ 28 Abs. 1, 28a Abs. 1 IfSG gestützte Betriebsschließungen keinen verfassungsrechtlichen Bedenken. Unabhängig davon, ob durch die vorübergehenden Schließungen deren Betreiber nicht nur in ihrer Berufsausübungsfreiheit, sondern auch in ihrem durch Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Eigentum betroffen waren, kann aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz keine Verpflichtung des Gesetzgebers hergeleitet werden, zugleich mit den von ihm ermöglichten Grundrechtseingriffen gesetzlich auch Entschädigungsansprüche der Betroffenen zu regeln. Die Rechtsfigur einer ausgleichpflichtigen Inhalts- und Schrankenbestimmung ist bislang lediglich auf Härtefälle zulasten einzelner Eigentümer angewandt worden. Bei den hier streitgegenständlichen Corona-Maßnahmen geht es hingegen um eine unkalkulierbare Vielzahl von Betroffenen. In solchen Fällen ist kaum vorstellbar, dass das Gesetz bereits im Vorhinein die Voraussetzungen und den Umfang eines Entschädigungsanspruchs anhand klar definierter Maßstäbe festlegt, die den Anspruch für die Berechtigten und die Behörden berechenbar machen. Unmöglich kann der Gesetzgeber des Infektionsschutzgesetzes in der Vorausschau auf irgendwelche hypothetischen Seuchenereignisse die jeweils angemessene Entschädigung für die jeweilige unzumutbare Maßnahme planen und in eine Entschädigungsregelung fassen, zumal eine unkalkulierbare, die öffentlichen Haushalte potentiell überfordernde Geldleistungsverpflichtung grundrechtlich nicht geboten sein kann (vgl. OVG Greifswald, Urteil vom 12. Juni 2024 – 1 K 410/21 OVG –, juris Rn. 62 m. w. N., vgl. zur verfassungsrechtlichen Pflicht zur Schaffung von Ausgleichsansprüchen insbesondere auch VGH Mannheim, Urteil vom 2. Juni 2022 – 1 S 926/20 –, juris Rn. 267 ff.). Das Bundesverfassungsgericht hat zudem in einem Nichtannahmebeschluss zur „Bundesnotbremse“ im Zusammenhang mit der Bejahung der Angemessenheit von Betriebsschließungen nach § 28b Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 IfSG i. d. F. des Gesetzes vom 22. April 2021 auch staatliche Hilfsprogramme eingriffsmindernd berücksichtigt, die nicht mit einem gesetzlich geregelten Anspruch der Betroffenen verknüpft waren (vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 23. März 2022 – 1 BvR 1295/21 –, juris Rn. 28, 34; ebenso BGH, Urteil vom 11. Mai 2023 – III ZR 41/22 –, juris Rn. 42). Solche Hilfen hat auch die Antragstellerin erhalten (vgl. zum Ganzen BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 – 3 CN 4.22 –, juris Rn. 63 ff. in Bezug auf Gastronomiebetriebe).

129 II. Die angegriffenen Landesverordnungen waren formell rechtmäßig. Weder hat die Antragstellerin die formelle Rechtmäßigkeit in Zweifel gezogen, noch sind Anhaltspunkte für Fehler hinsichtlich der Ausfertigung, der Verkündung oder der Begründung ersichtlich.

130 III. Die Tatbestandsvoraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage lagen vor (1.), die angegriffenen Maßnahmen waren verhältnismäßig (2.) und sie verstießen auch nicht gegen den Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG (3.).

131 Maßgeblich für die Prüfung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Vorschriften sind die verfügbaren Informationen und Erkenntnismöglichkeiten im Zeitraum des Erlasses und Geltungsdauer der jeweiligen Landesverordnungen (siehe dazu im Einzelnen unten unter 2> b>), insgesamt also vom 6. März 2021 bis zum 16. Mai 2021 und vom 11. Juni 2021 bis zum 22. August 2021. Die materielle Rechtmäßigkeit einer gesetzlichen Vorschrift ist – ausgehend von der im Bereich des Gefahrenabwehrrechts allein maßgeblichen ex-ante-Betrachtung – anhand der verfügbaren Informationen und Erkenntnismöglichkeiten zum Zeitpunkt des Erlasses und während der Geltungsdauer der jeweiligen Bestimmung zu beurteilen (OVG Weimar, Beschluss vom 30. Oktober 2024 – 3 N 471/22 –, juris Rn. 48).

132 1. Die Voraussetzungen, unter denen nach § 32 Satz 1 und 2 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1, § 28a Abs. 1 Nr. 5, 6, 7 und 13 IfSG 11/2020 Ge- und Verbote zur Bekämpfung einer übertragbaren Krankheit erlassen werden können – hier die Schließung bzw. die Einschränkung des Betriebs von Gaststätten, Diskotheken/Clubs und Kinos sowie die Untersagung von Veranstaltungen –, lagen vor. Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt oder ergibt sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, so trifft die zuständige Behörde nach § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 IfSG die notwendigen Schutzmaßnahmen. Die Landesregierungen werden ermächtigt, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 28b und 29 bis 31 IfSG maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen, § 32 Satz 1 IfSG.

133 Infolge der COVID-19-Pandemie gab es bei Erlass der angegriffenen Landesverordnungen in Schleswig-Holstein Krankheitsverdächtige im Sinne von § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 IfSG. Krankheitsverdächtig im Sinne des Infektionsschutzgesetzes ist eine Person, bei der Symptome bestehen, welche das Vorliegen einer bestimmten übertragbaren Krankheit vermuten lassen (§ 2 Nr. 5 IfSG). Eine übertragbare Krankheit ist gemäß § 2 Nr. 3 IfSG eine Krankheit, die durch Krankheitserreger (§ 2 Nr. 1 IfSG) verursacht wird, die unmittelbar oder mittelbar auf den Menschen übertragen werden. Das SARS-CoV-2-Virus ist Krankheitserreger in diesem Sinne, der beim Menschen die übertragbare Krankheit COVID-19 verursachen kann. Zudem waren auch bei Erlass der angegriffenen Verordnungen in Schleswig-Holstein Menschen an COVID-19 erkrankt und damit Kranke im Sinne des Infektionsschutzgesetzes (vgl. § 2 Nr. 4 IfSG). Dies ergibt sich bereits daraus, dass entsprechende Diagnosen durch Ärzte getroffen wurden und entsprechende Daten durch die Gesundheitsämter an das RKI weitergeleitet wurden. Das Vorliegen dieser Voraussetzungen wird von der Antragstellerin nicht substantiiert in Frage gestellt. Sie beruft sich zwar darauf, dass sich aus den RKI-Krisenstabsprotokollen eine politische Einflussnahme auf die Wissenschaft ergebe. Konkrete Anhaltspunkte dafür konnte sie aber weder nennen, noch sind diese ersichtlich. Soweit sie sich auf die Richtervorlage des Verwaltungsgerichts Osnabrück (Vorlagebeschluss vom 3. September 2024 – 3 A 224/22 – juris; vom Bundesverfassungsgericht als unzulässig erklärt mit Kammerbeschluss vom 29. Januar 2025 – 1 BvL 9/24 –, juris) bezieht, ist anzumerken, dass diese für den hier maßgeblichen Zeiträume keine Erkenntnisse enthält. Darüber hinaus ist nicht ersichtlich, dass die Protokolle in dem hier maßgeblichen Zeitraum einen Widerspruch zu den täglichen Situationsberichten enthalten.

