VG Halle (Saale) 7. Kammer — 7 A 274/23 HAL — Urteil

Entscheidungsdatum: 2025-11-24

Aktenzeichen: 7 A 274/23 HAL

Dokumenttyp: Urteil

Normen: § 28 Abs 1 VwVfG, § 1 Abs 1 VwVfG ST, § 27a Abs 3 GlüStVtr ST 2021, § 45 Abs 1 Nr 3 VwVfG

Leitsatz

1. Die isolierte Anfechtbarkeit einzelner Nebenbestimmungen einer glückspielrechtlichen Erlaubnis ist nicht allein deshalb ausgeschlossen, weil diese im Rahmen von Ermessen verfügt worden sind. Denn es ist nicht offenkundig, dass die Aufhebung einzelner Bestimmungen rückwirkend zu einem Ermessensdefizit und damit zur Rechtswidrigkeit der Erlaubnis als Hauptverwaltungsakt führt (vgl. OVG LSA, Beschluss vom 15. Juni 2023 – 3 M 14/23 – juris).(Rn.147)

2. Derartige Nebenbestimmungen können auch dann isoliert anfechtbar sein, wenn damit gesetzliche Regelungen des GlüStV 2021 (juris: GlüStVtr ST 2021) lediglich wiederholt werden, soweit die Behörde in ihrem Bescheid erkennbar zum Ausdruck gebracht hat, dass es sich insoweit nicht nur um bloße Hinweise auf die Rechtslage handelt, sondern Nebenbestimmungen in Gestalt von Auflagen verfügt werden sollten.(Rn.150)

3. Vor Erlass von umfangreichen Nebenbestimmungen einer glückspielrechtlichen Erlaubnis zur Veranstaltung virtueller Automatenspiele ist eine Anhörung nach § 28 Abs 1 VwVfG bereits nach nationalem Recht erforderlich, weil durch diese bei Gegebensein eines Anspruches auf die begehrte Genehmigung in den Rechtskreis des Antragstellers eingegriffen wird. Ein derartiges Anhörungserfordernis ist erst recht bei Vornahme der insoweit gebotenen unionsrechtskonformen Auslegung dieser Regelung geboten, weil hierfür für eine Anhörungspflicht lediglich die Beeinträchtigung spürbarer Beeinträchtigungen der Interessen des Adressaten erforderlich ist (vgl. EuGH, Urteil vom 20. Dezember 2017 – C-276/16 – juris; Fortführung der Rechtsprechung des VG Halle bspw. in dem Urteil vom 19.02.2025 - 7 A 141/23 HAL – juris; entgegen OVG LSA im Beschluss vom 23. Juli 2025 – 3 M 56/25 – juris).(Rn.157)

Tenor

Die Nebenbestimmungen im Bescheid der Beklagten vom 4. Mai 2023 unter B. 8., B. 13., B. 25. d., B. 29. und B 35. werden aufgehoben.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt die Beklagte.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Die Berufung wird zugelassen.

Tatbestand

1 Die Klägerin begehrt die Aufhebung von verschiedenen Inhalts- und Nebenbestimmungen eines Bescheides über die Erlaubnis von virtuellen Automatenspielen.

2 Bei der Klägerin handelt es sich um ein maltesisches Unternehmen, welches virtuelle Automatenspiele veranstaltet.

3 Die Klägerin beantragte mit Schreiben vom 27. Juli 2021 eine Erlaubnis für die Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen beim Landesverwaltungsamt des Landes Sachsen-Anhalt als Rechtvorgänger der Beklagten (im Folgenden: Landesverwaltungsamt).

4 Mit Bescheid vom 4. Mai 2023 erteilte die Beklagte der Klägerin die Erlaubnis zur Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen auf den abrufbaren Internetseiten www.sunmaker.de, www.sunnyautomaten.de, www.comeonwetten.de sowie der IOS-App „Sunmaker“ und der Android App „Sunmaker“. Dieser Bescheid wurde der Klägerin am 9. Mai 2023 zugestellt. Unter B. wurden in diesem Bescheid insgesamt 36 verschiedene Inhalts- und Nebenbestimmungen verfügt.

5 Die Regelung in B. 8. erfolgte hierbei mit folgenden Wortlaut:

6 „Bei der Registrierung sind die Spieler aufzufordern, ein individuelles monatliches anbieterübergreifendes Einzahlungslimit festzulegen oder anzugeben, dass ein bereits festgelegtes individuelles monatliches anbieterübergreifendes Einzahlungslimit unverändert beibehalten werden soll. Das anbieterübergreifende Einzahlungslimit je Spieler darf im Internet einen Betrag von 1.000 Euro pro Monat grundsätzlich nicht übersteigen. Zur Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV 2021 kann auf Antrag festgelegt werden, unter welchen Voraussetzungen der Erlaubnisinhaber im Einzelfall mit anbieterübergreifender Wirkung einen abweichenden Betrag festsetzen kann.

7 Der gesetzliche Höchstbetrag darf dem Spieler nur angezeigt werden, wenn zuvor versucht werden ist, einen höheren Betrag einzugeben und der Spieler zur Korrektur der Eingabe aufgefordert wird. Die Erlaubnisinhaberin hat sicherzustellen, dass weitere Einzahlungen nicht möglich sind, wenn das anbieterübergreifende Einzahlungslimit erschöpft ist. Die Erlaubnisinhaberin muss vor Abschluss jedes Einzahlungsvorgangs sowie bei jeder Festlegung und Änderung des anbieterübergreifenden Einzahlungslimits die erforderlichen Daten gemäß der Technischen Richtlinie Zentraldateien zum Abgleich an die Zentraldateien der Aufsichtsbehörde übermitteln. Hierzu ist die Erlaubnisinhaberin unmittelbar bei Aufnahme des Geschäftsbetriebs verpflichtet, sich auf ihre Kosten an die Zentraldateien der Aufsichtsbehörde anzuschließen. Die diesbezügliche Technische Richtlinie (Technische Richtlinie Zentraldateien Länderübergreifendes Glücksspielaufsichtssystem) ist in der jeweils geltenden Fassung umzusetzen und in der aktuellen Fassung beigefügt.

8 Die Erlaubnisinhaberin hat den Spielern jederzeit die Möglichkeit einzuräumen, zusätzlich eigene anbieterbezogene tägliche, wöchentliche oder monatliche Einsatz-, Einzahlungs- und Verlustlimits einzurichten. Ist ein anbieterbezogenes Einsatz- oder Verlustlimit ausgeschöpft, darf eine weitere Spielteilnahme nicht erfolgen. Ist ein anbieterbezogenes Einzahlungslimit erschöpft, hat die Erlaubnisinhaberin sicherzustellen, dass weitere Einzahlungen nicht möglich sind.

9 Den Spielern ist zu jeder Zeit die Möglichkeit zu geben, sowohl das anbieterübergreifende Einzahlungslimit als auch anbieterbezogene Limits neu festzulegen. Die Erlaubnisinhaberin schafft hierfür für den Spieler eine wahrnehmbare und leicht auffindbare Möglichkeit der Neufestlegung von Limits. Eine Erhöhung von Limits darf erst nach einer Schutzfrist von sieben Tagen wirksam werden; dies gilt auch, wenn ein anbieterbezogenes Limit aufgehoben wird und ein bereits festgesetztes höheres anbieterübergreifendes Limit gelten würde. Bei einer Verringerung von Limits gelten diese sofort. Weder die Festsetzung noch die Änderung eines Limits darf bei dem Spieler Kosten verursachen.

10 Wird ein anbieterbezogenes Spielkonto gelöscht, ist dies unverzüglich an die Zentraldateien der Aufsichtsbehörde zu melden.“

11 (…)

12 Gemäß der weiteren Nebenbestimmung in B. 13. darf die Erlaubnisinhaberin nach Maßgabe der folgenden Inhalts- und Nebenbestimmungen für ihr mit diesem Bescheid erlaubtes Glücksspielangebot werben:

13 „a. Die Werbung ist maßvoll und auf das zur Zielerreichung - der Kanalisierung - Erforderliche zu begrenzen. Sie ist insbesondere dann unzulässig, wenn sie falsch, zur Irreführung geeignet oder widersprüchlich ist, namentlich hinsichtlich des möglichen Gewinns, der Anzahl der Teilnehmerinnen und Teilnehmer sowie der allgemeinen Teilnahmebedingungen. Werbung, die Gewinne verführerisch in Aussicht stellt, ist unzulässig.

14 b. In der Werbung muss der Zufallscharakter des Glücksspiels für den durchschnittlichen Betrachter unmittelbar zu erkennen sein.

15 c. Werbung, die im Hinblick auf die Teilnahmemöglichkeit an einem Glücksspiel Zeitdruck suggeriert, ist unzulässig. Insbesondere ist jegliche getaktete Bekanntgabe der bis zum Teilnahmeschluss noch fehlenden Zeitspanne im Zusammenhang mit der Bewerbung der Höhe eines Zusatzgewinns am Tag des Teilnahmeschlusses unzulässig.

16 d. Werbung für öffentliches Glücksspiel, die

17 - das Glücksspiel als Gut des täglichen Lebens erscheinen lässt,

18 - in ausschließlicher und einseitiger Weise den Nutzen des Glücksspiels betont,

19 - den Verzicht auf Glücksspiel abwertend erscheinen lässt bzw. vermittelt, die Teilnahme an Glücksspielen fördere den eigenen sozialen Erfolg,

20 - ermutigt, Verluste zurückzugewinnen oder Gewinne wieder zu investieren,

21 - suggeriert, dass die Teilnahme an dem nach dieser Erlaubnis veranstalteten/ vermittelten Glücksspiel eine vernünftige Strategie sein könnte, um die finanzielle Situation zu verbessern,

22 - vermittelt, dass Glücksspiel insbesondere finanziellen, sozialen oder psychosozialen Problemen entgegenwirken kann,

23 - gleichzeitig für unerlaubtes Glücksspiel wirbt,

24 ist nicht erlaubt.

25 e. Soweit mit nach Ziffer 35 gestatteten Bonusaktionen oder Rabattsystemen, die sich direkt oder indirekt an den Spieler richten, geworben werden soll, wird die Werbung für diese zur besseren Erreichung des Kanalisierungsziels gemäß § 1 Satz 1 Nr. 2 GlüStV 2021 für den Zeitraum der Gültigkeit dieser Erlaubnis gestattet. Dabei sind die Bestimmungen des GlüStV 2021 zum Schutz Minderjähriger und gefährdeter Spieler zu beachten.

26 Bei der Werbung mit Rabatten und Boni müssen der Kreis der Begünstigten, Anlass und Dauer der Aktion sowie die Höhe der Vergünstigungen eindeutig hervorgehen und gut erkennbar sein.

27 Eine Evaluierung der Werbung mit Rabatten und Boni erfolgt im Rahmen der allgemeinen Evaluierungsverpflichtung.

28 f. Dauerwerbesendungen sind verboten.

29 g. Die Generierung von Anrufen des Spielers oder Spielinteressenten beim Veranstalter mithilfe kostenloser Gewinnspiele zur Bewerbung von kostenpflichtigen Glücksspielangeboten ist nur dann zulässig, wenn die Gewinnspielunterlagen einen deutlichen Hinweis enthalten, dass bei einem Anruf auch Informationen über weitere kostenpflichtige Spielmöglichkeiten gegeben werden.

30 h. Die Werbung für unentgeltliche angebotene Online-Casinospiele, Online-Poker und virtuelle Automatenspiele im Sinne des § 6j Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 ist unzulässig.

31 i. Werbung für öffentliches Glücksspiel im Rahmen von Teleshopping oder Teleshopping für öffentliches Glücksspiel ist nicht erlaubt.

32 j. Werbung in Druckerzeugnissen, Programmen oder Sendungen, deren Inhalt ganz oder überwiegend auf Minderjährige oder vergleichbar gefährdete Zielgruppen ausgerichtet ist sowie Werbung im Internet auf Seiten, deren Angebot ganz oder überwiegend auf Minderjährige oder vergleichbar gefährdete Zielgruppen ausgerichtet ist, ist nicht zulässig. Unzulässig kann Werbung insbesondere sein, wenn die Werbung die Darstellung kindlicher oder jugendlicher Vorbilder oder Idole enthält oder wenn entweder direkt Minderjährige dargestellt werden, die am Glücksspiel teilnehmen oder wenn die Darstellung durch Verknüpfung mit anderen Darstellungen in der Werbung suggeriert, dass Minderjährige am Glücksspiel teilnehmen. Bei der Werbung in sozialen Netzwerken ist eine Beschränkung auf volljährige Nutzer vorzunehmen, falls diese vom jeweiligen Netzwerkbetreiber angeboten wird. Werbung darf keine prägenden Elemente enthalten, die auch Bestandteil von Kinder- oder Jugendsendungen sind. Werbung, die in einem unmittelbaren zeitlichen Zusammenhang mit Sendungen für Kinder und Jugendliche ausgestrahlt wird, ist verboten.

33 k. Werbung im öffentlichen Raum (z.B. Plakatwänden, Litfaßsäulen sowie in und an Fahrzeugen des öffentlichen Personennahverkehrs) ist verboten.

34 l. Mit Ausnahme der Trikot- und Bandenwerbung sowie ähnlicher Werbemittel gelten bei Werbung die nachstehenden Hinweispflichten:

35 aa) Werbung ist mit Pflichthinweisen zu versehen, die über die Suchtrisiken der beworbenen Glücksspiele, das Verbot der Teilnahme Minderjähriger sowie die Möglichkeiten der anbieter-unabhängigen Beratung und Therapie aufklären.

36 bb) Die Pflichthinweise sind in deutlicher, gut wahrnehmbarer Form und Größe in das jeweilige Kommunikationsmittel einzubringen. Die Dauer der Einblendung der Pflichthin-weise muss so bemessen sein, dass ein durchschnittlicher Nutzer in der Lage ist, diese Informationen vollständig aufzunehmen.

37 cc) Bei Werbung, die aus mehreren zusammenhängenden Sequenzen besteht, genügt es, dass die Pflichthinweise durch eine Einblendung in einer Sequenz am Ende des Spots angemessenen Raum einnehmen; das einem Werbebanner nachgeschaltete Einblenden von Pflichthinweisen ist jedoch unzulässig. Der Bezug zum beworbenen Produkt muss gewahrt sein.

38 dd) Bei einer Information über Höchstgewinne hat auch eine Aufklärung über die Wahrscheinlichkeit von Gewinn und Verlust zu erfolgen.

39 m. Bietet die Erlaubnisinhaberin noch andere erlaubte Glücksspiele an, so darf in Rundfunk und Internet in der Zeit zwischen 6 und 21 Uhr nur für die anderen erlaubten Spielformen geworben werden. Die alleinige Bewerbung einer Dachmarke ist unzulässig.

40 n. Für Werbung aus Anlass von Veranstaltungen in Sportstätten gelten, unbeschadet der Regelung in Punkt 13. m, die folgenden zusätzlichen Vorgaben:

41 aa) Bei virtuellen Darstellungen gelten die Vorgaben des § 5 Abs. 4 GlüStV 2021 entsprechend.

42 bb) Bietet die Erlaubnisinhaberin noch andere erlaubte Glücksspiele an, ist Dachmarkenwerbung auf programmierbaren Banden und vergleichbaren programmierbaren Werbemitteln sowie in virtuellen Darstellungen bei Übertragungen des Sportereignisses im Rundfunk und Internet täglich zwischen 6 Uhr und 21 Uhr nur zulässig, wenn diese mit einem eindeutigen Zusatz versehen werden, der nur auf ein zulässigerweise bewerbbares Glücksspielangebot hinweist.

43 cc) Werbung für öffentliches Glücksspiel auf Trikots für Kinder und Jugendliche ist unzulässig.

44 o. Im Rahmen der Werbung ist auf die Listung in der gemeinsamen amtlichen Liste (sog. „White List“) nach § 9 Abs. 8 GlüStV 2021 hinzuweisen. Dies gilt auch dann, wenn die Werbung durch Dritte ausgestaltet wird. Ziffer 13 l gilt entsprechend.

45 p. Influencer Marketing ist unzulässig.

46 q. Unzulässig ist die werblich ausgerichtete Kooperation mit Personen, die das eigene oder fremde Spiel filmen und über Rundfunk oder in sozialen Netzwerken verbreiten oder live übertragen.

47 r. Soweit für die Internetwerbung Rich Media Formate (Audio, Video, Animation) eingesetzt werden, ist insbesondere der Einsatz von Triggern nicht erlaubt.

48 s. Die mit der Werbung beauftragten Dritten sind – insbesondere auch für den Fall der Online-Werbung auf Drittseiten – auf die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen sowie der Bestimmungen dieses Bescheides zu verpflichten. Die Verpflichtungen sind – vor allem beim Affiliate-Marketing – an die für die einzelne Werbung Verantwortlichen weiterzureichen.

