Oberverwaltungsgericht für das Land Schleswig-Holstein 1. Senat — 1 KN 8/17 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2017-12-21

Aktenzeichen: 1 KN 8/17

ECLI: ECLI:DE:OVGSH:2017:1221.1KN8.17.00

Dokumenttyp: Urteil

Normen: § 26 Abs 1 Nr 1 BNatSchG, § 26 Abs 1 Nr 2 BNatSchG, § 26 Abs 1 Nr 3 BNatSchG, § 22 Abs 3 S 1 BNatSchG, § 2 Abs 3 BNatSchG

Orientierungssatz

1. Der gesetzlich erlaubte Verzicht auf eine Öffentlichkeitsbeteiligung beim Erlass von Sicherstellungsverordnungen ist nach § 22 Abs. 3 S. 1 BNatSchG allein durch die Befürchtung gerechtfertigt, dass „durch Veränderungen oder Störungen der beabsichtigte Schutzzweck gefährdet wird“.(Rn.112)

2. Die Verordnungen über die einstweilige Sicherstellung der geplanten Landschaftsschutzgebiete "Hohe Geest" und "Rüsdorfer Moor" hätten nur nach vorheriger raumordnerischer Abstimmung erlassen werden dürfen.(Rn.115)

3. Es begegnet Zweifeln, ob im Zeitpunkt des Erlasses dieser Verordnungen zu befürchten war, dass durch Veränderungen oder Störungen der beabsichtigte Schutzzweck gefährdet wird.(Rn.142)

4. Die Eignung der von den Verordnungen über die einstweilige Sicherstellung der geplanten Landschaftsschutzgebiete "Hohe Geest" und "Rüsdorfer Moor" betroffenen Flächen für die Schutzzwecke nach § 26 Abs. 1 Nr. 2 und Nr. 3 BNatSchG unterliegt für das „Hohe Geest“ Zweifeln; anders ist dies in Bezug auf das "Rüsdorfer Moor".(Rn.155)

5. Es ist mangels Prüfung der (flächendeckenden) Erforderlichkeit verbotener (Handlungen) und Vorhaben sowie ihrer Abwägung (§ 2 Abs. 3 BNatSchG) nicht tragfähig, dass der Verordnungsgeber (schon) in den Sicherstellungsverordnungen Windkraftanlagen generell für unzulässig erklärt hat.(Rn.175)

6. Die Frage, ob bzw. inwieweit eine bauliche Anlage geeignet ist, das zu schützende Landschaftsbild erheblich zu beeinträchtigen, hängt - zum einen - von den nach § 26 Abs. 1 Nr. 1-3 BNatSchG relevanten Schutzzwecken und - zum anderen - von den Charakteristika des jeweils betroffenen Landschaftsbildes ab.(Rn.185)

Tenor

Die Kreisverordnungen des Antragsgegners zur einstweiligen Sicherstellung des geplanten Landschaftsschutzgebietes „Hohe Geest“ und zur einstweiligen Sicherstellung des geplanten Landschaftsschutzgebietes „Rüsdorfer Moor“ vom 1. Juli 2016 werden für unwirksam erklärt.

Der Antragsgegner trägt die Kosten des Verfahrens.

Die Kostenentscheidung ist vorläufig vollstreckbar. Der Antragsgegner kann die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung oder Hinterlegung in Höhe des zu vollstreckenden Betrages abwenden, wenn nicht die Antragstellerinnen vorher Sicherheit in gleicher Höhe leisten.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1 Die Antragstellerinnen wenden sich gegen die Verordnungen des Antragsgegners über die einstweilige Sicherstellung des geplanten Landschaftsschutzgebiets „Hohe Geest“ bzw. des geplanten Landschaftsschutzgebietes „Rüsdorfer Moor“ jeweils - vom 1. Juli 2016 (im Folgenden: Sicherstellungsverordnungen [SiStV]).

2 Im Gebiet des Kreises Dithmarschen wird zwischen den naturräumlichen Regionen Marsch und Geest unterschieden, darunter die Region „Hohe Geest“.

3 Im Regionalplan für den Planungsraum IV sind weite Teile der Dithmarscher Geest als „Gebiet mit besonderer Bedeutung für Tourismus und Erholung dargestellt; für einzelne Bereiche bei Hennstedt, Tellingstedt, Tensbüttel, Frestedt und Kuden wird eine besondere Bedeutung für den Abbau oberflächennaher Rohstoffe ausgewiesen.

4 Nach dem Landschaftsprogramm Schleswig-Holstein (1999) werden für die „Hohe Geest“ - kreisgebietsübergreifend - als „schützenswerte Elemente historischer Kulturlandschaften“ u. a. bestimmte Siedlungsformen und „Kratt-, Heideflächen und Knicklandschaften“ angegeben (S. 89); als „historisch erhaltene Knicklandschaften“ werden in Dithmarschen die Bereiche Tellingstedt, Sarzbüttel/Odderade und Windbergen bezeichnet (S. 80).

5 Im Landschaftsrahmenplan für den Planungsraum IV des Landes Schleswig-Holstein werden Teilbereiche der Dithmarscher Geest als „Erholungseignungsgebiet“ dargestellt. Weiter werden im Bereich Albersdorf archäologische Bereiche und im Bereich Heide Grünzüge ausgewiesen.

6 Im Bereich der Dithmarscher Geest bzw. des Rüsdorfer Moores sind sieben FFH-Gebiete gemeldet worden; weiter bestehen acht - zwischen 1938 und 1972 ausgewiesene - Landschafts- und Naturschutzgebiete und (verstreut) zahlreiche gesetzlich geschützte Biotope bzw. Naturdenkmale (§§ 17, 21 LNatSchG, § 30 BNatSchG).

7 Die Lage der Gebiete ergibt sich aus folgender Übersichtskarte:

8 Im gesamten Kreisgebiet sind bisher fast 1.000 Windkraftanlagen errichtet worden, die sich meist in der Marschenregion befinden.

9 Im Zusammenhang mit der bereits 2012 erfolgten Regionalplanung des Landes hatte sich der Antragsgegner im Hinblick auf die Windenergienutzung auf der Grundlage eines dort erarbeiteten „Fachbeitrages Charakteristische Landschaftsräume in Dithmarschen“ vom 24.02.2011 gegen eine Einbeziehung der „Hohen Geest“ in die Planung ausgesprochen, da dieser Bereich in den sogenannten „Werteräumen“ 7 (Mieleniederung) und 8 (Hohe Geest) „aufgrund der Eigenart, Vielfalt und Schönheit des Artenvorkommens, des Landschaftsbildes und des besonderen Landschaftserlebens“ als ein zu schützender „zusammenhängender charakteristischer Landschaftsraum“ anzusehen sei. Aufgrund der Ausstattung des „Kerngebietes“ der „Hohen Geest“ mit einem umfangreich gegliederten Knicknetz mit vielen eingelagerten kleinen Wäldern, Seen, Teichen und Fließgewässern und einem abwechslungsreichen Relief mit feuchten Niederungen sei der bisher mit nur wenigen Windkraftanlagen ausgestattete Bereich von weiterer Windkraftnutzung freizuhalten.

10 Die Teilfortschreibung des Regionalplans 2012 für den Planungsraum I zur Ausweisung von Eignungsgebieten für die Windenergienutzung hatte der Senat durch Urteil vom 20.01.2015 (1 KN 6/13 [NordÖR 2015, 261]) für unwirksam erklärt. Die Landesplanungsbehörde hat anschließend (Erlass vom 23.06.2015 – 2301.8 – [Amtsbl. SH 2015, 772)], zu III.) angeordnet, die bis dahin bestehenden Regionalpläne für die anderen Planungsräume (auch den vorliegend betroffenen) nicht mehr anzuwenden. Zugleich wurde - in § 18a Landesplanungsgesetz (LaPlaG SH) - bestimmt, dass „unverzüglich Verfahren zur Neuaufstellung von Raumordnungsplänen oder zur Fortschreibung bestehender Raumordnungspläne einzuleiten“ sind, um „Ziele und Grundsätze der Raumordnung zur räumlichen Steuerung der Errichtung von raumbedeutsamen Windkraftanlagen für alle Planungsräume“ festzulegen; zur Sicherung dieser Planung wurden raumbedeutsame Windkraftanlagen im gesamten Landesgebiet für vorläufig unzulässig erklärt, wobei dies zunächst bis zum 05.06.2017 und sodann - aufgrund des Gesetzes vom 05.04.2017 - bis zum 30.09.2018 befristet wurde (§ 18a Abs. 1 Satz 2 LaPlaG SH).

11 Die Landesplanungsbehörde ist derzeit mit dem Verfahren zur Teilfortschreibung des Landesentwicklungsplanes Schleswig Holstein 2010 und zur Teilaufstellung der Regionalpläne (Sachthema Windenergie) u.a. für den Planungsraum III befasst, wozu auch der Kreis Dithmarschen gehört. Mit Erlassen vom 23.06.2015 (a.a.O.) und vom 29.04.2016 (Amtsbl. SH 2016, 424) gab sie die Kriterien zur Ermittlung geeigneter bzw. ausgeschlossener Flächen für die Windenergienutzung bekannt.

12 Nachdem die Landesplanungsbehörde im März 2016 auch Flächen im Bereich der Dithmarscher Geest als regionalplanerische Auswahl- bzw. Potenzialflächen für die Windenergienutzung in Betracht gezogen hatte, leitete der Antragsgegner das Rechtsetzungsverfahren für den Erlass der vorliegend angegriffenen Verordnungen ein. Dabei wurden die Ergebnisse des „Fachbeitrags Charakteristische Landschaftsräume in Dithmarschen“ vom 24.02.2011 berücksichtigt. Eine Beteiligung von Verbänden, Gemeinden, (anderen) Behörden oder Planungsträgern erfolgte „aus Zeitgründen“ nicht, um zu erreichen, dass die Verordnungen dem Land noch vor dem 15.07.2016 zur Kenntnis gebracht werden und - damit - bei der weiteren Aufstellung des Regionalplans Berücksichtigung finden könnten.

13 Nach Beteiligung des Agrar- und Umweltausschusses des Kreistages am 13.06.2016 und des Kreistages am 30.06.2016 erließ der Landrat des Antragsgegners die angegriffenen Verordnungen am 01.07.2016 und veranlasste - nach Ausfertigung - deren öffentliche Bekanntmachung. Die Verordnungen traten am 10. bzw. 13.07.2016 in Kraft.

14 Im Herbst 2016 leitete der Antragsgegner die Verfahren zum Erlass von Landschaftsschutzgebietsverordnungen für die Gebiete „Hohe Geest“ und „Rüsdorfer Moor“ ein. In diesen Verfahren erfolgt eine Öffentlichkeits- und Behördenbeteiligung; danach und nach Beteiligung des Kreistages sollen die Schutzverordnungen in Kraft treten.

15 Der Geltungsbereich des geplanten Landschaftsschutzgebiets „ Hohe Geest “ umfasst Flächen im Umfang von 29.394 ha östlich von Heide und Meldorf, südlich der Eider und nördlich der Gemeinden Kuden und Burg/D.; im Geltungsbereich liegt auch eine Fläche südlich von Tensbüttel und westlich von Schafstedt. Im Bereich der dort gelegenen Fläche „…“ plant die Antragstellerin zu 1. die Errichtung von drei Windkraftanlagen (Vestas 117 [NH 116,5 m, RD 130 m, GH 180 m]). Die Antragstellerin zu 2. plant die Errichtung einer Windkraftanlage (Senvion, NH 119 m, GH 176 m) südlich von Tellingstedt und westlich der Landesstraße L 149; der Standort liegt ebenfalls im Geltungsbereich des geplanten Landschaftsschutzgebiets; sie hat dafür die Flächen durch zivilrechtliche Nutzungsverträge mit den Eigentümern gesichert.

16 Die Sicherstellungsverordnung für das Gebiet „Hohe Geest“ enthält in § 2 eine Beschreibung ihres Geltungsbereichs (mit Abgrenzungskarte); weiter ist darin u. a. bestimmt:

17 § 3 Schutzzweck

18 (1) Die hügeligen Altmoränen der Geest stellen den ältesten charakteristischen Landschaftsraum des Kreises Dithmarschen dar. … Für die Bewahrung der Vielfalt, Eigenart und Schönheit dieser Landschaft bedarf es insbesondere des Schutzes vor einer weiteren Überprägung mit technischen Bauwerken wie Windkraftanlagen und Masten, von denen eine visuelle Fernwirkung ausgeht.

19 (2) Der Schutzzweck dieser Verordnung ist:

20 1. der Erhalt des Landschaftsbildes …

21 2. die Freihaltung dieses Landschaftsraumes von technischen Bauwerken, von denen eine visuelle Fernwirkung ausgeht (insbesondere Windkraftanlagen, Masten und andere Anlagen mit vergleichbaren Auswirkungen).

22 § 4 Verbote

23 (1) In dem einstweilig sichergestellten Gebiet sind alle Handlungen verboten, die den Charakter des Gebiets verändern können oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen, … . Insbesondere ist es verboten:

24 1. bauliche Anlagen … zu errichten …

25 2. …

26 3. oberirdische Leitungen zu verlegen oder … wesentlich zu ändern.

27 (2) ….

28 § 5 Zulässige Handlungen

29 (1) Unberührt von den Verboten des § 4 bleiben

30 1. - 12. …

31 (2) Zulässig ist die Errichtung, Änderung oder Nutzungsänderung von baulichen Anlagen … im Außenbereich (§ 35 BauGB) mit folgenden Einschränkungen:

32 a) § 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB

33 Nicht zulässig ist die Errichtung von Windkraftanlagen als Nebenanlagen zu landwirtschaftlichen Betrieben.

34 b) § 35 Abs. 1 Nr. 3 BauGB

35 Der Bau neuer oder die wesentliche Änderung bestehender oberirdischer Leitungen ≥ 110 kV ist nicht zulässig.

36 c) § 35 Abs. 1 Nr. 4 BauGB

37 Kiesabbauvorhaben sind nicht zulässig.

38 Nicht zulässig sind Aufschüttungen/Abgrabungen mit einer betroffenen Fläche von über 1000 m² oder einer zu verbringenden Menge von mehr als 30 m³.

39 d) § 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB

40 Nicht zulässig ist die Errichtung von Windkraftanlagen.

41 e) Nicht zulässig ist die Errichtung von Masten oder anderen mastartigen Anlagen mit einer Höhe von über 10 m.

42 (3) …

43 § 6 Ausnahmen, Befreiungen

44 (1) Die untere Naturschutzbehörde kann Ausnahmen zulassen, soweit sich dies mit dem Schutzzweck nach § 3 Abs. 2 vereinbaren lässt. …

45 (2) …

46 § 7 Ordnungswidrigkeiten …

47 § 8 Übergangsvorschrift

48 Vorhaben, die vor dem Inkrafttreten dieser Verordnung genehmigt, aber noch nicht begonnen oder nicht beendet worden sind, können nach Maßgabe der Genehmigung verwirklicht werden.