134 Die Vorschriften ermächtigten auch zum Erlass von Maßnahmen gegenüber der Allgemeinheit (vgl. dazu ausführlich BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 1.21 –, juris Rn. 21-32 m. w. N.). Aus dem Wortlaut der Normen ergab sich keine Beschränkung auf bestimmte Maßnahmen oder eine Einschränkung des Adressatenkreises. § 32 Satz 1 IfSG nahm Bezug auf die Voraussetzungen des § 28 Abs. 1 IfSG und bestimmte, dass Ge- und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten erlassen werden konnten. Nach der Generalklausel des § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 IfSG konnten notwendige Schutzmaßnahmen getroffen werden, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich war. Soweit durch den Verweis auf die §§ 29 bis 31 IfSG bestimmte Maßnahmen benannt werden, handelt es sich um keine abschließende Regelung („insbesondere“). Auch aus dem Erfordernis der Feststellung von Kranken, Krankheitsverdächtigen, Ansteckungsverdächtigen oder Ausscheidern nach § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 1 IfSG lässt sich nicht ableiten, dass allein Maßnahmen gegenüber diesem Adressatenkreis in Betracht kommen. Das ergibt die Zusammenschau mit § 28 Abs. 1 Satz 1 Halbs. 2 IfSG und dem dort verwendeten Begriff „Personen“, der den Adressatenkreis nicht auf Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige und Ausscheider beschränkte (vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 1.21 –, juris Rn. 22 m. w. N.). Auch § 28a IfSG beschränkte die möglichen Maßnahmen nicht in diesem Sinne.

135 Entgegen dem Vortrag der Antragstellerin liegt kein Verstoß gegen § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und § 28a Abs. 1 Nr. 5, 6, 7, 13 IfSG 11/2020 in Bezug auf die in § 28a Abs. 3 Sätze 4 bis 12 IfSG geregelten Schwellenwerte (35 bzw. 50 Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen) vor. Diese Werte sollen der Dynamik des Infektionsgeschehens und den zugleich den regionalen Unterschieden Rechnung tragen, indem sie den Umfang der Schutzmaßnahmen von der Inzidenz abhängig machen (BT-Drucks. 19/23944, S. 34). Inwiefern diese Schwellenwerte bei Erlass der Verordnungen ignoriert worden sein sollten, ist nicht ersichtlich. Die jeweils aktuellen Entwicklungen im Landesgebiet hinsichtlich der Überschreitung der Schwellenwerte, teilweise unter ausdrücklicher Bezugnahme auf § 28a Abs. 3 IfSG, finden sich in den Begründungen der Verordnungen unter „A. Allgemein“ (vgl. z. B. Begründung der Landesregierung zur Corona-Bekämpfungsverordnung vom 6. März 2021 gemäß § 28a Abs. 5 Satz 1 IfSG, S. 25). Die einzelnen von der Antragstellerin angegriffenen Regelungen enthalten hingegen keine Schwellenwerte, insbesondere finden sich darin keine Werte von 100 bzw. 200 Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen. Im Übrigen ist zweifelhaft, inwieweit ein höher angesetzter Inzidenzwert, der zu einer höheren Eingriffsschwelle führt, zur Rechtswidrigkeit der Normen führt. Sollte sich die Antragstellerin mit ihrem Vortrag auf den mit Art. 1 des Vierten Gesetzes zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 22. April 2021 (BGBl. I S. 802) (sog. Bundesnotbremse) eingeführten Schwellenwert von 100 in § 28b IfSG 04/2021 beziehen, kann sie Rechtsfehler in Bezug auf die angegriffenen Rechtsvorschriften nicht geltend machen. Die insoweit unmittelbar durch gesetzliche Anordnung (in einem formellen Gesetz) geltenden Maßnahmen des § 28b IfSG 04/2021 waren nicht Gegenstand der streitgegenständlichen Landesverordnungen. Die Länder hätten aufgrund der Normenhierarchie auch keine Ausnahmen oder milderen Maßnahmen erlassen können. Gemäß § 28b Abs. 5 IfSG 04/2021 waren lediglich weitergehende Schutzmaßnahmen möglich.

136 2. Die in den angegriffenen Rechtsvorschriften enthaltenen Schließungen von Gaststätten, Kinos und Diskotheken sowie die Verbote von Veranstaltungen bzw. die im späteren Verlauf darauf bezogenen Kapazitätsbegrenzungen waren verhältnismäßig und damit notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne von § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und § 28a IfSG. Die durch sie bewirkten Eingriffe in die Grundrechte der Betroffenen waren gerechtfertigt.

137 a) Im Sinne von § 32 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 und § 28a Abs. 1 Nr. 5, 6, 7, 13 IfSG 11/2020 „notwendig“ ist eine Schutzmaßnahme, wenn sie den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgebots entspricht.

138 Gemäß § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG erlässt der Verordnungsgeber unter den in § 28 Abs. 1 IfSG genannten Voraussetzungen die notwendigen Schutzmaßnahmen in Form von Geboten und Verboten, soweit und solange es zur Verhinderung der Verbreitung der übertragbaren Krankheit erforderlich ist. Danach müssen die Maßnahmen an dem Ziel ausgerichtet sein, die Verbreitung der Krankheit zu verhindern, und sie müssen verhältnismäßig sein, das heißt geeignet und erforderlich, den Zweck zu erreichen, sowie verhältnismäßig im engeren Sinne. Sind die Voraussetzungen erfüllt, handelt es sich um notwendige Schutzmaßnahmen im Sinne der Ermächtigungsnormen. Innerhalb dieser durch § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG und das Verhältnismäßigkeitsgebot gezogenen Grenzen verfügt der Verordnungsgeber beim Erlass der Schutzverordnungen über ein normatives Ermessen. Ob die Grenzen dieses Ermessens überschritten sind, unterliegt der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle. Gegenstand der Kontrolle ist dabei das Ergebnis des Rechtsetzungsverfahrens, also die Vorschrift in ihrer regelnden Wirkung. Auf die Motive desjenigen, der an ihrem Erlass mitgewirkt hat, und auf den der Verordnung zugrundeliegenden Abwägungsvorgang kommt es nicht an; das Infektionsschutzgesetz enthält insoweit keine Vorgaben. Unverhältnismäßig kann ein verordnetes Ge- oder Verbot auch sein, wenn das normative Ermessen „weit“ ist. Maßgebend sind die Anforderungen, die sich in der konkreten Entscheidungssituation aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergeben (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 2.21 –, juris Rn. 12).