49 t. Affiliate-Marketing ist nur unter der Maßgabe statthaft, dass auf der Internetseite des Affiliate ausschließlich Glücksspielangebote von Veranstaltern verlinkt werden, die im Besitz einer entsprechenden Erlaubnis nach dem Glücksspielstaatsvertrag 2021 sind.

50 u. Sämtliche Werbeinhalte (Text, Bild, Ton, Bewegtbilder) der Erlaubnisinhaberin auf Internetseiten von Affiliate-Partnern müssen deutlich als solche gekennzeichnet sein. Dies gilt nicht für eigenverantwortlich erstellte redaktionelle Inhalte des Affiliate, wie Erfahrungsberichte auf Vergleichsportalen.

51 Beim Aufrufen der Internetseite hat ein Hinweis auf die Vergütung des Affiliate im Falle der Registrierung bei den dargestellten Glücksspielanbietern in deutlicher, gut wahrnehmbarer Form und Größe zu erscheinen. Die Dauer der Einblendung des Hinweises muss so bemessen sein, dass ein durchschnittlicher Nutzer in der Lage ist, diese Information vollständig aufzunehmen.

52 v. Bezahlte Veröffentlichungen müssen so gestaltet sein, dass sie als Werbung für den Empfänger erkennbar sind. Werbung muss vom redaktionellen Teil durch deutlich wahrnehmbare Kennzeichnung und Gestaltung abgegrenzt werden. Im Übrigen gelten die werberechtlichen Regelungen.

53 Redaktionelle Veröffentlichungen, die auf Anbieter öffentlichen Glücksspiels, ihre Erzeugnisse, Leistungen oder Veranstaltungen hinweisen, dürfen nicht die Grenze zur Schleichwerbung überschreiten.

54 x. Im Zusammenhang mit der Veranstaltung und dem Eigenvertrieb von virtuellen Automatenspielen oder Werbung hierfür ist die Verwendung der Begriffe „Casino“ oder „Casinospiele“ unzulässig. Soweit ein Veranstalter sowohl über eine Erlaubnis für virtuelles Automatenspiel als auch für Online-Casinospiele verfügt, dürfen die Begriffe „Casino“ und „Casinospiele“ im Rahmen der Dachmarkenwerbung sowie der Werbung für Online- Casinospiele verwendet werden. Eine Verwendung der Begriffe unmittelbar für die Bezeichnung oder die Werbung für virtuelles Automatenspiel/Online-Poker ist unzulässig.

55 y. Eine Aufzeichnung der ausgestrahlten Rundfunk- und Internetwerbesendungen ist für die Laufzeit der Erlaubnis aufzubewahren und der Erlaubnisbehörde auf Verlangen vorzulegen.

56 Hinsichtlich der Rundfunkwerbung sind die Sendezeiten und -plätze, hinsichtlich der Werbung im Internet sind die Drittseiten, Affiliates und soziale Netzwerke, auf denen geworben wird, die Werbepartner, der Versand von Newslettern und die jeweiligen Werbezeiten laufend in einer elektronischen Tabelle zu dokumentieren und für die Laufzeit der Erlaubnis aufzubewahren. Auf Verlangen der Aufsichtsbehörde sind dieser die Tabellen zu übermitteln.

57 z. Das Werbekonzept ist an die Nebenbestimmung Nr. 13. anzupassen und der Erlaubnisbehörde vorzulegen. Wesentliche Änderungen oder Ergänzungen des Werbekonzepts und wesentliche Abweichungen vom Werbekonzept sind der Erlaubnisbehörde unverzüglich anzuzeigen.

58 Der Erlaubnisbehörde ist alle zwei Jahre ab Erlaubniserteilung eine entsprechende Fortschreibung des Werbekonzepts vorzulegen.“

59 (…)

60 Im Rahmen des Registrierungsprozesses sind gemäß B. 25. u.a. folgende Anforderungen zu beachten und umzusetzen:

61 (…)

62 „d. Verfahren, die ein vorläufiges Spiel für einen Zeitraum von bis zu 72 Stunden ab der Registrierung bis zu einem Einzahlungslimit von max. 100 Euro zulassen, sind zulässig, wenn Gewinne erst nach erfolgreichen Abschluss der Identifizierung und Authentifizierung ausgezahlt werden, worauf vor Ermöglichung der Spielteilnahme hinzuweisen ist. Der Spieler hat die Kenntnisnahme des Hinweises zu bestätigen. Die IP-Adresse des Spielers ist zu protokollieren. Wird bei der Identifizierung auf bereits erfolgte „Face-to-Face Kontrollen" zurückgegriffen, reicht hinsichtlich des Vor- und Nachnamens eine Trefferquote von 85 % aus, wenn hinsichtlich des Geburtsdatums und der Personalausweisnummer oder Reisepassnummer eine Übereinstimmung von 100 % erreicht wird. Die abschließende Freischaltung des Spielkontos nach Zustellung der Zugangsdaten an die identifizierte Person muss binnen 30 Tagen erfolgen. Andernfalls ist eine Nutzung des Kontos zum Spiel auszuschließen.“

63 (…)

64 Unter B. 29. wurde verfügt:

65 „Bei personellen Änderungen der im Rahmen des Antragsverfahrens benannten verantwortlichen Personen für folgende Funktionen:

66 a. Sozialkonzeptbeauftragter

67 b. Spielerschutzbeauftragter

68 c. Ansprechpartner für den Spielbetrieb

69 d. Ansprechpartner für Fragen informationstechnologischer Art

70 e. Datenschutzbeauftragter

71 f. IT-Sicherheitsbeauftragter

72 hat die Erlaubnisinhaberin der Aufsichtsbehörde rechtzeitig den neuen Ansprechpartner unaufgefordert zu nennen und seine Kontaktdaten mitzuteilen. Diese Person muss die deutsche Sprache fließend beherrschen.“

73 (…)

74 Die Erlaubnisinhaberin kann gemäß B. 35. zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV 2021 auf eigene Rechnung Preisnachlässe (Rabatte) in Höhe von 10 Prozent auf den Spieleinsatz (inkl. Gebühren) gewähren. Der gewährte Rabatt darf den Betrag von 100 Euro pro 12 Monate und Spieler nicht übersteigen. Andere Vergünstigungen (Boni) können in einem Wert von bis zu 10 Prozent des Spieleinsatzes (inkl. Gebühren) gewährt werden. Der gewährte Bonus darf den Betrag von 100 Euro pro 12 Monate und Spieler nicht übersteigen. Boni- und Rabattaktionen dürfen nur solange und soweit erfolgen, wie sie geeignet sind, die Ziele des § 1 GlüStV 2021 zu verwirklichen, insbesondere den Schwarzmarkt zu bekämpfen. Die Kanalisierungswirkung der einzelnen Aktionen ist durch die Erlaubnisinhaberin laufend zu überprüfen. Einmal jährlich ist ein Bericht zu sämtlichen

75 Bonusaktionen oder Rabattsystemen vorzulegen, auf dessen Grundlage die Wirksamkeit und Notwendigkeit dieser Maßnahmen zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV 2021 beurteilt werden kann. Der Bericht muss Aussagen zu nachfolgenden Punkten enthalten:

76 a) Art, Häufigkeit und Dauer der einzelnen Aktionen während des Berichtszeitraums,

77 b) sämtliche Marktforschungsuntersuchungen, die der Veranstalter selbst veranlasst hat, um die Marktwirksamkeit festzustellen, zumindest aber

78 c) eine Gegenüberstellung der Anzahl von Neukunden während des jeweiligen Aktionszeitraums im Vergleich zu der Anzahl an Neukunden während gleichlanger

79 Zeiträume ohne entsprechende Aktion, aufgeteilt nach Geschlecht und möglichst

80 nachfolgenden Altersgruppen:

81 - 18 Jahre bis 24 Jahre

82 - 25 Jahre bis 44 Jahre

83 - 45 Jahre und älter.

84 d) eine prozentuale Darstellung des bisherigen Spielverhaltens der Neukunden in Bezug auf Onlineglücksspiele unterteilt in folgende Kategorien auf Grund freiwilliger Angaben der Spieler:

85 - Lotterien

86 - Sportwetten! Pferdewetten

87 - Virtuelles Automatenspiel

88 - Online-Poker

89 - Online-Casino

90 - Sonstige Glücksspiele

91 - Keine Glücksspiele

92 - Keine Angaben.

93 Die weitere Konkretisierung der für die Evaluierung zu liefernden Daten durch nachträgliche Auflage wird vorbehalten. Ein erster Bericht ist spätestens am 31. Dezember 2023 vorzulegen.

94 Unter C. verfügte die Beklagte im Bescheid vom 4. Mai 2023 die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Bestimmungen unter B. Nr. 2., 3., 8., 9., 10., 13., 25., 28., 31. und 32. und erteilte unter D. verschiedene Hinweise zur erteilten Erlaubnis.

95 Zur Begründung führte die Beklagte insbesondere aus, dass die Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis zur Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen nach §§ 4 bis 4d i. V. m. 22a GlüStV 2021 hinsichtlich der materiellen Anforderungen erfüllt seien. Nach § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 seien Inhalts- und Nebenbestimmungen festzulegen, die zur dauernden Sicherstellung der Erlaubnisvoraussetzungen sowie zur Einhaltung und Überwachung der nach dem GlüStV 2021 bestehenden und im Angebot übernommenen Pflichten erforderlich seien. Zudem seien in der Erlaubnis gemäß § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 Inhalts- und Nebenbestimmungen zur Ausgestaltung der Werbung für öffentliches Glücksspiel festzulegen.

96 Die Klägerin hat am 5. Juni 2023 beim erkennenden Gericht Klage erhoben.

97 Zur Begründung trägt sie insbesondere vor, dass die erhobene Anfechtungsklage zulässig sei, weil die Nebenbestimmungen isoliert anfechtbar seien, weil diese vom Grundverwaltungsakt prozessual und materiell teilbar seien. Die Klage sei auch begründet, da die im Erlaubnisbescheid der Beklagten verfügten und von ihr angegriffenen Nebenbestimmungen jeweils rechtswidrig seien.

98 Die nur eingeschränkte Möglichkeit der Erhöhung des Einzahlungslimits nach B. 8. sei unter näherer Begründung rechtswidrig, da nicht hinreichend erwiesen sei, ob diese für den beabsichtigten Schutz vor Spielsucht überhaupt geeignet sei. Sämtliche Beschränkungen von Werbemaßnahmen in der Nebenbestimmung B. 13. seien rechtswidrig, weil der Inhaber der Erlaubnis bereits kraft Gesetzes Dritte nur mit der Durchführung der Werbung, nicht aber mit deren eigenmächtiger Gestaltung beauftragen darf. Die Regelungen zur Werbung seien jedenfalls nicht erforderlich unter weiterer Begründung. Bei der in B. 25. d. verfügten und über den Gesetzeswortlaut hinausgehenden Erhebung der Personalausweis- oder Reisepassnummer sei keine entsprechende Begründung ersichtlich und diese laufe dem Sinn und Zweck des vorläufigen Spiels zuwider. Die Sprachanforderungen in B. 29. besitzen bezüglich der darin geforderten Deutschkenntnisse keine Rechtsgrundlage und würden aus diesem Grund einen Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot darstellen. Des Weiteren mangele es auch an einer Rechtsgrundlage für die vorgenommene Beschränkung von Rabatten und Boni in der Nebenbestimmung B. 35, weil der GlüStV 2021 keine dahingehend lautende Einschränkung vorsehe. Vielmehr führe die pauschale Festlegung auf erlaubte Rabatte und Boni zur Gefahr der Negativkanalisierung. Zudem sei hierbei ihre Berufsfreiheit zu berücksichtigen. Überdies seien sämtliche angefochtene Nebenbestimmungen weder ausreichend begründet noch konkretisiert worden.

99 Die Klägerin hat am 24. Oktober 2023 die weitere Erhöhung des anbieterübergreifenden Einzahlungslimits beantragt. Die Beklagte hat daraufhin am 1. Dezember 2023 einen Änderungsbescheid bezüglich der Veranstaltererlaubnis vom 4. Mai 2023 erlassen wie folgt:

100 A. Erlaubnis

101 1. Die Veranstaltererlaubnis vom 4. Mai 2023 wird unter Nummerierung B. 8. auf folgenden Wortlaut geändert:

102 „8. Bei der Registrierung sind die Spieler aufzufordern, ein individuelles monatliches anbieterübergreifendes Einzahlungslimit festzulegen oder anzugeben, dass ein bereits festgelegtes individuelles monatliches an- bieterübergreifendes Einzahlungslimit unverändert beibehalten werden soll. Das anbieterübergreifende Einzahlungslimit je Spieler darf im Internet einen Betrag von 1.000 Euro pro Monat grundsätzlich nicht übersteigen.

103 Der Erlaubnisinhaberin wird bis zum 31. Dezember 2024 eine Abweichung vom gesetzlichen Höchsteinzahlungslimit i. H. v. 30.000,00 Euro erlaubt. Eine Erhöhung ist nach den folgenden Vorgaben ausnahmsweise im Einzelfall zulässig:

104 a) (…)

105 b) (…)

106 c) (…)

107 d) (...)

108 Der gesetzliche Höchstbetrag darf dem Spieler nur angezeigt werden, wenn zuvor versucht werden ist, einen höheren Betrag einzugeben und der Spieler zur Korrektur der Eingabe aufgefordert wird. Die Erlaubnisinhaberin hat sicherzustellen, dass weitere Einzahlungen nicht möglich sind, wenn das anbieterübergreifende Einzahlungslimit erschöpft ist. Die Erlaubnisinhaberin muss vor Abschluss jedes Einzahlungsvorgangs sowie bei jeder Festlegung und Änderung des anbieterübergreifenden Einzahlungslimits die erforderlichen Daten gemäß der Technischen Richtlinie Zentraldateien zum Abgleich an die Zentraldateien der Aufsichtsbehörde übermitteln. Hierzu ist die Erlaubnisinhaberin unmittelbar bei Aufnahme des Geschäftsbetriebs verpflichtet, sich auf ihre Kosten an die Zentraldateien der Aufsichtsbehörde anzuschließen. Die diesbezügliche Technische Richtlinie (Technische Richtlinie Zentraldateien Länderübergreifendes Glücksspielaufsichtssystem) ist in der jeweils geltenden Fassung umzusetzen und in der aktuellen Fassung beigefügt.

109 Die Erlaubnisinhaberin hat den Spielern jederzeit die Möglichkeit einzuräumen, zusätzlich eigene anbieterbezogene tägliche, wöchentliche oder monatliche Einsatz-, Einzahlungs- und Verlustlimits einzurichten. Ist ein anbieterbezogenes Einsatz- oder Verlustlimit ausgeschöpft, darf eine weitere Spielteilnahme nicht erfolgen. ist ein anbieterbezogenes Einzahlungslimit erschöpft, hat die Erlaubnisinhaberin sicherzustellen, dass weitere Einzahlungen nicht möglich sind.

110 Den Spielern ist zu jeder Zeit die Möglichkeit zu geben, sowohl das anbieterübergreifende Einzahlungslimit als auch anbieterbezogene Limits neu festzulegen. Die Erlaubnisinhaberin schafft hierfür für den Spieler eine wahrnehmbare und leicht auffindbare Möglichkeit der Neufestlegung von Limits. Eine Erhöhung von Limits darf erst nach einer Schutzfrist von sieben Tagen wirksam werden; dies gilt auch, wenn ein anbieterbezogenes Limit aufgehoben wird und ein bereits festgesetztes höheres anbieterübergreifendes Limit gelten würde. Ein anbieterbezogenes Einzahlungslimit darf das anbieterübergreifende Einzahlungslimit nicht übersteigen. Bei einer Verringerung von Limits gelten diese sofort. Weder die Festsetzung noch die Änderung eines Limits darf bei dem Spieler Kosten verursachen. Wird ein anbieterbezogenes Spielkonto gelöscht, ist dies unverzüglich an die Zentraldateien der Aufsichtsbehörde zu melden.