49 Auf Vorhaben, für die vor dem Inkrafttreten dieser Verordnung das Planfeststellungsverfahren eröffnet und die Bekanntgabe der Planauslegung veranlasst ist oder im immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren ein entsprechender Stand erreicht ist (§ 10 Abs. 3 BImSchG), findet diese Verordnung keine Anwendung.

50 Der Geltungsbereich des geplanten Landschaftsschutzgebiets „ Rüsdorfer Moor “ umfasst 782 ha und liegt zwischen den Ortslagen von Heide und Nordhastedt sowie nördlich der Autobahn A 23; er umfasst einen Teil der Mieleniederung. Die Ortslagen einschließlich eines „Siedlungspuffers“ von ca. 250 m sind vom Geltungsbereich ausgenommen. Die Antragstellerin zu 3. beabsichtigt, im Bereich „…“ drei Windkraftanlagen (Siemens, NH 115 m, GH 180 m) zu errichten. Für die vorgesehenen Flächen sind zivilrechtliche Nutzungsverträge geschlossen worden; sie liegen vollständig im Geltungsbereich der vorgesehenen Verordnung für das „Rüsdorfer Moor“.

51 Die Sicherstellungsverordnung für das Gebiet „Rüsdorfer Moor“ enthält in § 2 eine Beschreibung ihres Geltungsbereichs (mit Abgrenzungskarte); weiter ist darin u. a. bestimmt:

52 § 3 Schutzzweck

53 (1) Bei dem für die Unterschutzstellung vorgesehenen Bereich der Mieleniederung handelt es sich um einen großen geschlossenen Niederungsbereich. Er zeichnet sich durch einen charakteristischen und landschaftsbildlich hervorzuhebenden Bestand mit Niedermoor, Feuchtgrünland und Schilfbeständen aus und hat eine hohe Bedeutung für den Arten- und Biotopschutz. … Für die Bewahrung der Vielfalt, Eigenart und Schönheit dieser Landschaft bedarf es insbesondere des Schutzes vor einer weiteren Überprägung mit technischen Bauwerken wie Windkraftanlagen und Masten, von denen eine visuelle Fernwirkung ausgeht.

54 (2) Der Schutzzweck dieser Verordnung ist:

55 1. …

56 2. …

57 3. der Erhalt des Landschaftsbildes …

58 4. die Freihaltung dieses Landschaftsraumes von technischen Bauwerken, von denen eine visuelle Fernwirkung ausgeht (insbesondere Windkraftanlagen, Masten und andere Anlagen mit vergleichbaren Auswirkungen).

59 Die in §§ 4 - 8 der Verordnung enthaltenen Vorschriften entsprechen inhaltlich im Wesentlichen denjenigen der für das Gebiet „Hohe Geest“ erlassenen Verordnung.

60 Im Februar 2016 beantragte die Antragstellerin zu 1. die Genehmigung ihrer Windkraftanlagen. Die Genehmigungsbehörde (LLUR) leitete daraufhin das Genehmigungsverfahren ein, teilte sodann aber mit, dass „durch die Sicherstellungsverordnung zur Hohen Geest … eine Aussicht auf Genehmigung nicht gegeben sei.“

61 In den Fällen der Antragstellerin zu 2. bzw. der Antragstellerin zu 3. sind noch keine Genehmigungsanträge gestellt worden. Dazu sind in der mündlichen Verhandlung Pacht- und Nutzungsverträge vom 30.03.2015, vom 12.12.2015 und vom 14.04.2016 im Original vorgelegt worden, die eine Windenergienutzung der betroffenen Flächen umfassen.

62 Die Normenkontrollanträge gegen die Sicherstellungsverordnungen sind am 17.03.2017 gestellt worden.

63 Die Antragstellerinnen sind der Ansicht, ihre Vorhaben seien im Hinblick auf die Vorbelastungen im Geltungsbereich der Verordnungen landschaftsverträglich. Die Verordnungen seien formell rechtswidrig, da sie in der verkündeten Fassung - insbesondere hinsichtlich ihres Geltungsbereichs - dem Kreistag nicht vorgelegen hätten.

64 Die Verordnungen seien auch materiell unwirksam. Entgegen § 22 Abs. 3 BNatSchG werde nicht die Erhaltung von Natur und Landschaft bezweckt, sondern eine Regelung zur Steuerung der Windkraft im Kreisgebiet. Dies belege § 5 der Verordnungen, wonach allein Windkraftanlagen gänzlich ausgeschlossen würden. Für einen weiträumigen Gebietsschutz bestehe wegen der Heterogenität der Gebietsstruktur kein Bedürfnis, so dass eine fachliche Begründung und Abgrenzung des Gesamtgebiets kaum möglich sei. Die Verordnungen missachteten auch die Verhältnismäßigkeit; eine abwägende Berücksichtigung von Nutzungsinteressen habe nicht stattgefunden. Es werde allein das Ziel verfolgt, in dem betroffenen - hervorragend geeigneten - Gebieten eine Windenergienutzung vollständig zu unterbinden. Ohne Gebietskenntnis würden in den Sicherstellungsverordnungen Konkretisierungen der späteren Landschaftsschutzverordnung vorweggenommen. Sie seien auch ein „Hilfsinstrument“, um die laufende Regionalplanung des Landes für den Planungsraum III zu beeinflussen. Die Gebietsabgrenzung perpetuiere die Fehler der unwirksamen Regionalplanung 2012. Im unmittelbaren Grenzbereich zum Geltungsbereich der Verordnungen befänden sich bereits Windparks, deren „Wirkraum“ weit in das Schutzgebiet reiche, außerdem auch Deponie- und Rohstoffabbauflächen, eine Autobahn, Bahnlinien sowie Hochspannungsfreileitungen. Warum angesichts dessen das Landschaftsbild noch schützenswert sei, werde nicht begründet.

65 Die Antragstellerinnen beantragen,

66 die Kreisverordnungen des Antragsgegners zur einstweiligen Sicherstellung der geplanten Landschaftsschutzgebiete „Hohe Geest“ und „Rüsdorfer Moor“ vom 01. Juli 2016 für unwirksam zu erklären.

67 Der Antragsgegner beantragt,

68 die Anträge abzulehnen und die Revision zuzulassen.

69 Er ist der Ansicht, den Anträgen fehle das Rechtsschutzbedürfnis. Die von den Antragstellerinnen geplanten bzw. zur Genehmigung beantragten Anlagen seien raumbedeutsam, so dass § 18a LaPlaG SH Anwendung finde. Ob von dem danach geltenden Verbot eine Ausnahme erteilt werde, sei nicht gesichert und könne im vorliegenden Verfahren auch nicht geklärt werden. Die Sicherstellungsverordnungen träten spätestens im Juli 2018 außer Kraft, also vor Ablauf der Sperrfrist nach § 18a LaPlaG SH am 30.09.2018; ein Erfolg im vorliegenden Verfahren könne den Antragstellerinnen somit nichts nutzen. Zudem könnten sich im Beteiligungsverfahren Tatbestände ergeben, die der Genehmigung entgegenstünden. Die Übergangsvorschrift nach § 8 der Verordnung zur „Hohen Geest“ greife vorliegend nicht ein, da im Genehmigungsverfahren der Antragstellerin zu 1. noch kein entsprechender Verfahrensstand erreicht worden sei.

70 Für eine Sicherstellung sei es bereits ausreichend, wenn der sichergestellte Bereich nach überschlägiger fachlicher Einschätzung für eine endgültige Unterschutzstellung in Betracht komme, was hier der Fall sei:

71 Die Dithmarscher Geest sei ein besonders werthaltiger Landschaftsraum. Das gelte auch im Hinblick auf Vorbelastungen durch bestehende Windkraftanlagen, Windparks, Sendemasten, Silotürme, Freileitungen sowie Rohstoffabbau- bzw. Abfallbehandlungsanlagen. Das charakteristische Landschaftsbild der Geest sei weitgehend bewahrt worden. Für den Erlass der Sicherstellungsverordnung habe Handlungsbedarf bestanden, weil im Frühjahr 2016 die Gefahr einer regionalplanerischen Ausweisung von Potentialflächen für Windenergie im Bereich der Dithmarscher Geest bestanden habe. Zur Abwendung evtl. Negativfolgen sei der Erlass der Sicherstellungsverordnung das einzige adäquate Mittel gewesen. Die für die Anlagen der Antragstellerin zu 1. vorgesehene Fläche befinde sich in einem an den Kernbereich des charakteristischen Landschaftsraumes angrenzenden Pufferbereich. Abgesehen von den Windparks Tensbüttel-Röst und Süderhastedt/Eggstedt sei das Landschaftsbild im fraglichen Bereich noch weitgehend intakt. Eine weitere Belastung sei aber nicht mehr verträglich. Das Vorhaben der Antragstellerin zu 1. führe zu einem 6,5 km langen Riegel in Nord-Süd-Ausdehnung und schaffe einen Präzedenzfall. Für die Gebietsabgrenzung gelte ein großzügiger Maßstab. Freileitungen mit weniger massiven Gittermasten komme ein geringeres Gewicht zu, so dass sie aus dem Geltungsbereich der Verordnung nicht herausgenommen worden seien. Das Gleiche gelte für Sendemasten und Rohstoffabbauflächen. Eine Autobahn belaste das Landschaftsbild bei weitem nicht so wie Windkraftanlagen mit drehenden Rotoren.

72 Die Sicherstellungsverordnungen seien erforderlich, da eine Gefährdung des Schutzzwecks (§ 22 Abs. 3 BNatSchG) vorgelegen habe. Durch die Teilaufstellung des Regionalplanes und die dortige Ausweisung von Potential- bzw. Vorrangflächen könnten unwiderrufliche Tatsachen entstehen. Wegen des engen Zeitrahmens sei von einer Beteiligung von Gemeinden, Verbänden und der Öffentlichkeit abgesehen worden; ein ausreichendes Beteiligungsverfahren werde im Rahmen des - bereits eingeleiteten - Verfahrens zum Erlass der Landschaftsschutzverordnungen durchgeführt werden. Die Landesplanungsbehörde nehme eine Genehmigungsfähigkeit nach § 18a LaPlaG SH an, wenn eine Fläche ehemals Eignungsgebiet war und heute als Vorrangfläche dargestellt werden solle. Beides sei hier nicht der Fall. Die von der Antragstellerin zu 1. vorgesehene Fläche sei planerisch nie für eine Windenergienutzung vorgesehen gewesen. Der Genehmigungsantrag der Antragstellerin zu 1. habe deshalb zurückgestellt werden müssen.

73 Für die Sicherung des Landschaftsbildes kämen allein die Instrumente des Bundes- bzw. Landesnaturschutzgesetzes in Betracht. Die Instrumente des Raumordnungsrechts seien dafür nicht geeignet. Der Schutz des in die Sicherstellungsverordnung einbezogenen Raumes könne durch § 18a LaPlaG SH nicht erreicht werden.

74 Soweit nach § 12 Abs. 1 LaPlaG SH die Landesplanungsbehörde in die Abstimmung einzubeziehen sei, bleibe unklar, ob insoweit eine strikte Bindung oder eine Abwägung gefordert werde. Es sei auch zu bezweifeln, ob die Sicherstellung eines Gebiets für zwei Jahre tatsächlich raumbedeutsam sei. Die Sicherstellungsverordnung verhindere allenfalls bestimmte Vorhaben und Maßnahmen und nehme keinen Raum in Anspruch. Indem für zwei Jahre Veränderungen des Gebiets unterbunden würden, bleibe die Möglichkeit zu entscheiden, ob der betroffene Bereich tatsächlich die Anforderungen an ein Landschaftsschutzgebiet erfüllt. Das Land habe bisher keine Notwendigkeit einer raumordnerischen Abstimmung gesehen; im Gegenteil seien die von den Verordnungen umfassten Flächen von der Landesplanung in den am 06.12.2016 veröffentlichten Entwurf der Regionalplanung übernommen worden, was als inzidente Zustimmung zur Schutzgebietsausweisung anzusehen sei. Wenn die im Bundesnaturschutzgesetz definierten Voraussetzungen für eine Unterschutzstellung der Landschaft vorlägen, könne nicht über ein „Abstimmungserfordernis“ die Beurteilung durch die Landesplanungsbehörde dafür entscheidend sein, ob eine Landschaftsschutzgebietsverordnung bzw. eine vorbereitende Sicherstellungsverordnung erlassen wird.

75 Durch Beschluss vom 07.10.2017 (1 MR 4/17, ZNER 2017, 525) hat der Senat auf Antrag der Antragstellerin zu 1. die angegriffene Kreisverordnung zur „Hohen Geest“ vorläufig außer Vollzug gesetzt.

76 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf die eingereichten Schriftsätze (nebst Anlagen) sowie auf die Verfahrensvorgänge des Antragsgegners, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung waren, Bezug genommen. Der Antragsgegner hat in der mündlichen Verhandlung die Ausfertigungen der angegriffenen Kreisverordnung zur „Hohen Geest“ (nebst Gebietskarten) vorgelegt; die Antragsteller haben daraufhin „unstreitig“ gestellt, dass sämtliche anderen Vorgänge ebenfalls ordnungsgemäß gesiegelt und unterschrieben worden sind.

Entscheidungsgründe

77 Die Normenkontrollanträge haben Erfolg.

78 I. Sie sind zulässig.

79 1. Die Antragstellerinnen haben ihre Normenkontrollanträge fristgerecht gestellt: Die angegriffenen Verordnungen sind im Juli 2016 bekannt gemacht worden. Die Normenkontrollanträge vom 17.03.2017 sind somit innerhalb der Antragsfrist gem. § 47 Abs. 2 VwGO eingegangen.

80 2. Die Antragstellerinnen sind auch antragsbefugt.

81 Die von ihnen für die Errichtung und den Betrieb von Windkraftanlagen in Aussicht genommenen Flächen der Antragstellerinnen zu 1. bis 3. liegen - sämtlich - im Geltungsbereich der angegriffenen Verordnungen. Damit gelten das Verbot gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 1 SiStVO sowie die Bestimmungen über die (Un-) Zulässigkeit von Windkraftanlagen (§ 5 Abs. 2 lit. d SiStVO), die einer Genehmigung der Windkraftanlagen entgegenstehen (vgl. OVG Lüneburg, Urt. v. 22.11.2012, 12 LB 64/11, NuR 2013, 196 ff. [bei Juris Rn. 64 ff.]). Das wäre nur im Wege einer Ausnahme oder Befreiung nach § 6 der Verordnung zu überwinden. Dies stellt die Antragsbefugnis indes nicht in Frage. Die Antragstellerinnen haben schlüssig dargelegt, dass - jedenfalls - die rechtliche Möglichkeit besteht, dass die angegriffenen Verordnungen formell oder materiell rechtswidrig sind, so dass sie der von ihnen geplanten Errichtung von Windkraftanlagen (deshalb) zu Unrecht entgegengehalten werden.