139 Entscheidungen über Schutzmaßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 waren nach § 28a Abs. 3 IfSG insbesondere an dem Schutz von Leben und Gesundheit und der Funktionsfähigkeit des Gesundheitssystems auszurichten. Die Schutzmaßnahmen sollten unter Berücksichtigung des jeweiligen Infektionsgeschehens regional bezogen auf die Ebene der Landkreise, Bezirke oder kreisfreien Städte an der Überschreitung bestimmter 7-Tage-Inzidenzen ausgerichtet werden, soweit Infektionsgeschehen innerhalb eines Landes nicht regional übergreifend oder gleichgelagert waren. Bei Überschreitung einer 7-Tage-Inzidenz von über 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner waren umfassende Schutzmaßnahmen zu ergreifen, die eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens erwarten ließen. Bei Überschreitung einer 7-Tage-Inzidenz von über 35 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner waren breit angelegte Schutzmaßnahmen zu ergreifen, die eine schnelle Abschwächung des Infektionsgeschehens erwarten ließen. Unterhalb eines Schwellenwertes von 35 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen kamen insbesondere Schutzmaßnahmen in Betracht, die die Kontrolle des Infektionsgeschehens unterstützten. Vor dem Überschreiten eines Schwellenwertes waren die in Bezug auf den jeweiligen Schwellenwert genannten Schutzmaßnahmen insbesondere bereits dann angezeigt, wenn die Infektionsdynamik eine Überschreitung des jeweiligen Schwellenwertes in absehbarer Zeit wahrscheinlich machte. Bei einer bundesweiten Überschreitung eines Schwellenwertes von über 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen waren bundesweit abgestimmte umfassende, auf eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens abzielende Schutzmaßnahmen anzustreben. Bei einer landesweiten Überschreitung eines Schwellenwertes von über 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen waren landesweit abgestimmte umfassende, auf eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens abzielende Schutzmaßnahmen anzustreben. Nach Unterschreitung der vorgenannten Schwellenwerte konnten die in Bezug auf den jeweiligen Schwellenwert genannten Schutzmaßnahmen aufrechterhalten werden, soweit und solange dies zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) erforderlich war.

140 b) Die angegriffenen Regelungen verfolgten einen legitimen Zweck und waren geeignet und erforderlich. Der Verordnungsgeber verfolgte mit den hier streitgegenständlichen Maßnahmen das legitime Ziel, im Interesse des Schutzes von Leben und Gesundheit eines und einer jeden die Bevölkerung vor der Infektion mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 zu schützen, die Verbreitung der Krankheit COVID-19 zu verhindern und eine Überlastung des Gesundheitssystems infolge eines exponentiellen Anstiegs der Zahl von Ansteckungen, Krankheits- und Todesfällen zu vermeiden. Damit dienten die Verordnungen dem Schutz von überragend wichtigen Rechtsgütern und Gemeinwohlbelangen und mithin verfassungsrechtlich legitimen Gesetzeszwecken. Zu diesem Schutz ist der Staat nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts aufgrund seiner grundrechtlichen Schutzpflichten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG nicht nur berechtigt, sondern auch verfassungsrechtlich verpflichtet (vgl. z. B. BVerfG, Beschlüsse vom 1. Mai 2020 – 1 BvR 1003/20 –, juris Rn. 7 m. w. N., vom 12. Mai 2020 – 1 BvR 1027/20 –, juris Rn. 6 m. w. N. und vom 13. Mai 2020 –1 BvR 1021/20 –, juris Rn. 8 f.). Dieses Ziel stand mit dem Zweck der Verordnungsermächtigung (§ 32 Satz 1, § 28 Abs. 1 Satz 1, § 28a Abs. 1, Abs. 3 Satz 1 IfSG) im Einklang (BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2025 – 3 CN 3.23 –, juris Rn. 19 m. w. N.). Die Annahme des Verordnungsgebers, dass dieses Ziel ohne die erlassenen Verbote gefährdet und die Gefahr wegen einer möglichen Überlastung des Gesundheitssystems geboten war, hatte auch eine tragfähige tatsächliche Grundlage (vgl. zu diesem Erfordernis BVerfG, Urteile vom 30. Juli 2008 – 1 BvR 3262/07 u. a. –, juris Rn. 103 ff., Rn. 109 und vom 22. November 2022 – 3 CN 1.21 –, juris Rn. 52 m. w. N.).

141 aa) Im Geltungszeitraum der angegriffenen Landesverordnung vom 6. März 2021 war das Fortbestehen der epidemischen Lage von nationaler Tragweite durch den Bundestag mit Beschluss vom 4. März 2021 festgestellt worden (BGBl. I S. 397). Im ganzen Bundesgebiet, auch in Schleswig-Holstein, wurden im streitgegenständlichen Zeitraum fortwährend Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige und Ausscheider im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG festgestellt. Nach Angaben des RKI waren im Bundesgebiet – Stand 6. März 2021 – 2.492.079 Menschen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 infiziert worden, 71.804 Menschen im Zusammenhang mit COVID-19 verstorben und die 7-Inzidenz lag bei 66. Das RKI schätzte die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland insgesamt als sehr hoch ein. 83% der Intensivbetten waren belegt. Es zeigte sich ein erneuter Anstieg der Fallzahlen. Es bestand durch das Auftreten verschiedener Virusvarianten ein erhöhtes Risiko einer erneuten stärkeren Zunahme der Fallzahlen. Seit Mitte Dezember 2020 wurde aus dem Vereinigten Königreich über die zunehmende Verbreitung der Virusvariante (B.1.1.7) berichtet, für die es klinisch-diagnostische und epidemiologische Hinweise auf eine erhöhte Übertragbarkeit und schwerere Krankheitsverläufe gab. Ebenfalls wurde vom vermehrten Auftreten einer SARS-CoV-2 Variante in Südafrika (B.1.351) berichtet, die andere Varianten verdrängt hatte, sodass eine erhöhte Übertragbarkeit denkbar war (vgl. RKI, Täglicher Lagebericht vom 6. März 2021, S. 1 f. und 8). In Schleswig-Holstein gab es bis zum Zeitpunkt des Erlasses der angegriffenen Verordnung 43.528 labordiagnostisch bestätigte COVID-19-Fälle bei einer 7-Tage-Inzidenz von 44 sowie 1.324 Todesfälle (RKI, Täglicher Lagebericht vom 6. März 2021, S. 4).

142 bb) Im Geltungszeitraum der angegriffenen Landesverordnung vom 26. März 2021 war das Fortbestehen der epidemischen Lage von nationaler Tragweite durch den Bundestag mit Beschluss vom 4. März 2021 festgestellt worden (BGBl. I S. 397). Im ganzen Bundesgebiet, auch in Schleswig-Holstein, wurden im streitgegenständlichen Zeitraum fortwährend Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige und Ausscheider im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG festgestellt. Nach Angaben des RKI waren im Bundesgebiet – Stand 26. März 2021 – 2.734.753 Menschen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 infiziert worden, 75.623 Menschen im Zusammenhang mit COVID-19 verstorben und die 7-Tage-Inzidenz lag bei 119. Das RKI schätzte die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland insgesamt als sehr hoch ein. 86% der Intensivbetten waren belegt. Die 7-Tage-Inzidenz stieg seit Mitte Februar stark an. Das Geschehen war nicht regional begrenzt, die Anzahl der Landkreise mit einer 7-Tage-Inzidenz über 100 je100.000 Einwohner nahm ebenfalls seit Mitte Februar 2021 deutlich zu. Etwa seit dem 10. März 2021 hatte sich der Anstieg der Fallzahlen beschleunigt. Die zunehmende Verbreitung und Dominanz der wesentlich übertragbareren Variante B.1.1.7, die vermutlich auch schwerere Krankheitsverläufe verursachte, in Deutschland verminderte die Wirksamkeit der bislang erprobten Infektionsschutzmaßnahmen erheblich (vgl. RKI, Täglicher Lagebericht vom 26. März 2021, S. 1 f. und 8). In Schleswig-Holstein gab es bis zum Zeitpunkt des Erlasses der angegriffenen Verordnung 48.180 labordiagnostisch bestätigte COVID-19-Fälle bei einer 7-Tage-Inzidenz von 62 sowie 1.422 Todesfälle (RKI, Täglicher Lagebericht vom 26. März 2021, S. 4).