111 e) (…)“

112 Die Klägerin hat gegen diesen Bescheid keine Klage erhoben.

113 Mit Schreiben vom 22. November 2024 hat die Klägerin bei der Beklagten die weitere Erhöhung des anbieterbezogenen Einzahlungslimits beantragt. Mit Bescheid vom 17. Dezember 2024 hat die Beklagte die in B. 8. Abs. 2 des Erlaubnisbescheides vom 4. Mai 2023 i. V. m. zuvor dargestellten Änderungsbescheid vom 1. Dezember 2023 in Bezug auf die Erhöhung des anbieterübergreifenden Einzahlungslimits erfolgte Regelung wie folgt abgeändert:

114 „A. Änderungsbescheid

115 1. Die Ihnen erteilte Erlaubnis zur Erhöhung des anbieterübergreifenden

116 Einzahlungslimits wird wie nachfolgend aufgeführt geändert:

117 a) Die Veranstaltererlaubnis wird unter der Nr.B.8./ 2. Absatz auf folgenden

118 Wortlaut geändert:

119 „Der Erlaubnisinhaberin wird mit Wirkung vom 01. Januar 2025 bis zum 31. Dezember 2025 eine Abweichung vom gesetzlichen Höchsteinzahlungslimit i. H. v. 30.000,00 Euro erlaubt.“

120 b) Die Veranstaltererlaubnis wird unter der Nr. B.8.a) aa) auf folgenden

121 Wortlaut geändert:

122 ,,aa) ersatzlos gestrichen“.“

123 Die Klägerin hat hiernach mit am gleichen Tag eingegangenen Schreiben vom 16. Januar 2025 die erhobene Klage auf den vorgenannten Änderungsbescheid erweitert.

124 Die Klägerin beantragt nunmehr sinngemäß,

125 die Nebenbestimmungen B. 8., B. 13., B. 25. d., B. 29. und B 35. im Bescheid der Beklagten vom 4. Mai 2023 in Gestalt des Änderungsbescheides vom 17. Dezember 2024 aufzuheben:

126 Die Beklagte beantragt,

127 die Klage abzuweisen.

128 Sie ist der Auffassung, dass die isolierte Anfechtung einiger der angefochtenen Nebenbestimmungen bereits unzulässig sei, weil es sich insoweit um Inhaltsbestimmungen handele. So bestehe die gesetzliche Pflicht aus dem Glücksspielstaatsvertrag die Erlaubnis mit Inhalts- und Nebenbestimmungen zu versehen. Handele es sich bei der in einer Nebenbestimmung getroffenen Regelung um eine Regelung, die zwingend mit dem Verwaltungsakt, zu dem die Nebenbestimmung ergangen ist, getroffen werden musste oder bei der es sich lediglich um die Festlegung einer Pflicht beziehungsweise Rechtsfolge gehandelt hat, die bereits auf Grundlage einer gesetzlichen Regelung bestand, sei die Nebenbestimmung nicht isoliert vom Verwaltungsakt, zu dem sie getroffen worden ist, mit der Anfechtungsklage anfechtbar. Der Antrag auf verwaltungsbehördliches Handeln mit seinem Pflichtinhalt sei im Wege der rechtsschutzintensiveren Verpflichtungsklage durchzusetzen. Die Klagebefugnis bezüglich der Regelung in B. 8. sei zudem auch deshalb zu verneinen, weil die Klägerin am 24. Oktober 2023 unter Bezugnahme auf diese Regelung eine Verlängerung der Erhöhung des anbieterübergreifenden Einzahlungslimits beantragt habe. Dieser Antrag sei mit Bescheid vom 1. Dezember 2023 verbeschieden worden.

129 Die Klage sei auch begründet. Die Regelungen in der erteilten Erlaubnis seien formell rechtmäßig. Eine Anhörung vor Erlass der Erlaubnis mit den angefochtenen Nebenbestimmungen nach § 28 VwVfG sei insbesondere nicht erforderlich gewesen, weil die Erlaubnis einen begünstigenden Verwaltungsakt darstelle. Eine Erlaubnis ohne Nebenbestimmungen sei nicht zu erlangen, weswegen auch in keine Rechtsposition der Klägerin eingegriffen worden sei. Für erlaubnisbedürftige öffentliche Glücksspiele gäbe es vor förmlicher Erlaubniserteilung kein materiell-rechtlich begründete geschützte Rechtsposition. Der Verstoß gegen den formellen Erlaubnisvorbehalt schließe als Erlaubniserteilungshindernis gemäß § 4 Abs. 1 Nr. 1d GlüStV 2021 Begründung bzw. Bestand einer geschützten Rechtsposition aus. Von einer Anhörung wäre darüber hinaus gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG abzusehen gewesen. Es gebe keine tatsächlichen Angaben der Klägerin, von denen die Beklagte abgewichen wäre. Die Klägerin verwechsele die „tatsächlichen Angaben „mit der „abweichenden rechtlichen Bewertung „, die kein Fall des § 28 Abs. 2 VwVfG sei. Bei der Erteilung glückspielrechtlicher Erlaubnisse nach den §§ 4 - 4d GlüStV 2021 handele es sich um die Gewährung eine Vergünstigung auf Antrag. Ohne Antrag unter Nachweis des Vorliegens der Erteilungsvoraussetzung durch Beibringung der als Nachweis in § 4b GlüStV 2021 vorgeschriebenen Unterlagen bestehe weder Anspruch auf die Vergünstigung noch auf eine dahingehende behördliche Entscheidung, sodass in der Behandlung des Antrages die Gehörsgewährung bestehe. Von den tatsächlichen Angaben im Antrag sei auch nicht abgewichen worden, sodass es der Gehörsgewährung zu weiteren tatsächlichen Angaben nicht bedurft habe. Die unterschiedliche rechtliche Bewertung auf Grundlage der von der Klägerin übernommenen Tatsachengrundlage habe sich jedoch bereits aus denen die Verwaltung bindenden gesetzlichen Vorgaben ergeben, sodass es der erneuten Anhörung bereits gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG nicht bedurfte. Jedenfalls sei die Anhörung im Zuge der Prüfung der erstmaligen Angaben der Klägerin in ihrer Klagebegründung im verwaltungsgerichtlichen Verfahren durch die Beklagte in ihrer Klageerwiderung nachgeholt worden. Ein Anhörungserfordernis sei für selbstständig anfechtbare Nebenbestimmungen nicht mit dem Wortlaut von § 28 Abs. 1 VwVfG vereinbar, weil es bereits an einem Eingriff in Rechte der Klägerin mangele. Die unbeschränkte Erlaubniserteilung könne von den damit verbundenen Inhalts- und Nebenbestimmungen nicht förmlich getrennt werden. Die unbeschränkte Erlaubnis werde für keine juristische Sekunde durch die Inhalts- und Nebenbestimmungen teilweise vorweggenommen. Die Teilablehnung eines begünstigenden Verwaltungsakts sei kein belastender Eingriff.

130 Zur Weiteren Begründung verweist die Beklagte zur mangelnden Erforderlichkeit einer Anhörung insbesondere auf die Rechtsprechung des OVG Rheinland-Pfalz im Urteil vom 29. April 2025 (6 A 10957/24.OVG) und die Entscheidung des OVG des Landes Sachsen-Anhalt vom 23. Juli 2025 (3 M 56/25 - juris). Hiernach fehle es ebenfalls an einem Eingriff. Die mit der Erlaubnis begründete Rechtsstellung werde durch die Nebenbestimmungen nicht geändert, weil die Erlaubnis niemals ohne diese bestanden habe. Zudem sei nach der Rechtsauffassung des OVG des Landes Sachsen-Anhalt der Erlass eines begünstigenden Verwaltungsakts, der Nebenbestimmungen enthalte, nicht mit dem Fall der Rücknahme, des Widerrufs oder auch des nachträglichen Erlasses von Nebenbestimmungen vergleichbar. Ferner sei das OVG des Landes Sachsen-Anhalt der Auffassung, dass aus der Ausnahmevorschrift des § 28 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG nicht darauf geschlossen werden könne, dass entgegen dem klaren Wortlaut des § 28 Abs. 1 VwVfG bei allen Verwaltungsakten, die erst auf Antrag erlassen werden, grundsätzlich ein Anhörungserfordernis bestehen solle. Der Begriff „Antrag“ solle nicht zum Ausdruck bringen, dass in Antragsverfahren grundsätzlich eine Anhörungspflicht bestehe. Auch unionsrechtlich bestehe nach der Rechtsauffassung des OVG des Landes Sachsen-Anhalt

131 keine Anhörungspflicht. In seiner Entscheidung gehe das OVG des Landes Sachsen-Anhalt davon aus, dass die Regelung von Nebenbestimmungen in einem begünstigenden Verwaltungsakt regelmäßig nicht als „spürbare Beeinträchtigung“ bzw. als „nachteilige individuelle Maßnahme“ i.S. des Art. 41 Abs. 2 Buchst. a GRCh zu verstehen sei und dementsprechend nicht die Verpflichtung zu einer vorherigen Anhörung begründe. Die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis sei in erster Linie - auch wenn sie mit Nebenbestimmungen verbunden sei - eine begünstigende Maßnahme. Das OVG des Landes Sachsen-Anhalt geht in der beiliegenden Entscheidung ferner davon aus, dass es bei einer Maßnahme, die sowohl begünstigend wie belastend sei, entscheidend auf das Übergewicht ankomme. Bei Erlaubnissen mit Nebenbestimmungen liege das Übergewicht regelmäßig bei der Begünstigung. Dies gelte auch im vorliegenden Fall, weil die Bedeutung der gewährten Erlaubnis für die Klägerin über die Bedeutung der Beschränkungen durch die Nebenbestimmungen hinausgehe.

132 Die angegriffenen Nebenbestimmungen seien unter näherer Begründung auch materiell rechtmäßig. Insbesondere gäbe es einen Anspruch auf glückspielrechtliche Erlaubnis nach den §§ 4 – 4d GlüStV 2021 ohne gesetzlich vorgesehene Inhalts- und Nebenbestimmungen (§ 4c Abs. 2 GlüStV 2021) wegen der Beschränkung des verwaltungsbehördlichen Ermessens durch das gesetzliche Verbot, glückspielrechtliche Erlaubnisse ohne ihre Ausgestaltung in Inhaltsbestimmungen zu erteilen, nicht.

133 Die Beklagte hat mit Schriftsatz vom 14. Mai 2023 das Einverständnis mit einer Entscheidung durch den Berichterstatter und ohne mündliche Verhandlung erklärt und in die Klageerweiterung eingewilligt. Die Klägerin hat mit Schreiben vom 22. Mai 2025 ebenfalls ihr Einverständnis mit einer Entscheidung durch den Berichterstatter und ohne mündliche Verhandlung erklärt.

134 Wegen des weiteren Sachverhalts und des weiteren Vortrages der Beteiligten wird auf die Gerichtsakten sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten verwiesen und Bezug genommen. Diese Unterlagen sind Gegenstand der Entscheidungsfindung des Gerichts gewesen.

Entscheidungsgründe

135 Eine Entscheidung konnte hier durch den Berichterstatter nach § 87a Abs. 2 und 3 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) erfolgen, da die Beteiligten hiermit ihr Einverständnis erklärt haben. Die Entscheidung konnte zudem nach § 101 Abs. 2 ohne mündliche Verhandlung ergehen, weil die Beteiligten hiermit ebenfalls ihr Einverständnis erklärt haben.

136 Die Klage ist überwiegend zulässig und in diesem Umfang auch begründet.

137 Die Klage ist teilweise jedoch unzulässig.

138 Die Anfechtungsklage ist zwar vollumfänglich statthaft. Insbesondere sind die im Rahmen der Anfechtungsklage angefochtenen Regelungen in dem Erlaubnisbescheid der Beklagten vom 4. Mai 2023 unter B. 8., B. 13., B. 25. d., B. 29. und B 35. als Nebenbestimmungen zur Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten isoliert anfechtbar.

139 Die isolierte Anfechtung von belastenden Nebenbestimmungen gemäß § 42 Abs. 1 VwGO ist grundsätzlich statthaft (BVerwG, Beschlüsse vom 17. Juli 1995 - 1 B 23.95 - juris, vom 31. Januar 2019 - 8 B 10.18 - juris; Urteil vom 6. November 2019 - 8 C 14.18 - juris). Ob eine solche Klage zur isolierten Aufhebung der angegriffenen Nebenbestimmung führen kann, hängt davon ab, ob der Verwaltungsakt ohne die Nebenbestimmung sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Dies ist eine Frage der Begründetheit des Anfechtungsbegehrens, sofern nicht eine isolierte Aufhebbarkeit der Nebenbestimmung offenkundig von vornherein ausscheidet (vgl. BVerwG, Urteile vom 22. November 2000 - 11 C 2.00 - juris Rn. 25; Beschluss vom 31. Januar 2019 - 8 B 10/18 - juris).

140 Von Nebenbestimmungen zu unterscheiden sind jedoch Inhaltsbestimmungen. Diese sind einer gesonderten Anfechtung nicht zugänglich. Eine Inhaltsbestimmung ist ein Element der Hauptregelung, die das genehmigte Handeln oder Verhalten entsprechend dem Antrag oder hiervon abweichend festlegt und konkretisiert, indem sie die genehmigte Handlung oder das Verhalten räumlich und inhaltlich bestimmt und damit die Genehmigung erst ausfüllt. Das ist der Fall, wenn die Genehmigung erst aufgrund der fraglichen Bestimmung einen vollziehbaren Gehalt erhält. Für die Abgrenzung ist die im Verwaltungsakt zum Ausdruck kommende Regelungsabsicht der Genehmigungsbehörde maßgeblich; es kommt darauf an, welche Rechtsfolgen sie - innerhalb des gesetzlichen Rahmens - mit der jeweiligen Festsetzung erzeugen will. Dabei ist für die rechtliche Einordnung einer im Genehmigungsbescheid enthaltenen Einschränkung der objektive Erklärungsgehalt des Bescheides und nicht die Bezeichnung der entsprechenden Regelung durch die Behörde entscheidend (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2018 - 7 C 9.17 - juris m.w.N.). Bei Lotterien mit geringem Gefährdungspotential hat das Bundesverwaltungsgericht angenommen, dass Merkmale, die nicht gemäß § 17 GlüStV 2021 „insbesondere“ in der Erlaubnis festzulegen sind, nicht den Gegenstand der Erlaubnis selbst bilden, also isoliert anfechtbare Nebenbestimmungen sind (BVerwG, Urteil vom 6. November 2019 - 8 C 14.18 - juris). Als Beschränkungen, die unmittelbar die inhaltliche Ausgestaltung der Erlaubnis betreffen, wurden im Glücksspielrecht Regelungen über die Regionalität (HambOVG, Urteil vom 22. Juni 2017 - 4 Bf 160/14 - juris), die zeitliche Befristung (VGH BW, Beschluss vom 11. August 2022 - 6 S 790/22 - juris; HambOVG, a.a.O.) und die Mindestspieldauer (OVG SH, Urteil vom 23. März 2017 - 4 LB 4/16 - juris) bewertet. Dagegen wurden etwa Anzeigepflicht bzw. Zustimmungsvorbehalt bei Änderungen der Allgemeinen Geschäftsbedingungen, Zustimmungsvorbehalt bei Produktänderungen, Regelungen zur Einschaltung zuverlässiger Dritter, Anzeigepflicht bzw. Erlaubnisvorbehalt bei Änderungen der Rechtsform der Spielervermittlerin oder beauftragten Dritten, Vorgabe einer geschlossenen Benutzergruppe, Berichtspflichten, Vorgaben eines Technikstandards zur Datensicherheit, Verpflichtung, ggf. beauftragten Dritten die dem Beklagten zustehenden Rechte zu gewähren und Auflagenvorbehalt (HambOVG, a.a.O. juris), Regelungen zum Spieler-Monitoring, zur individuellen Limiterhöhung und zur Identifizierung von Bestandskunden (VG Darmstadt, Beschluss vom 22. Dezember 2021 - 3 L 675/21.DA) sowie Regelungen zur Werbung und zur Registrierungspflicht (OVG LSA, bspw. Beschluss vom 15. Juni 2023 – 3 M 14/23 – juris) als isoliert anfechtbare Nebenbestimmungen angesehen.

141 Während Auflagen dem Betroffenen ein Dulden, Handeln oder Unterlassen aufgeben, das zum Regelungsgehalt des Hauptverwaltungsakts als weitere, gesondert vollstreckbare Verpflichtung hinzutritt, verändern Inhaltsbestimmungen bzw. modifizierende Auflagen den Regelungsgehalt des Hauptverwaltungsakts als solchen. Handelt es sich bei ihm – wie hier – um eine begünstigende Regelung, so liegt eine Inhaltsbestimmung oder eine modifizierende Auflage dann vor, wenn dadurch das Ausmaß der zuerkannten Vergünstigung der Sache nach qualitativ eingeschränkt und das genehmigte Verhalten selbst näher bestimmt wird. Demgegenüber regelt die Auflage zusätzliche Handlungs- oder Unterlassungspflichten, die zwar der Erfüllung der Genehmigungsvoraussetzungen dienen, aber zur Genehmigung hinzutreten und keine unmittelbare Wirkung für Bestand und Geltung der Genehmigung haben. Eine echte Auflage liegt demnach vor, wenn deutlich wird, dass die Einhaltung der Nebenbestimmung Bestand und Wirksamkeit der Vergünstigung nicht berühren soll (BVerwG, Urteil vom 30. September 2009, a.a.O.; OVG Weimar, Beschluss vom 10. Februar 2015 – 1 EO 356/14 –, juris Rn. 41; VGH Kassel, Beschluss vom 10. April 2014 – 9 B 2156/13 –, juris; VGH München, Urteil vom 30. Juli 2013 – 22 B 11.1459 –, juris; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 16. Auflage 2015, § 36 Rn. 9 ff., 74 ff.).