82 Die Verordnungen sind auf die von den Antragstellerinnen geplanten Vorhaben auch anwendbar. Im Fall der Antragstellerin zu 1., die bereits eine Genehmigung für die auf ihrer Fläche „…“ geplante Windkraftanlage beantragt hat, findet die angegriffene Verordnung für das Gebiet „Hohe Geest“ auf das weitere - vereinfachte - Genehmigungsverfahren Anwendung. Die Verordnung würde deshalb einer Genehmigungserteilung (auch dann) entgegenstehen, wenn ihr Genehmigungsantrag ansonsten vollständig und entscheidungsreif wäre (vgl. dazu Beschl. des Senats vom 27.10.2017, 1 MR 4/17, ZNER 2017, 525 [bei Juris Rn. 26]).

83 Im Fall der Antragstellerinnen zu 2. und 3. gilt - nach Antragstellung - Entsprechendes. Der Umstand, dass sie noch keine Genehmigungsanträge gestellt haben, steht ihrer Antragsbefugnis nicht entgegen.

84 Die Antragstellerinnen zu 2. und 3. haben durch die in der mündlichen Verhandlung im Original vorgelegten Verträge ausreichend belegt, dass sie zivilrechtlich zur Errichtung von Windkraftanlagen auf den im Geltungsbereich der angegriffenen Verordnungen gelegenen Flächen berechtigt sind. Die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 VwGO steht nicht nur Eigentümern von Grundstücken und dinglich Nutzungsberechtigten, sondern auch obligatorisch Berechtigten - wie etwa Pächtern - zu (BVerwG, Beschl. v. 07.04.1995, 4 NB 10.95, Juris Rn. 4). Es genügt, wenn ein obligatorisch Berechtigter die gesicherte zivilrechtliche Befugnis hat, auf der im Geltungsbereich der angegriffenen Verordnungen gelegenen Fläche Windenergieanlagen zu errichten (vgl. BVerwG, Urt. v. 17.01.2001, 6 CN 4.00, NVwZ 2001, 1038, Rn. 15 [zum Kiesabbau], OVG Lüneburg, Urt. v. 03.12.2015 - 12 KN 216/13 -, Juris Rn. 14; Gatz, Windenergieanlagen in der Verwaltungs- und Gerichtspraxis, 2. Aufl. 2013, Rn. 549). An der ernsthaften Absicht der Antragstellerinnen zu 2. und 3., Windkraftanlagen errichten zu wollen, bestehen keine Zweifel. Die vorgelegten zivilrechtlichen Nutzungsverträge belegen diese Absicht. Allein der Umstand, dass sie bislang noch keine Genehmigungsanträge für ihre geplanten Windkraftanlagen gestellt haben, ist insoweit unerheblich, zumal - lebensnah - davon ausgegangen werden darf, dass eine (auch mit erheblichen Kosten verbundene) Antragstellung gerade wegen der hier angegriffenen Verordnungen unterblieben ist.

85 3. Den Antragstellerinnen steht auch ein Rechtsschutzbedürfnis zur Seite. Im Falle einer Unwirksamkeitserklärung der angegriffenen Verordnungen ergeben sich für sie günstige Rechtsfolgen.

86 3.1 Das folgt allerdings - noch - nicht aus ihrer allgemeinen Erwägung, dass ein Erfolg im vorliegenden Verfahren zu einer für sie günstigen „Einflussnahme“ auf den laufenden Planungsprozess der Landesplanung führe. Insofern sind die Antragstellerinnen darauf zu verweisen, im Bedarfsfalle ihre ggf. bestehenden Rechte im Verfahren der Landesplanung geltend zu machen.

87 3.2 Der Antragsgegner vertritt die Ansicht, dem Rechtsschutzbedürfnis der Antragstellerinnen stehe die in § 18a Abs. 1 Satz 2 LaPlaG SH getroffene Regelung entgegen, wonach raumbedeutsame Windkraftanlagen im gesamten Landesgebiet bis zum 30.09.2018 „vorläufig unzulässig“ sind, so dass auch bei einem Erfolg im vorliegenden Normenkontrollverfahren keine Genehmigung für die geplanten Windkraftanlagen erteilt werden könne. Dem ist nicht zu folgen.

88 Zwar ist § 18a LaPlaG SH auf die von den Antragstellerinnen geplanten Windkraftanlagen anwendbar, weil diese „raumbedeutsam“ sind. Das folgt aus ihrer Höhe (im Fall der Antragstellerin zu 1.: NH 116,5 m, GH 180 m; im Fall der Antragstellerin zu 2.: NH 119 m, GH 176 m; im Fall der Antragstellerin zu 3.: NH 115 m, GH 180 m). Damit sind alle geplanten Anlagen nach den Kriterien, die der Senat bereits seinem Urteil vom 29.03.2017 (1 LB 2/15, ZNER 2017, 406 ff. [zu 2.1.2.1 der Gründe]) zu Grunde gelegt hat, raumbedeutsam (ebenso: Mitschang/Schwarz/Kluge, UPR 2012, 404 [zu 2.1, Tab. 1]). Das - allein - führt allerdings nicht dazu, dass die in § 18a LaPlaG SH enthaltene Regelung für die Antragstellerinnen zu einem (unüberwindlichen) Genehmigungshindernis führen wird.

89 Der Senat hat bereits in seinem Beschluss vom 27.10.2017 (1 MR 4/17, a.a.O.) ausgeführt, dass das Genehmigungshindernis in § 18a Abs. 1 Satz 2 LaPlaG SH nach § 18a Abs. 2 LaPlaG SH „für räumlich abgegrenzte Gebiete des Planungsraums oder im Einzelfall“ durch die Möglichkeit einer Ausnahme überwunden werden kann. Dazu heißt es in dem - die Antragstellerin zu 1. betreffenden - Senatsbeschluss (a.a.O., Rn. 31 ff.):

90 »Der Antragsgegner meint zwar, die Erteilung einer Ausnahme sei weder gesichert noch könne dies vorliegend geklärt werden, doch kommt es darauf im Zusammenhang mit dem - vorliegend zu prüfenden - Rechtsschutzbedürfnis nicht an. Hier ist entscheidend, ob die Antragstellerin ihre Rechtsposition durch eine stattgebende Entscheidung im vorliegenden Verfahren verbessern kann (oder nicht). Diese Möglichkeit ist … gegeben:

91 Für das immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren folgt eine (mögliche) Verbesserung der Rechtsposition der Antragstellerin daraus, dass die Genehmigungsbehörde derzeit dem Genehmigungsantrag schon wegen der angegriffenen Sicherstellungsverordnung keine Erfolgsaussichten beimisst, … Bei einem Erfolg des vorliegenden Antrages würde - damit - für das Genehmigungsverfahren die Folge eintreten, dass dieses fortgesetzt würde.

92 Eine Außervollzugsetzung der angegriffenen Sicherstellungsverordnung hätte - weiterhin - Auswirkungen auf eine (Ausnahme-) Entscheidung der Landesplanungsbehörde. Diese hat mit Runderlass vom 29.04.2016 (ABl. SH S. 424) die Kriterien zur Flächenermittlung bzw. zum Flächenausschluss zur raumordnerischen Steuerung der Windenergienutzung bekannt gegeben; danach werden einstweilig sichergestellte Gebiete den „harten“ oder „weichen“ Tabukriterien zugeordnet (s. Nr. 1, 10. Spiegelstrich und Nr. 2, 19. und 20. Spiegelstrich des Runderlasses). Wenngleich diese Zuordnung primär für die - abwägungsgesteuerte (§ 7 Abs. 2 S. 1 ROG) - Flächenauswahl und -abgrenzung maßgeblich sein wird, wird sie auch die Beantwortung der im Zusammenhang mit § 18a Abs. 2 LaPlaG SH zu beurteilenden Frage beeinflussen (müssen), ob die Zulassung einer Ausnahme die Verwirklichung der in Aufstellung befindlichen Ziele der Raumordnung befürchten lässt. Diese Befürchtung wäre, wenn die Sicherstellungsverordnung zu einem „harten“ oder „weichen“ Tabukriterium führt, voraussichtlich begründet. Insofern kommt dem „Vollzug“ der hier angegriffenen Verordnung auch für eine Ausnahmeentscheidung der Landesplanungsbehörde eine präjudizielle Wirkung zu.«

93 Daran ist festzuhalten. Die Überlegungen gelten für die Antragstellerinnen zu 2. und 3. entsprechend, sobald diese Genehmigungsanträge für die von ihnen geplanten Anlagen stellen. Es kann damit nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass bei einem Erfolg im vorliegenden Verfahren in der Fällen der Antragstellerinnen eine (positive) Ausnahmeentscheidung der Landesplanungsbehörde ergehen wird, zumal die Landesplanungsbehörde solche Entscheidungen in vielen anderen Fällen bereits getroffen hat.

94 3.3 Soweit der Antragsgegner - bezogen auf den Fall der Antragstellerin zu 1. - einwendet, einem Erfolg ihres Genehmigungsantrages könnten auch weitere Einwendungen entgegenstehen, die sich im Laufe des immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahrens ergeben könnten, wird (auch) dadurch das Rechtsschutzbedürfnis für den hier gestellten Antrag nicht in Frage gestellt. Es genügt, wenn die Antragstellerin durch einen Erfolg ihres Normenkontrollantrags ihre Rechtsposition verbessern kann, was aus den o. g. (zu 3.2) Gründen der Fall ist. Für die Antragstellerin zu 1. kommt hinzu, dass ihr Genehmigungsverfahren in diesem Falle fortgeführt werden wird (s. dazu die Mitteilung der Genehmigungsbehörde vom 19.08.2016). Der Senat hat in seinem Beschluss vom 27.10.2017 (a.a.O., Rn. 34) bereits darauf hingewiesen, dass keine „zu 100%“ sichere Prognose für einen Erfolg des Genehmigungsantrages erforderlich ist und einer Genehmigungserteilung nur solche Einwände entgegenstehen können, die - auch durch Nebenbestimmungen (vgl. § 12 Abs. 1 S. 1 BImSchG) - nicht ausräumbar sind. Das wird auch für die Berücksichtigung der Ergebnisse einer Umweltverträglichkeitsprüfung (s. dazu Nr. 1.6.3 der Anlage 1 zum UVPG) zu gelten haben.

95 3.4 Ob die Genehmigungsbehörde (LLUR), wie der Antragsgegner meint, die Entscheidung über die Genehmigungsanträge der Antragstellerin zu 1. „mindestens bis zum Abschluss der ersten Runde des Beteiligungsverfahrens zur Teilaufstellung des Regionalplans“ hätte zurückstellen müssen, mag dahinstehen. Der Antragsgegner hat dies nicht beantragt; abgesehen davon hätte die Antragstellerin zu 1. dagegen gerichtlich vorgehen können. Die Genehmigungsbehörde ist zudem nicht berechtigt, die Entscheidung über einen entscheidungsreifen Antrag hinauszuzögern, um dem Antragsgegner Gelegenheit zu geben, eine der Genehmigung entgegenstehende Verordnung in Kraft zu setzen. Dem steht der für das immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren geltende Beschleunigungsgrundsatz entgegen (§ 10 Abs. 6a BImSchG, § 24 i. V. m. § 20 der 9. BImSchV; vgl. Scheidler, ZfBR 2012, 123/128).

96 4. Die Entscheidung des Senats kann ohne eine vorherige Beiladung der Landesplanungsbehörde (beim Ministerium für Inneres, ländliche Räume und Integration des Landes Schleswig-Holstein) ergehen. Eine notwendige Beiladung nach § 65 Abs. 2 VwGO findet im Normenkontrollverfahren nicht statt. Eine „einfache“ Beiladung (§ 47 Abs. 2 Satz 4 i. V. m. § 65 Abs. 1 VwGO) ist nicht veranlasst. Zwar hat das vorliegende Verfahren möglicherweise Auswirkungen auf die weitere Landesplanung (insbesondere) zum Sachbereich Windenergie. Direkte Wirkungen in dieser Hinsicht bestehen aber nicht. Die - weitere - Frage, ob und ggf. inwieweit der Antragsgegner beim Erlass der angegriffenen Verordnungen eine Abstimmung mit der Landesplanungsbehörde hätte veranlassen müssen, betrifft nur dessen Rechtspflichten, nicht aber solche der Landesplanungsbehörde. Von der - (auch) ohne Beiladung gegebenen - Möglichkeit nach § 47 Abs. 2 Satz 3 VwGO, sich schriftlich oder in der mündlichen Verhandlung zu der vorliegenden Sache zu äußern, hat die Landesplanungsbehörde keinen Gebrauch gemacht.

97 II. Die Normenkontrollanträge sind auch begründet.

98 Zwar sind die in formeller Hinsicht - insbesondere zum Rechtssetzungsverfahren geltend gemachten - Einwände der Antragstellerinnen gegen die angegriffenen Verordnungen nicht begründet (unten 1.), es bestehen aber durchgreifende materielle Einwendungen, die sich - insbesondere - daraus ergeben, dass dem Erlass der angegriffenen Verordnungen keine - erforderliche - raumordnerische Abstimmung vorausgegangen ist (unten 2.2). Darüber hinaus bestehen Zweifel, ob die Voraussetzungen für den Erlass von Sicherstellungsverordnungen nach § 22 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG vorlagen (unten 2.3) und - für die die „Hohe Geest“ betreffende Verordnung - Zweifel an der (einheitlichen) Schutzfähigkeit des Gebietes (unten 2.4); für beide angegriffenen Verordnungen gilt, dass das darin bestimmte strikte Schutzregime unverhältnismäßig und damit rechtswidrig ist (unten 2.5).

99 1. Die Einwände der Antragstellerinnen gegen eine unzureichende Beteiligung des Kreistages beim Erlass der Verordnungen sowie gegen deren ordnungsgemäße Ausfertigung sind unbegründet.

100 1.1 Die angegriffenen Verordnungen werden gemäß § 55 Abs. 1 LVwG SH vom Landrat erlassen. Der Kreistag nimmt insoweit nur eine Beratungsfunktion wahr (vgl. Friedersen, in: Praxis der Kommunalverwaltung, 2014, § 55 LVwG Anm. 2). Um dieser Funktion zu entsprechen, mussten die Verordnungen vor ihrem Erlass dem Kreistag vorgelegt werden (§ 55 Abs. 3 Satz 1 LVwG SH). Das ist geschehen; der Kreistag konnte sich auf der Grundlage der Kreistags-Drs. 2016/0072 über den Inhalt der angegriffenen Verordnungen (Text und Geltungsbereich) ausreichend informieren und damit seiner Beratungsfunktion nachkommen. Dem Kreistag lag zum Geltungsbereich der Verordnungen auch eine Übersichtskarte vor. Der Umstand, dass die (genauen) Abgrenzungskarten wegen der szt. noch ausstehenden „Endbearbeitung“ (Anpassung an Flurstücksgrenzen) noch nicht vorlagen, ist für die Erfüllung der dem Kreistag zugewiesenen Beratungsfunktion unschädlich. Der Kreistag hätte, wenn es ihm wegen einzelner Details der Gebietsabgrenzung darauf angekommen wäre, aufgrund der ihm vorliegenden Übersichtskarte Rückfrage zu halten oder - falls erforderlich - eine ergänzende Vorlage dazu verlangen können. Für diesbezügliche Überlegungen bzw. Entscheidungen boten die dem Kreistag vorgelegten Unterlagen eine ausreichende Grundlage.