143 cc) Im Geltungszeitraum der angegriffenen Landesverordnung vom 16. April 2021 war das Fortbestehen der epidemischen Lage von nationaler Tragweite durch den Bundestag mit Beschluss vom 4. März 2021 festgestellt worden (BGBl. I S. 397). Im ganzen Bundesgebiet, auch in Schleswig-Holstein, wurden im streitgegenständlichen Zeitraum fortwährend Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige und Ausscheider im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG festgestellt. Nach Angaben des RKI waren im Bundesgebiet – Stand 16. April 2021 – 3.099.273 Menschen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 infiziert worden, 79.628 Menschen im Zusammenhang mit COVID-19 verstorben und die 7-Tage-Inzidenz lag bei 160. Das RKI schätzte die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland insgesamt als sehr hoch ein. 88% der Intensivbetten waren belegt. Die 7-Tage-Inzidenz stieg weiterhin stark an. Das Geschehen war weiterhin nicht regional begrenzt, die Anzahl der Landkreise mit einer 7-Tage-Inzidenz über 100/100.000 Einwohner nahm vielmehr ebenfalls weiterhin deutlich zu. Etwa seit Mitte März 2021 hatte sich der Anstieg der Fallzahlen beschleunigt. Nach einem vorübergehenden Rückgang der Fallzahlen über die Osterfeiertage setzte sich der starke Anstieg der Fallzahlen fort. Insgesamt war die Virusvariante B.1.1.7 weiterhin in Deutschland der vorherrschende COVID-19-Erreger. Dies verminderte die Wirksamkeit der bislang erprobten Infektionsschutzmaßnahmen erheblich. Das RKI prognostizierte, dass dies zu einer deutlich ansteigenden Anzahl von Hospitalisierungen und intensivpflichtigen Patientinnen und Patienten führen werde. Bundesweit war seit Mitte März wieder ein deutlicher Anstieg der COVID-19-Fallzahlen auf Intensivstationen zu verzeichnen (vgl. RKI, Täglicher Lagebericht vom 16. April 2021, S. 1 ff. und 8). In Schleswig-Holstein gab es bis zum Zeitpunkt des Erlasses der angegriffenen Verordnung 54.508 labordiagnostisch bestätigte COVID-19-Fälle bei einer 7-Tage-Inzidenz von 76 sowie 1.473 Todesfälle (RKI, Täglicher Lagebericht vom 16. April 2021, S. 1).

144 dd) Im Geltungszeitraum der angegriffenen Landesverordnung vom 11. Juni 2021 war das Fortbestehen der epidemischen Lage von nationaler Tragweite durch den Bundestag mit Beschluss vom 11. Juni 2021 festgestellt worden (BGBl. I S. 1824). Im ganzen Bundesgebiet, auch in Schleswig-Holstein, wurden im streitgegenständlichen Zeitraum fortwährend Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige und Ausscheider im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG festgestellt. Nach Angaben des RKI waren im Bundesgebiet – Stand 11. Juni 2021 – 3.711.569 Menschen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 infiziert worden, 89.687 Menschen im Zusammenhang mit COVID-19 verstorben und die 7-Tage-Inzidenz lag bei 19. Das RKI schätzte die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland insgesamt als hoch ein. 85% der Intensivbetten waren belegt. Es war ein kontinuierlicher Rückgang der 7-Tage-Inzidenz zu beobachten. Um diese positive Entwicklung nicht zu gefährden, war es laut RKI weiterhin erforderlich, dass alle Menschen ihr Infektionsrisiko entsprechend der Empfehlungen des RKI (AHA + L) minimieren und bei Zeichen einer Erkrankung eine Testung vornehmen lassen und zuhause bleiben. Die Rücknahme von Maßnahmen sollte laut RKI aus epidemiologischer Sicht unbedingt schrittweise und nicht zu schnell erfolgen (vgl. RKI, Täglicher Lagebericht vom 11. Juni 2021, S. 1 f. und 8). In Schleswig-Holstein gab es bis zum Zeitpunkt des Erlasses der angegriffenen Verordnung 63.549 labordiagnostisch bestätigte COVID-19-Fälle bei einer 7-Tage-Inzidenz von 9 sowie 1.612 Todesfälle (RKI, Täglicher Lagebericht vom 11. Juni 2021, S. 3).

145 ee) Im Geltungszeitraum der angegriffenen Landesverordnung vom 25. Juni 2021 war das Fortbestehen der epidemischen Lage von nationaler Tragweite durch den Bundestag mit Beschluss vom 11. Juni 2021 festgestellt worden (BGBl. I S. 1824). Im ganzen Bundesgebiet, auch in Schleswig-Holstein, wurden im streitgegenständlichen Zeitraum fortwährend Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige und Ausscheider im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG festgestellt. Nach Angaben des RKI waren im Bundesgebiet – Stand 25. Juni 2021 – 3.725.580 Menschen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 infiziert worden, 90.678 Menschen im Zusammenhang mit COVID-19 verstorben und die 7-Tage-Inzidenz lag bei 6. Das RKI schätzte die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland insgesamt als hoch ein. 85% der Intensivbetten waren belegt. Es war weiterhin ein kontinuierlicher Rückgang der 7-Tage-Inzidenz zu beobachten. Die Rücknahme von Maßnahmen sollte laut RKI aus epidemiologischer Sicht unbedingt schrittweise und nicht zu schnell erfolgen. Der Anteil der besorgniserregenden Variante B.1.617.2 (Delta) nahm in Deutschland zu (vgl. RKI, Täglicher Lagebericht vom 25. Juni 2021, S. 1 f. und 8). In Schleswig-Holstein gab es bis zum Zeitpunkt des Erlasses der angegriffenen Verordnung 63.824 labordiagnostisch bestätigte COVID-19-Fälle bei einer 7-Tage-Inzidenz von 4 sowie 1.620 Todesfälle (RKI, Täglicher Lagebericht vom 25. Juni 2021, S. 4).