142 Bei der Beschränkung in B. 8. (Einzahlungslimit bei Registrierung) handelt es sich unter Berücksichtigung des zuvor dargestellten Maßstabes um eine isoliert anfechtbare Nebenbestimmung in Gestalt einer Auflage (vgl. hierzu OVG LSA vom 24. April 2023 a. a. O.). Eine Auflage i.S.d. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG ist eine Bestimmung, durch die dem Begünstigten ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben wird. Die so statuierte Verhaltenspflicht ist mit dem begünstigenden Hauptverwaltungsakt akzessorisch verknüpft und selbstständig durchsetzbar (BVerwG, Urteil vom 22. November 2018 - 7 C 9/17 - juris a.a.O. m.w.N.). Mit der Regelung in B. 8. werden der Klägerin Handlungspflichten auferlegt. Die Klägerin wird verpflichtet, die Spieler zur Angabe des Limits „aufzufordern“ oder dieses anzugeben und die Einhaltung des Limits sicherzustellen. Sie hat die Daten zum Abgleich an die Zentraldateien der Aufsichtsbehörde „zu übermitteln“. Dieser Behörde hat sie sich „anzuschließen“. Damit wird der Klägerin eine gesonderte Leistungsverpflichtung im Sinne eines aktiven Tuns auferlegt, die typisches Merkmal einer Auflage ist. Mit Regelungen über die regionale oder zeitliche Geltung der Erlaubnis ist die Verpflichtung zur Festlegung eines Einzahlungslimits nicht vergleichbar, weil sie nicht die Hauptregelung bestimmt und konkretisiert, sondern eine gesonderte Leistungsverpflichtung festlegt, die selbständig zum Hauptinhalt dazu tritt. Das unterscheidet die Regelung auch von der oben bereits dargestellten Festlegung einer Spieldauer. Die Regelung in Absatz 3 Satz 4 der Bestimmung 8, nach der ein anbieterbezogenes Einzahlungslimit das anbieterübergreifende Einzahlungslimit nicht übersteigen darf, ist nicht abweichend zu bewerten. Hier handelt sich es sich lediglich um die Festlegung einer Modalität zu der Auflage, ein anbieterbezogenes Einzahlungslimit anzubieten (vgl. OVG LSA vom 24. April 2023 a. a. O.).

143 Bei den Regelungen in B. 13. zur Werbung handelt es sich ebenfalls um isoliert anfechtbare Nebenbestimmungen. § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021, nach dem in der Erlaubnis „Inhalts- und Nebenbestimmungen“ zur Ausgestaltung der Werbung für öffentliches Glücksspiel festzulegen sind, nimmt keine Bewertung vor, ob die fraglichen Regelungen jeweils Nebenbestimmungen oder Inhaltsbestimmungen sind. Die hier angefochtenen Bestimmungen zur Werbung sind als isoliert anfechtbare Nebenbestimmung zu bewerten (vgl. OVG LSA – Beschluss vom 15. Juni 2023 – 3 M 14/23). Denn insoweit handelt es sich jeweils um Auflagen in Gestalt von Handlungs- oder Unterlassungspflichten bezüglich der Gestaltung der Werbung für das erlaubte Glücksspielangebot. Diese Bestimmungen stehen auch in keinem Zusammenhang mit verbotenem Glücksspiel. Auch ohne diese Regelungen hätte die Erlaubnis einen vollziehbaren Gehalt.

144 Nichts Anderes gilt für die Regelungen in B. 25., mit der im Rahmen des Registrierungsprozesses eine Vielzahl an Anforderungen verfügt worden sind. Diese stellen ebenfalls weitere Auflagen in Form von Handlungs- und Unterlassungspflichten dar. Insoweit regelt § 6a Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021, dass in der Erlaubnis Vorgaben zur Durchführung der Identifizierung und Authentifizierung festgelegt werden können. Es besteht also nicht einmal eine gesetzliche Verpflichtung zu einer Regelung in der Erlaubnis. Im Übrigen ist nichts dafür ersichtlich, dass die Erlaubnis ohne diese Regelungen offenkundig der Rechtsordnung nicht entsprechen würde, zumal die Klägerin die gesetzlichen Anforderungen aus § 6a GlüStV 2021 auch unabhängig von einer konkreten Festlegung in der Erlaubnis einzuhalten hat.

145 Die Regelung in B. 29. (Anforderungen an den Ansprechpartner) ist ebenfalls eine isoliert anfechtbare Auflage, weil mit dieser eine weitere Handlungspflicht verfügt wurde, wonach bei personellen Änderungen die im Rahmen des Antragsverfahrens benannte verantwortliche Person der Beklagten rechtzeitig zu benennen und deren Kontaktdaten mitzuteilen sind und diese die deutsche Sprache fließend beherrschen muss.

146 Zudem handelt es sich auch bei den Regelungen zu Rabatten und Boni in B. 35. um isoliert anfechtbare Nebenbestimmungen in Gestalt von Auflagen. Dies folgt bereits aus dessen Satz 1, wonach die Klägerin zur besseren Erreichung der Ziele des § 1 GIüStV 2021 auf eigene Rechnung Preisnachlässe (Rabatte) in Höhe von 10 Prozent auf den Spieleinsatz (inkl. Gebühren) gewähren kann. Die Klägerin ist hiernach bereits nicht verpflichtet, derartige Rabatte zu gewähren und in diesem Fall die nachfolgend geregelten Einschränkungen zu beachten. Entscheidet sie sich jedoch für die Gewährung von Rabatten, hat sie nach dieser Nebenbestimmung die nachfolgenden Auflagen in Gestalt weiterer Handlungs- und Unterlassungspflichten zu beachten. Bei den in den folgenden Sätzen erfolgten Beschränkungen bei Boni- und Rabattaktionen handelt es sich jeweils um Unterlassungspflichten. Im Anschluss daran wurden weitere Handlungspflichten bei der Gewährung von Rabatten verfügt zur laufenden Überprüfung der Kanalisierungswirkung der einzelnen Aktionen und der jährlichen Vorlage eines Berichts zu sämtlichen Bonusaktionen oder Rabattsystemen. Auch insoweit bestehen keine Anhaltspunkte für die Qualifikation als Inhaltsbestimmung, weil die Genehmigung insbesondere nicht erst durch diese Bestimmung einen vollziehbaren Gehalt erhält.

147 Die isolierte Anfechtbarkeit der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen ist nach der Rechtsprechung des OVG LSA (Beschluss vom 15. Juni 2023 – 3 M 14/23 – juris) und entgegen den Ausführungen der Beklagten in Parallelverfahren auch nicht ausgeschlossen, weil es offenkundig sei, dass die Aufhebung der Bestimmungen rückwirkend zu einem Ermessensdefizit und damit zur Rechtswidrigkeit der Erlaubnis als Hauptverwaltungsakt führen würde (vgl. VG Berlin, Urteil vom 19. März 2015 - 23 K 261.13; VG Düsseldorf, Urteil vom 21. Juni 2016 – 3 K 5661/14; jeweils juris). Die Entscheidung über die Veranstaltungs- und Vertriebserlaubnis, über die der Beklagte nach der Rechtsprechung des VG Düsseldorf (a. a. O.) nach pflichtgemäßem Ermessen zu entscheiden hat, wäre nach der dortigen Rechtsauffassung ohne die Nebenbestimmungen nicht erlassen worden. Der Sachverhalt erführe bei Annahme einer isolierten Aufhebung der Nebenbestimmungen eine nachträgliche Veränderung, welche im Rahmen der Ermessensentscheidung des Beklagten nicht berücksichtigt werden konnte. Insoweit ist jedoch nach dem im vorherigen Absatz genannten Maßstab für die Abgrenzung von isoliert anfechtbaren Nebenbestimmungen und Inhaltsbestimmungen maßgeblich, ob die Nebenbestimmung isoliert aufgehoben werden kann oder ob der Verwaltungsakt ohne sie nicht sinnvoller- und rechtmäßigerweise fortbestehen kann, was im Rahmen der Begründetheit der Klage zu prüfen ist (vgl. OVG LSA a. a. O.). Deshalb scheidet die isolierte Anfechtung einer Nebenbestimmung nicht bereits aus, wenn diese erforderlich ist, um eine Voraussetzung für den Erlass der begünstigenden Hauptregelung herbeizuführen oder einen gesetzlichen Versagungsgrund auszuräumen oder als Teil einer „einheitlichen“ Ermessensentscheidung erlassen wurde (vgl. OVG LSA a. a. O.). In solchen Fällen ist eine isolierte Anfechtbarkeit nicht offenkundig von vornherein ausgeschlossen (so speziell zur glücksspielrechtlichen Erlaubnis: BVerwG, Urteil vom 6. November 2019 - 8 C 14.18 - juris; Beschluss vom 31. Januar 2019 - 8 B 10.18 - juris).

148 Insoweit ist zu beachten, dass die - im Rahmen der Begründetheit, und nicht der Zulässigkeit der Klage zu prüfende - Voraussetzung, ob der Verwaltungsakt „sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann“, die Frage betrifft, ob zwischen der Nebenbestimmung und dem eigentlichen Inhalt des Verwaltungsakts ein Zusammenhang besteht, der die isolierte Aufhebung ausschließt. Dabei geht es um die Teilbarkeit von Nebenbestimmung und Verwaltungsakt (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Februar 1984 - 4 C 70.80 - juris; Anfragebeschluss des 4. Senats vom 29. März 2022 - 4 C 4. 20 - juris). Unerheblich ist dagegen entgegen der o. g. und von der Beklagten zitierten Rechtsprechung, ob der verbleibende Verwaltungsakt für sich genommen rechtmäßig ist (vgl. Antwortbeschluss des 8. Senats des BVerwG, Beschluss vom 12. Oktober 2022 - 8 AV 1.22 - juris unter Aufgabe der früheren Rechtsprechung, Urteil vom 6. November 2019 - 8 C 14.18 - juris). Im Rahmen der Zulässigkeit ist zudem nur zu prüfen, ob der Verwaltungsakt „offenkundig“ nicht in diesem Sinne sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann (vgl. OVG LSA a. a. O.). Eine derartige Offenkundigkeit ist entgegen der Rechtsprechung des VG Berlin (a. a. O.) und des VG Düsseldorf (a. a. O.) nicht bereits schon gegeben, wenn es sich um eine einheitliche Ermessensentscheidung handelt, weil es jedenfalls möglich erscheint, dass eine rechtmäßige Ermessensentscheidung über die zu regelnden Nebenbestimmungen auch ohne die streitgegenständlichen Nebenbestimmungen hätte getroffen werden können. Dies ist für die Annahme der Zulässigkeit einer Anfechtungsklage gegen einzelne Nebenbestimmungen nach den vorgenannten Grundsätzen ausreichend.

149 Hier ist nicht offenkundig, dass die glücksspielrechtliche Erlaubnis nicht auch ohne die angefochtenen Nebenbestimmungen sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann. Aus den Erwägungen der Beklagten, dass die Nebenbestimmungen jeweils zwingende Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags regeln, lässt sich allein nicht ableiten, zwischen der Erlaubnis und den angefochtenen Nebenbestimmungen bestehe ein so enger Zusammenhang, dass die Erlaubnis ohne die Nebenbestimmungen offenkundig rechtmäßigerweise nicht fortbestehen könne. In der von der Beklagten in Bezug genommenen Regelung in § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 ist lediglich normiert, dass Inhalts- und Nebenbestimmungen festzulegen sind, die zur dauernden Sicherstellung der Erlaubnisvoraussetzungen sowie zur Einhaltung und Überwachung der nach dem GlüStV 2021 bestehenden und im Angebot übernommenen Pflichten erforderlich sind. Damit ist lediglich das „Ob“ der Beifügung von Nebenbestimmungen unter Bezugnahme auf den Beurteilungsspielraum der Erforderlichkeit normiert, nicht jedoch das „Wie“ in Gestalt des hier erfolgten Umfangs der Nebenbestimmungen. Dieses steht vielmehr im Ermessen der zuständigen Behörde. Hier würde auch bei isolierter Aufhebung der angefochtenen Nebenbestimmungen noch eine Vielzahl an weiteren Inhalts- und Nebenbestimmungen verbleiben, welche auch ohne das Fehlen der aufgehobenen Nebenbestimmungen nicht offenkundig rechtswidrig wären. In der Regelung in § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 wird ebenfalls nur ausgeführt, dass Inhalts- und Nebenbestimmungen zur Ausgestaltung der Werbung für öffentliches Glücksspiel festzulegen sind. Dies betrifft ebenso nur das „Ob“, nicht aber das „Wie“ in Gestalt der hier erfolgten Beifügung von Nebenbestimmungen.

150 Darüber hinaus hält die Kammer an ihrer bestehenden und oben bereits zitierten Recht-sprechung in den Urteilen vom 19. Februar 2025 (bspw. 7 A 141/23 HAL – juris), 26. März 2025, 2. April 2025 und 21. Mai 2025 fest, wonach der Qualifikation als Nebenbestimmungen auch nicht entgegensteht, dass Teile der hier streitgegenständlichen und in dem Bescheid vom 4. Mai 2023 enthaltenen Regelungen bereits im GlüStV 2021 selbst geregelt sind. Es handelt sich trotz dessen nicht etwa nur um bloße Hinweise auf die Rechtslage, sondern um Nebenbestimmungen in Gestalt von Auflagen i. S. d. § 36 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i. V. m. § 27a Abs. 3 GlüStV 2021. Denn zur Abgrenzung von Hinweisen und Nebenbestimmungen ist wie bei der Beurteilung des Vorliegens eines Verwaltungsaktes i. S. d. § 35 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i. V. m. § 27a Abs. 3 GlüStV 2021 auf den objektiven Empfängerhorizont in entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 BGB abzustellen. Entscheidend für das Vorliegen einer hier allein zweifelhaften Regelung eines Einzelfalles mit unmittelbarer rechtlicher Außenwirkung ist hierbei, ob die Regelung ihrem objektiven Sinngehalt nach dazu bestimmt ist, Außenwirkung zu entfalten, nicht aber davon, wie sie sich im Einzelfall auswirkt (BVerwG, Urteil vom 15. Februar 1989 – 6 A 2.87 – juris). Eine derart potentiell verbindliche Regelung kann auch dann anzunehmen sein, wenn eine generelle und abstrakte Regelung des Gesetzes für den Einzelfall mit Bindungswirkung als bestehend oder nicht bestehend festgestellt, konkretisiert oder individualisiert wird (BVerwG, Urteil vom 29. April 1988 – 9 C 54.87 – juris). Die damit verbundene Beseitigung von Unsicherheiten im Verhältnis von Staat und Bürger durch Erklärung der Verwaltung legt zugleich fest, welche Rechtsfolgen rechtsverbindlich festgestellt werden sollen (BVerwG, Urteil vom 25. April 1979 – VIII C 52.77 – juris). Das ist ausreichend; gestaltende Wirkung ist für den Verwaltungsakt nicht begriffswesentlich (BVerwG vom 25. April 1979 a. a. O.).

151 Unter Berücksichtigung des oben bereits genannten objektiven Empfängerhorizontes und der zuvor dargestellten Rechtsprechung handelt es sich auch bei den hier betroffenen Teilen der Nebenbestimmungen, mit denen lediglich Regelungen des GlüStV 2021 wiederholt werden, um Nebenbestimmungen, mit denen die geltende Rechtslage für den Einzelfall mit Bindungswirkung als bestehend festgestellt und individualisiert wird und mit Hilfe der übrigen ergänzenden Regelungen konkretisiert wird. Hierbei war insbesondere zu berücksichtigen, dass diese in einem förmlichen Bescheid vom 4. Mai 2023 unter Abschnitt B. „Inhalts- und Nebenbestimmungen“ erfolgten. Sie waren gerade nicht unter dem ebenfalls in diesem Bescheid enthaltenen Abschnitt D. mit dem ausdrücklichen Titel „Hinweise“ aufgeführt und im Umkehrschluss von der ausstellenden Behörde nicht als bloße Hinweise beabsichtigt. Auch anderweitig lassen sich in dem Bescheid keine Anhaltspunkte dafür erkennen, dass damit jeweils nur ein Hinweis erfolgen sollte. Hiervon gehen auch die Beteiligten übereinstimmend nicht aus, welche beide den Regelungscharakter der Nebenbestimmungen auch insoweit nicht in Abrede gestellt haben, soweit damit Regelungen des GlüStV 2021 inhaltsgleich wiederholt werden.