101 1.2 Die angegriffenen Verordnungen sind nach deren Erlass durch den Landrat ordnungsgemäß ausgefertigt worden (§ 60 Abs. 2 LVwG SH).

102 Die - vor Bekanntgabe erforderliche - Ausfertigung dient der Feststellung, dass die bekanntgegebene Verordnung mit dem Willen des Rechtsetzungsberechtigten übereinstimmt und das für den Normerlass vorgeschriebene Verfahren eingehalten worden ist (Urt. des Senats v. 23.02.1994, 1 K 14/92, BeckRS 1994, 07423 [Rn. 63, m. w. N.]). Diesen Anforderungen hat der Antragsgegner entsprochen.

103 Zum Geltungsbereich der eigentlichen Verordnung ist - vorab - darauf hinzuweisen, dass dieser (jeweils) in § 2 der angegriffenen Verordnungen (flurstücks-) genau textlich beschrieben worden ist. Nach § 2 Abs. 3 der Verordnungen ergibt sich die „genaue Grenze des Sicherstellungsgebietes“ aus den Abgrenzungskarten im Maßstab 1:10.000 (für die „Hohe Geest“) bzw. 1:5.000 (für das „Rüsdorfer Moor“), die den angegriffenen Verordnungen als Anlagen beigefügt sind. Damit ist den Anforderungen nach § 19 Abs. 7 LNatSchG SH entsprochen worden (vgl. dazu bereits Urt. des Senats vom 31.01.1997,1 K7/95, AgrarR 1998, 383 [bei Juris Rn. 158 f.; zu einer NSG-Verordnung]).

104 Der Antragsgegner hat in der mündlichen Verhandlung die Ausfertigungen zu der das Gebiet „Hohe Geest“ betreffenden Verordnung (im Original) - einschließlich der einzelnen Gebietsabgrenzungskarten - vorgelegt. Ansatzpunkte für eine fehlende oder unzureichende Ausfertigung des Verordnungstextes bzw. der Abgrenzungskarten haben sich nicht ergeben. Die Antragstellerinnen haben daraufhin „unstreitig“ gestellt, dass sämtliche „anderen Vorgänge“, also auch diejenigen zu der das Gebiet „Rüsdorfer Moor“ betreffenden Verordnung, „ebenfalls ordnungsgemäß gesiegelt und unterschrieben“ worden sind. Sämtliche diesbezüglichen Unterlagen sind in der mündlichen Verhandlung zur Einsichtnahme angeboten bzw. bereitgehalten worden. Es bestehen danach keine vernünftigen Zweifel daran, dass die (formellen) Anforderungen an die Ausfertigung des Textes der angegriffenen Verordnungen einschließlich der zugehörigen Abgrenzungskarten eingehalten worden sind.

105 Das Gleiche gilt auch für die ordnungsgemäße Bekanntmachung der angegriffenen Verordnungen einschließlich der Abgrenzungskarten (vgl. § 60 Abs. 2 LVwG SH); sowohl deren Text als auch die Abgrenzungskarten sind verkündet worden (vgl. zu diesen Anforderungen OVG Lüneburg, Urt. v. 15.09.2005, 8 KN 72/02, NuR 2006, 128 sowie Urt. v.19.07.2017, 4 KN 29/15, DVBl. 2017, 1298 ff. [bei Juris Rn. 30, m. w. N.]).

106 Die - weitere - Frage, ob die textliche Beschreibung des Geltungsbereichs der angegriffenen Verordnungen bzw. die Abgrenzungskarten deren räumlichen Geltungsbereiche - insbesondere in deren „Randbereichen“ - hinreichend präzise wiedergeben (vgl. dazu VGH Kassel, Urt. v. 07.10.2004, 4 N 3101/00, NuR 2005, 791), ist keine Frage der ordnungsgemäßen Ausfertigung bzw. Verkündung der Normen, sondern eine solche ihrer hinreichenden inhaltlichen Bestimmtheit.

107 Anzumerken ist, dass die in den Karten eingetragenen Grenzlinien den Geltungsbereich der angegriffenen Verordnungen hinreichend klar erkennen lassen und den Bestimmtheitsanforderungen genügen. Die Grenzen des Geltungsbereichs verlaufen auf der dem Schutzgebiet zugewandten Seite der Abgrenzungslinie. Im Zweifel gelten Flächen als nicht betroffen (vgl. § 19 Abs. 7 S. 2 2. Hs. LNatSchG SH; vgl. Urt. des Senats v. 18.07.2001, 1 K 16/01, NordÖR 2003, 86 [Ls.] sowie Urt. vom 08.07.2004, 1 LB 21/04, n. v.).

108 2. Die - (somit) formell wirksam in Kraft gesetzten - angegriffenen Verordnungen sind in materieller Hinsicht durchgreifenden Einwendungen ausgesetzt.

109 Zwar ist den Antragstellerinnen nicht darin zu folgen, dass dem Erlass der angegriffenen Verordnungen eine Öffentlichkeits- bzw. Behördenbeteiligung hätte vorausgehen müssen (unten 2.1), doch wäre vor ihrem Erlass eine raumordnerische Abstimmung erforderlich gewesen (unten 2.2).

110 2.1 Eine Öffentlichkeits- bzw. Behördenbeteiligung ist vor Erlass der angegriffenen Verordnungen unstreitig unterblieben. Darin liegt allerdings entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen weder ein (beachtlicher) Verfahrensfehler des Rechtssetzungsverfahrens noch ein Rechtsfehler der angegriffenen Verordnungen.

111 Nach § 19 Abs. 1 und Abs. 2 LNatSchG SH besteht ein solches Erfordernis nur für den (noch ausstehenden) Erlass der Landschaftsschutzgebietsverordnungen; vor dem Erlass von Sicherstellungsverordnungen ist eine Anhörung von Trägern öffentlicher Belange oder von Grundstückseigentümern oder sonst Nutzungsberechtigten nicht vorgesehen (§ 19 Abs. 5 S. 1 Nr. 1 i. V.m. § 12 Abs. 3 S. 1 LNatSchG SH i. V. m. § 22 Abs. 3 S. 1 BNatSchG; vgl. VGH Kassel, Beschluss vom 11.03.1994, 3 N 2454/93, NuR 1994,395 [bei Juris Rn. 22]).

112 Die Erwägung des Antragsgegners, (auch) deshalb von einer Öffentlichkeitsbeteiligung abzusehen, um „evtl. Negativfolgen“ der sich - aus seiner Sicht - im Frühjahr 2016 abzeichnenden „Gefahr einer regionalplanerischen Ausweisung von Potentialflächen für Windenergie“ abzuwenden und die angegriffenen Verordnungen der Landesplanungsbehörde noch „vor dem 15.07.2016 zur Kenntnis zu bringen, mag politisch motiviert sein, ist aber verfahrensrechtlich unerheblich. Der gesetzlich erlaubte Verzicht auf eine Öffentlichkeitsbeteiligung beim Erlass von Sicherstellungsverordnungen wird nach § 22 Abs. 3 S. 1 BNatSchG allein durch die Befürchtung gerechtfertigt, dass „durch Veränderungen oder Störungen der beabsichtigte Schutzzweck gefährdet wird“.

113 Ein Beteiligungserfordernis ergibt sich auch nicht aus den allgemeinen Vorschriften in §§ 53, 55 LVwG SH, ebenfalls nicht aus den Vorschriften über Landschaftsplanungen (§ 5, § 7 Abs.3 LNatSchG SH), die (örtlich) nur für Gemeinden, nicht aber für Kreisverordnungen über die Sicherstellung eines künftigen Landschaftsschutzgebietes gelten.

114 Schließlich erfordern auch die Vorschriften über eine strategische Umweltprüfung (§ 3 Abs. 1a UVPG i.d.F. vom 24.02.2010 [heute: § 33 ff. UVPG i.d.F. vom 08.09.2017]) in Bezug auf den Erlass der vorliegend angegriffenen Verordnungen keine Öffentlichkeitsbeteiligung. Die hier angegriffenen Verordnungen sind keine „Pläne“ bzw. „Programme“ i. S. d. § 3 Abs. 1a UVPG 2010 i. V. m. Anlage 3 (heute: § 35 Abs. 1 UVPG 2017 i. V. m. Anlage 5); die genannten nationalen Bestimmungen stehen im Einklang mit der Richtlinie 2001/42/EG - sog. „SUP-Richtlinie“ - vom 27.06.2001. Ob in Bezug auf den - noch ausstehenden - Erlass der Landschaftsschutzgebietsverordnungen eine strategische Umweltprüfung - mit Öffentlichkeitsbeteiligung - erforderlich sein wird (vgl. § 35 Abs. 1 und 2 sowie Nr. 1.6 der Anlage 1 zum UVPG 2017) bedarf vorliegend keiner Entscheidung.

115 2.2 Der Erlass der angegriffenen Verordnungen hätte eine vorherige raumordnerische Abstimmung erfordert. Diese ist unterblieben.

116 Nach § 12 Abs. 1 LaPlaG SH haben (u. a.) öffentliche Stellen ihre raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen aufeinander und untereinander abzustimmen; die Landesplanungsbehörde ist in die Abstimmung einzubeziehen.

117 2.2.1 Den in den angegriffenen Verordnungen getroffenen Regelungen - insbesondere - zur Unzulässigkeit von Windkraftanlagen (§ 3 Abs. 2 Nr. 2 [zum Schutzzweck], § 4 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 und § 5 Abs. 2 lit. a und d [zu unzulässigen Vorhaben]) kommt eine raumbedeutsame Wirkung zu. Ebenso, wie (bereits) eine einzelne Windkraftanlage ab einer Höhe von 100 m raumbedeutsam ist (vgl. Urt. des Senats v. 29.03.2017, a.a.O., bei Juris Rn. 49, m. w. N.), ist dies auch für eine Regelung, die - wie hier - für einen bestimmten Bereich die Zulassung solcher Anlagen ausschließt bzw. im Einzelfall nur nach Maßgabe einer Ausnahmeentscheidung (§ 6 Abs. 2 SiStVO i. V. m. § 67 BNatSchG zulassen will (vgl. dazu OVG Münster, Beschl. v. 27.10.2017, 8 A 2351/14, BauR 2018, 502), der Fall.

118 Soweit der Antragsgegner die Raumbedeutsamkeit einer Sicherstellung bezweifelt, weil diese für (nur) zwei Jahre gelte, kann dem nicht gefolgt werden. Was raumbedeutsam ist, beurteilt sich nach den Wirkungen einer „Maßnahme“ im und auf den Raum und nicht danach, ob diese Wirkungen nur temporär eintreten. Die auf „raumbedeutsame“ Maßnahmen bezogene Abstimmungspflicht nach § 12 Abs. 1 LaPlaG SH erfasst alles, was die Entwicklung im raumordnerischen Planungsraum oder Teilraum beeinflusst (vgl. Runkel, in: Spannowsky u. a., ROG, 2010, § 3 Rn. 101). Der Hinweis des Antragsgegners darauf, dass die angegriffenen Verordnungen (nur) bestimmte - allerdings raumbedeutsame (s.o.) - Vorhaben und Maßnahmen verhinderten, bestätigt ihre Raumbedeutsamkeit ebenso wie der Regelungsanlass, der sich - ausweislich der Kreistags-Drs. 2016/0072 - gerade auf die Raumordnung und den diesbezüglichen Planungsprozess des Landes bezog. Die nur begrenzte zeitliche Geltungsdauer der angegriffenen Verordnungen, die gem. § 22 Abs. 3 Satz 2 BNatSchG einmalig um bis zu zwei Jahre verlängert werden kann, mag die nach § 12 Abs. 1 LaPlaG SH erforderliche Abstimmung erleichtern, stellt aber die Raumbedeutsamkeit der angegriffenen Verordnungen als solche und die Pflicht zu ihrer vorherigen Abstimmung - insbesondere - mit der Landesplanungsbehörde nicht in Frage.

119 2.2.2 Die - danach - gebotene Abstimmung nach § 12 Abs. 1 LaPlaG SH hat weder in Bezug auf die für das Gebiet „Hohe Geest“ geltende Verordnung (2.2.2.1) noch für diejenige, die das Gebiet „Rüsdorfer Moor“ betrifft (2.2.2.2), stattgefunden.

120 2.2.2.1 Zum Gebiet „Hohe Geest“ hat der Senat bereits in seinem Beschluss vom 24.10.2017 (a.a.O, Rn. 64 ff.) ausgeführt:

121 » Dem Antragsgegner hätte es sich bei Erlass der angegriffenen Verordnung aufdrängen müssen, dass sich im Hinblick auf deren außerordentlich weiträumigen Geltungsbereich Auswirkungen auf den „Raum“ sowohl in dem Sinne ergeben, dass die Schutzverordnung für die (laufende und weitere) Landesentwicklungsplanung bedeutsam ist als auch in dem Sinne, dass sie die Zulässigkeit raumbedeutsamer Vorhaben, zu denen auch, aber nicht nur Windkraftanlagen gehören, beeinflusst. Er hätte die angegriffene Verordnung deshalb (vor ihrem Erlass) raumordnerisch mit der Landesplanungsbehörde abstimmen müssen (§ 12 Abs. 1 LaPlaG SH)

122 Die erhebliche Flächengröße des Geltungsbereichs der angegriffenen Schutzverordnung begründet ihre Raumbedeutsamkeit i. S. d. § 12 Abs. 1 LaPlaG SH. Die Schutzgebietsfläche von ca. 29.000 ha umfasst mehr als 20 % der Fläche des gesamten Kreisgebietes; wird nur auf die im Kreisgebiet gelegenen Geestflächen abgestellt, ergibt sich ein (weit) höherer Flächenanteil des geplanten Schutzgebiets (und des benachbarten Schutzgebiets „Rüsdorfer Moor“). Die Flächengröße überschreitet - auch unabhängig von Kreisgrenzen - die Grenze der Raumbedeutsamkeit; sie wirkt insbesondere für die laufende Landesplanung zum Sachgebiet Windenergie über die Kreisgrenzen hinaus. Dies musste dem Antragsgegner gerade in Anbetracht der laufenden Landesplanung, die aus seiner Sicht den „Handlungsbedarf“ begründet hat, Veranlassung geben, die raumplanerischen Auswirkungen einer Schutzgebietsausweisung bzw. Sicherstellung auf die Raumordnung zu berücksichtigen und abzustimmen.

