VG Neustadt (Weinstraße) 2. Kammer — 2 K 298/25.NW — Urteil

Entscheidungsdatum: 2026-02-12

Aktenzeichen: 2 K 298/25.NW

ECLI: ECLI:DE:VGNEUST:2026:0212.2K298.25.NW.00

Dokumenttyp: Urteil

Normen: Art 7 Abs 3 EUV 809/2014, § 10 Abs 1 S 1 Halbs 2 MOG, § 48 Abs 2 S 1 VwVfG

Rechtskraft: ja

Leitsatz

1. Ein Irrtum im Sinne des Art 7 Abs 3 DVO (EU) Nr. 809/2014 (juris: EUV 809/2014) setzt voraus, dass die Behörde bei der Bewilligung von einer unbewussten Fehlvorstellung geleitet wurde. Verletzt ein Behördenmitarbeiter wissentlich und systematisch die unionsrechtlichen Vorgaben für die Bewilligung einer Subvention, so ist der unionsrechtliche Vertrauensschutz aus Art 7 Abs 3 DVO (EU) Nr. 809/2014 (juris: EUV 809/2014) nicht einschlägig. (Rn.107)

2. Art 7 Abs 3 DVO (EU) Nr. 809/2014 (juris: EUV 809/2014) regelt nicht abschließend den Vertrauensschutz bei der Rückforderung zu Unrecht gewährter EU-Beihilfen und sperrt nicht den Rückgriff auf nationale Vertrauensschutzregelungen. Bei einem vorsätzlichen unionsrechtswidrigen Verhalten der Behörde ist der Vertrauensschutz nach dem nationalen Verwaltungsverfahrensrecht gemäß § 10 Abs 1 S 1 Halbs 2 MOG i. V. m. § 48 Abs 2 S 1 VwVfG zu prüfen. Die nationalen Bestimmungen sind dabei allerdings im Lichte der Rechtsprechung zum Vertrauensschutz auf EU-Ebene und zu Art 7 Abs 3 DVO (EU) Nr. 809/2014 (juris: EUV 809/2014) auszulegen, um dem Grundsatz der Effektivität Rechnung zu tragen. (Rn.106)

3. Auch bei einem vorsätzlichen unionsrechtswidrigen Verhalten der Behörde gilt der unionsrechtliche Maßstab: So überwiegt das öffentliche Rücknahmeinteresse den Vertrauensschutz, wenn die Rechtswidrigkeit der Beihilfe für einen Betriebsinhaber erkennbar war, der sich entsprechend dem unionsrechtlichen Leitbild des aktiven, kundigen und sorgfältigen Wirtschaftsteilnehmers verhalten hat. Hingegen kann das Vertrauen eines Wirtschaftsteilnehmers geschützt sein, wenn er keinen Grund hatte, an der Rechtsmäßigkeit der Beihilfe zu zweifeln und es für ihn eine unverhältnismäßige Verpflichtung darstellen würde, die Rechtswidrigkeit der Beihilfe zu erkennen (vgl. EuGH, Urteil vom 12. Mai 1998, Rs. C-366/95, juris Rn.16, 23-25, Steff-Houlberg). (Rn.119)

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens trägt der Kläger.

Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand

1 Der Kläger wendet sich gegen die Rückforderung von landwirtschaftlichen Subventionen für die Jahre 2017 bis 2019. Außerdem begehrt er Subventionen für die Jahre 2020 bis 2022. Zu den Rückforderungen und Ablehnungen der Bewilligungen kam es, nachdem dem Beklagten Unregelmäßigkeiten bei der Übertragung von Zahlungsansprüchen (ZA) aufgefallen waren.

2 Die landwirtschaftlichen Subventionen im Rahmen der Gemeinsamen Agrarpolitik (GAP) wurden gewährt als Basisprämie, Greeningprämie und Umverteilungsprämie. Diese Direktzahlungen beruhen auf der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 17. Dezember 2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der gemeinsamen Agrarpolitik und zur Aufhebung der Verordnung (EG) Nr. 637/2008 des Rates und der Verordnung (EG) Nr. 73/2009 des Rates (ABl. L 347 vom 20.12.2013, S. 608) – im Folgenden: VO (EU) Nr. 1307/2013.