152 Die hier streitgegenständlichen Nebenbestimmungen sind auch isoliert anfechtbar, weil deren Aufhebbarkeit nicht offenkundig von vornherein ausscheidet. Es handelt sich hierbei insbesondere nicht etwa um modifizierende Auflagen. Dies würde voraussetzen, dass die Auflagen keine selbstständigen Verpflichtungen beinhalten, sondern durch sie der Inhalt des Hauptverwaltungsaktes selbst unmittelbar bestimmt wird. Dies ist bei den hier streitgegenständlichen Regelungen nach den obigen Ausführungen nicht der Fall. Auch anderweitig scheidet eine isolierte Aufhebbarkeit nicht offenkundig aus.

153 Der Zulässigkeit der Klage steht im Übrigen für diejenigen streitgegenständlichen Nebenbestimmungen, welche lediglich die im GlüStV 2021 bereits erfolgten Regelungen wiederholen, kein fehlendes Rechtsschutzbedürfnis entgegen. Zwar würde die Aufhebung dieser Regelungen in den streitgegenständlichen Nebenbestimmungen nicht dazu führen, dass die Klägerin nicht mehr an diese Regelungen gebunden wäre, weil diese sich bereits aus dem Gesetz ergeben. Trotz dessen ist mit der Aufhebung dieser Regelungen ein rechtlicher Vorteil für die Klägerin verbunden, welcher ihr Rechtsschutzbedürfnis auch insoweit begründet. Denn nach § 4d Abs. 4 GlüStV 2021 kann bei Verletzung der nach § 4c Absatz 2 festgelegten Inhalts- und Nebenbestimmungen der Erlaubnis die zuständige Behörde den Erlaubnisinhaber unter Setzung einer angemessenen Frist zur Einhaltung der Pflichten auffordern. Werden nach Ablauf der Frist die Pflichten nicht oder nicht vollständig erfüllt, kann die zuständige Behörde unter Berücksichtigung der Schwere des Verstoßes insbesondere folgende Maßnahmen ergreifen: 1. öffentliche Abmahnung mit erneuter Fristsetzung, 2. Aussetzung der Erlaubnis für drei Monate, 3. Reduzierung der Dauer der Erlaubnis um ein Viertel der gesamten Laufzeit oder 4. Widerruf der Erlaubnis.

154 Die Klage ist jedoch unzulässig, soweit die Klägerin im Rahmen der Klageerweiterung auch die Aufhebung des Änderungsbescheides vom 17. Dezember 2024 begehrt. Denn insofern ist kein Rechtsschutzbedürfnis für ihren Aufhebungsantrag ersichtlich, weil dieser Bescheid für die Klägerin ausschließlich begünstigend ist. Bei dessen Aufhebung ist kein rechtsschutzwürdiger Vorteil für die Klägerin ersichtlich. Denn darin werden die der Klägerin zuvor auf ihren Antrag hin mit Bescheid vom 1. Dezember 2023 für 2024 bereits erteilten Regelungen zur Erhöhung des anbieterübergreifenden Einzahlungslimits lediglich für den Zeitraum vom 1. Januar 2025 bis zum 31. Dezember 2025 zu ihren Gunsten verlängert und die hiermit erfolgte Regelung unter B. 8 a) aa) ersatzlos gestrichen. Letzteres war für die Klägerin ebenfalls ausschließlich begünstigend, weil in B. 8 a) aa) keine begünstigende, sondern eine belastende Regelung erfolgte in Gestalt der Festlegung eines individuellen monatlichen Verlustlimits in Höhe von höchstens 20 % des individuell festgesetzten Einsatzes, wobei der Betrag von 1.000 Euro nicht unterschritten werden muss. Auch im Übrigen sind keinerlei nachteilige Auswirkungen des Bescheides vom 17. Dezember 2024 ersichtlich und wurden auch von der Klägerin nicht geltend gemacht.

155 Die Klage ist im Übrigen zulässig und begründet.

156 Die Klage ist bezüglich der von der Klägerin in zulässiger Weise isoliert angefochtenen Nebenbestimmungen unter B. 8., B. 13., B. 25. d., B. 29. und B 35. begründet, weil diese bereits formell rechtswidrig sind und die Klägerin in ihren Rechten verletzen (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).

157 Die formelle Rechtswidrigkeit des Bescheides vom 4. Mai 2023 ergibt sich bereits daraus, dass die Klägerin vor Erlass dieser Nebenbestimmungen nicht nach § 28 Abs. 1 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i. V. m. § 27a Abs. 3 GlüStV angehört worden ist, kein Ausnahmefall nach § 28 Abs. 2 und 3 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i. V. m. § 27a Abs. 3 GlüStV vorliegt und die Anhörung entgegen der Auffassung der Beteiligten nicht gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG i. V. m. § 1 Abs. 1 VwVfG LSA i. V. m. § 27a Abs. 3 GlüStV nachgeholt worden ist. Das Gericht hält insoweit auch nach nochmaliger Prüfung und unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des OVG LSA (Beschluss vom 23. Juli 2025 – 3 M 56/25 – juris) an der bestehenden Rechtsprechung der erkennenden Kammer fest (vgl. zuletzt Urteil vom 29. Oktober 2025 – 7 A 346/23 HAL).

158 Nebenbestimmungen unterliegen denselben verfahrensrechtlichen Vorschriften wie die Hauptregelung. Insbesondere dürfen sie gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG grundsätzlich nur nach vorher erfolgter Anhörung ergehen (vgl. BeckOK VwVfG/Tiedemann VwVfG § 36 Rn. 31, 32; Kopp Ramsauer § 36 Rn. 85; VG Düsseldorf, Urteil vom 4. November 2009 – 18 K 551/09 - juris). Dies gilt entgegen der Auffassung der Beklagten (unter Berufung auf die Entscheidung des OVG LSA, Beschluss vom 23. Juli 2025 – 3 M 56/25 – juris) auch dann, wenn sie – wie hier – gleichzeitig mit einem begünstigenden Verwaltungsakt verbunden werden (vgl. VG Neustadt (Weinstraße), Beschluss vom 21. Februar 2017 – 4 L 101/17.NW; VG Braunschweig, Urteil vom 20. Dezember 2022 – 2 A 290/19; jeweils juris).

159 Nach § 28 Abs. 1 VwVfG ist vor Erlass eines Verwaltungsakts, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern. Handelt es sich bei dem Verwaltungsakt um eine Ermessensentscheidung, so gehören zu den erheblichen Tatsachen auch diejenigen Umstände, die für die Ermessensausübung erheblich sind. Ein Verwaltungsakt der "Eingriffsverwaltung" liegt nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 1982 – 3 C 46.81 – juris) immer dann vor, wenn der zu erlassende Verwaltungsakt in die bisherige Rechtsstellung des Beteiligten eingreift. Dies ist der Fall, wenn durch den Verwaltungsakt die bisherige Rechtsstellung des Beteiligten zu seinem Nachteil verändert wird, ihm eine rechtliche Verpflichtung auferlegt, insbesondere von ihm ein Tun oder Unterlassen gefordert wird (Umwandlung eines status quo in einen status quo minus; vgl. die amtliche Gesetzesbegründung zu § 24 Abs. 1 des Gesetzesentwurfs der Bundesregierung, BT-Drucksache 7/910, Seite 51). Dagegen genügt es nicht, wenn der Erlass eines Verwaltungsakts abgelehnt wird, der erst eine Rechtsposition gewähren soll (vgl.BTDrs. 7/910 a. a. O.; Urteil des BVerwG vom 30. April 1981 - BVerwG 3 C 135.79 - juris). Ein Eingriff im Sinne von § 28 Abs. 1 VwVfG liegt insbesondere dann vor, wenn durch den Verwaltungsakt ein früherer, den Beteiligten begünstigender Verwaltungsakt für nichtig erklärt, zurückgenommen oder widerrufen oder sonst zum Nachteil des Beteiligten verändert wird (s. zu diesem Absatz BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 1982 – 3 C 46.81 – juris). Durch die Verwendung des Wortes „insbesondere“ wird hierbei deutlich, dass es entgegen der Ansicht der Beklagten nicht zwingend erforderlich ist, dass der begünstigende Verwaltungsakt zeitlich vor der nachteiligen Veränderung liegen muss. Die Auffassung des OVG LSA (Beschluss vom 23. Juli 2025 – 3 M 56/25 – juris), wonach hiermit nicht zum Ausdruck kommt, dass auch unmittelbar mit der Begünstigung verbundene Einschränkungen als nachteilige Veränderungen der Rechtsposition und damit als Eingriff anzusehen sein sollen, führt zu keinem anderen Ergebnis. Denn der Verweis auf die vorgenannte Rechtsprechung des BVerwG bringt lediglich zum Ausdruck, dass ein Anhörungserfordernis vom BVerwG in seiner damaligen Rechtsprechung auch für die hier vorliegende Fallkonstellation nicht ausgeschlossen worden ist, auch wenn sie damals nicht ausdrücklich für die hier vorliegende Konstellation bereits festgestellt worden ist, worauf das OVG LSA (a. a. O.) zutreffend verweist.

160 Die vorgenannte Entscheidung des BVerwG behandelte dabei eine Entscheidung, die allein auf die Gewährung einer Leistung gerichtet war. Grundsätzlich hat das Gericht hier entschieden, dass vor der Ablehnung eines Verwaltungsaktes, mit dem lediglich eine Vergünstigung gewährt werden soll, eine Anhörung vor dessen Ablehnung nicht erforderlich ist. Insofern wird darauf abgestellt, dass die Anhörungspflicht nur bei der sogenannten Eingriffsverwaltung erforderlich sei, also für solche beschwerenden Verwaltungsakte, mit denen die Behörde in die Rechtssphäre des Bürgers eingreift und gegen die dem Bürger die Anfechtungsklage zusteht. Sie kann auf die einen Antrag ablehnenden Verwaltungsakte der "Leistungsverwaltung" nicht entsprechend angewandt werden. Denn bei diesen Verwaltungsakten hat der Beteiligte regelmäßig bei der Antragstellung hinreichend Gelegenheit, alle für die Entscheidung erheblichen Tatsachen vorzutragen. Deshalb ist im Regelfall eine nochmalige Anhörung vor der Ablehnung des Antrags nicht geboten (vgl. Urteil des BVerwG vom 30. April 1981 - BVerwG 3 C 135.79 – juris).

161 Hier liegt der Fall jedoch anders, weil es sich nicht um einen im vorgenannten Sinne beschriebenen „Regelfall“ handelt. Zwar hat die Klägerin hier ebenfalls einen begünstigenden Verwaltungsakt in Form einer Erlaubnis zur Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen beantragt. Die vorliegende Fallkonstellation ist jedoch atypisch. Es handelt sich bereits nicht um die bloße Ablehnung eines begünstigenden Verwaltungsaktes, sondern um die Gewährung einer Begünstigung, welche mit umfangreichen und – wie oben dargestellt – isoliert anfechtbaren Nebenbestimmungen verbunden worden ist. Die hier vorliegende Konstellation ist durch mehrere Besonderheiten gekennzeichnet, die für sich zusammengenommen, eine Ausnahme vom Regelfall darstellen. Zunächst ist auf den Umfang der zu der Erlaubnis verhängten Nebenbestimmungen abzustellen. Diese umfassen 36 Bestimmungen, die teilweise bis zum Buchstaben x untergliedert sind und eine Fülle unterschiedlichster Regelungen beinhalten. Damit einhergehend ist zu konstatieren, dass es sich hierbei um völlig neues Recht handelt, das mit Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages 2021 zum 1. Juli 2021 erstmalig Anwendung gefunden hat. Es war für die Klägerin überhaupt nicht absehbar, wie die Verwaltung die neuen Bestimmungen und Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrages in welchem Maße und mit welchen Einzelheiten umsetzen würde. Der Klägerin war es damit verwehrt – wie sonst regelmäßig üblich – alle für die Entscheidung maßgeblichen Tatsachen im Rahmen der Antragstellung vorzutragen. Ihr fehlte die nach der oben genannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichtes vorausgesetzte „hinreichende Gelegenheit“ dazu.

162 Erschwerend kommt hier hinzu, dass ein Vorverfahren nicht statthaft ist (vgl. §§ 27a Abs. 3, 27e Abs. 1 u. § 27 l Abs. 2 GlüStV 2021 i.V.m. § 8a AG VwGO LSA i.V.m. § 73 Abs. 1 Nr. 2 VwGO). Durch das Vorverfahren bekommt der Bürger die Möglichkeit, die Rechtmäßigkeit, aber auch die Zweckmäßigkeit eines Verwaltungsaktes einer behördlichen Kontrolle zu unterziehen. Im Rahmen eines solchen Widerspruchsverfahren kann der Bürger rechtliche und tatsächliche Einwände gegen die Rechtmäßigkeit und die Zweckmäßigkeit von Nebenbestimmungen vortragen, die die Verwaltung sodann zu überprüfen hat (§ 68 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Diese Möglichkeit steht Antragstellern durch den Ausschluss des Vorverfahrens nicht zu, sie sind gezwungen, ihre Einwände im Klageweg vorzubringen. Mit dem Wegfall des Vorverfahrens wird den Antragstellern nicht nur eine Überprüfungsinstanz genommen, zugleich entfällt für sie auch jegliche Möglichkeit eine Überprüfung der Zweckmäßigkeit von Nebenbestimmungen zu erlangen, weil den Verwaltungsgerichten eine Zweckmäßigkeitskontrolle nicht zusteht. Dies alles zusammen stellt für die erkennende Kammer einen derart atypischen Fall dar, der es rechtfertigt, im Einklang mit der oben zitierten höchstrichterlichen Rechtsprechung, in der das Bundesverwaltungsgericht durch die Verwendung der Begriffe „regelmäßig“ und „im Regelfall“ die „Tür für Abweichungen ausdrücklich einen Spalt offengelassen hat“, hier eine vorherige Anhörungspflicht anzunehmen.

163 Die Voraussetzungen für die Annahme einer Anhörungspflicht nach § 28 Abs. 1 VwVfG waren für die hier vorliegende Konstellation eines Erlaubnisbescheides mit Beifügung von belastenden Nebenbestimmungen bereits nach nationalem Recht gegeben. Die Pflicht zur Anhörung folgt hier zudem aus dem Rechtsstaatsprinzip. Darüber hinaus ist ein derartiges Anhörungserfordernis erst recht bei Vornahme der gebotenen unionsrechtskonformen Auslegung von § 28 Abs. 1 VwVfG im Einklang mit der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs gegeben.

164 Der Klägerin wurde mit der unter A. erteilten Erlaubnis zur Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen im Internet und im stationären Bereich ein Recht erteilt und damit deren Rechtskreis erweitert, welcher durch die beigefügten Nebenbestimmungen wieder beeinträchtigt wurde. Der erforderliche Eingriff in die Rechte eines Beteiligten gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG liegt vor, weil durch die angefochtenen Nebenbestimmungen die mit der Erteilung der Erlaubnis begründete Rechtsstellung nachteilig wieder abgeändert worden ist. Dabei ist mit der Rechtsprechung des VGH Baden-Württemberg (Beschluss vom 26. Oktober 1993 – 14 S 2085/93 – juris) zu beachten, dass die selbständig anfechtbaren Nebenbestimmungen neben der eigentlichen Erlaubnis stehen und in rechtlicher Hinsicht keine (Teil-)Ablehnung der begehrten Erlaubnis darstellen. Diese Nebenbestimmungen greifen hier insbesondere in die Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV) und in die Berufsausübungsfreiheit (Art. 12 GG) ein.