123 Das Gebot zu einer Abstimmung ergibt sich für den Antragsgegner - verpflichtend - aus § 12 Abs. 1 LaPlaG SH; das gilt insbesondere in Bezug auf die Landesplanungsbehörde. Die Abstimmung beginnt mit einer Information über den (beabsichtigten) Erlass einer Sicherstellungs- bzw. Landschaftsschutzverordnung durch den zuständigen Landrat. Eine solche Information mag hier erfolgt sein, jedoch erfordert eine Abstimmung i. S. d. § 12 Abs. 1 LaPlaG SH - darüber hinaus - das Bemühen, das eigene Vorgehen mit demjenigen der Landesplanungsbehörde zu koordinieren. Dazu gehört, im Rahmen der eigenen Rechtsetzung Belange der Landesplanung zu berücksichtigen, zu beachten und nach Möglichkeit in Deckung zu bringen, um dadurch insgesamt zu einem bestmöglichen „Zusammenspiel“ von Landesplanung und Landschaftsschutz beizutragen (vgl. Dyong, ROG [2002], § 14 ROG a. F., Rn. 5). …

124 Der Antragsgegner ist nicht berechtigt, der (ihm bekannten) Landesplanung und der dort vorzunehmenden Prüfung, Auswahl und Abgrenzung von Vorrang-, Vorbehalts- oder Eignungsgebieten für die Windenergienutzung (vgl. § 8 Abs. 7 ROG) sowie der diesbezüglich erforderlichen Abwägung, die - soweit Ziele betroffen sind - abschließend zu erfolgen hat (§ 7 Abs. 2 S. 1 ROG), mit dem Mittel des Erlasses einer Sicherstellungsverordnung (bzw. Landschaftsschutzgebietsverordnung) vorzugreifen.

125 Der Landesplanung werden dadurch weiträumige Bereiche entzogen mit der Folge, dass diese für eine Auswahl als Vorrang-, Vorbehalts- oder Eignungsgebiet für die Windenergienutzung nicht mehr oder allenfalls noch (sehr) eingeschränkt zur Verfügung stehen und der - weiteren - Folge, dass insoweit die gemäß § 7 Abs. 2 S. 1 ROG erforderliche landesplanerische Abwägung (vorab) gebunden, zumindest aber vorgeprägt wird. Das kann die für den Gesamtbereich des Planungsraums III vorzunehmende landesplanerische Entscheidung „infizieren“, was nicht nur in Bezug auf die Abwägung der privaten Belange (sowohl der an einer Windenergienutzung Interessierten als auch der ggf. betroffener Nachbarn), sondern auch in Bezug auf die relevanten öffentlichen Belange (überörtlich: im Hinblick auf die effiziente Nutzung erneuerbarer Energien; örtlich: im Hinblick auf die „Belastung“ von [außerhalb der angegriffenen Verordnung gelegener] Gemeinden oder von [anderen] Kreisen mit Windenergieanlagen) vermieden werden muss. Wenn - wie hier - bei einem laufenden Landesplanungsprozess für den gesamten Bereich des Planungsraums III ein einzelner Kreis „vorprescht“ und durch die angegriffene Verordnung einen großflächigen Bereich sowohl der Auswahl- als auch der (planerischen) Abwägungsentscheidung der insoweit allein zuständigen Landesplanungsbehörde entzieht, wird dadurch eine für den Planungsraum insgesamt problemgerechte, angemessene und gegenüber allen betroffenen Belangen ausgewogene Planungsentscheidung des Landes zumindest gefährdet, wenn nicht sogar vereitelt.

126 Die Landesplanungsbehörde hat - überdies - keine Möglichkeit, den durch die Rechtsetzung des Antragsgegners entstehenden Wirkungen zu entgehen. Würde sie im Bereich des Landschaftsschutzgebietes (bzw. der Sicherstellung) regionalplanerisch Flächen für Windenergieanlagen (mit den Wirkungen des § 35 Abs. 3 Satz 3 BauGB) ausweisen, würde dies wegen der einer Genehmigung entgegenstehenden Kreisverordnung leerlaufen. Eine Rechtsgrundlage für die Anpassung „raumplanungswidriger“ Landschaftsschutzverordnungen besteht nicht; § 18 Abs. 4 LaPlaG SH gilt nur für Bauleitpläne. Dieser Zusammenhang spricht (ebenfalls) dafür, dass die Belange des örtlichen (kreisgebietsbezogenen) Natur- und Landschaftsschutzes in die überörtliche Planung des Landes „einzubringen“ sind, damit sie dort - abwägungsgesteuert - bei der Festlegung von raumordnerischen Zielen oder Grundsätzen berücksichtigt werden können. Für lokale oder kreisgebietsbezogene Regelungen des Natur- und Landschaftsschutzes bleibt dann die Möglichkeit, den raumordnerischen Festlegungen im Rahmen der jeweiligen Schutzverordnung zu entsprechen (vgl. BVerwG, Beschl. v. 29.01.2007, 7 B 68.06, NVwZ 2007, 268 [zu Abgrabungen]).

127 Dem Antragsgegner bleibt es im Übrigen unbenommen, als untere Naturschutzbehörde (§ 2 Abs. 1 Nr. 4 LNatSchG SH) seine Vorstellungen zu den für richtig befundenen Maßnahmen zum Landschaftsschutz der Landesplanungsbehörde mitzuteilen, damit diese sie - wie alle anderen öffentlichen und privaten Belange auch - im Rahmen der für den Erlass des Regionalplans gebotenen Abwägung gewichten und ggf. berücksichtigen kann. Vorliegend hat der Antragsgegner demgegenüber den Versuch unternommen, die Abwägung der Landesplanungsbehörde mithilfe des Erlasses der angegriffenen Verordnung einseitig an seine (partikularen) Vorstellungen zu binden. Das ist ohne vorherige formelle (verfahrensmäßige) und materielle Abstimmung i. S. d. § 12 Abs. 1 LaPlaG SH unzulässig.

128 Für die Landesplanung hat der Senat bereits entschieden, dass der bloße Wille einer Gemeinde kein maßgebliches Kriterium für die regionalplanerische Abwägung sein darf (Urt. v. 20.01.2015, 1 KN 6/13, NordÖR 2015, 261). Diese Entscheidung betraf die Konstellation, dass sich die Landesplanungsbehörde an gemeindliche Willensbekundungen gebunden glaubte. Vorliegend geht es - umgekehrt - um den Versuch, die Landesplanungsbehörde durch eine auf kommunaler Ebene erlassene Verordnung zu binden. Das ist ohne vorherige Abstimmung gemäß § 12 Abs. 1 LaPlaG SH unzulässig.

129 ... Der Antragsgegner konnte die ihm obliegende Abstimmungspflicht ohne Weiteres dem maßgeblichen Landesraumordnungsrecht entnehmen; … . Dass eine Abstimmung - insbesondere - mit der Landesplanungsbehörde nicht stattgefunden hat, ergibt sich ebenfalls aus den Verfahrensvorgängen. «

130 Daran ist - auch nach der diesbezüglichen umfassenden Erörterung in der mündlichen Verhandlung - festzuhalten.

131 Insbesondere zu der Frage, ob vor Erlass der angegriffenen Verordnung eine Abstimmung zwischen dem Antragsgegner und „dem Land“ bzw. der Landesplanungsbehörde stattgefunden hat, haben sich keine neuen Erkenntnisse ergeben. Einzelne - (wohl) mündliche - Äußerungen von Ressortleitern oder Bediensteten des Landes sind insoweit unergiebig. Ob von Seiten des Landes bisher die „Notwendigkeit“ für eine raumordnerische Abstimmung „gesehen“ worden ist oder ob die von den angegriffenen Verordnungen umfassten Flächen von der Landesplanungsbehörde in einen am 06.12.2016 veröffentlichten Entwurf der Regionalplanung (gar) übernommen worden sind, kann dahinstehen.

132 Die nach § 12 LaPlaG SH bestehende Pflicht zur Abstimmung obliegt dem Antragsgegner; er hat dafür zu sorgen, dass seine - raumbedeutsame - „Maßnahme“ in Gestalt der angegriffenen Verordnung abgestimmt ist, was nicht nur „horizontal“ gegenüber anderen Kreisen, sondern auch „vertikal“ gegenüber der Landesplanungsbehörde gilt. Diese Abstimmungspflicht ist für den Antragsgegner indisponibel. Allein eine (unterstellte) Kenntnisnahme oder (gar) „konkludente“ Zustimmung der Landesplanungsbehörde zu der von dem Antragsgegner getroffenen Regelung können eine Abstimmung i. S. d. § 12 Abs. 1 LaPlaG SH nicht ersetzen. Den Ausführungen im Senatsbeschluss vom 27.10.2017 (a.a.O., Rn. 66) ist insoweit hinzuzufügen, dass eine Abstimmung auch erfordert, die - mehr oder weniger - „fachlich“ begründeten Belange des Landschaftsschutzes und des „Schutzregimes“ (also der Regelung über nicht, nur ausnahmsweise oder überhaupt nicht zulässige Vorhaben im Geltungsbereich der angegriffenen Verordnung) mit den überörtlichen Belangen abzugleichen, die für die Bestimmung von Flächen für die (landesplanerische) Zulässigkeit von Windenergieanlagen maßgeblich sind. Das Abstimmungserfordernis wird gerade durch die „Dualität“ der für den regionalplanerischen Planungsraum geltenden Belange, wie sie aus der Sicht der Landesplanungsbehörde zu berücksichtigen sind und der (partikularen) Belange des Antragsgegners begründet. Es schließt die Möglichkeit ein, dass der Antragsgegner seine Regelungen für den betroffenen Teilraum an die Regionalplanung anpasst.

133 Eine Sicherstellungs- (bzw. [spätere] Landschaftsschutzgebiets-) Verordnung, die - wie hier - zum Schutz der „Vielfalt, Eigenart und Schönheit oder der besonderen kulturhistorischen Bedeutung der Landschaft“ (§ 26 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG; § 3 Abs. 2 S. 1 Nr. 1 SiStVO) erlassen wird, eröffnet einen „fachlichen“ Einschätzungsspielraum zu der Frage, ob und ggf. inwieweit (in welchen Bereichen) die genannten Schutzkriterien zutreffen. Des Weiteren unterliegt auch die nähere Bestimmung der Gebietsabgrenzung und des „Regimes“ der nur ausnahmsweise oder (gar) nicht zulässigen baulichen Anlagen einem - weiten - Normsetzungsermessen des Antragsgegners (§ 15 LNatSchG: „kann“). Auch bei Vorliegen der Voraussetzungen des § 22 Abs. 3 bzw. § 26 Abs. 1 BNatSchG muss nicht in jedem Fall eine Schutz- oder Sicherstellungsverordnung - mit dem hier in Rede stehenden großflächigen Geltungsbereich bzw. Schutzregime - erlassen werden.

134 Die naturschutzfachlichen Voraussetzungen eines Landschaftsschutzes vermögen - entgegen der Ansicht des Antragsgegners - nicht zu begründen, dass seine Entscheidung derjenigen der Landesplanungsbehörde „vorgelagert“ oder (gar) vorgegeben ist. Gerade wegen des o. g. Einschätzungs- und Entscheidungsspielraums ist sowohl das „Ob“ des Erlasses einer - wie hier: raumbedeutsamen - Sicherstellungs- oder Schutzverordnung als auch die Abgrenzung ihres Geltungsbereichs, der je nach Schutzzweck „enger“ oder „weiter“ (evtl. unter Einbeziehung [als solcher nicht schutzbedürftiger] Pufferzonen) sein kann, sowie die - u. U. räumlich differenziert vorzunehmende - Bestimmung der verbotenen bzw. ganz oder (nur) ausnahmsweise zulässigen Anlagen einer Abstimmung i. S. d. § 12 Abs. 1 LaPlaG SH in besonderem Maße bedürftig.

135 Der Abstimmungspflicht wird nicht schon durch eine bloße „Kenntnisgabe“ an die Landesplanungsbehörde genügt. Der Antragsgegner darf von seinem Regelungsspielraum nach §§ 22 Abs. 3, 26 Abs. 1 BNatSchG i. V. m. §§ 12 Abs. 3, 19 Abs. 5 LNatSchG SH nicht ohne Rücksicht auf die - ihm bekannte - Planungstätigkeit der Landesplanungsbehörde Gebrauch machen. Der - gerade zum Sachbereich „Windenergie“ gegebene - sachliche Überschneidungsbereich der beiderseitigen Aufgabenbereiche erfordert eine Koordination, was deren sachliche Erfassung, Bewertung und ggf. Abwägung von Landschaftsschutzbelangen umfasst. Den Belangen der Landesplanung für den Gesamtraum wie auch für den (in der Regionalplanung betroffenen) Teilraum kommt dabei in dem Maße ein „Prä“ zu, wie Belange des Antragsgegners keine zwingende Entscheidung zu Gunsten von partikularen Belangen erfordern.

136 In seinem Beschluss vom 27.10.2017 (a.a.O., Rn. 67) hat der Senat auch darauf hingewiesen, dass der Antragsgegner die angegriffene Verordnung nicht etwa im Rahmen seines eigenen „Wirkungskreises“, sondern in dem ihm übertragenen „Wirkungskreis“ als untere Naturschutzbehörde des Landes erlassen hat. In diesem Rahmen kann er darauf hinwirken, dass die Landesplanungsbehörde bei ihren Entscheidungen die Belange des Landschaftsschutzes berücksichtigt (§ 1 Abs. 3 ROG; § 5 Abs. 5 S. 1 Nr. 2, Abs. 6, § 9 S. 2 LaPlaG SH). Das schließt es aus, die Instrumente des Landschaftsschutzes dazu zu nutzen, durch ein „Fait accompli“ den der Regionalplanung zugewiesenen Verantwortungsbereich und Entscheidungsspielraum zu beschränken.

137 Die - vom Antragsgegner aufgeworfene - Frage, ob er beim Erlass der angegriffenen Verordnung einer „strikten Bindung“ gegenüber der Landesplanungsbehörde unterliegt oder deren Vorstellungen (nur) im Rahmen seiner Abwägung zu berücksichtigen hat, ist für die Abstimmungspflicht nach § 12 Abs.1 LaPlaG SH unerheblich. Die Abstimmungspflicht im Rahmen des zwischen der unteren Naturschutzbehörde und der Landesplanungsbehörde bestehenden Kooperationsverhältnisses dient dazu, die auf beiden Ebenen gegebenen Entscheidungsspielräume auszuloten und - so weit wie möglich - in Konkordanz zu bringen.

138 Nachdem die gemäß § 12 Abs. 1 LaPlaG SH erforderliche Abstimmung vor Erlass der angegriffenen Verordnung unterblieben ist, haftet der angegriffenen Verordnung ein beachtlicher, zu deren Unwirksamkeit führender Verfahrensmangel an, der auch durch ein nachträgliches (ergänzendes) Verfahren nicht überwunden werden kann. Die Annahme, dass eine Verordnung gleichen Geltungsbereichs oder Inhalts nach Durchführung einer „nachgeholten“ Abstimmung erlassen würde, würde dem Ergebnis dieser Abstimmung in unzulässiger Weise vorgreifen.

139 2.2.1.2 Für das - erheblich „kleinere“ (782 ha umfassende) - Schutzgebiet „Rüsdorfer Moor“ in der Mieleniederung gilt nichts anderes.

140 Auch wenn die insoweit betroffene Fläche nur (knapp) 3 % der Kreisfläche betrifft, enthält die angegriffene Verordnung eine raumbedeutsame Maßnahme i. S. d. § 12 Abs. 1 LaPlaG SH, so dass ein Abstimmungsbedarf besteht. Sie kann die Regionalplanung in dem hier maßgeblichen Teilraum - mehr als nur geringfügig - beeinflussen.