3 Vorgaben zum Kontrollsystem enthält die Durchführungsverordnung (EU) Nr. 809/2014 der Kommission vom 17. Juli 2014 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates hinsichtlich des Integrierten Verwaltungs- und Kontrollsystems, der Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums und der Cross-Compliance (ABl. L 227 vom 31.7.2014, S. 69–124) – im Folgenden: DVO (EU) Nr. 809/2014.

4 Außerdem gilt die Delegierte Verordnung (EU) Nr. 640/2014 der Kommission vom 11. März 2014 zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 1306/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates in Bezug auf das Integrierte Verwaltungs- und Kontrollsystem und die Bedingungen für die Ablehnung oder Rücknahme von Zahlungen sowie für Verwaltungssanktionen im Rahmen von Direktzahlungen, Entwicklungsmaßnahmen für den ländlichen Raum und der Cross Compliance (ABl. L 181 vom 20.6.2014, S. 48–73) – im Folgenden: DelVO (EU) Nr. 640/2014.

5 Weitere Regelungen enthalten die Delegierte Verordnung (EU) Nr. 639/2014 der Kommission vom 11. März 2014 zur Ergänzung der Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik und zur Änderung des Anhangs X der genannten Verordnung (ABl. L 181 vom 20.6.2014, S. 1-47) – im Folgenden DelVO (EU) Nr. 639/2014.

6 Hinzu kommt die Durchführungsverordnung (EU) Nr. 641/2014 der Kommission vom 16. Juni 2014mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EU) Nr. 1307/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe im Rahmen von Stützungsregelungen der Gemeinsamen Agrarpolitik (ABl. L 181 vom 20.6.2014, S. 74) – im Folgenden DVO (EU) Nr. 641/2014.

7 Die Rechtsakte werden in den Fassungen zitiert, die sie durch Ergänzung-Rechtsakte in den relevanten Prämienjahren hatten (jeweils konsolidierte Fassungen abrufbar unter EUR-Lex HTML-Version).

8 Der Kläger ist Eigentümer, Pächter oder sonstiger Berechtigter von landwirtschaftlichen Flächen. Er hielt Pferde und nutzte sein Land u. a. zur Heugewinnung.

9 Im Rahmen der EU-Agrarreform im Jahr 2015 wurden den Bewirtschaftern von Flächen Zahlungsansprüche (ZA) neu zugewiesen. Der Kläger stellte in Jahr 2015 keinen Antrag auf Erstzuweisung von ZA, da er erkrankt war. In dieser Zeit bewirtschaftete Herr T.M. das Land des Klägers (vgl. Sitzungsprotokoll Bl. 1510 GA). Herr T.M. erhielt für die Flächen des Klägers eine Erstzuweisung von 7,69 ZA.

10 Mit Sammelantrag vom 20. April 2017 beantragte der Kläger erstmals Agrarförderung (Bl. 1065). Der Kläger stellte dabei keinen Antrag auf Zuweisung von ZA an Neueinsteiger oder aus anderen Gründen aus der nationalen Reserve (Bl. 1075, 1510). Der Sachbearbeiter des Beklagten, Herr S., stellte fest, dass Herr T.M. als Bewirtschafter der Flächen des Klägers in der Flächenliste aufgeführt war und löschte die Doppelmeldungen. Herr S. trug mit Eingangsdatum vom 20. April 2017, Übergabedatum vom 16. April 2017 und Meldedatum vom 2. Oktober 2017 die Übernahme von 7,69 ZA von dem Abgeber T.M. an den Kläger als Übernehmer in die Zentrale InVeKoS-Datenbank (ZID) ein (vgl. Protokoll zur ZA-Übernahme).