165 Für diese Interpretation eines Rechtseingriffs spricht ferner § 28 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG, der als Ausnahmetatbestand gerade voraussetzt, dass auch in Antragsverfahren grundsätzlich eine Anhörungspflicht besteht (vgl. Ramsauer, in: Kopp/Ramsauer (Hrsg.), VwVfG, 23. Aufl. 2022, § 28 Rn. 27; Schneider, in: Schoch/ders. (Hrsg.), Verwaltungsrecht, § 28 VwVfG, Juli 2024 (5. EL), § 28 VwVfG Rn. 25). Denn hiernach kann von der Anhörung abgesehen werden, wenn sie nach den Umständen des Einzelfalles nicht geboten ist, insbesondere, wenn von den tatsächlichen Angaben eines Beteiligten, die dieser in einem A n t r a g oder einer Erklärung gemacht hat, nicht zu seinen Ungunsten abgewichen werden soll. Die vom OVG LSA in seiner Entscheidung vom 23. Juli 2025 (a.a.O.) genannten Anwendungsbereiche, welche für § 28 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG bei Ablehnung eines Anhörungserfordernisses bei gleichzeitigem Erlass von Erlaubnis und Nebenbestimmungen verbleiben würden, erscheinen nicht ausreichend, um dieser Regelung einen erheblichen Anwendungsbereich zukommen zu lassen und diese nicht leer laufen zu lassen. Denn ein Widerruf, eine Rücknahme oder Einschränkung nach Erlass eines Verwaltungsaktes aufgrund der Angaben eines Beteiligten, die dieser bereits in seinem Antrag gemacht hat (vgl. § 28 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG) würde voraussetzen, dass die Behörde diese Angaben im Antrag bei Erlass des Verwaltungsaktes zunächst nicht oder nicht ausreichend berücksichtigt hat und zudem trotz dessen kein Vertrauensschutz des Bürgers einer derartigen Maßnahme entgegensteht.

166 Die belastende Wirkung der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen entfällt auch nicht dadurch, dass diese Erlaubnis von den im GlüStV 2021 geregelten Voraussetzungen abhängig ist und in einer derartigen Erlaubnis nach § 4c Abs. 2 GlüStV 2021 Inhalts- und Nebenbestimmungen festzulegen sind, die zur dauernden Sicherstellung der Erlaubnisvoraussetzungen sowie zur Einhaltung und Überwachung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden und im Angebot übernommenen Pflichten erforderlich sind. Denn hiernach ist die Beifügung von Inhalts- und Nebenbestimmungen nur dem Grunde nach erforderlich, nicht jedoch zwingend in dem von der Beklagten beim Erlass des Bescheides vom 4. Mai 2023 vorgenommenen Umfang. Die Art und der Umfang der Nebenbestimmungen stand vielmehr im Ermessen der Behörde, vgl. § 36 Abs. 2 VwVfG.

167 Der von der Beklagten vertretenen Auffassung (unter Verweis auf VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 26. Oktober 1993 - 14 S 2085/93 – juris und OVG LSA, Beschluss vom 23. Juli 2025, a.a.O.), wonach es bei Fällen, bei denen eine Nebenbestimmung nicht nachträglich erlassen, sondern unmittelbar mit dem begünstigenden Verwaltungsakt verbunden wird, denkbar sei, einen Eingriff in Rechte eines Beteiligten i. S. d. § 28 Abs. 1 Satz 1 VwVfG abzulehnen, folgt die Kammer nicht. Dies würde die Annahme erfordern, dass erst durch den Erlass des begehrten Verwaltungsakts eine Rechtsposition vermittelt wird, die von vornherein eine Einschränkung durch die gleichzeitig erlassene Nebenbestimmung erfährt, so dass ein "Eingriff" in eine vorhandene Rechtsstellung möglicherweise nicht gegeben ist. Eine Umwandlung des status quo in einen status quo minus (BVerwG, Urteil vom 14. Oktober 1982, a. a. O.) könnte dann nicht gegeben sein.

168 Dem steht jedoch neben den oben dargestellten Gründen insbesondere entgegen, dass der Wortlaut von § 28 Abs. 1 VwVfG nur einen Eingriff in Rechte eines Beteiligten und nicht zwingend die Verbescheidung eines bestehenden Anspruches erfordert. Erfasst sind damit auch alle belastenden Verwaltungsakte, die eine bestehende rechtlich geschützte Position eines Beteiligten beeinträchtigen (BeckOK VwVfG/AU. VwVfG § 28 Rn. 12). Der Wortlaut von § 28 Abs. 1 VwVfG stellt hiernach für das Anhörungserfordernis bezüglich der isoliert anfechtbaren Nebenbestimmungen kein Hindernis dar, weil auf die hier in Gestalt der erteilten Erlaubnis erfolgte Begünstigung ein Rechtsanspruch bestand und einer Beschränkung dieses Anspruches in diesem Fall ebenfalls Eingriffscharakter zukommt.

169 Auf die von der Klägerin begehrte glücksspielrechtliche Erlaubnis bestand zum Zeitpunkt der Erteilung des streitgegenständlichen Erlaubnisbescheides ein Rechtsanspruch, weil bei dem hier unstreitigen Vorliegen der Voraussetzungen für die Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen im Internet und im terrestrischen Bereich zur Überzeugung der Kammer ein Genehmigungsanspruch bestand (so auch: OVG LSA, Beschluss vom 9. Dezember 2024 – 3 M 169/24 – juris, Rn. 41; offengelassen, aber dazu tendierend: OVG LSA, Beschluss vom 23. Juli 2025 – 3 M 56/25 – juris).

170 Denn im Bereich des Glückspielrechts wurde in § 4 Abs. 1 GlüStV 2021 ein präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt statuiert, dass lediglich eine präventive Kontrolle von grundrechtlich geschützten Handlungen ermöglichen soll (vgl. Hamacher/Krings/Otto – Glücksspielrecht – 1. Auflage 2022 - § 4 Rn. 4). Hierfür spricht insbesondere, dass mit der Neufassung des hier anwendbaren GlüStV 2021 die bis zum 30. Juni 2021 geltende Fassung von § 4 Abs. 2 Satz 3 GlüStV, wonach ausdrücklich normiert wurde, dass auf die Erteilung einer Erlaubnis kein Rechtsanspruch besteht, bewusst gestrichen und damit ersatzlos weggefallen ist (vgl. Hamacher/Krings/Otto a. a. O.). Insoweit ergibt sich auch aus den von der Beklagten in einem Parallelverfahren erfolgten Ausführungen zu § 4 Abs. 2 auf Seite 35 der oben bereits dargestellten Erläuterungen des GlüStV 2021 nichts anderes. In den Erläuterungen des GlüStV 2021 wird hierzu ausgeführt, dass der Staatsvertrag damit keine Aussage mehr dazu enthalte, ob ein Rechtsanspruch auf die Erteilung einer Erlaubnis besteht oder nicht und sich das Bestehen oder Nichtbestehen eines Anspruchs im Einzelfall sich vielmehr nach konkreten Bestimmungen zu der begehrten Erlaubnis und nach den allgemeinen Regeln des Rechtsstaats richtet. Dies war aber aufgrund der Stellung dieser Aussage in den Erläuterungen ersichtlich nur auf die Regelung in § 4 Abs. 2 GlüStV 2021 bezogen und nicht auf die Regelung in § 4b Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021. Zudem ist auch nach diesen Erläuterungen ein Erlaubnisanspruch nach konkreten Bestimmungen zu der begehrten Erlaubnis und nach den allgemeinen Regeln des Rechtsstaats gegeben. Denn hierfür ist insbesondere die unionsrechtliche Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 56 AEUV sowie die Berufsfreiheit in Art. 12 GG heranzuziehen (vgl. Hamacher/Krings/Otto a. a. O.). Des Weiteren ist zu beachten, dass der gesetzliche Ausschluss eines Erlaubnisanspruchs in der dargestellten früheren Fassung des GlüStV vom Gesetzgeber bewusst gestrichen worden ist und anderweitig nunmehr keine gesetzlichen Regeln mehr ersichtlich sind, welche der Annahme eines Erlaubnisanspruchs entgegenstehen. Für die hier betroffene Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen kommt im Wortlaut der Regelung in § 4b Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 vielmehr ein Anspruch auf Erlaubniserteilung zum Ausdruck. Denn nach dieser Regelung wird die Erlaubnis für die Veranstaltung von Sportwetten, Online-Poker oder virtuellen Automatenspielen auf Antrag erteilt.

171 Der Erlaubnisanspruch wurde nicht erst durch dessen Verbescheidung begründet. Dieser bestand vielmehr beim hier unstreitigen Vorliegen von dessen Voraussetzungen bereits vor dessen Verbescheidung und wurde durch die mit der Erlaubniserteilung erfolgten streitgegenständlichen Nebenbestimmungen nachträglich eingeschränkt. Anders wäre dies zu beurteilen, wenn die Begünstigung im Ermessen der Behörde steht. Denn dann besteht noch kein Rechtsanspruch im konkreten Fall, sondern dieser muss durch den versagten Verwaltungsakt erst geschaffen werden. Dies ist hier jedoch bezüglich der Erlaubnis zur Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen nach den vorhergehenden Ausführungen nicht gegeben, weil bei Vorliegen der Genehmigungsvoraussetzungen nach § 4b Abs. 1 Satz 1 GlüStV 2021 ein Anspruch besteht. Die mittels Nebenbestimmungen teilweise erfolgte Versagung der Genehmigung beeinträchtigt den vorhandenen Rechtskreis der Klägerin, auch wenn deren Anspruch auf eine (unbeschränkte) Erlaubnis zuvor noch nicht mittels eines Verwaltungsakts in Gestalt eines Erlaubnisbescheides konkretisiert worden war.

172 Die Kammer hält auch angesichts der Entscheidung des OVG LSA vom 23. Juli 2025 (a.a.O.) an ihrer Rechtsauffassung fest, dass es einen nicht auflösbaren Wertungswiderspruch darstellt, wenn Konstellationen, in denen die Begünstigung zugleich mit einer Nebenbestimmung verbunden wird und Fälle, in denen zunächst die Begünstigung gewährt und wenig später der Erlass von Nebenbestimmungen erfolgt, anders behandelt werden. Denn für die Annahme, dass bei einer nachträglichen Nebenbestimmung eine Anhörung erforderlich ist, bei einer gleichzeitig erlassenen Nebenbestimmung hingegen nicht, ist kein nachvollziehbarer und rechtlich erheblicher Grund ersichtlich. Bei einer nachträglich erlassenen Nebenbestimmung wird indes sowohl in der Rechtsprechung als auch in der Literatur unstreitig ein Anhörungserfordernis angenommen, weil ein Eingriff in Rechte eines Beteiligten i. S. d. § 28 Abs. 1 VwVfG offensichtlich gegeben ist. Werden einem Verwaltungsakt nachträglich, d. h. nach seinem Erlass, Nebenbestimmungen beigefügt, so ist ihre Rechtsnatur hiernach nicht anders zu beurteilen, als wenn sie gleichzeitig mit dem Hauptverwaltungsakt erlassen werden (s. HK-VerwR/Rainer Störmer VwVfG § 36 Rn. 41).

173 Soweit das OVG LSA in der zitierten Entscheidung ausführt, dass es sich beim Erlass eines begünstigenden Verwaltungsakts, der (belastende) Nebenbestimmungen enthält, nicht um einen Verwaltungsakt handelt, der in Rechte des Betroffenen eingreift, weil der status quo nicht zu Lasten des Betroffenen verändert wird, folgt die Kammer dem nur eingeschränkt.Richtig ist, dass die Klägerin mit der Erteilung der Erlaubnis mehr erlangt hat, als sie zuvor besessen hatte, in dem sie nun öffentliches Glücksspiel veranstalten darf. Soweit durch den gleichzeitigen Erlass der belastenden Nebenbestimmungen kein Eingriff in eine geschützte Rechtsposition zu Lasten der Klägerin gesehen wird, überzeugt das jedoch nicht.

174 Dem liegt folgende Überlegung zu Grunde. Der zu erreichende Status quo, also die geschützte Rechtsposition, ist gesetzlich dahingehend definiert, dass die Klägerin eine Erlaubnis mit belastenden Inhalts- und Nebenbestimmungen erhält. Eine Erlaubnis ohne Nebenbestimmungen ist nach dem Gesetz nicht möglich. Um jedoch bestimmen zu können, ob durch den Erlass der Nebenbestimmungen die Einschränkung einer geschützten Rechtsposition vorliegt, muss der status quo definiert werden. Das ist vorliegend aber nicht möglich, weil aufgrund der Vorgaben des GlüStV 2021 die Erlaubnis mit den erforderlichen Nebenbestimmungen zu versehen ist. Da es sich hierbei um eine Ermessensentscheidung der Behörde handelt, kann vor deren Erlass nicht eingeschätzt werden, inwiefern diese in diese (ideale) Rechtsposition eingreifen. Dann wäre aber ein status quo minus nie denkbar, weil der status quo ein Ideal ist, den nur die Behörde kennt. Daher steckt in jedem status quo, der allein durch die Behörde definiert wird, ein status quo minus, also ein weniger, als der Anbieter beantragt hat. Der Anbieter kann vor Erlass der, von der Behörde als erforderlich erachteten, Nebenbestimmungen keinen Vortrag tätigen. Ihm muss es bereits deshalb zuvor möglich sein, effektiv auf das Verwaltungsverfahren Einfluss zu nehmen.

175 Die gebotene Anhörung ergibt sich zur Überzeugung der Kammer zudem nicht erst aus § 28 VwVfG, sondern bereits aus dem Rechtsstaatsprinzip. Der für das Verwaltungsverfahren hier abzuleitende Anspruch auf Gewährung rechtlichen Gehörs hat die Funktion dem Betroffenen die Möglichkeit zu geben, vorher effektiv auf das Verwaltungsverfahren und dessen Ergebnis Einfluss zu nehmen. Dieser Aspekt ist eine Essentiale des Anspruchs auf Gewährung rechtlichen Gehörs (vgl. VGH Mannheim, Beschluss vom 19. April 2018 – 11 S 311/18 – juris). An dieser zu fordernden Möglichkeit der vorherigen Einflussnahme fehlt es, wenn – wie hier – dem Betroffenen die Vielzahl von beabsichtigten Nebenbestimmungen zuvor nicht bekannt gegeben wird. Ein bloßer nachträglicher Rechtsschutz ist insofern nicht ausreichend, weil der Antragsteller bereits vorher, d.h. vor Erlass des Bescheides, die Möglichkeit haben muss, effektiv auf das Verfahren und das Ergebnis Einfluss zu nehmen. Dies gilt jedenfalls in einem Fall wie hier, bei dem mit der Erlaubnis eine derart umfangreiche Regelung von Nebenbestimmungen erfolgt, mit denen die Klägerin nicht rechnen konnte.

176 Die vorgenannte Auslegung von § 28 Abs. 1 VwVfG auch auf Konstellationen wie hier, bei denen gleichzeitig mit der begehrten Begünstigung deren Einschränkung durch belastende Nebenbestimmungen erfolgt, entspricht darüber hinaus der hier gebotenen unionsrechtskonformen Auslegung dieser Verfahrensregelung. Selbst wenn man mit der Beklagten die Anwendung von § 28 VwVfG nach nationalem deutschen Verwaltungsrecht allein auf ausschließlich belastende Verwaltungsakte beschränken und damit eine Anwendung auf isoliert anfechtbare Nebenbestimmungen, die einem begünstigenden Verwaltungsakt – wie hier – gleichzeitig beigefügt werden, negieren würde, wäre für den hier betroffenen indirekten Vollzug von Unionsrecht jedenfalls eine erweiternde unionsrechtskonforme Auslegung des § 28 VwVfG geboten, die eine Anhörungsgebot auch für derartige Konstellationen gebietet (vgl. hierzu Stelkens/Bonk/Sachs/Kallerhoff/Mayen VwVfG § 28 Rn. 74 m. w. N.).

177 Denn das Unionsrecht sieht eine Anhörungspflicht unabhängig von der Rechtsform des Handelns vor und macht dieses nicht von einer zeitlich vorhergehenden Begünstigung abhängig. Die Wahrung der Verteidigungsrechte ist nach gefestigter Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs (vgl. EuGH, Urteil vom 20. Dezember 2017 – C-276/16 – juris m. w. N.) ein tragender Grundsatz des Unionsrechts, mit dem der Anspruch darauf, in jedem Verfahren gehört zu werden, untrennbar verbunden ist. Nach diesem Grundsatz, der nach dem EuGH anwendbar ist, wann immer die Verwaltung beabsichtigt, gegenüber einer Person eine sie beschwerende Maßnahme zu erlassen, müssen die Adressaten von Entscheidungen, die ihre Interessen spürbar beeinträchtigen, in die Lage versetzt werden, ihren Standpunkt zu den Elementen, auf die die Verwaltung ihre Entscheidung zu stützen beabsichtigt, sachdienlich vorzutragen. Diese Verpflichtung trifft die Behörden der Mitgliedstaaten, wenn sie Entscheidungen erlassen, die in den Anwendungsbereich des Unionsrechts fallen, auch dann, wenn die anwendbare Regelung eine solche Formalität nicht ausdrücklich vorsieht (vgl. EuGH a. a. O. m. w. N.).