141 Die (relativ) kleinere Flächengröße des Schutzgebiets „Rüsdorfer Moor“ mag die raumordnerische Abstimmung nach § 12 Abs. 1 LaPlaG SH erleichtern, dem „Grunde“ nach besteht aber auch hier ein Abstimmungsbedarf. Da das „Rüsdorfer Moor“ unmittelbar an das Gebiet „Hohe Geest“ angrenzt, wird insoweit auch eine kumulierende Wirkung beider Verordnungen in Betracht zu ziehen sein.

142 2.3 Die Antragstellerinnen wenden gegen die angegriffenen Verordnungen ein, dass es vorliegend keiner Sicherstellung bedurft habe.

143 Nach § 22 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG ist der Erlass einer Sicherstellungsverordnung zulässig, wenn „zu befürchten ist, dass durch Veränderungen oder Störungen der beabsichtigte Schutzzweck gefährdet wird.“ Es begegnet Zweifeln, ob diese Voraussetzung im Zeitpunkt des Erlasses der angegriffenen Verordnungen vorlag.

144 Die Befürchtung von den vorgesehenen Schutzzweck gefährdenden Veränderungen wäre begründet, wenn in dem in Aussicht genommenen Gebiet bereits (negative) Eingriffe erfolgt wären oder solche beantragt worden sind (vgl. Hendrischke, in: Schlacke (Hg.), BNatSchG, Gemeinschaftskommentar, 2012, § 22 Rn. 52 m.w.N.).

145 Letzteres ist vorliegend zwar im Hinblick auf die von der Antragstellerin zu 1. beantragte Windkraftanlage der Fall; allerdings hat der Antragsgegner darauf im Normsetzungsverfahren nicht Bezug genommen. Er hat - allgemein - angeführt, dass von der Landesplanung weitere „Flächen für eine Windenergienutzung ausgewiesen werden und … mehrere neue Windparks mit der Folge einer weiteren erheblichen Überprägung des Landschaftsbildes mit technischen Bauwerken entstehen könnten“ (Kreistags-Drs. 2016/0072, S. 3). Insoweit hat er auf seinen „Fachbeitrag“ vom 24.02.2011 über sog. „charakteristische Landschaftsräume“ verwiesen, ohne - weiter - zwischen den Schutzgebieten auf der „Hohen Geest“ und im „Rüsdorfer Moor“ zu differenzieren oder auf einzelne - bereits erfolgte oder beantragte - „gefährdende“ Veränderungen zu verweisen.

146 Durch private Vorhaben zur Errichtung von Windkraftanlagen bzw. Windparks mag eine gewisse Wahrscheinlichkeit einer Schädigung oder abstrakten Gefährdung des Landschaftsbildes entstehen (vgl. Hendrischke, a.a.O., Rn. 32; Gellermann, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 2017, § 22 BNatSchG Rn. 26 m. w. N.). Eine solche Gefährdung entsteht aber noch nicht durch raumordnungsrechtliche Entscheidungen - insbesondere - der Landesplanungsbehörde. Solche Entscheidungen mögen für die Genehmigung von „gefährdenden“ Veränderungen i. S. d. § 22 Abs. 3 S. 1 BNatSchG relevant sein (vgl. § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB). Allein der dem Antragsgegner im März 2016 bekannt gewordene Entwurf der Landesplanungsbehörde zu Auswahl- und Potentialflächen im Bereich der Ditmarscher Geest begründet allerdings noch keine „Gefährdung“ i. S. d. § 22 Abs. 3 Satz 1 BNatSchG bzw. eine dahingehende Befürchtung. Der genannte Entwurf, bei dem es auch noch zur Zeit des Inkrafttretens der angegriffenen Verordnungen geblieben war, bildet allenfalls einen „Zwischenstand“ des Regionalplanverfahrens ab und bereitet (spätere) Eingriffe oder Veränderungen, die den in Aussicht genommenen Schutzzweck möglicherweise gefährden können, allenfalls vor. Die Landesplanungsbehörde war (und ist) in ihrem Planungsprozess gehalten, die Überlegungen und Besorgnisse des Antragsgegners zum Landschaftsschutz vor einer abschließenden Entscheidung zu prüfen, zu bewerten und in seiner Abwägung zu berücksichtigen. Damit bestand im Zeitpunkt des Erlasses der angegriffenen Verordnungen noch keine „abstrakte“ Gefährdung der in Aussicht genommenen Schutzzwecke. Vor diesem Hintergrund ist die Einschätzung der Antragstellerinnen, wonach der Antragsgegner durch den Erlass der angegriffenen Verordnungen einer aus seiner Sicht abzulehnenden Landesplanung zuvorkommen wollte, nachvollziehbar. Eine begründete „Befürchtung“ i. S. d. § 22 Abs. 3 BNatSchG ist jedenfalls nicht festzustellen.

147 2.4 Der Erlass einer Sicherstellungsverordnung erfordert - materiell -, dass die in ihrem Geltungsbereich gelegenen Flächen für einen besonderen Schutz nach § 26 Abs. 1 BNatSchG geeignet und insbesondere dem in Aussicht genommenen Schutzzweck dienlich sind.

148 2.4.1 Dem Antragsgegner ist - im Ausgangspunkt - darin zu folgen, dass für die Sicherstellung eine Prognose darüber erforderlich ist, ob die in Aussicht genommenen Gebiete für einen „flächendeckenden“ Landschaftsschutz in Betracht kommen. Die weitere Prüfung der Schutzwürdigkeit des betreffenden Gebietes und seiner Abgrenzung kann - sodann - dem Verfahren zur endgültigen Unterschutzstellung vorbehalten werden (vgl. VGH Kassel, Beschl. v. 11.03.1994, 3 N 2454/93, NuR 1994, 395 [bei Juris Rn. 22]).

149 Daraus folgt, dass (auch) eine Sicherstellungsverordnung dann nicht erlassen werden darf, wenn das in Aussicht genommene Gebiet für den beabsichtigten Schutzzweck ungeeignet ist. Dem entsprechend sind die angegriffenen Verordnungen daraufhin zu überprüfen, ob die - konkret - in Aussicht genommenen Schutzzwecke der „Vielfalt, Eigenart und Schönheit oder [der]… besonderen kulturhistorischen Bedeutung der Landschaft“ bzw. der „naturverträglichen Erholung“ (§ 26 Abs. 1 Nr. 2, Nr. 3 BNatSchG, § 3 Abs. 2 Nr. 1 SiStVO) die Sicherstellung der Gebiete „Hohe Geest“ bzw. „Rüsdorfer Moor“ „flächendeckend“ zu rechtfertigen vermögen.

150 Soweit in der Begründung zu den angegriffenen Verordnungen als - weiterer - Schutzzweck auch die „Freihaltung des Landschaftsraums von technischen Bauwerken wie Windkraftanlagen und Masten“ genannt wird (Kreistags-Drs. 2016/0072, S. 2), wird dies von § 26 Abs. 1 BNatSchG (so) nicht gedeckt; der genannte Gesichtspunkt ist sachlich den o. g. gesetzlichen Schutzzwecken in Nr. 2 und Nr. 3 des § 26 Abs. 1 BNatSchG zuzuordnen. Beide Schutzzwecke dienen der Förderung des Natur- und Freizeiterlebens in einer freien Landschaft (vgl. § 7 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG), die dafür aufgrund ihrer Schönheit und Ungestörtheit eine besondere Bedeutung hat (vgl. Hendrischke, a.a.O., § 26 BNatSchG Rn. 19, Gellermann, a.a.O., § 26 BNatSchG Rn. 12).

151 Der auf die „Vielfalt, Eigenart und Schönheit“ der Landschaft abstellende Schutzzweck ist eher „ideeller Art“; er bezieht sich im Unterschied zu den Schutzzwecken nach § 26 Abs. 1 Nr. 1 BNatSchG nicht auf ökologische Funktionen, Habitate oder Spezies, sondern - maßgeblich - auf das Landschaftsbild, das sich aus den optischen Eindrücken für einen Betrachter, bzw. den „mit dem Auge wahrnehmbaren Zusammenhängen von einzelnen Landschaftselementen“ ergibt, wobei es auf einen für die Schönheiten der natürlich gewachsenen Landschaft aufgeschlossenen Durchschnittsbetrachter ankommt (vgl. BVerwG, Urteil vom 27.09.1990, 4 C 44.87, BVerwGE 85, 348 ff. [bei Juris Rn. 35]; OVG Münster, Beschl. v. 27.10.2017, 8 A 2351/14, a.a.O. [bei Juris Rn. 32]).

152 Die Erforderlichkeit des mit den angegriffenen Verordnungen erstrebten Landschaftsschutzes ist unter Zugrundelegung dieser Maßstäbe gerichtlich voll nachprüfbar (Urt. des Senats v. 21.07.1994, 1 K 15/92, Juris [Rn. 22]); sie ist „tatbestandliche“ Voraussetzung des Normerlasses. Ergibt sich danach, dass für das in Aussicht genommene Gebiet ein „besonderer“ Schutz nach einer den Vorgaben des § 2 Abs. 3 BNatSchG entsprechenden Abwägung nicht erforderlich ist, um den maßgeblichen Schutzzweck - hier nach § 26 Abs. 1 Nr. 2 und Nr. 3 BNatSchG - zu sichern (vgl. Hendrischke, a.a.O., § 20 BNatSchG Rn. 34; Appel, in: Frenz/Appel, BNatSchG, Komm., 2011, § 26 Rn. 4), dürfen die angegriffenen Verordnungen nicht erlassen werden.

153 2.4.2 Dem Erfordernis eines „besonderen“ Landschaftsschutzes steht nicht entgegen, dass Teilbereiche der betroffenen Gebiete bereits als FFH- oder Vogelschutzgebiete (§ 32 BNatSchG) bzw. als Landschaftsschutzgebiete geschützt sind. Der Schutzzweck von FFH- bzw. Vogelschutzgebieten ist nicht mit demjenigen nach § 26 Abs. 1 Nr. 2 und Nr. 3 BNatSchG vergleichbar. Die im Bereich der „Hohen Geest“ gelegenen acht Landschaftsschutzgebiete sind in Relation zum Geltungsbereich des Gebiets „Hohe Geest“ sehr kleinflächig. Deren Existenz seit 1938 bzw. 1972 stellt die Erforderlichkeit des hier vorgesehenen Schutzes nicht in Frage. Soweit im fraglichen Bereich Naturschutzgebiete bestehen, liegen diese außerhalb des Geltungsbereichs der angegriffenen Verordnungen.

154 Der Umstand, dass die Landschaft auch ohne Schutz nach § 26 Abs. 1 Nr. 2 und Nr. 3 BNatSchG nicht ungeschützt bleibt (vgl. § 35 Abs. 3 Nr. 2 und Nr. 5 BauGB, §§ 14 ff. BNatschG, §§ 8 ff. LNatschG SH) steht der Erforderlichkeit eines „besonderen“ Schutzes ebenfalls nicht entgegen, zumal dieser auch für Veränderungen gilt, die nicht durch „bauliche Anlagen“ hervorgerufen werden.

155 2.4.3 Die Eignung der von den angegriffenen Verordnungen betroffenen Flächen für die o. g. Schutzzwecke nach § 26 Abs. 1 Nr. 2 und Nr. 3 BNatSchG unterliegt für das „Hohe Geest“ Zweifeln; anders ist dies in Bezug auf das „Rüsdorfer Moor“.

156 2.4.3.1 Für die „Hohe Geest“ wird der beabsichtigte Schutz in § 3 Abs. 1 SiStVO damit begründet, dass „die hügeligen Altmoränen der Geest … den ältesten charakteristischen Landschaftsraum“ des Kreises darstellten. Die „engmaschige bäuerliche Knicklandschaft mit artenreichen Wallhecken“ werde „begrenzt und unterbrochen durch weiträumige Niederungen mit Dauergrünland auf Moorböden.“ Das Bild dieser „historischen Kulturlandschaft“ werde in besonderem Maße durch „alte Bauernwälder, naturbelassene Autäler sowie kleinflächige Geesthochmoore und Sandheiden“ strukturiert. Eine entsprechende Begründung des geplanten Schutzes findet sich auch in der „Informationsvorlage“ des Antragsgegners (Drs. 2016/0072) für den Kreistag.

157 Demgegenüber ist festzustellen, dass das betroffene Gebiet nicht nur „hügelige Altmoränen“ umfasst, die - als Landschaftsform - im gesamten Westen des Landes (im Unterschied zu „Jungmoränen“ im östlichen Hügelland) anzutreffen sind. Die (Alt-)Moränen sind unterschiedlich stark erhalten geblieben. In Teilbereichen haben sie sich durch Rinnen, Verwitterung oder Erosionen oder durch „glazifluviatile Ablagerungen“ (Sand, Kies, Schluff, Geschiebemergel oder Lehm) unterschiedlicher Morphologie verändert (vgl. Stephan, Zur Entstehung der eiszeitlichen Landschaft Schleswig-Holsteins, Schriften des naturwissenschaftlichen Vereins Schleswig-Holstein, Bd. 68, S. 101 ff./102-106), „Geologische Übersichtskarte von Schleswig Holstein“, hg. vom LLUR [Geologischer Dienst], 2012). Soweit es in § 3 Abs. 1 SiStVO heißt, die „bäuerliche Knicklandschaft“ werde durch „weiträumige Niederungen“ „begrenzt und unterbrochen “ und durch Wälder, Autäler, Moore und Sandheiden „strukturiert“, was (wie anzumerken ist) auch durch das Landschaftsprogramm Schleswig-Holstein (1999, S. 80) bestätigt wird, wirft dies die Frage auf, wodurch die flächenhafte Zusammenfassung der einzelnen - unterscheidbaren - Bereiche zu einem Schutzgebiet begründet ist. Um - im Sinne des § 26 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG - einen „besonderen“ Schutz von Natur und Landschaft (einheitlich) für den gesamten Geltungsbereich der angegriffenen Verordnung zu begründen, müsste das Schutzgebiet insgesamt ein „natürliches Ganzes“ bilden, das nach seinem Gesamteindruck einen optisch wahrnehmbaren Zusammenhang einzelner Landschaftsbestandteile zeigt (s. o. 2.4.1; vgl. Appel, a.a.O., § 26 Rn. 7, 16; Hendrischke, in: Schlacke, GK-BNatSchG, 2012, § 26 Rn. 14).

158 Der Antragsgegner versucht die Zuordnung des gesamten, ca. 29.000 ha großen Gebiets „Hohe Geest“ zu einem (einheitlichen) Schutzgebiet aus seinem (bereits am 24.02.2011 erstellten) „Fachbeitrag Charakteristische Landschaftsräume in Dithmarschen“ (Bl. 92-131 der Beiakte B) abzuleiten. Darin werden - zunächst - die Landschaftsräume im Kreisgebiet charakterisiert und räumlich begrenzt (Nordseeküste/Küstenstreifen, Hohe Geest), um - sodann - deren Bewertung in neun verschiedenen „Werteräume“ vorzunehmen. Die „Werteräume“ 2 – 8

159 ([2] Eiderniederung, [3] Lundener Niederung, [4] Gieselauniederung, [5a, 5b] Klev, Burger-Au-Kudenseeniederung, Donnlandschaft, [6] Windbergener Niederung, [7] Mieleniederung und [8] Hohe Geest)

160 werden als ein „zusammenhängender charakteristischer Landschaftsraum“ angesehen. Unklar bleibt auch hier, warum die Niederungen (Werteräume [2], [4], [5a, 5b] und [6]) mit der „Hohen Geest“ [8] einer gemeinsamen - übergreifenden - Charakteristik zugeordnet und einem Betrachter deshalb als ein (einheitlicher) Landschaftsraum erscheinen sollen.