11 Mit Bescheid vom 12. Juni 2020 wurden 7,69 ZA von Herrn T.M. rückwirkend in die nationale Reserve mit Wirkung zum 16. Mai 2017 eingezogen.

12 Der Kläger beantragte auch für die Jahre 2018 bis 2022 mit jeweiligen Sammelanträgen die Bewilligung der Direktzahlungen. Zu allen Anträgen 2017 bis 2022 gab er jeweils eine Erklärung zur Antragstellung ab. Darin bestätigte er u.a., dass er die Informationsbroschüre "Umsetzung der EU-Agrarreform in Deutschland" BMEL-Ausgabe 2015 (im Folgenden: Informationsbroschüre EU-Agrarreform 2015) sowie die jeweilige Merkblattmappe erhalten und zur Kenntnis genommen habe. In der Informationsbroschüre EU-Agrarreform 2015 steht auf Seite 33 f. zur Übertragung von ZA:

13 "Ziff. 4.2.4 Übertragung von Zahlungsansprüchen, Grundregeln der Übertragung

14 Rn. 67: Zahlungsansprüche können jederzeit mit und ohne Flächen sowohl befristet (zum Beispiel durch Verpachtung) als auch unbefristet (zum Beispiel durch Verkauf) an aktive Betriebsinhaber (…) übertragen werden.

15 Rn. 68: Bei der Übertragung von Zahlungsansprüchen müssen sowohl der Übertragende (das heißt der Verkäufer oder Verpächter) als auch der Übernehmer (das heißt der Käufer oder Pächter) die Übertragung innerhalb eines Monats nach Vertragsabschluss der zuständigen Landestelle melden. In der praktischen Abwicklung soll die Meldung wie bisher in der Regel über die Zentrale InVeKoS-Datenbank (ZID) erfolgen. (…)

16 Die Meldung muss folgende Angaben enthalten:

17 - Anzahl und Identifikationsmerkmale der übertragenen Zahlungsansprüche

18 - Name und Anschrift von Übertragendem und Übernehmer

19 - Betriebsnummer von Übertragendem und Übernehmer

20 - Zeitpunkt der Übertragung

21 - Art des Rechtsverhältnisses, das der Übertragung zugrunde liegt (zum Beispiel Verpachtung oder Verkauf von Zahlungsansprüchen)

22 - bei befristeten Übertragungen (zum Beispiel Verpachtung) den Zeitraum der Übertragung.

23 (…) Eine Meldung zur Übertragung von Zahlungsansprüchen hat in der Regel eine Registrierung der Übertragung in einem Register, also in der Praxis in der ZID, zur Folge. Diese Registrierung stellt keine Entscheidung der zuständigen Landesstelle über die Wirksamkeit der Übertragung dar. Nur wenn die zuständige Landesstelle keine Einwände erhebt, findet die Übertragung wie in der Meldung angegeben statt. Eine Übertragung von Zahlungsansprüchen wird nur dann wirksam, wenn sie nicht gegen die einschlägigen Vorschriften verstößt."