146 ff) Im Geltungszeitraum der angegriffenen Landesverordnung vom 22. Juli 2021 war das Fortbestehen der epidemischen Lage von nationaler Tragweite durch den Bundestag mit Beschluss vom 11. Juni 2021 festgestellt worden (BGBl. I S. 1824). Im ganzen Bundesgebiet, auch in Schleswig-Holstein, wurden im streitgegenständlichen Zeitraum fortwährend Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige und Ausscheider im Sinne des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG festgestellt. Nach Angaben des RKI waren im Bundesgebiet – Stand 25. Juni 2021 – 3.750.503 Menschen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 infiziert worden, 91.458 Menschen im Zusammenhang mit COVID-19 verstorben und die 7-Tage-Inzidenz lag bei 12,2 (vgl. RKI, Täglicher Lagebericht vom 22. Juli 2021, S. 1). In Schleswig-Holstein gab es bis zum Zeitpunkt des Erlasses der angegriffenen Verordnung 64.493 labordiagnostisch bestätigte COVID-19-Fälle bei einer 7-Tage-Inzidenz von 10,6 sowie 1.628 Todesfälle (RKI, Täglicher Lagebericht vom 22. Juli 2021, S. 2).

147 gg) Auf diese Bewertungen und Erkenntnisse des RKI konnte sich der Antragsgegner stützen (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 1.21 – juris Rn. 56 f.). Entgegen der Auffassung der Antragstellerin ergibt sich aus den nunmehr veröffentlichten internen COVID-19-Krisenstabsprotokollen des RKI keine andere Tatsachengrundlage. Die pauschale Behauptung, aus den RKI-Protokollen gehe hervor, dass sich die Lage im Frühjahr 2021 entspannt habe, dass die schweren Folgen, insbesondere Todesfolgen, hauptsächlich ältere Menschen betroffen habe und dass eine Überlastung der Krankenhäuser nicht mehr gedroht habe, hat diese nicht substantiiert durch Angabe von Auszügen aus den RKI-Protokollen belegt. Soweit in einigen Protokollen unter TOP 1 „Aktuelle Lage“, Bulletpoint „Syndromische Surveillance“ positive Entwicklungen im Frühjahr zu erkennen sind (vgl. z. B. Ergebnisprotokolle der Krisenstabssitzung vom 3. Februar 2021, S. 3, vom 10. Februar 2021, S. 3, und vom 24. Februar 2021, S. 4 f.) ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die dort genannten Surveillance-Instrumente (GrippeWeb, ARE-Konsultationen, ICOSARI-KH-Surveillance) teilweise ausschließlich andere Erkrankungen betreffen (Influenza) oder zumindest auch andere Erkrankungen betreffen, sodass jedenfalls keine konkrete, auf COVID-19 beschränkte Aussage getroffen wird. Zudem ist in den Protokollen eine Veränderung der Lage für den hier maßgeblichen Zeitraum ab 6. März 2021 zu erkennen. Ab März weisen die Surveillance-Instrumente, die sich auf die Erkrankung beziehen und nicht auf die mit zeitlicher Verzögerung auftretende Entwicklung bezüglich der Hospitalisierungsrate, einen kontinuierlichen Anstieg der Zahlen (Ergebnisprotokolle der Krisenstabssitzung vom 3. März 2021, S. 3, vom 10. März 2021, S. 4, vom 17. März 2021, S. 4, vom 24. März 2021, S. 4, vom 31. März 2021, S. 3, usw.) und damit den in den täglichen Situationsberichten beschriebenen Trend aus. Auch wird in Bezug auf die zuvor niedrigen Inzidenzen ausdrücklich erwähnt, dass dies eine Folge der Kontaktbeschränkungen sein dürfte. Insofern ist zu berücksichtigen, dass auch eine positive Entwicklung des Infektionsgeschehens nicht belegt, dass die Maßnahmen nicht erforderlich waren, sondern vielmehr auch die Wirkung der Maßnahmen nachweisen kann. Dass bei einer solchen Entwicklung dennoch an Maßnahmen festgehalten wird und nicht sämtliche Vorschriften aufgehoben werden, ist deshalb – zumindest für einen gewissen Zeitraum und aus ex ante Sicht – eine vertretbare Entscheidung des Verordnungsgebers. Sie steht auch mit der Wertung des Gesetzgebers in § 28a Abs. 3 Satz 8 bis 11 IfSG 03/2021 im Einklang. Letztlich ist den Protokollen kein Widerspruch zu den täglichen Situationsberichten zu entnehmen. Die Antragstellerin hat auch nicht vorgetragen, in welchen Ausmaßen sich die Datenlage im Vergleich zum vorherigen Zeitraum geändert hat und weshalb dies zu einer vollständigen Aufhebung der Maßnahmen hätte führen müssen. Anhaltspunkte dafür sind aus den Protokollen auch nicht ersichtlich.

148 hh) Die oben genannten Bewertungen und Erkenntnisse tragen die vom Antragsgegner angenommene Gefährdungslage.

149 Mildere, gleich geeignete Maßnahmen sind in Anbetracht dieses Infektionsgeschehens nicht ersichtlich. Insbesondere muss die sachliche Gleichwertigkeit der alternativen Maßnahmen zur Zweckerreichung in jeder Hinsicht eindeutig feststehen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris Rn. 203 m. w. N.). Dies bedeutet, dass nicht bereits ein einzelner Vorzug einer anderen Lösung gegenüber der gewählten zu deren Unverhältnismäßigkeit führt. Da der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber die mildere Maßnahme nur wählen muss, wenn deren Gleichwertigkeit „eindeutig feststeht“, darf die Erforderlichkeit des gewählten Mittels nicht schon deshalb verneint werden, weil unsicher ist, ob es besser wirkt als das weniger belastende Mittel. Unsicherheiten der Wirkungsprognose gehen nicht ohne Weiteres zu Lasten des Gesetz- und auch nicht des Verordnungsgebers. Bei schwerwiegenden Grundrechtseingriffen dürfen tatsächliche Unsicherheiten allerdings auch nicht ohne Weiteres zu Lasten des Grundrechtsträgers gehen (vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. November 2021 – 1 BvR 781/21 u. a. –, juris Rn. 204). Ob der Spielraum des Verordnungsgebers bei der Prognose der Wirkungen von Schutzmaßnahmen im Sinne von § 32 Satz 1 i. V. m. § 28 Abs. 1§ 28a Abs. 1 IfSG ebenso weit reicht wie derjenige des Gesetzgebers bei der Prognose der Eignung der von ihm gewählten Maßnahmen, kann offenbleiben. Auch die Prognose des Verordnungsgebers muss jedenfalls vertretbar sein. Dafür muss ihr Ergebnis einleuchtend begründet und damit aus ex-ante-Sicht plausibel sein (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 – 3 CN 2.21-, juris Rn. 18). Insofern muss der Verordnungsgeber aber nicht zwingend bereits bei Erlass der angegriffenen Regelung begründen, warum andere Maßnahmen die Weiterverbreitung von COVID-19 nach seiner Auffassung nicht ebenso wirksam hemmen würden wie die angegriffene Maßnahme.