161 Soweit der Antragsgegner im vorliegenden Verfahren - ergänzend - das im Oktober 2017 von den Landschaftsarchitekten BHF (Kiel) erstellte „Gutachten zur Schutzwürdigkeit … der geplanten Landschaftsschutzgebiete ‚Dithmarscher Geest‘ und ‚Rüsdorfer Moor‘“ eingereicht hat, ist festzustellen, dass dieses im Zeitpunkt des Erlasses der angegriffenen Verordnungen noch nicht vorlag. Der Senat berücksichtigt den Inhalt im vorliegenden Verfahren im Sinne einer Ergänzung bzw. Erläuterung der bei Normerlass vorliegenden Informationen.

162 In dem genannten Gutachten (S. 36) werden für die „Dithmarscher Geest“ drei „wertgebende“ Räume unterschieden (Geest-Niederung und Übergangsbereiche nördlich der Bundesstraße B 203, Moränenzüge zwischen den Bundesstraßen B 203 und B 431, Geest zwischen B 431 und Kliff bei St. Michaelisdonn, Kuden und Burg; der Bereich „Rüsdorfer Moor“ wird separat erfasst [s. u.].). Unabhängig davon soll dieser „Landschaftskomplex“ aus Geestbereichen inklusive „eingelagerter“ Niederungen und Bachschluchten im Hinblick auf Landschaftsbild und Erholungswert geschützt werden. Zu der Frage, ob die Zusammenfassung der drei genannten „wertgebenden“ Bereiche zu einem gemeinsamen - übergreifenden - Schutzgebiet, das dem Schutzzweck des § 26 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG dienen soll, gerechtfertigt ist, fehlt auch hier eine Begründung. Im Hinblick darauf, dass der „ideelle“ Schutzzweck nach § 26 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG ein optisch als zusammengehörig wahrnehmbares Landschaftsbild voraussetzt (s. o. 2.4.1), wird auch ein für den Landschaftsschutz aufgeschlossener Betrachter die unterschiedlichen und weit auseinander liegenden „wertgebenden“ Bereiche nicht mehr als einen Landschaftsraum wahrnehmen, zumal ihr Zusammenhang durch (größere) Niederungen, Bachschluchten oder Moore unterbrochen wird.

163 Der Senat hat erwogen, dass der Geltungsbereich einer (Landschaftsschutz- oder) Sicherstellungsverordnung auch einzelne - als solche - nicht schutzbedürftige Flächen einschließen kann, wie es etwa in Bezug auf Puffer- und Randzonen in Betracht kommen kann, wenn und soweit sie den Schutzzweck flankieren (vgl.dazu BVerwG, Urt. v. 05.02.2009, 7 C 1.08, NVwZ 2009, 719 [bei Juris Rn. 31, m.w.N.], OVG Lüneburg, Urt. v. 29.11.2016, 4 KN 93/14, BeckRS 2016, 111741 [Rn. 42], Urt. des Senats v. 18.02.1992, 1 L 2/91, BeckRS 1991, 10055 [Rn. 37]). Solche in den Geltungsbereich einbezogenen Flächen müssen aber in einer („funktionalen“) Beziehung zu dem beabsichtigten Schutzzweck einer (Sicherstellungs- bzw.) Landschaftsschutzgebietsverordnung stehen. Fehlt auch eine solche „funktionale“ Beziehung, ist die Einbeziehung solcher Flächen in den Schutzbereich einer (Sicherstellungs- bzw.) Landschaftsschutzgebietsverordnung nicht (mehr) „erforderlich“ und damit unzulässig. Die Flächen müssen dann ggf. aus dem Schutzgebiet ausgegrenzt werden. Auch wenn infolgedessen kein geographisch geschlossenes Schutzgebiet entsteht, ist dies hinzunehmen, sofern die im Geltungsbereich der Verordnung verbleibenden Gebiete durch den festgelegten Schutzgegenstand und die Schutzzwecke verbunden bleiben (vgl. VGH München Urt. v. 13.12.2016, 14 N 15.873, BeckRS 2016, 129636 [Rn. 41]).

164 Die Unterlagen zum Normsetzungsverfahren enthalten keinerlei Feststellungen oder Erwägungen des Antragsgegners zu dieser Frage. Eine Überprüfung des Geltungsbereichs auf nicht oder nur eingeschränkt schutzbedürftige (Teil-)Gebiete hat ersichtlich nicht stattgefunden.

165 Insgesamt sind damit erhebliche Zweifel daran begründet, dass die Schutzzwecke nach § 26 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 3 BNatSchG bzw. nach § 3 Abs. 2 Nr. 1 SiStVO eine Unterschutzstellung des gesamten - großflächigen - Geltungsbereichs der angegriffenen Verordnung mit einer Nord-Süd-Ausdehnung von ca. 20 km und einer Ost-West-Ausdehnung von ca. 10 km und einer Gesamtgröße von ca. 29.000 ha erfordern.

166 2.4.3.2 Die in Bezug auf die „Hohe Geest“ aufgezeigten Bedenken treffen auf den Geltungsbereich der für das „Rüsdorfer Moor“ geltenden Verordnung nicht zu.

167 Das Gebiet ist mit 782 ha erheblich kleiner. Es umfasst einen geschlossenen Niederungsbereich mit Niedermoor, Feuchtgrünland und Schilfbeständen, der im „Übergangsbereich“ zwischen der Altmoränenlandschaft und der Marsch liegt und im Westen, Norden und Osten von Geestlandschaft „umschlossen“ ist. Nordwestlich grenzt das Stadtgebiet der Stadt Heide an.

168 In dem genannten Bereich ist das Landschaftsbild - (vergleichsweise) homogen - durch die (frühere) Moor- und Grünlandnutzung geprägt. Dementsprechend kann dem Bereich - i. S. d. § 26 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG - eine „Eigenart“ und „Schönheit“ nicht abgesprochen werden; für eine „Vielfalt“ mögen Details (Torfstiche, Mohrkuhlen, Schilf) sprechen. Der Torfabbau begründet eine kulturhistorische Bedeutung. Die „herbe Schlichtheit“ des Gebiets begründet auch dessen Eignung für Erholungszecke i. S. eines natur- und landschaftsverträglich ausgestalteten Natur- und Freizeiterlebens (§ 7 Abs. 1 Nr. 3 BNatSchG). Die genannten „wertgebenden“ Elemente können auch optisch wahrgenommen werden und grenzen das - überschaubare - Gebiet von den umgebenden Bereichen nachvollziehbar ab.

169 2.4.3.3 Im Hinblick auf die diesbezüglichen Erörterungen in der mündlichen Verhandlung merkt der Senat an, dass die von den Antragstellerinnen angeführten „Vorbelastungen“ der betroffenen Gebiete dem vorgesehenen Landschaftsschutz nicht von vornherein entgegenstehen.

170 Nach der dazu vom Antragsgegner in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Übersicht, die auch den diesbezüglichen Vortrag der Antragstellerinnen berücksichtigt, sind Auswirkungen auf das Landschaftsbild durch die Autobahn (A 23) und Straßen (B 203, B 431), Bahnstrecken (Heide - Itzehoe, Heide - Neumünster; z.T. an die Schutzgebiete angrenzend, z.T. auch durchquerend), 110-, 220-, 380 kV-Stromleitungen, Rohstoffabbau- und Abfallbehandlungsanlagen, Sport- und Freizeitflächen sowie Bauwerke (Masten, Silos, Windkraftanlagen oder -parks, Solarfelder) in Betracht zu ziehen.

171 Die genannten Anlagen betreffen das „Rüsdorfer Moor“ nur bzgl. der (querenden) Bahnstrecke Heide – Nordhastedt; weder diese noch die am Nordrand verlaufende Stromleitung sowie eine einzelne (abzubauende) Windkraftanlage sind geeignet, den erstrebten Landschaftsschutz in Frage zu stellen.

172 Der Bereich der „Hohen Geest“ ist demgegenüber nicht nur durch querende „große“ Verkehrswege (v.a. Autobahn A 23) und Stromleitungen betroffen, sondern auch durch - in einigen Bereichen konzentrierte - Kiesabbauflächen (bei Pahlen, Schalkholz, Albersdorf, Buchholz und [in kleinerem Umfang] bei Nindorf und Bargenstedt) und Windparks (bei Hennstedt, Tellingstedt, Wrohm, Albersdorf und Eggstedt). Diese dauerhaften Veränderungen sind geeignet, die Schutzwürdigkeit - zumindest - der davon betroffenen Bereiche zu mindern. Das „Landschaftserlebnis“ wird durch Kunstbauwerke, die weithin sichtbar und nicht nur vereinzelt vorhanden sind, belastet. Das stellt auch der Antragsgegner nicht in Frage; er bewertet allerdings die von „statischen“ Stromleitungsgittermasten oder von der Autobahn ausgehende Belastung für das Landschaftsbild als geringer im Vergleich zu derjenigen von Windkraftanlagen mit „drehenden Rotoren“. Ob dies (so) tragfähig ist, kann hier offen bleiben. Die genannten „Vorbelastungen“ tragen jedenfalls nicht die Annahme, dass der mit der beabsichtigten Landschaftsschutzverordnung verfolgte Zweck, die Vielfalt, Eigenart und Schönheit der Landschaft bzw. ihren Erholungswert zu schützen, im Gesamtgebiet von vornherein nicht mehr erreichbar ist. Soweit sich die Vorbelastungen in einzelnen Teilbereichen konzentrieren (etwa in Bezug auf Windparks im Bereich Hennstedt, Tellingstedt, Wrohm, Albersdorf, Eggstedt, in Bezug auf Rohstoffabbau in Bezug auf Pahlen/Schalkholz, Albersdorf und Kuhden), mag im Rahmen des Erlasses der Landschaftsschutzgebietsverordnung darüber entschieden werden, diese - entweder - aus deren Geltungsbereich herauszunehmen - oder - eine Zonierung mit einem abgestuften Schutz vorzunehmen (§ 22 Abs. 1 S. 3 BNatSchG). Im Hinblick auf diese - im weiteren Rechtssetzungsverfahren des Antragsgegners zu prüfende - Möglichkeit ist die (grundsätzliche) Möglichkeit einer (ggf. modifizierten) Unterschutzstellung des in Aussicht genommenen Gebiets zur Erreichung der Schutzzwecke gem. § 26 Abs. 1 Nr. 2 und 3 BNatSchG nicht von vornherein auszuschließen.

173 2.5 Der Kritik der Antragstellerinnen daran, dass der Antragsgegner (bereits) in den angegriffenen Sicherstellungsverordnungen in - ansonsten dafür besonders geeigneten („windhöffigen“) - Gebieten eine Windkraftnutzung vollständig ausgeschlossen hat, ist beizutreten. Die angegriffenen Verordnungen verstoßen insoweit gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.

174 Eine Sicherstellungsverordnung kann nach § 22 Abs. 3 Satz 3 BNatSchG Handlungen und Maßnahmen verbieten, die geeignet sind, den Schutzgegenstand nachteilig zu verändern. Das danach bestehende „Schutzregime“ muss erforderlich und - nach Abwägung (§ 2 Abs. 3 BNatSchG) - verhältnismäßig sein.

175 Im vorliegenden Fall hat der Antragsgegner (schon) in den angegriffenen Sicherstellungsverordnungen Windkraftanlagen generell für unzulässig erklärt (§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und § 5 Abs. 2 lit. d SiStVO). Das ist – so – nicht tragfähig:

176 Ausgangspunkt für die Bestimmung der im Geltungsbereich der angegriffenen Verordnungen verbotenen (Handlungen und) Vorhaben ist § 26 Abs. 2 BNatSchG. Danach dürfen „nach Maßgabe näherer Bestimmungen alle Handlungen verboten“ werden, die „den Charakter des Gebiets verändern oder dem besonderen Schutzzweck zuwiderlaufen.“ Ein Bauverbot in einer Landschaftsschutzverordnung darf materiell nicht weiter reichen, als es im Interesse des gesetzlich anerkannten Schutzgutes bzw. der Schutzzwecke erforderlich ist (vgl. BVerwG, Urt. v. 12.07.1956, I C 91.54, BVerwGE 4, 57 ff.)

177 Die o.a. - restriktiven - Regelungen (bereits) in den angegriffenen Sicherstellungsverordnungen erfordern eine vorherige Prüfung ihrer (flächendeckenden) Erforderlichkeit und eine Abwägung (§ 2 Abs. 3 BNatSchG). Diese fehlt.

178 Der Senat hat bereits in seinem Beschluss vom 27.10.2017 (a.a.O., Rn. 63) hervorgehoben, dass eine mit dem geplanten Landschaftsschutz verbundene Beschränkung der Baufreiheit einer sachlichen Rechtfertigung bedarf, die eine am Verhältnismäßigkeitsgrundsatz orientierte Würdigung der betroffenen Interessen des Natur- und Landschaftsschutzes einerseits und der Bau- und Nutzungsinteressen der betroffenen Eigentümer andererseits erfordert (vgl. VGH München, Urt. v. 13.12.2016, 14 N 14.2400, NuR 2017, 859 f. [bei Juris Rn. 83 m. w. N.]; BVerwG, Urt. v. 11.12.2003, 4 CN 10.02, BVerwGE 119, 312). Im Rahmen der Abwägung muss auch berücksichtigt werden, dass die Regelung über die im (künftigen) Schutzgebiet unzulässigen oder nur ausnahmsweise zulässigen Maßnahmen (Schutzregime) häufig Vorhaben betrifft, die im Außenbereich privilegiert sind, wie es in Bezug auf Windkraftanlagen (§ 35 Abs. 1 Nr. 5 BauGB) oder landwirtschaftliche Gebäude (§ 35 Abs. 1 Nr. 1 BauGB) der Fall ist. Das Schutzregime der Sicherstellungs- oder Landschaftsschutzgebietsverordnung ist in diesen Fällen für die (bau-)rechtliche Zulässigkeit solcher Vorhaben maßgeblich, da sich die Privilegierung in der Regel nur im Rahmen von Ausnahme- oder Befreiungstatbeständen durchsetzen kann und außerhalb solcher Tatbestände keine „konkretisierende Abwägung“ der Privilegierung einerseits und des Landschaftsschutzes andererseits mehr stattfindet (vgl. VGH Mannheim, Urt. v. 30.08.2017, 8 S 17/16, NVwZ-RR 2018, 136). Daraus folgt zugleich, dass im Rahmen des Schutzregimes einer Sicherstellungs- bzw. Landschaftsschutzgebietsverordnung maßgeblich über die „Durchsetzungsfähigkeit“ einer Privilegierung (vgl. BVerwG, Urt. v. 20.01.1984, 4 C 43.81, BVerwGE 68, 311 [bei Juris Rn. 18]) entschieden wird. Dem entsprechend muss der Normgeber abwägend tätig werden.