24 Mit Bescheiden vom 2. Januar 2018 bewilligte der Beklagte dem Kläger für das Prämienjahr 2017 folgende Beträge:

25 - Basisprämie 2017 1.240,78 €

26 - Greeningprämie 2017 667,11 €

27 - Umverteilungsprämie 2017 388,19 €

28 Für das Prämienjahr 2018 bewilligte der Beklagte dem Kläger mit Bescheiden vom 9. Januar 2019 folgende Beträge:

29 - Basisprämie 2018 1.295,19 €

30 - Greeningprämie 2018 664,88 €

31 - Umverteilungsprämie 2018 391,19 €

32 Allen sechs Prämienbewilligungen wurden 7,69 ZA zugrunde gelegt.

33 Im Jahr 2017/2018 wurde das Rechnungsprüfungsamt des Beklagten auf den Sachbearbeiter, Herrn S., aufmerksam, der die Prämien bewilligt hatte. Es wurden Unregelmäßigkeiten in knapp 50 Verfahren festgestellt. Herr S. soll den Betriebsinhabern stets geholfen haben, ihre Anträge zu stellen. Dabei soll er ZA ohne oder mit Wissen der Beteiligten verschoben haben. Die Vorgänge wurden Anfang 2019 näher untersucht, konnten jedoch nicht strafrechtlich behandelt werden, da Herr S. zunächst als vermisst galt und kurze Zeit später tot aufgefunden wurde. In der Folgezeit arbeitete der Beklagte die Unregelmäßigkeiten auf. Er überprüfte alle ZA-Übertragungen, die Herr S. im ZID registriert hatte. Nicht überprüft wurden ZA-Übertragungen, die sowohl der Übergeber als auch der Übernehmer im ZID registriert hatten (vgl. Urteile der Kammer vom 20. November 2025, 2 K 1275/24.NW und 2 K 1276/24.NW sowie Urteil vom 15. Januar 2026, 2 K 565/25.NW).

34 Mit Schreiben vom 29. Oktober 2019 teilte der Beklagte dem Kläger mit, dass die Belege über die Übertragung von ZA durch Herrn T.M. an den Kläger nicht in der Behördenakte vorhanden seien. Um die Akten zu vervollständigen, bat der Beklagte den Kläger, die beiliegenden und bereits 2017 gebuchten ZA-Übertragungen mit seiner Unterschrift zu bestätigen. Als Anlage war dem Schreiben das "Protokoll zur ZA-Übernahme" beigefügt. Darin ist ein "Verkauf oder sonstige endgültige Übertragung" von 7,69 ZA mit dem "ZA-Intervall 07 BVDBA 33/7 – 40/75" von T.M. an den Kläger aufgeführt. Der Kläger unterschrieb das Protokoll am 30. Oktober 2019 und sandte es an den Beklagten zurück. In der Akte befindet sich kein von Herrn T.M. unterschriebenes Übertragungsprotokoll.

35 Am 20. Dezember 2019 schrieb der Beklagte an den Kläger, dass die Auszahlungen der Basisprämie, Greeningprämie und Umverteilungsprämie sich verzögern würden, da das Ministerium den Handel mit Zahlungsansprüchen aus den Jahren 2015 bis 2019 überprüfen müsse. Für 2019 würden voraussichtlich zunächst 75 % der Gesamtsumme der Direktzahlungen bewilligt.

36 Am 13. Januar 2020 bewilligte der Beklagte dem Kläger für das Prämienjahr 2019 folgende Beträge:

37 - Basisprämie 2019 1.011,77 €

38 - Greeningprämie 2019 496,39 €

39 - Umverteilungsprämie 2019 294,60 €

40 Auch diesen Bescheiden wurden 7,69 ZA zugrunde gelegt.

41 Mit Schreiben vom 6. März 2020 forderte der Beklagte den Kläger und Herrn T.M. auf, Nachweise zur Dokumentation des Privatgeschäfts vorzulegen, das zeitlich vor der ZA-Übertragung lag. Es ging wiederum um die ZA-Übertragung im Jahr 2017 von 7,69 ZA von Herrn T.M. an den Kläger.

42 Daraufhin schrieb der Kläger mit E-Mail vom 10. März 2020 an den Beklagten, Herr T.M. habe das Land für seine Zwecke angegeben, ohne dass der Kläger davon gewusst habe. Das sei sein Land. Er sei 2017 bei Herrn S. gewesen, um zum ersten Mal Subventionen zu beantragen. Dabei sei das dann erst aufgefallen. Herr T.M. sei weder persönlich noch telefonisch zu erreichen, was er bestätigen könne. Herr S. habe dann nach dem Nachweis die Doppelmeldung gelöscht.