178 Der EuGH lässt hiernach für eine Anhörungspflicht bereits genügen, dass die Interessen des Adressaten durch die Entscheidung spürbar beeinträchtigt werden. Dies ist hier in Anbetracht der oben bereits dargestellten erheblichen Einschränkungen durch die streitgegenständlichen Nebenbestimmungen aus Sicht der Kammer offensichtlich gegeben. Denn ein solcher spürbarer Nachteil ist bereits gegeben, wenn die Bagatellgrenze überschritten ist (vgl. Groeben, von der/Schwarze/Matthias Klatt GRC Art. 41 Rn. 13). Soweit das OVG LSA in seinem Beschluss vom 23. Juli 2025 (a.a.O.) ausführt, dass es sich bei den streitgegenständlichen Nebenbestimmungen nicht um spürbare Beeinträchtigungen gehandelt habe, weil bei einer Gesamtbetrachtung die Begünstigung durch die Erlaubnis überwiege, folgt die Kammer dieser Auffassung nicht. Dass der EuGH eine solche Gesamtbetrachtung unter Berücksichtigung eines Übergewichtes vornimmt, ist schon nicht ersichtlich.

179 Darüber hinaus überzeugt es auch nicht, wenn das OVG LSA bei der Auslegung und Anwendung von Art. 41 Abs. 2 b GRCh Nebenbestimmungen zu einem begünstigenden Verwaltungsakt als nicht spürbare Beeinträchtigung ansieht, demgegenüber aber davon spricht, dass die Erteilung der Erlaubnis durch den Erlass von Nebenbestimmungen nur im begrenzten Umfang erfolgt. Überdies führt das OVG LSA in dem Beschluss vom 23. Juli 2025 selbst aus, dass Nebenbestimmungen rechtlich das durch die Hauptregelung gewährte Recht einschränken. Es stellt insofern einen Widerspruch dar, diese Einschränkungen nicht als spürbare Beeinträchtigung des Interesses der Erlaubnisinhaberin i. S. d. zuvor dargestellten Rechtsprechung des EuGH anzusehen.

180 Insoweit ist zudem zu beachten, dass eine ausreichende Verteidigung der Klägerin in Gestalt des sachdienlichen Vortrages ihres Standpunktes auch nicht allein durch deren Antragstellung und die hierfür erforderliche Einreichung von umfangreichen Unterlagen möglich war (so aber: OVG LSA, Beschluss vom 23. Juli 2025, a.a.O). Nach Auffassung des OVG LSA ist es dem Antragsteller im Antragsverfahren, anders als bei der Eingriffsverwaltung, regelmäßig möglich alle für die Entscheidung erheblichen Tatsachen selbst vorzutragen und auch seine Rechtsauffassung bereits zu äußern. Die Kammer folgt dieser Ansicht für die hier vorliegende Konstellation nicht, weil die Klägerin nicht mit dem Umfang und der Art und Weise der von der Beklagten verfügten zahlreichen Nebenbestimmungen rechnen konnte (vgl. dazu auch die obigen Ausführungen zum Vorliegen eines atypischen Falles). Denn diese waren zuvor weder in allgemeiner Form veröffentlicht noch der Klägerin im Einzelfall zuvor bekannt gegeben worden. Selbst wenn man, wie das OVG LSA in seinem Beschluss vom 23. Juli 2025 (a.a.O.) davon ausgeht, dass es der Klägerin möglich gewesen wäre, hinsichtlich der Werberegulierungen und der Boni und Rabatte bereits umfangreich im Erlaubnisverfahren vortragen zu können, war ihr der Umfang der Regulierungen gleichwohl nicht bekannt. Eine mögliche Verpflichtung ins Blaue hinein vorzutragen und hierzu Stellung zu nehmen kann von der Klägerin nicht verlangt werden.

181 Die Bekanntgabe von beabsichtigten Nebenbestimmungen wäre der Beklagten ohne weiteres auch möglich gewesen. Dies ist in anderen Rechtsgebieten, bei denen gleichzeitig mit einer Vergünstigung Auflagen erteilt werden, wie beispielsweise bei einer Baugenehmigung unter Auflagen, im Übrigen üblich und entspricht aus den bereits dargestellten Gründen der gebotenen Auslegung von § 28 Abs. 1 VwVfG.

182 Der Anwendungsbereich des unionsrechtlichen Anhörungsgebots ist mit dem Kriterium der beschwerenden Maßnahme oder – wie oben ausgeführt – der spürbaren Beeinträchtigung – deutlich weiter als der von der Beklagten in Bezug genommene Begriff des allein belastenden Verwaltungsaktes, weil dieser im Lichte des Art. 41 Abs. 2 lit. a) GRCH auszulegen ist. Hiernach umfasst das Recht auf eine gute Verwaltung insbesondere das Recht einer jeden Person, gehört zu werden, bevor ihr gegenüber eine für sie nachteilige individuelle Maßnahme getroffen wird. Dieser Maßstab („nachteilige individuelle Maßnahme“) würde sogar Realakte und die Ablehnung von Begünstigungen umfassen, jedenfalls aber die hier vorliegende zeitgleiche Beifügung von isoliert anfechtbaren Nebenbestimmungen eines begünstigenden Verwaltungsaktes. Ganz in diesem Sinne hat der EuGH in neueren Entscheidungen zum unionsrechtlichen Ausländerrecht betont, dass der allgemeine Grundsatz des Unionsrechts über die Wahrung der Verteidigungsrechte den Anspruch des Betroffenen umfasst, in jedem seinen Antrag betreffenden Verfahren gehört zu werden (vgl. EuGH, Urteil vom 5. November 2014 – C-166/13 – juris). Dieses Recht ist nach dem EuGH integraler Bestandteil der Achtung der Verteidigungsrechte, die einen allgemeinen Grundsatz des Unionsrechts darstellen. Das Recht auf Anhörung garantiert jeder Person die Möglichkeit, im Verwaltungsverfahren, bevor ihr gegenüber eine für ihre Interessen nachteilige Entscheidung erlassen wird, sachdienlich und wirksam ihren Standpunkt vorzutragen (s. EuGH a. a. O.). Die Beifügung der isoliert anfechtbaren Nebenbestimmungen des hier streitgegenständlichen Erlaubnisbescheides stellt jedenfalls eine nachteilige Entscheidung für die Klägerin dar, welche eine Erlaubnis ohne die streitgegenständlichen Nebenbestimmungen begehrt hat.

183 Entscheidungserheblich i. S. d. § 28 Abs. 1 Satz 1 VwVfG sind dabei diejenigen Tatsachen, auf die es nach der rechtlichen Einschätzung der Behörde bei Erlass des Verwaltungsaktes ankommt. Die Behörde muss deshalb im Anhörungsschreiben darstellen, welche Tatsachen sie in ihrer Entscheidung zugrunde legen will. Es muss praktisch der Sachverhalt in der Art eines wesentlichen Ergebnisses der Ermittlungen aufbereitet und dem Beteiligten mitgeteilt werden. Weil die Anhörung auch der Verhinderung einer Überraschungsentscheidung dient, folgt daraus für die Behörde, dass sie ihrer Entscheidung nur diejenigen wesentlichen Tatsachen zugrunde legen darf, zu denen der Beteiligte Stellung nehmen konnte. Darüber hinaus muss die Anhörungsmitteilung deutlich machen, dass darin die Anhörung liegt. Sie muss zudem den beabsichtigten Verwaltungsakt nach Art und Inhalt mit der geforderten Handlung, Duldung oder Unterlassung so konkret umschreiben, dass für den Beteiligten hinreichend klar ist, weshalb und wozu er sich äußern können soll und mit welcher eingreifenden Entscheidung er zu welchem ungefähren Zeitpunkt zu rechnen hat (vgl. nur Kallerhoff / Mayen, in: Stelkens / Bonk / Sachs, VwVfG, 10. Auflage 2023, § 28 Rn. 35 mit zahlreichen Nachweisen aus der höchstrichterlichen und obergerichtlichen Rechtsprechung). Hierbei muss sie die tatsächlichen und rechtlichen Aspekte des Einzelfalles herausstellen, die für die Entscheidung bestimmend sind (s. Kallerhoff / Mayen a. a. O.). Nur dann kann der Beteiligte sich entscheiden, ob er Tatsachen vorbringen und/oder seine Rechte allein mit Rechtsargumenten wahren will (s. VG Halle, Beschlüsse vom 10. April 2018 – 1 B 67/18 HAL und vom 16. Oktober 2020 – 1 B 280/20 HAL).

184 Dabei ist zu beachten, dass das Rechtsstaatsgebot im Wege einer verfassungskonformen Auslegung verlangt, dass die Beteiligten im Rahmen der Anhörung neben Tatsachen auch zu berücksichtigende Rechtsausführungen machen dürfen (Schoch/Schneider/Schneider VwVfG § 28 Rn. 45, 46). Dafür spricht auch, dass Sach- und Rechtsfragen oft eng miteinander verwoben und gar nicht voneinander zu trennen sind und Rechtsausführungen wesentlicher und notwendiger Bestandteil jedes rechtsstaatlich geordneten Verfahrens sind (vgl. Schoch/Schneider a. a. O. und Kopp/Ramsauer § 28 VwVfG Rn. 30).

185 Das von der Beklagten in Bezug genommene Urteil des OVG Rheinland-Pfalz vom 29. April 2025 (6 A 10957/24.OVG) führt ebenfalls zu keiner anderen Bewertung, sondern stellt bezüglich des mangelnden Anhörungserfordernisses nach nationalem Recht gemäß § 28 VwVfG lediglich eine andere Rechtsauffassung dar, welcher das Gericht aus den oben dargestellten Gründen nicht folgt und dessen knappe Begründung bereits in der obigen Darstellung Berücksichtigung fand. Diese Rechtsprechung ist zudem auf die ebenfalls oben bereits genannte Erforderlichkeit des Anhörungserfordernisses nach der Rechtsprechung des EuGH bereits nicht anwendbar, weil darin auf Seite 14 ausdrücklich festgestellt wird, dass im dortigen Fall im Gegensatz zu der hier vorliegenden Konstellation kein grenzüberschreitender Sachverhalt vorlag.

186 Die Verpflichtung zur Anhörung ist auch nicht nach § 28 Abs. 2 VwVfG entfallen.

187 Nach dieser Vorschrift kann die Behörde von der Anhörung absehen, wenn sie nach den Umständen des Einzelfalles nicht geboten ist; in diesem Zusammenhang zählt das Gesetz fünf Ausnahmegründe auf, die allerdings nicht abschließend sind. Die Kammer konnte hier offenlassen, ob mit der von der Beklagten zitierten Rechtsprechung des VG Düsseldorf (a. a. O.) eine Anhörung bereits unter Anwendung des Rechtsgedankens in § 28 Abs. 2 Halbsatz 1 VwVfG als nicht geboten angesehen werden kann oder für einzelne Inhalts- und Nebenbestimmungen nach § 28 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG im hier zu beurteilenden konkreten Einzelfall eine Anhörung nicht geboten ist. Denn es fehlt dafür jedenfalls schon an der nach § 28 Abs. 2 VwVfG zu treffenden Ermessensentscheidung und deren erforderlicher Begründung des Verzichts der Anhörung, die im Bescheid selbst zum Ausdruck kommen muss (vgl. HessVGH, Beschluss vom 23. September 2011 – 6 B 1701/11 – juris).

188 Nach § 28 Abs. 2 Halbsatz 1 VwVfG kann in bestimmten Fällen von einer Anhörung abgesehen werden, wenn sie nach den Umständen des Einzelfalles nicht geboten ist, insbesondere, wenn einer der in Nummer 1 bis 5 genannten Fallgestaltungen vorliegt. Gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG kann von einer Anhörung abgesehen werden, wenn von den tatsächlichen Angaben eines Beteiligten, die dieser in einem Antrag oder einer Erklärung gemacht hat, nicht zu seinen Ungunsten abgewichen werden soll. Dadurch kommt zum Ausdruck, dass die Anhörung durch die eigenen Angaben der Betroffenen gewissermaßen vorweggenommen werden kann. Die Regelung dient vor allem der Verfahrensökonomie und beruht unter anderem auf dem Gedanken, dass eine Anhörung zusätzlich zu den bereits vorliegenden eigenen Angaben des Betroffenen überflüssige Förmelei wäre und deshalb in Ausnahmefällen entbehrlich ist.

189 Selbst wenn die Voraussetzungen des § 28 Abs. 2 VwVfG vorliegen, entfällt das Anhörungserfordernis nach dem gesetzlichen Wortlaut dieser Regelung jedoch nicht etwa kraft Gesetzes. Vielmehr räumt die Vorschrift der Behörde nur die Befugnis ein, nach Ermessen über einen Verzicht auf die Anhörung zu entscheiden. Die Ermessensentscheidung bedarf einer Begründung, die erkennen lässt, auf welchen Erwägungen die Entscheidung, von der Anhörung abzusehen, beruht (Hess. VGH, Beschluss vom 23. September 2011 – 6 B 1701/11 - juris). Unabhängig davon, ob die Voraussetzungen des § 28 Abs. 2 VwVfG vorlagen, lässt sich der Begründung des Bescheides vom 22. August 2023 jedenfalls nicht entnehmen, dass die Beklagte eine solche Ermessensentscheidung getroffen hat und - gegebenenfalls - aus welchen Gründen sie von der vorherigen Anhörung abgesehen hat. Der Notwendigkeit, eine Ermessensentscheidung über das Absehen von der Anhörung zu treffen und diese Entscheidung unter Abwägung aller für und gegen eine Anhörung sprechenden Gesichtspunkte hinreichend zu begründen, war die Beklagte entgegen ihrer Ansicht nicht etwa deshalb enthoben, weil der Klägerin der für die Regelung von Inhalts- und Nebenbestimmungen maßgebliche Sachverhalt bereits bekannt gewesen wäre. Denn eine Kenntnis des Betroffenen von den wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Aspekten könnte allenfalls dazu führen, dass die Behörde gemäß § 28 Abs. 2 VwVfG aus sonstigen Gründen von der Anhörung absehen könnte. Von der Ausübung des Ermessens wäre sie aber auch dann nicht suspendiert (vgl. Hess. VGH a. a. O.).

190 Dass die Anhörung aus den - zwingenden - Gründen des § 28 Abs. 3 VwVfG zu unterbleiben hatte, lässt sich weder dem Vorbringen der Beteiligten im gerichtlichen Verfahren noch den Verwaltungsvorgängen entnehmen.

191 Die hiernach erforderliche Anhörung vor dem Erlass der hier streitgegenständlichen Nebenbestimmungen B. 8., B. 13., B. 25. d., B. 29. und B 35. mit dem Bescheid vom 4. Mai 2023 ist hier nicht vorgenommen worden. Eine abgeschlossene Anhörung war weder im Verwaltungsvorgang, noch anderweitig ersichtlich und wurde insbesondere auch von der Beklagten nicht geltend gemacht, welche lediglich darauf verwies, das Anhörungsverfahren mit einem Anhörungsschreiben während des Klageverfahrens eingeleitet zu haben.

192 Die Verletzung der Anhörungspflicht ist schließlich auch nicht gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG unbeachtlich. Nach dieser Vorschrift ist eine Verletzung von Verfahrens- oder Formvorschriften, die nicht den Verwaltungsakt nach § 44 nichtig macht, unbeachtlich, wenn die erforderliche Anhörung eines Beteiligten nachgeholt wird; nach Absatz 2 können derartige Handlungen bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden.

193 Eine solche mit heilender Wirkung nachträglich durchgeführte Anhörung kann zwar grundsätzlich in der Durchführung des Widerspruchsverfahren gesehen werden, wenn die Widerspruchsbehörde die Einwände und Argumente des Betroffenen zur Kenntnis nimmt und diese bei der Entscheidung über den Widerspruch mit in ihre Erwägungen einfließen lässt. Ein Widerspruchsverfahren hat hier jedoch nicht stattgefunden, weil ein Widerspruch gegen den Bescheid vom 4. Mai 2023 mangels Statthaftigkeit nicht zulässig war.