150 Nach § 28a Abs. 5 Satz 1 IfSG sind Rechtsverordnungen, die nach § 32 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 und § 28a Abs. 1 IfSG erlassen werden, mit einer allgemeinen Begründung zu versehen. Daraus folgt jedoch nicht, dass Gerichte der Prüfung der Rechtmäßigkeit von Verordnungsvorschriften nur solche Erwägungen und Feststellungen zugrunde legen dürfen, die in der Verordnungsbegründung enthalten sind. Der Wortlaut der Vorschrift enthält keine Anhaltspunkte für eine Beschränkung der Rechtmäßigkeitsprüfung auf in der Begründung angeführte Gesichtspunkte; eine ausdrückliche Regelung wäre angesichts des Ausnahmecharakters einer solchen Regelung aber zu erwarten gewesen. Auch der Umfang der geforderten Begründung spricht gegen ein solches Verständnis. Verlangt ist lediglich eine „allgemeine Begründung“; in der Gesetzesbegründung ist hierzu ausgeführt, es sei zu erläutern, in welcher Weise die Schutzmaßnahmen im Rahmen eines Gesamtkonzepts der Infektionsbekämpfung dienten; eine empirische und umfassende Erläuterung sei nicht geschuldet (BT-Drucks. 19/24334 S. 74). Dass bei einer späteren gerichtlichen Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Vorschriften allein die „allgemeine Begründung“ heranzuziehen sein sollte, ist fernliegend. Aus Sinn und Zweck des § 28a Abs. 5 Satz 1 IfSG ergibt sich nichts Anderes. Der Zweck der Begründungspflicht, die wesentlichen Entscheidungsgründe für die getroffenen Maßnahmen transparent zu machen und damit insbesondere der Verfahrensrationalität wie auch der Legitimationssicherung zu dienen (BT-Drucks. 19/24334 S. 74), kann auch ohne Einschränkung der gerichtlichen Prüfung erreicht werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 18. April 2024 – 3 CN 7.22 –, juris Rn. 19).

151 Gemessen daran begegnet die Prognose des Antragsgegners, dass sich die angegriffenen Maßnahmen auch im Vergleich zu anderen – unter Umständen weniger belastenden Maßnahmen, selbst wenn man diese kumulativ anwendete – als die wirkungsvollsten Maßnahmen darstellen, keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Eine gleichwertige Alternativmaßnahme stand jedenfalls nicht eindeutig fest, sodass sich Beurteilung der Erforderlichkeit der Maßnahmen im Rahmen des dem Verordnungsgeber zuzubilligenden tatsächlichen Einschätzungsspielraum bewegten.

152 Sowohl das Veranstaltungsverbot bzw. deren Beschränkung (§ 28a Abs. 1 Nr. 5 IfSG 11/2020), als auch die Schließung von Diskotheken/Clubs bzw. die Beschränkung des Betriebs (§ 28a Abs. 1 Nr. 6 IfSG 11/2020), als auch die Schließung von Kinos (§ 28a Abs. 1 Nr. 7 IfSG 11/2020) und die Schließung von Gaststätten (§ 28a Abs. 1 Nr. 13 IfSG 11/2020) sind in dem Maßnahmenkatalog des § 28a IfSG 11/2020 aufgeführt und sind damit vom Gesetzgeber als typische Maßnahmen zur Verhinderung der Verbreitung von COVID-19 eingestuft worden. Insofern hätte es nach Auffassung des Senats eines größeren Begründungsaufwands bedurft, wenn statt der dort aufgeführten Maßnahmen andere Maßnahmen, die sich wesentlich von den aufgeführten Maßnahmen unterscheiden, ergriffen worden wären. Zudem ist nach § 28a Abs. 3 Satz 4 IfSG 11/2020 Maßstab für die zu ergreifenden Schutzmaßnahmen insbesondere die Anzahl der Neuinfektionen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen. Bei einer bundesweiten Überschreitung eines Schwellenwertes von über 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen sind gemäß § 28a Abs. 3 Satz 9 IfSG 11/2020 bundesweit abgestimmte umfassende, auf eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens abzielende Schutzmaßnahmen anzustreben. Bei einer landesweiten Überschreitung eines Schwellenwertes von über 50 Neuinfektionen je 100.000 Einwohner innerhalb von sieben Tagen sind nach Satz 10 der Vorschrift landesweit abgestimmte umfassende, auf eine effektive Eindämmung des Infektionsgeschehens abzielende Schutzmaßnahmen anzustreben. Während der Geltungsdauer der Landesverordnungen vom 6. März 2021, vom 26. März 2021 und vom 16. April 2021 lag die bundesweite 7-Tage-Inzidenz stets über dem Schwellenwert von 50. In Schleswig-Holstein lag sie zwar am 6. März 2021 noch bei 44, eine Erhöhung der Fallzahlen – dem bundesweiten Trend folgend – war aber bereits absehbar. Aus diesen Gründen lag die Erforderlichkeit der besonders belastenden Maßnahmen in diesem Zeitraum nahe (vgl. auch OVG Lüneburg, Urteil vom 1. Juni 2023 – 14 KN 36/22 –, juris Rn. 136). Darüber hinaus waren gemäß § 28a Abs. 3 IfSG 03/2021 die in diesem Zeitraum auftretenden ansteckenderen, das Gesundheitssystem stärker belastenden Virusvarianten zu berücksichtigen. Die weniger einschneidenden Maßnahmen, die in dem Zeitraum ab dem 14. Juni 2021 galten, trugen dem Umstand Rechnung, dass einerseits die Entwicklung des Infektionsgeschehens – und später auch der Anstieg der Impfquote – eine Lockerung der strengen Maßnahmen ermöglichten und andererseits eine schrittweise Lockerung die Gefahr eines plötzlichen Wiederanstiegs reduzierte. Im Interesse des Infektionsschutzes sollten die durch die bisherigen Maßnahmen erzielten Erfolge nicht durch eine gleichzeitige Aufhebung sämtlicher Maßnahmen gefährdet werden, sondern es sollte vielmehr beobachtet werden, wie sich einzelne Öffnungsschritte auf das Infektionsgeschehen auswirken. Diese Vorgehensweise des Antragsgegners entsprach darüber hinaus auch der gesetzgeberischen Wertung des § 28a Abs. 3 Satz 11 IfSG 03/2021. Danach konnten nach Unterschreitung eines Schwellenwertes die in Bezug auf den jeweiligen Schwellenwert genannten Schutzmaßnahmen aufrechterhalten werden, soweit und solange dies zur Verhinderung der Verbreitung der Coronavirus-Krankheit-2019 (COVID-19) erforderlich war.

153 Im Übrigen hat auch die Antragstellerin ausdrücklich nicht in Abrede gestellt, dass die angegriffenen Regelungen zur Erreichung der dargelegten Zwecke geeignet und auch erforderlich waren.

154 c) Entgegen der Ansicht der Antragstellerin waren die streitgegenständlichen Maßnahmen auch angemessen (verhältnismäßig im engeren Sinne).