43 Daraufhin hob der Beklagte mit Bescheiden vom 9. und 19. Juni 2020 die Bewilligungsbescheide auf und forderte die folgenden Beträge zurück:

44 - Basisprämie 2017 1.240,78 €

45 - Greeningprämie 2017 667,11 €

46 - Umverteilungsprämie 2017 388,08 €

47 - Basisprämie 2018 1.295,19 €

48 - Greeningprämie 2018 664,88 €

49 - Umverteilungsprämie 2018 391,09 €

50 - Basisprämie 2019 1.011,44 €

51 - Greeningprämie 2019 496,39 €

52 - Umverteilungsprämie 2019 294,60 €

53 Die Rückforderungsbescheide begründete der Beklagte damit, dass der Kläger über weniger als einen Hektar angemeldete Fläche verfüge bzw. über weniger als einen ZA.

54 Der Kläger legte am 13. Juli 2020 Widerspruch gegen die Rückforderungsbescheide ein. Er trug vor, Herr T.M. sei von ihm und Herrn S. informiert worden und habe ihnen zugesagt, die Ansprüche an ihn – den Kläger – abzutreten.

55 Daraufhin schrieb der Beklagte am 30. Juli und 10. November 2020 an den Kläger, dass die Übertragung der 7,69 ZA von Herrn T.M. an den Kläger von der übergeordneten Behörde nicht anerkannt worden sei. Zur Begründung gab der Beklagte den Inhalt der E-Mail der ADD vom 7. Juli 2020 wieder: "Die Beantragung von Flächen (+ZA-Vergabe in 2015) durch eine nicht berechtigte Person kann nicht dazu führen, dass die Zahlungsansprüche, die aufgrund dieser Flächen zugeteilt wurden, später auf den Eigentümer der Fläche übertragen werden, da dieser die Fläche selber meldet. Es gibt keine Nachweise über Zahlungen zwischen Übergeber und Übernehmer."

56 Mit Bescheiden vom 28. Dezember 2020 lehnte der Beklagte die Bewilligung der Prämien für 2020 ab.

57 Herr T.M. forderte mit Schreiben vom 4. Januar 2021 den Beklagten auf, seine ZA auf sein aktuelles Betriebskonto gutzuschreiben. Er habe dem ehemaligen Mitarbeiter, Herrn S., ZA zur "Pacht" freigegeben, damit diese nicht verfielen. Diese befänden sich auf seinem damaligen Betriebskonto xxx937. Bis heute habe er keine ZA abgegeben oder verkauft. Er könne nicht nachvollziehen, dass ZA von seinem Betriebskonto entwendet und einfach weitergebeben worden seien. Die ZA seien auf sein aktuelles Betriebskonto xxx011 gutzuschreiben. In einem weiteren Schreiben vom 4. Januar 2021 führte Herr T.M. aus, er habe ein mündliches Geschäft mit dem Mitarbeiter Herr S. gehabt. Herr S. habe die ZA von seinem Konto abgebucht und anderen Landwirten zugebucht. In keinem Jahr habe er einen Antrag gestellt. Auch habe er keinen Zugriff auf seine ZA gehabt. Es könne nicht sein, dass andere Landwirte mit seinen ZA ihre Betriebsprämien ausgezahlt bekommen hätten. Auch könne nicht sein, dass seine ZA 2017 rückwirkend eingezogen worden seien, aber alle anderen Landwirte ihre Betriebsprämie bekommen hätten.

58 Mit Widerspruch vom 14. Januar 2021 wandte sich der Kläger gegen die Ablehnung der Prämien für das Jahr 2020.

59 Mit Bescheiden vom 21. Dezember 2021 und vom 28. Dezember 2022 lehnte der Beklagte die Gewährung der Prämien für das Jahr 2021 und das Jahr 2022 ab. Dagegen legte der Kläger am 24. Januar 2022 und am 18. Januar 2023 Widersprüche ein.

60 Der Klägerbevollmächtigte begründete die Widersprüche zusätzlich damit, dass unstreitig sei, dass Herr T.M. die 7,69 ZA an den Kläger abgetreten habe. Das Bestehen und Abtreten der ZA sei rechtsverbindlich protokolliert und bestätigt worden. Die Abtretung der ZA könne ggf. durch den Abtretenden bestätigt werden.