194 Des Weiteren ist auch die Tatsache, dass die Klägerin im Rahmen des hier vorliegenden Klageverfahrens Gelegenheit gehabt hat, ihre Einwände vorzubringen und die Beklagte darauf erwidert hat, entgegen der Ansicht der Beklagten nicht ausreichend, um eine Heilung zu bejahen. Zwar können nach § 45 Abs. 2 VwVfG Handlungen nach § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG bis zum Abschluss der letzten Tatsacheninstanz eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden. In der höchstrichterlichen Rechtsprechung ist indes geklärt, dass bei einer unterbliebenen Anhörung – wie hier – eine Heilung nur eintreten kann, soweit sie nachträglich ordnungsgemäß durchgeführt und ihre Funktion für den Entscheidungsprozess der Behörde uneingeschränkt erreicht wird. Äußerungen und Stellungnahmen von Beteiligten im gerichtlichen Verfahren erfüllen die Voraussetzungen des § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG nicht (BVerwG, Beschluss v. 18. April 2017 – 9 B 54.16 - juris; Urteile vom 17. Dezember 2015 – 7 C 5.14 – juris, und vom 22. März 2012 – 3 C 16.11 – juris). Eine Heilung setzt voraus, dass der Beteiligte - nachträglich - eine vollwertige Gelegenheit zur Stellungnahme erhält und die Behörde die vorgebrachten Argumente zum Anlass nimmt, die ohne vorherige Anhörung getroffene Entscheidung kritisch zu überdenken (VGH Hessen a. a. O.; Kopp/Ramsauer, Verwaltungsverfahrensgesetz, § 45 Rdnr. 26). Für eine funktionsgerecht nachgeholte Anhörung genügt es nicht, die einmal getroffene Sachentscheidung lediglich zu verteidigen (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Dezember 2015 – 7 C 5.14 – juris m. w. N.).

195 Unter Berücksichtigung dieses Maßstabes genügt auch die von der Beklagten bisher lediglich vorgetragene Einleitung des Anhörungsverfahrens allein nicht, um die Heilung des Anhörungsmangels bejahen zu können. Das Vorliegen und der Zugang eines Anhörungsschreibens erscheint hier bereits fraglich, weil das von der Beklagten in Bezug genommene Schreiben vom 26. Mai 2025 zur Einleitung des Anhörungsverfahrens weder von ihr, noch von der Klägerin eingereicht worden ist und auch in der übersandten Aktualisierung des Verwaltungsvorgangs zur Verlängerung des erhöhten Einzahlungslimits weder dieses Schreiben, noch anderweitige Anhaltspunkte für die Nachholung eines Anhörungsverfahrens ersichtlich sind. Jedenfalls reicht die bloße Einleitung eines Anhörungsverfahrens allein nicht aus, um den Anhörungsmangel heilen zu können. Denn – wie zuvor ausgeführt – muss die Anhörung in einem vom Klageverfahren getrennten formellen Verfahren erfolgen, in dem der Betroffene nachträglich eine vollwertige Gelegenheit zur Stellungnahme erhält und die Behörde die vorgebrachten Argumente zum Anlass nimmt, die ohne vorherige Anhörung getroffene Entscheidung kritisch zu überdenken. Für eine derartige Entscheidung der Beklagten ist jedoch auch nach Hinweis und Erörterung in der mündlichen Verhandlung nichts ersichtlich, weil keiner der Beteiligten diesen erforderlichen Abschluss des Anhörungsverfahrens geltend gemacht hat.

196 Die Klägerin ist durch die aufgrund der unterlassenen Anhörung formell rechtswidrig verfügten Nebenbestimmungen auch subjektiv in ihren Rechten verletzt, vgl. § § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

197 Denn der Anhörungsmangel ist nicht gemäß § 46 VwVfG unbeachtlich, weil bei Ermessensentscheidungen wie den hier getroffenen Nebenbestimmungen im Regelfall jedenfalls nicht offensichtlich auszuschließen ist, dass die Behörde bei Beachtung des Verfahrensrechts zu einer anderen Entscheidung in der Sache hätte kommen können (vgl. Ramsauer, in: Kopp / Ramsauer, VwVfG, 24. Aufl. 2023, § 46 Rn. 32). Dies gilt hier insbesondere aufgrund des bezüglich der Art und des Umfangs der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen bestehenden Ermessens der Behörde (vgl. § 36 Abs. 2 VwVfG) sowie des gegebenen Beurteilungsspielraums bezüglich der Erforderlichkeit i. S. d. § 4c Abs. 2 GlüStV 2021.

198 Die angegriffenen rechtswidrigen Nebenbestimmungen können hier auch isoliert aufgehoben werden, weil der übrige Verwaltungsakt entgegen der Auffassung der Beklagten ohne diese sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann (vgl. zu diesem Erfordernis BVerwG, Beschluss vom 29. März 2022 – 4 C 4.20 – juris m. w. N.).

199 Die Voraussetzung "sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann" betrifft nach der oben genannten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die materielle Teilbarkeit von Nebenbestimmung und Verwaltungsakt. Maßgeblich ist, ob zwischen der Nebenbestimmung und dem eigentlichen Inhalt des Verwaltungsakts "ein Zusammenhang besteht, der die isolierte Aufhebung ausschließt" (BVerwG a. a. O. m. w. N.). Die Prüfung der isolierten Aufhebbarkeit ist bisher in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts entsprechend eng geführt und thematisch auf den in Streit stehenden Gegenstand der Nebenbestimmung beschränkt worden (vgl. BVerwG a. a. O. m. w. N.). Es ging stets darum, ob die Genehmigung (Begünstigung) ohne die belastende Nebenbestimmung rechtswidrig wäre bzw. erteilt werden dürfte. Das heißt, die Formulierung "sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben kann" zielt darauf, ob die Rechtsordnung eine Genehmigung (Begünstigung) ohne die angefochtene Nebenbestimmung erlaubt. Die so verstandene Einschränkung der Aufhebbarkeit rechtswidriger Nebenbestimmungen ist gerechtfertigt, weil sie verhindert, dass das Gericht eine neue Rechtswidrigkeitslage herbeiführt, die es selbst nicht beseitigen kann (s. BVerwG a. a. O.). Ob und in welchem Umfang ein mit der Klage angegriffener Verwaltungsakt aufgehoben werden kann, richtet sich nach dem materiellen Recht (vgl. BVerwG, Urteil vom 6. November 2019 – 8 C 14.18 – juris).

200 Dagegen kommt es nach der aktuellen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (s. BVerwG, Beschluss vom 29. März 2022 – 4 C 4/20 – juris und den hiermit übereinstimmenden Antwortbeschluss des 8. Senates vom 12. Oktober 2022 – 8 AV 1.22 - juris) nicht darauf an, ob der verbleibende Verwaltungsakt über die in Zusammenhang mit der Nebenbestimmung stehenden rechtlichen Anforderungen hinaus in jeder Hinsicht rechtmäßig ist oder ein Anspruch auf seinen Erlass besteht. Für einen Anspruch auf isolierte Aufhebung einer der rechtswidrigen Begünstigung beigefügten, ihrerseits rechtswidrigen Nebenbestimmung ist nicht zu prüfen, ob die Begünstigung dem Kläger nach materiellem Recht zusteht. Denn das subjektive Recht, dessen Verletzung den materiell-rechtlichen Aufhebungsanspruch begründet, ist nicht der Anspruch auf die Begünstigung, sondern die durch den wirksamen begünstigenden Verwaltungsakt vermittelte Rechtsposition. Auch ein rechtswidriger Verwaltungsakt verleiht dem Begünstigten eine schutzwürdige Rechtsposition und damit ein subjektives öffentliches Recht. Dieses Recht ist bei zulässiger isolierter Anfechtung einer belastenden Nebenbestimmung nur unter den Voraussetzungen des § 48 VwVfG aufhebbar, der das Ermessen der Verwaltung durch ein rechtsstaatliches Abwägungsprogramm zwischen Vertrauensschutz und Gesetzmäßigkeit der Verwaltung begrenzt. Es wird durch eine rechtswidrige Nebenbestimmung auch dann beeinträchtigt, wenn diese zusammen mit dem Verwaltungsakt erlassen wurde. Sofern die Nebenbestimmung materiell-rechtlich von dem Verwaltungsakt getrennt werden kann, besteht daher ein Anspruch auf ihre Aufhebung (s. BVerwG a. a. O. m. w. N.).

201 Einem umfassenden Zugriff auf die Rechtmäßigkeit des Verwaltungsaktes stehen auch dessen Bestandskraft und Bindungswirkung entgegen. Bei isolierter Anfechtung einer Nebenbestimmung wird der Verwaltungsakt im Übrigen bestandskräftig. Damit ist er der inzidenten gerichtlichen Kontrolle grundsätzlich entzogen. Behörden und Gerichte sind verpflichtet, in Bestandskraft erwachsene rechtsverbindlich getroffene Regelungen ihren Entscheidungen zugrunde zu legen, ohne die Rechtmäßigkeit in Frage zu stellen. Im Anfechtungsprozess gegen die belastende Nebenbestimmung kann dem Kläger die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts daher nicht entgegengehalten werden (s. BVerwG a. a. O. m. w. N.).

202 Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kommt es im Fall einer – wie hier – festgestellten Rechtswidrigkeit der Nebenbestimmung danach auf die Frage der Trennbarkeit vom Verwaltungsakt an. Diese zwingende Reihenfolge wäre hingegen nicht gegeben, wenn die isolierte Aufhebbarkeit voraussetzen würde, dass der verbleibende Verwaltungsakt für sich genommen rechtmäßig ist. Die Schwerpunktsetzung bliebe dann der richterlichen Rechtsanwendung im Einzelfall überlassen. Würde der Fokus auf den Verwaltungsakt gelegt und dieser sich als rechtswidrig erweisen, wäre eine gerichtliche Prüfung der angefochtenen Nebenbestimmung nicht mehr erforderlich. Damit würde das eigentliche Rechtsschutzanliegen der isolierten Anfechtungsklage ins Leere gehen. Im Hinblick auf das Gebot effektiven Rechtsschutzes ist es daher weder geboten noch angemessen, dem Anfechtungsprozess gegen die Nebenbestimmung die Sanktionslast für sonstige Mängel des Verwaltungsakts aufzubürden, zumal der rechtswidrige Verwaltungsakt in diesem Prozess nicht beseitigt werden kann. Es ist nicht Aufgabe des Gerichts, über den Streitgegenstand der bei ihm anhängigen Klagen hinaus die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns zu überprüfen. Die Entscheidung darüber, ob der verbleibende Verwaltungsakt nach § 48 VwVfG aufgehoben werden soll, obliegt der zuständigen Behörde (vgl. zu diesem Absatz BVerwG a. a. O. m. w. N.).

203 Der streitgegenständliche Erlaubnisbescheid kann hier ohne die isoliert angefochtenen Nebenbestimmungen B. 8., B. 13., B. 25. d., B. 29. und B 35. sinnvoller- und rechtmäßigerweise bestehen bleiben, weil diese Voraussetzung nach dem zuvor dargestellten Maßstab hier erfüllt ist. Es erscheint hier nicht ausgeschlossen, dass eine Erlaubnis zur Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen ohne die hier angefochtenen Nebenbestimmungen erlassen wird. Denn es besteht zwischen diesen Nebenbestimmungen und dem eigentlichen Inhalt des Verwaltungsakts in Gestalt der erteilten Erlaubnis zur Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen kein derart enger Zusammenhang, der die isolierte Aufhebung der hier betroffenen Nebenbestimmungen ausschließt. Insbesondere erlaubt die Rechtsordnung eine Begünstigung in Gestalt der erteilten Erlaubnis auch ohne diese hier angefochtenen Nebenbestimmungen.

204 Denn weder im GlüStV 2021, noch anderweitig sind Regelungen ersichtlich, welche die Beifügung dieser konkreten Nebenbestimmungen in der hier erfolgten Form bei einer Erlaubnis zur Veranstaltung von virtuellen Automatenspielen zwingend erfordern. Insofern kommen allenfalls die allgemeinen Regelungen in § 4c Abs. 2 Satz 1 GlüStV 2021 und bezüglich der Nebenbestimmungen zur Werbung in § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 in Betracht. Nach der erstgenannten Regelung sind in der Erlaubnis die Inhalts- und Nebenbestimmungen festzulegen, die zur dauernden Sicherstellung der Erlaubnisvoraussetzungen sowie zur Einhaltung und Überwachung der nach diesem Staatsvertrag bestehenden und im Angebot übernommenen Pflichten erforderlich sind. Nach § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 sind in der Erlaubnis nach § 4 Inhalts- und Nebenbestimmungen zur Ausgestaltung der Werbung für öffentliches Glücksspiel, insbesondere im Fernsehen und im Internet einschließlich fernsehähnlichen Telemedien und Video-Sharing-Diensten, sowie zu Pflichthinweisen festzulegen. Mit diesen allgemeinen Regelungen werden jedoch nicht etwa konkrete Nebenbestimmungen wie beispielsweise in Gestalt der hier angefochtenen Nebenbestimmungen oder auch nur explizit zu den hiervon im Einzelnen betroffenen konkreten Themenbereichen gefordert, welche der Aufrechterhaltung eines Erlaubnisbescheides ohne diese Nebenbestimmungen entgegenstehen würden. Es wird hiermit vielmehr nur dem Grunde nach die Verpflichtung normiert, Inhalts- und Nebenbestimmungen festzulegen sowie nach § 5 Abs. 1 Satz 3 GlüStV 2021 Inhalts- und Nebenbestimmungen zur Ausgestaltung der Werbung für öffentliches Glücksspiel, insbesondere im Fernsehen und im Internet einschließlich fernsehähnlichen Telemedien und Video-Sharing-Diensten, sowie zu Pflichthinweisen dem Grunde nach zu erlassen. Dieses Erfordernis bleibt mit den zahlreichen und hier nicht angefochtenen weiteren Inhalts- und Nebenbestimmungen gewahrt. Insbesondere bleiben auch bei Aufhebung der streitgegenständlichen Werbenebenbestimmungen noch immer umfangreiche weitere Werbenebenbestimmungen bestehen, mit denen Werbung für öffentliches Glücksspiel, insbesondere im Fernsehen und im Internet einschließlich fernsehähnlichen Telemedien und Video-Sharing-Diensten, sowie zu Pflichthinweisen, umfassend eingeschränkt wird.

205 Aus den Erwägungen der Beklagten, dass die Nebenbestimmungen jeweils zwingende Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags regeln, lässt sich ebenfalls nicht ableiten, zwischen der Erlaubnis und den angefochtenen Nebenbestimmungen bestehe ein so enger Zusammenhang, dass die Erlaubnis ohne die Nebenbestimmungen rechtmäßigerweise nicht fortbestehen könne (vgl. hierzu bezogen auf den Maßstab der Offenkundigkeit OVG LSA, Beschluss vom 24. April 2023 – 3 M 6/23 – juris). Der Glücksspielstaatsvertrag enthält – wie zuvor dargestellt – hinsichtlich der hier angefochtenen Nebenbestimmungen keine unmittelbaren Vorgaben. Die hiermit verfügten Regelungen sind aus diesem Grund kein zwingender Bestandteil einer glücksspielrechtlichen Genehmigung für das Veranstalten von virtuellen Automatenspielen, ohne die die Genehmigung nach der Rechtsordnung keinen Bestand haben kann. Die Beklagte hat trotz ausdrücklichen Hinweises des Gerichts auf die mögliche Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Nebenbestimmungen auch keine näheren Anhaltspunkte vorgetragen, warum die Erlaubnis ohne diese rechtmäßigerweise keinen Bestand haben kann. Auch anderweitig ist nichts dafür ersichtlich, dass die Erlaubnis ohne die hier angefochtenen Nebenbestimmungen der Rechtsordnung nicht entsprechen würde.

206 Im Übrigen wird darauf hingewiesen, dass die Klägerin die mit den streitgegenständlichen Nebenbestimmungen enthaltenen Gesetzeswiederholungen auch bei einer Aufhebung dieser Nebenbestimmungen der hier betroffenen Erlaubnis einzuhalten hat. Der Beklagten bleibt es zudem unbenommen, nach deren Aufhebung und der gebotenen Anhörung gegebenenfalls erneut oder weitere Nebenbestimmungen zu erlassen oder glücksspielrechtliche Aufsichtsmaßnahmen zu ergreifen, um die Erlaubnisvoraussetzungen sicherzustellen und die Einhaltung und Überwachung der nach GlüStV 2021 bestehenden Pflichten zu gewährleisten und zu überwachen. Des Weiteren obliegt die Entscheidung darüber, ob der verbleibende Verwaltungsakt bei angenommener Rechtswidrigkeit nach § 48 VwVfG aufgehoben werden soll, der Beklagten.

207 Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO.

208 Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 709 ZPO.

209 Die Berufung wird gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat.

210 Beschluss

211 Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 50.000 EUR festgesetzt.

212 G r ü n d e

213 Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Hiernach ist im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht, soweit nichts anderes bestimmt ist, der Streitwert nach der sich aus dem Antrag des Klägers für ihn ergebenden Bedeutung der Sache nach Ermessen zu bestimmen. Die erkennende Kammer bewertet die wirtschaftliche Bedeutung von Verfahren über die Anfechtung von Nebenbestimmungen in glücksspielrechtlichen Erlaubnissen regelmäßig mit einem Streitwert von 50.000 Euro. Anhaltspunkt für eine Abweichung hiervor waren im hier vorliegenden Fall nicht ersichtlich.