155 Dafür ist erforderlich, dass der mit der Maßnahme verfolgte Zweck und die zu erwartende Zweckerreichung nicht außer Verhältnis zu der Schwere des Eingriffs stehen. In einer Abwägung sind Reichweite und Gewicht des Eingriffs in Grundrechte einerseits und die Bedeutung der Maßnahme für die Zweckerreichung andererseits gegenüberzustellen. Angemessen ist eine Maßnahme dann, wenn bei der Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht sowie der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt wird. Dabei ist ein angemessener Ausgleich zwischen dem Gewicht des Eingriffs und dem verfolgten Ziel sowie der zu erwartenden Zielerreichung herzustellen (vgl. nur BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2023 – 3 CN 6.22 –, juris Rn. 68 m. w. N.; vgl. auch Senatsurteile vom 13. November 2023 – 3 KN 1/20 –, juris Rn. 91 und vom 13. Dezember 2023 – 3 KN 42/20 –, juris Rn. 78 jeweils m. w. N.).

156 Die angegriffenen Betriebsbeschränkungen sind danach nicht als unangemessen zu betrachten.

157 aa) Zunächst waren die streitgegenständlichen Maßnahmen, die in den Landesverordnungen vom 6. März 2021, vom 26. März 2021 und vom 16. April 2021 geregelt waren, nicht unangemessen. Zwar griffen die Regelungen vorübergehend mit erheblichem Gewicht in die Berufsausübungsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG ein. Den von den Regelungen betroffenen Betreibern wurde die Berufsausübung erheblich beschränkt. Dadurch erlitten sie hohe Einkommenseinbußen. Die Antragstellerin hat die Höhe der Einbußen zwar weder detailliert erläutert noch in irgendeiner Form belegt. Dass die Einbußen in Anbetracht der weitreichenden Maßnahmen, die den Betrieb der Antragstellerin zeitweise vollständig untersagten, beträchtlich waren, ist offenkundig. Zu berücksichtigen ist zudem, dass einzelne Betriebsbeschränkungen bereits seit Anfang November 2020 galten und zu erheblichen Einschränkungen führten bzw. Diskotheken/Clubs durchgängig seit Beginn der Pandemie und den damit einhergehenden Schutzmaßnahmen ab März 2020 geschlossen waren. Dies mussten sowohl der Verordnungsgeber bei Erlass der angegriffenen Rechtsvorschriften als auch der Senat bei der Überprüfung, ob der Verordnungsgeber sich noch in dem ihm zuzubilligenden Einschätzungsspielraum bewegt hat, berücksichtigen. Die angegriffenen Betriebsbeschränkungen dienten jedoch dem Schutz der Gesundheit und des Lebens wie auch dem Erhalt eines funktionsfähigen Gesundheitswesens und damit Individual- und Gemeinschaftsgütern von höchstem verfassungsrechtlichem Rang. Die Gefahr für diese überragend wichtigen Rechtsgüter und Gemeinwohlbelange wurde vom RKI im Geltungszeitraum der hier streitgegenständlichen Verordnung als sehr hoch eingeschätzt. Es waren aufgrund der Virusvariante B.1.1.7 eine schnellere Verbreitung des Virus sowie schwerere Krankheitsverläufe konkret zu befürchten. Diese traten während des Geltungszeitraums auch ein. Die Zahl freier Intensivbetten nahm im Geltungszeitraum ab. Eine Überforderung des Gesundheitssystems war damit konkret zu befürchten. Hierfür hat der Antragsgegner ein Gesamtpaket an weitreichenden Schutzmaßnahmen erlassen, um Kontakte zwischen Menschen in ihrer Freizeit möglichst zu unterbinden und damit eine effektive Eindämmung der Verbreitung des Virus zu erreichen. Bei der Beurteilung und Abwägung dieser Umstände mussten die beeinträchtigten wirtschaftlichen Interessen daher zurücktreten. Der Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG wurde dadurch gemildert, dass erhebliche staatliche Entschädigungsleistungen für den Umsatzausfall bereitgestellt wurden, die auch von der Antragstellerin in Anspruch genommen werden konnten und auch tatsächlich in Anspruch genommen wurden. Bezüglich der Schließung von Diskotheken/Clubs ist zu berücksichtigen, dass in diesen grundsätzlich in besonderer Weise infektionsbegünstigende Bedingungen herrschen. Der Hauptübertragungsweg für SARS-CoV-2 ist die respiratorische Aufnahme virushaltiger Partikel, die beim Atmen, Husten, Sprechen, Singen und Niesen entstehen. Durch Atmen und Sprechen, aber noch stärker beim Schreien und Singen, werden Aerosole ausgeschieden. Beim Aufenthalt in Räumen kann sich die Wahrscheinlichkeit einer Übertragung durch Aerosole auch über eine größere Distanz als 1,5 m erhöhen. Clubs und Diskotheken werden in geschlossenen Räumen bei lauter Musik unter Bedingungen betrieben, die unabhängig von der Gästezahl und der im Einzelfall gegebenen Lüftungsmöglichkeit zumindest lautes Sprechen unabdingbar machen und jedenfalls im Bereich der Tanzflächen die Wahrung des Mindestabstands nicht ermöglichen. Risikoerhöhend kommt hinzu, dass Nähe und Kontakt zum Geschäftsmodell der Einrichtungen gehören. Diese werden regelmäßig zielgerichtet von wechselnden Gästen und Gästegruppen aufgesucht, die in einer Club- oder Diskoatmosphäre den Abend verbringen wollen. Eine alkoholbedingt enthemmte Grundstimmung sowie eine unbeschwerte Feierlaune begünstigen in infektionsrelevanter Weise das zufällige, aber auch das zielgerichtete Entstehen von Nahkontakten innerhalb, aber insbesondere auch außerhalb fester (Sitz-)Gruppen (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 22. Dezember 2021 – 13 B 1907/21.NE –, juris Rn. 29 ff.). Dass die Maßnahmen zur Folge hatten, dass über einen sehr langen Zeitraum ganze Branchen geschlossen waren, führt ebenfalls nicht zur Unangemessenheit der angegriffenen Rechtsvorschriften. Insoweit war es nachvollziehbar, dass der Antragsgegner bei den nach seiner Einschätzung besonders epidemiologisch relevanten Branchen, bei denen auch die Anordnung milderer Maßnahmen wenig erfolgsversprechend war, eine vollständige Schließung regelte. Ausnahmen innerhalb einer Branche hätten sich zudem stets am allgemeinen Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG messen müssen.

158 Auch im Hinblick auf die Kunstfreiheit nach Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG waren die Schließungen der Kinos gerechtfertigt. Insofern gelten die Ausführungen zur Rechtfertigung bei geringerer Eingriffsintensität im Vergleich zu Art. 12 Abs. 1 GG. Denn betroffen war lediglich der Wirk- und nicht der Werkbereich künstlerischen Schaffens. Darüber hinaus wurde der Wirkbereich auch nicht vollständig untersagt. Die Darbietung von Filmen im Kino stellt nur einen von mehreren Verbreitungskanälen (z. B. Streaming, Verkauf/Verleih von Datenträgern) dar, auch wenn gerade bei einem Programmkino der Besuch des Kinos selbst für viele Rezipienten entscheidend ist. Indes ist deren Besuch nicht von der Kunstfreiheit gedeckt.