61 Mit Widerspruchsbescheid vom 17. Februar 2025 wies der Beklagte die Widersprüche des Klägers zurück. Dies begründete er damit, dass der Kläger die 7,69 ZA nur hätte erhalten können, falls Herr T.M. sie ihm übertragen hätte. Es habe aber kein Rechtsgeschäft zwischen Herrn T.M. und dem Kläger gegeben. Das Rechtsgeschäft unterliege zwar keinen Formvorschriften. Es gebe jedoch keine Anhaltspunkte für ein solches Rechtsgeschäft. Es sei vielmehr naheliegend, dass Herr T.M. nichts von der Übertragung der 7,69 ZA an den Kläger gewusst habe. Dafür spreche auch der Vortrag des Herrn T.M. selbst. Es sei davon auszugehen, dass der gesamte Übertragungsakt dem Sachbearbeiter des Beklagten überlassen worden sei. Dies sei jedoch mit den europarechtlichen Vorgaben nicht vereinbar, denn der Betriebsinhaber habe im Verfahren der Massenverwaltung gesteigerte Mitwirkungspflichten. Er müsse die Subventionsvoraussetzungen kennen. Außerdem seien die Bescheide unter dem Vorbehalt erklärt worden, dass die Prämienvoraussetzungen eingehalten würden. Der Kläger hätte sich selbst darum kümmern müssen, sich die ZA auf rechtmäßigem Wege zu beschaffen. Das Protokoll gebe keinen Aufschluss darüber, dass tatsächlich ein Rechtsgeschäft vorgelegen habe. Es stelle lediglich den elektronischen Buchungsvorgang in der ZID dar. Die Buchung sei unstreitig. Sie lasse aber keine Rückschlüsse auf die Rechtmäßigkeit des Übertragungsakts zu. Der Rückforderung stehe auch Art. 7 Abs. 3 DVO (EU) Nr. 809/2014 nicht entgegen, da sich der Widerspruchsführer nicht auf Vertrauensschutz berufen könne. Als Irrtum der Behörde gelte jede Unrichtigkeit im behördlichen Verantwortungsbereich. Es sei nicht dem Beklagten zuzurechnen, dass die Übertragung im Vorfeld des Verwaltungsverfahrens nicht rechtmäßig verlaufen sei. Der Kläger sei seiner Mitwirkungspflicht nicht nachgekommen. Von einem Rechtsgeschäft zur Übertragung der ZA könne nicht ausgegangen werden.

62 Dagegen hat der Kläger am 14. März 2025 Klage erhoben.

63 Der Klägerbevollmächtigte trägt vor, der Kläger habe dem Sachbearbeiter des Beklagten vertrauen dürfen. Der Sachbearbeiter habe die Anträge durchgeführt, die ZA überprüft, die Abtretungen organisiert und gemanagt. Außerdem habe der Sachbearbeiter zu erkennen gegeben, dass die Antragstellung und die Übertragung ordnungsgemäß erfolgt seien. Die Prämien seien über Jahre hinweg bewilligt worden. Es habe für den Kläger keinen Anlass für eine Nachprüfung oder Misstrauen gegeben. Von ihm könnten keine besseren Kenntnisse verlangt werden über die Antragsvoraussetzungen als die des zuständigen Sachbearbeiters. Er – der Kläger – habe die fehlerhafte Sachbearbeitung nicht erkennen können.

64 Eine Auskunft stehe im Ermessen der Behörde, aber wenn die Behörde Auskünfte erteile, müssten diese richtig und vollständig sein. Der Beklagte habe in einer internen E-Mail (vgl. Bl. 152 WA 17-20) im Fall Sch. einen Beratungsfehler angenommen.