179 In welchen Fällen und mit welcher „Strenge“ von dieser Ermächtigung Gebrauch gemacht wird, muss in Bezug auf das (jeweils) betroffene Schutzgebiet bzw. - im Fall einer „Zonierung“ nach § 22 Abs. 1 S. 3 BNatSchG im Sinne eines „abgestuften“ Schutzes für ein Teilgebiet des Schutzgebiets - vor Erlass der Verordnung geprüft werden. Die gegenläufigen Bau- und Nutzungsinteressen der betroffenen Eigentümer sind - typisierend - zu ermitteln, zu gewichten und abzuwägen. Das ist vorliegend gänzlich unterblieben.

180 Der Antragsgegner durfte die danach erforderliche Prüfung und Abwägung nicht auf das (spätere) Verfahren zum Erlass der Landschaftsschutzgebietsverordnungen „verschieben“. Ebenso wie (etwa) von einer baurechtlichen Veränderungssperre (vgl. § 14 Abs. 2 BauGB) - schon aus Gründen der Verhältnismäßigkeit - eine Ausnahme gewährt werden muss, wenn dadurch der Sicherungszweck nicht beeinträchtigt und die beabsichtigte Bauleitplanung nicht wesentlich erschwert werden würde (vgl. dazu Mitschang, in: Battis u. a., BauGB, 2016, § 14 Rn. 19), ist dies auch bei einer Sicherstellungsverordnung der Fall, wenn ein Vorhaben nach seinem Standort oder seiner Größe die Schutzzwecke nach § 26 Abs. 1 Nr. 2 und Nr. 3 BNatSchG nicht beeinträchtigt.

181 Das OVG Lüneburg hat in seinem - in der mündlichen Verhandlung erörterten - Urteil vom 19.07.2017 (4 KN 29/15, DVBl. 2017, 1298 [bei Juris Rn. 61]) ausgeführt, dass der Normgeber

182 » … repressive Verbote ohne Erlaubnisvorbehalt nur dann erlassen [darf], wenn von vornherein feststeht, dass die verbotenen Handlungen den Gebietscharakter schlechthin verändern oder dem besonderen Schutzzweck schlechthin zuwiderlaufen, da landschaftsschutzrechtliche Verbote nicht weiter reichen dürfen, als es im Interesse der gesetzlich anerkannten Schutzgüter erforderlich ist (…). Handlungen, die dem Gebietscharakter oder dem besonderen Schutzzweck nicht generell abträglich sind, dürfen dementsprechend nur mit präventiven Verboten mit Erlaubnisvorbehalt belegt werden, die es der Naturschutzbehörde ermöglichen, die Vereinbarkeit der Maßnahmen mit den Schutzgütern der Verordnung in jedem Einzelfall zu überprüfen, und überdies einen Anspruch auf Erteilung der Erlaubnis begründen, wenn die Schutzgüter nicht beeinträchtigt werden (…). «

183 Dem ist zuzustimmen. Überlegungen in dieser Hinsicht hat der Antragsgegner nicht angestellt; die vor Erlass der angegriffenen Verordnung gefertigte „Informationsvorlage“ (Kreistags-Drs. 2016/0072) ist dazu unergiebig.

184 Eine - den o. g. Grundsätzen entsprechende - differenzierte Regelung wäre nur entbehrlich, wenn angenommen werden könnte, dass (gerade) die Errichtung von Windkraftanlagen mit den Schutzzwecken einer Landschaftsschutzgebietsverordnung schlechthin unvereinbar ist, so dass deshalb ein (ausnahmsloses) repressives Verbot ohne besondere Prüfung als rechtmäßig anzusehen ist (in diesem Sinne: OVG Bautzen, Urt. v. 30.08.2016, 4 C 7/15, Juris [Rn. 27], differenzierend: VGH München, Beschl. v. 08.01.2009, 14 ZB 08.720, Juris [Rn. 9] und v. 27.03.2017, 9 ZB 14.626, Juris [Rn. 13], Urt. v. 25.03.1996, 14 B 94.119, NVwZ 1997, 1010 [Anlage auf einem Berg in einem Nationalpark]). Eine solche Annahme ist indes nicht gerechtfertigt; sie ist - jedenfalls - für die hier maßgeblichen Verhältnisse nicht begründet.

185 Die Frage, ob bzw. inwieweit eine bauliche Anlage geeignet ist, das zu schützende Landschaftsbild erheblich zu beeinträchtigen, hängt - zum einen - von den nach § 26 Abs. 1 Nr. 1-3 BNatSchG relevanten Schutzzwecken und - zum anderen - von den Charakteristika des jeweils betroffenen Landschaftsbildes ab. Schon deshalb verbieten sich generalisierende Aussagen. Die (vom OVG Bautzen [a.a.O.]) angeführten Erwägungen, wonach Windkraftanlagen „allgemein als Fremdkörper empfunden“ werden, die das Landschaftsbild „stets negativ“ beträfen und „Dominanzpunkte“ setzten, so dass nicht mehr klar zwischen Natur und Technisierung unterschieden werden könne, vermögen nicht zu überzeugen. Sie enthalten Bewertungen, denen auch ein gebildeter, für den Landschaftsschutz aufgeschlossener Betrachter (vgl. BVerwG, Urt. v. 13.04.1983, 4 C 21.79, BVerwGE 67, 84 ff. [bei Juris Rn. 17]) nicht pauschal zustimmen könnte. Auch ein solcher Betrachter wird Veränderungen in der Kulturlandschaft durch (unterschiedliche) „Kunstbauwerke“ nicht von vornherein negativ bewerten, manche dieser Veränderungen werden als „landschaftsprägend“ (etwa Aussiedlerhöfe, Bahn-/Straßenbrücken, Wasserstraßen), landschaftsverträglich (etwa Golfplätze, „Baggerseen“, Tierhaltungsanlagen) oder - jedenfalls - als nicht störend angesehen. Das gilt auch für technische Anlagen. Allein deren technische Neuartigkeit oder eine dadurch bedingte optische Gewöhnungsbedürftigkeit begründet noch keine „negative“ Bewertung ihrer Auswirkungen auf das Landschaftsbild.

186 Soweit darauf abgestellt wird, dass Windenergieanlagen das Landschaftsbild weiträumig und erheblich beeinflussen, weil sie sich von sonstigen baulichen Anlagen nicht nur durch ihre Bauform mit einem mehr oder weniger hohen Turm unterscheiden, sondern vor allem durch die in der Höhe wahrzunehmende Drehbewegung des Rotors und die von ihnen ausgehenden Emissionen (Lärm, Schattenwurf) (vgl. VerfGH Bayern, Entscheidung vom 09.05.2016, Vf. 14-VII-14, NVwZ 2016, 999 ff. [bei Juris Rn. 161]), können sich auch diese Effekte auf das Landschaftsbild - je nach Standort und Umgebung im Einzelfall - deutlich unterscheiden. Die Annahme, dass sie den (geschützten) Gebietscharakter der Landschaft „schlechthin“ verändern oder dem besonderen Schutzzweck „schlechthin“ zuwiderlaufen, ist in dieser Allgemeinheit nicht tragfähig.

187 Vorliegend ist eine solche - pauschale - Annahme wegen der heterogenen Struktur der hier betroffenen Schutzgebiete und im Hinblick auf die (vom Antragsgegner als unerheblich erachteten) „Vorbelastungen“ innerhalb der Gebiete, die besonders in bestimmten Teilbereichen vorhanden sind, nicht tragfähig. Auch für Windkraftanlagen gilt, dass diese nicht - „schlechthin“ - den besonderen Schutzzwecken der „Vielfalt, Eigenart und Schönheit“, der „besonderen kulturhistorische Bedeutung“ oder des Erholungswerts der Landschaft zuwiderlaufen.

188 Das Schutzregime der angegriffenen Verordnungen unterbindet jegliche Neuerrichtung von Windkraftanlagen (§ 4 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und § 5 Abs. 2 lit. d, SiStVO) auch wenn sie keine oder nur geringfügige Auswirkungen auf den beabsichtigten Schutzzweck haben. Die unterschiedslos für die Gesamtfläche der Schutzgebiete getroffene Regelung ermöglicht weder eine Unterscheidung zwischen Vorhaben in Kern-, Rand- oder Pufferzonen des Schutzgebiets noch kann einer evtl. geminderten Schutzwürdigkeit der Gebiete in den Bereichen, in denen bereits Windkraftanlagen oder Windparks oder andere „Vorbelastungen“ vorhanden sind, Rechnung getragen werden. Auch bei einem „flächendeckend“ unter Schutz gestellten Gebiet müssen (und werden) nicht alle darin gelegenen Teilflächen dieselbe „Wertigkeit“ für die Erreichung der Schutzziele haben (vgl. VGH München, Urt. v. 20.12.201, 22 A 10.40041, NuR 2013, 357 [bei Juris Rn. 30]). Im Falle der Errichtung einer neuen Windfarm mag mit zunehmender Zahl oder Höhe der Anlagen eine das geschützte Landschaftsbild beeinträchtigende Wirkung entstehen, (auch) das ist jedoch einzelfallabhängig. Im Fall der Errichtung einer einzelnen (solitären) Windkraftanlage kann ebenfalls nicht generell angenommen werden, dass diese stets („schlechthin“) den beabsichtigten Schutzzwecken zuwiderläuft. Indem der Antragsgegner für Fälle dieser Art in den angegriffenen Verordnungen keinerlei Ausnahmeregelung, die auch eine am Schutzzweck orientierte Einzelfallprüfung ermöglicht, vorgesehen hat, wird den betroffenen Einzelinteressen unzureichend Rechnung getragen. Dies ist unverhältnismäßig.

189 Dieser Rechtsfehler wird durch den in § 6 Abs. 2 SiStVO enthaltenen Verweis auf die (allgemeine) Befreiungsmöglichkeit nach § 67 BNatSchG nicht überwunden. Eine Befreiung setzt - danach - voraus, dass im Einzelfall eine nach den Verhältnissen des einzelnen Grundstücks festzustellende Härte für den Betroffenen vorliegt (§ 67 Abs. 1 Nr. 2 BNatSchG; vgl. dazu BVerwG, Urt. v. 04.04.1975, IV C 55.74, BVerwGE 48, 123 ff. [zu § 9 Abs. 8 FStrG]). Allein das allgemeine Interesse am Ausbau regenerativer Energien genügt insoweit nicht. Eine Befreiung erfordert überdies eine atypische Sondersituation, die im Hinblick auf die vorliegend angegriffenen Verordnungen, die (gerade) Windkraftanlagen im Blick hatten, schwer anzunehmen sein wird (diesbezüglich unterscheidet sich der dem Beschl. des OVG Münster v. 27.10.2017 [a.a.O.] zugrundeliegende Fall).

190 3. Der Normenkontrollantrag hat nach alledem Erfolg. Die angegriffenen Verordnungen sind im Hinblick auf die unterbliebene landesplanerische Abstimmung, den fehlenden Regelungsanlass i. S. d. § 22 Abs. 3 S. 1 [2. Hs.] BNatSchG und das Schutzregime, das ohne eine den Schutzzwecken und den Schutzgebieten angemessene Ausnahmeregelung unverhältnismäßig ist, für unwirksam zu erklären.

191 Der Antragsgegner hat die Entscheidungsformel hinsichtlich der für unwirksam erklärten Verordnungen in derselben Weise zu veröffentlichen wie die Verordnungen (§ 47 Abs. 5 Satz 2 Halbsatz 2 VwGO).

192 III. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

193 Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 10, 711 ZPO.

194 IV. Der Senat hat die Revision nicht zugelassen, weil kein Zulassungsgrund nach § 132 Abs. 2 VwGO vorliegt.

195 Dem in der mündlichen Verhandlung gestellten Antrag des Antragsgegners auf Zulassung der Revision hat der Senat nicht entsprochen, weil den zu dessen Begründung angeführten Fragen (s. Anlage 1 zur Verhandlungsniederschrift) keine Grundsatzbedeutung zu entnehmen ist. Der Senat geht - mit dem Antragsgegner - davon aus, dass die „inhaltlichen Vorgaben“ für den Erlass einer Sicherstellungsverordnung bundesrechtlich geregelt sind. Auf die Frage, ob (im Wege einer sog. Abweichungsgesetzgebung) landesrechtliche Vorschriften zu beachten sind, kommt es insoweit nicht an. Anzumerken ist, dass weder zu § 22 noch zu § 26 BNatSchG (abweichende) landesrechtliche Regelungen bestehen. Der Antragsgegner bezieht sich insoweit auf § 12 Abs. 3 - 5 LNatSchG SH; richtigerweise dürfte § 12a Abs. 3 - 5 LNatSchG SH gemeint sein. Diese Vorschriften betreffen indes nicht die (bundesrechtlich geregelten) materiellen Voraussetzungen einer Sicherstellungsverordnung. Das Gleiche gilt auch für die in § 19 LNatSchG SH enthaltenen Regelungen zum Rechtssetzungsverfahren.

196 Die - weitere - Fragen, ob „der Landesplanung praktisch ein Vorrang“ eingeräumt wird und ob „an die Schutzwürdigkeit der Landschaft hohe Anforderungen“ gestellt werden, führen - ebenfalls - nicht zu einer grundsätzlichen Bedeutung. Abgesehen davon, dass der Senat nicht von einem „Vorrang“ der Landesplanung ausgeht, sondern von einer dem Antragsgegner obliegenden Pflicht zur Abstimmung seiner Rechtssetzung mit der Landesplanungsbehörde, geht es insoweit um Landesrecht (§ 12 LaPlaG SH SH), dessen Anwendung in einem Revisionsverfahren nicht klärungsfähig ist (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 2016, § 132 Rn. 10, 11). In Bezug auf die „hohen Anforderungen an die Schutzwürdigkeit der Landschaft“ ist Bundesrecht zwar in Bezug auf § 22 Abs. 3 S. 1 und des § 26 Abs. 1 Nr. 2 und Nr. 3 BNatSchG betroffen. Der Anwendung dieser Vorschriften kommt aber keine über den vorliegenden (Einzel-) Fall hinausreichende Bedeutung oder Tragweite zu. Einen Ansatzpunkt dafür, dass der Senat seine Rechtsanwendung (allgemein) anhand zu „hoher“ Anforderungen vorgenommen hat, hat der Antragsgegner nicht benannt; dies ist auch nicht ersichtlich.

197 BESCHLUSS

198 Der Streitwert beträgt 245.000,00 Euro.

199 Gründe:

200 Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Betroffen sind sieben Windkraftanlagen (Antragstellerin zu 1: 3 Anlagen, Antragstellerin zu 2: 1 Anlage, Antragstellerin zu 3.: 3 Anlagen), für die ein Wert von je 35.000 € anzusetzen ist. Eine Halbierung im Hinblick darauf, dass vorliegend (nur) eine Sicherstellungsverordnung betroffen ist, findet nicht statt (vgl. Beschl. des Senats vom 05.10.2016, 1 KN 20/15, n. v.).

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