159 bb) Auch die weiteren streitgegenständlichen Maßnahmen, die in den Landesverordnungen vom 11. Juni 2021, vom 25. Juni 2021 und vom 22. Juli 2021 geregelt waren, waren nicht unangemessen. Diese waren – mit Ausnahme der fortdauernden Schließung von Diskotheken/Clubs in § 7 Abs. 2 der Landesverordnung vom 11. Juni 2021 – weniger einschneidend als die zuvor geltenden Maßnahmen. In Anbetracht der Entspannung des Infektionsgeschehens, war es nachvollziehbar und insofern noch vom Einschätzungsspielraum des Antragsgegners gedeckt, die Maßnahmen zwar zu lockern, dies aber nur sukzessive durchzuführen, um das Risiko eines schnellen Wiederanstiegs der Infektionszahlen zu mindern.

160 d) Die Maßnahmen waren auch nicht unverhältnismäßig, weil die Verordnungen keine Entschädigungsregelungen enthielten. Wie bereits oben (B. I. 3.) erörtert, bedurfte es keiner Entschädigungsregelung im Infektionsschutzgesetz. Dementsprechend bedurfte es auch keiner Regelung in den streitgegenständlichen Landesverordnungen. Mit ihrem Vortrag, eine Entschädigungsregelung müsse in dem entsprechenden Rechtsakt selbst geregelt werden, bezieht sich die Antragstellerin auf die sog. Junktimklausel gemäß Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG – wonach ein enteignendes Gesetz zugleich Art und Ausmaß der Entschädigung regeln muss – und setzt damit eine Enteignung voraus, die – wie erörtert – nicht gegeben ist. Im Übrigen sind Hilfeleistungen für von einer Pandemie schwer getroffene Wirtschaftsbereiche keine Aufgabe der Staatshaftung. Vielmehr folgt aus dem Sozialstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG), dass die staatliche Gemeinschaft Lasten mitträgt, die aus einem von der Gesamtheit zu tragenden Schicksal entstanden sind und nur zufällig einen bestimmten Personenkreis treffen. Hieraus folgt zunächst nur die Pflicht zu einem innerstaatlichen Ausgleich, dessen nähere Gestaltung weitgehend dem Gesetzgeber überlassen ist. Erst eine solche gesetzliche Regelung kann konkrete Ausgleichsansprüche der einzelnen Geschädigten begründen. Dieser sozialstaatlichen Verpflichtung kann der Staat zum Beispiel dadurch nachkommen, dass er – wie im Fall der COVID-19-Pandemie geschehen – haushaltsrechtlich durch die Parlamente abgesicherte Ad-hoc-Hilfsprogramme auflegt („Corona-Hilfen“), die die gebotene Beweglichkeit aufweisen und eine lageangemessene Reaktion (z. B. durch kurzfristige existenzsichernde Unterstützungszahlungen an betroffene Unternehmen) erlauben (BGH, Urteil vom 17. März 2022 – III ZR 79/21 –, juris Rn. 62 m. w. N.).

161 3. Die streitgegenständlichen Normen waren mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar.

162 Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Der Gleichheitssatz ist verletzt, wenn eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im Vergleich zu einer anderen anders behandelt wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Normgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Dieser Maßstab gilt auch für den Verordnungsgeber, dessen Gestaltungsspielraum aber nur in dem von der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage abgesteckten Rahmen besteht. Gemäß § 28a Abs. 6 Satz 2 und 3 IfSG 11/2020 können auch soziale, gesellschaftliche und wirtschaftliche Auswirkungen von Maßnahmen auf den Einzelnen und die Allgemeinheit Differenzierungen rechtfertigen. Ob die Aufrechterhaltung bestimmter Schutzmaßnahmen bei gleichzeitiger Aufhebung von Beschränkungen in anderen Bereichen mit Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar ist, hängt vom Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung ab (BVerwG, Urteil vom 26. Juni 2025 – 3 CN 3.23 –, juris Rn. 58 ff. m. w. N.).

163 Gemessen daran verletzte die Ungleichbehandlung von Kinos im Vergleich zu rituellen Veranstaltungen der Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften während der gesamten Geltungsdauer der angegriffenen Landesverordnungen nicht den Gleichheitssatz. Wie bereits dargestellt (vgl. B. I. 2.) stufte der Gesetzgeber religiöse oder weltanschauliche Zusammenkünfte nach § 28a Abs. 1 Nummer 10 gemäß § 28a Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 Alt. 2 IfSG 11/2020 aufgrund der besonderen Grundrechtsrelevanz als besonders schutzwürdig ein. Dabei ist auch zu berücksichtigen, dass diese Veranstaltungen der Verwirklichung der Glaubensfreiheit auch der einzelnen Teilnehmer dienen, während bei Kinovorstellungen die Berufsfreiheit und die Kunstfreiheit lediglich der Betreiber betroffen ist. Die Besucher hingegen können sich lediglich auf ihre allgemeine Handlungsfreiheit nach Art. 2 Abs. 1 GG berufen. Dementsprechend ist es nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner solche Veranstaltungen unter Einhaltung von Kapazitätsbeschränkungen und Hygienevorschriften erlaubte, während Kinovorstellungen gänzlich untersagt waren. Aufgrund der Kapazitätsbeschränkungen geht das Argument der Antragstellerin, in Kirchen würden sich tendenziell größere Menschenmengen sammeln als in ihrem Spartenkino, an der Sache vorbei. Der Gemeindegesang war innerhalb geschlossener Räume untersagt. Dass, wie die Antragstellerin meint, dieses Verbot teilweise ignoriert worden sei, betrifft zunächst die Durchsetzung der Regelung, lässt die Rechtmäßigkeit der Kinoschließung aber unberührt.

164 Ebenso wenig verletzte die Ungleichbehandlung von Kinos im Vergleich zu Museen den Gleichheitssatz. Die – unter strengen Auflagen gestattete – Öffnung von Museen während der Betrieb von Kinos weiterhin untersagt war, stellt eine durch sachliche Gründe gerechtfertigte Differenzierung zwischen diesen beiden Einrichtungen dar. Die Besucher eines Museums werden in der Regel kürzere Kontakte zu anderen Besuchern haben, als es bei Kinobesuchern der Fall ist. Museumsbesucher können sich frei bewegen, weshalb der Zeitraum, der in der Nähe andere Besucher verbracht wird, kürzer ist als der – sich über eine ganze Filmvorstellung erstreckende – Zeitraum, den Kinobesucher in der Nähe andere Besucher verbringen. Da für das Risiko einer Infektion auch die Dauer des Kontakts relevant ist, durfte der Antragsgegner insoweit zwischen Kinos und Museen differenzieren.

165 C. Die Kostenentscheidung folgt §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO.

166 Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO, § 708 Nr. 10 und §§ 711, 709 ZPO. § 708 Nr. 10 ZPO gilt entsprechend für Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts, in denen es, wie im Normenkontrollverfahren, als letzte Tatsacheninstanz entscheidet.

167 Gründe, die die Zulassung der Revision im Übrigen rechtfertigen könnten (vgl. § 132 Abs. 2 VwGO), liegen nicht vor.

Permalink

• Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten: https://www.gesetze-rechtsprechung.sh.juris.de/perma?d=NJRE001637606