65 Dem Kläger stünden die ZA zu. Herr T.M. habe die ZA wirksam an ihn abgetreten. Die Abtretung bedürfe keiner besonderen Form. Es sei falsch, dass der Zedent T.M. nichts gewusst habe. Vielmehr sei das gesamte Vorgehen mit Wissen und Wollen des Sachbearbeiters des Beklagten geschehen. Außerdem habe der Sachbearbeiter die Übertragung der ZA protokolliert. Es könne dahingestellt bleiben, dass sich der Zedent später möglicherweise anders besonnen habe.

66 Dem Zedenten T.M. hätten weitaus mehr als 7,69 ZA zugestanden, die wirksam hätten übertragen werden können. Denn die ZA seien nicht an eine bestimmte Fläche gebunden. Selbst wenn Herr T.M. die ZA nicht übertragen habe und es ggf. für die Flächen keine Erstzuweisung gegeben habe, so hätten die ZA dem Kläger im Wege einer Erstzuweisung zugestanden. Es sei ihm nicht anzulasten, dass er keinen entsprechenden Antrag gestellt habe.

67 Das vorsätzliche Fehlverhalten eines Behördenmitarbeiters könne nicht dem Betriebsinhaber zugerechnet werden. Der Vertrauensschutz könne nicht schon deshalb ausgeschlossen sein, weil der Bewilligungsbescheid unrechtmäßig ergangen sei.

68 Der Kläger selbst habe in der mündlichen Verhandlung angegeben, Herr T.M. habe ihm die ZA entsprechend einer mündlichen Vereinbarung übertragen. Er habe mit Herrn T.M. anlässlich seiner Antragstellung gesprochen. Sie hätten damals im selben Ort gewohnt. Herr T.M. habe ihm gesagt, er werde alles mit Herrn S. regeln. Die gegenteilige Aussage von Herrn T.M. sei für ihn nicht nachvollziehbar.

69 Der Kläger beantragt,

70 die Bescheide des Beklagten vom 9. Juni 2020, 19. Juni 2020, 28. Dezember 2020, 21. Dezember 2021 und 28. Dezember 2022 betreffend die Basis-, Greening- und Umverteilungsprämien für die Prämienjahre 2017 bis 2022 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 17. Februar 2025 aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, dem Kläger für die Jahre 2020 bis 2022 Basisprämie, Greeningprämie und Umverteilungsprämie zu bewilligen.

71 Der Beklagte beantragt,

72 die Klage abzuweisen.

73 Er trägt vor, es sei nicht von einem Rechtsgeschäft zwischen Herrn T.M. und dem Kläger auszugehen, welches vor der Übertragung der ZA abgeschlossen worden wäre. Denn es habe keine Korrespondenz zwischen dem Kläger und Herrn T.M. gegeben. Der Kläger habe in der E-Mail vom 10. März 2020 angegeben, er habe nicht gewusst, dass Herr T.M. für die Flächen des Klägers ZA beantragt habe.

74 Er, der Beklagte, habe dem Kläger nicht das Fehlverhalten des Behördenmitarbeiters zugerechnet. Sondern er habe festgestellt, dass der Kläger nachlässig mit seinen ZA umgegangen sei.

75 Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf die Verwaltungsakte, die Widerspruchsakten und die Gerichtsakte verwiesen. Sie waren Gegenstand der mündlichen Verhandlung.

Entscheidungsgründe

76 Die zulässige Klage ist unbegründet. Die Rücknahme- und Rückforderungsbescheide vom 9. und 19. Juni 2020 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 17. Februar 2025 sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Ablehnungsbescheide vom 28. Dezember 2020, 21. Dezember 2021 und 28. Dezember 2022 sind rechtmäßig. Der Kläger hat keinen Anspruch auf weitergehende Bewilligung der Prämien für die Jahre 2020 bis 2022 (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

77 Die Begehren können gemäß § 44 VwGO mit einer Klage verfolgt werden.

78 A. Die Rücknahmen der Bewilligungsbescheide vom 2. Januar 2018, 9. Januar 2019 und 13. Januar 2020 zu den Basis- und Greening- und Umverteilungsprämien der Jahre 2017 bis 2019 sind rechtmäßig.

79 I. Die Rücknahmen beruhen auf § 10 MOG. Dieser ist anwendbar in den Fällen des § 6 MOG und gilt für Basis-, Greening- und Umverteilungsprämien (vgl. VG Stade, Urteil vom 23. November 2022 – 6 A 1163/20 –, juris Rn. 58, über § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. g MOG und VG Stade, Urteil vom 25. Juni 2024 – 6 A 1424/20 –, juris Rn. 21, über § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. g oder § 6 Abs. 1 Nr. 2 MOG; abweichend zur Junglandwirtprämie OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 21. Februar 2024 – 8 A 10277/23. OVG –, juris Rn. 31, über § 6 Abs. 1 Nr. 1 lit. g MOG). § 6 Abs. 1 Nr. 2 MOG bezieht sich auf Direktzahlungen. Direktzahlungen im Sinne des MOG sind nach § 1 Abs. 1a Nr. 1 MOG Vergünstigungen, die in Rechtsakten der Europäischen Union (§ 1 Abs. 2 Nr. 3 MOG) im Rahmen der GAP als Direktzahlungen bezeichnet sind. Die Basis-, Greening- und Umverteilungsprämien sind in der VO (EU) Nr. 1307/2013 mit Vorschriften über Direktzahlungen an Inhaber landwirtschaftlicher Betriebe geregelt. In Art. 1 lit. a VO (EU) Nr. 1307/2013 werden die Stützungsregelungen als Direktzahlungen bezeichnet, die in Anhang 1 aufgeführt sind. In Anhang 1 finden sich die Basisprämienregelung und die Greening- und Umverteilungsprämie.

80 II. Die formellen Voraussetzungen für die Rücknahme liegen vor.

81 Der Kläger wurde zwar nicht formell zur beabsichtigten Rücknahme angehört. Er wurde lediglich aufgefordert, Nachweise zur ZA-Übertragung von Herrn T.M. an ihn vorzulegen. Die fehlende Anhörung wurde jedoch im Widerspruchsverfahren geheilt nach § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG.

82 Es ist zwar zweifelhaft, ob die Rückforderungsbescheide ordnungsgemäß begründet sind nach § 39 VwVfG. Angesichts der besonderen Rückforderungsgründe wäre eine Begründung auch bei einer Massenverwaltung geboten gewesen, so dass § 39 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG ausscheidet. Der Beklagte hat aber jedenfalls seine Entscheidungen mit Schreiben vom 30. Juli und 10. November 2020 nachträglich gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 2, Abs. 2 VwVfG begründet.

83 III. Auch die materiellen Voraussetzungen für die Rücknahmen sind gegeben.

84 a) Die begünstigenden Bewilligungsbescheide für die Jahre 2017 bis 2019 waren rechtswidrig.

85 Die Kammer ist aufgrund der Umstände des Falles der Überzeugung, dass dem Kläger im Zeitpunkt der Zuwendungen keine ZA zugestanden haben. Der Kläger hat auch nicht nachgewiesen, dass die Fördervoraussetzungen vorlagen (vgl. § 11 MOG).

86 Nach Art. 21 VO (EU) Nr. 1307/2013 können Betriebsinhaber eine Basisprämie erhalten, wenn sie ZA durch Erstzuweisung gemäß Art. 24 VO (EU) Nr. 1307/2013, durch Zuweisung aus der nationalen Reserve gemäß Art. 30 VO (EU) Nr. 1307/2013 oder durch Übertragung gemäß Art. 34 VO (EU) Nr. 1307/2013 erhalten haben. Wer die Basisprämie bekommt, dem können die Greeningprämie nach Art. 43 VO (EU) Nr. 1307/2013 und die Umverteilungsprämie nach Art. 41 VO (EU) Nr. 1307/2013 gewährt werden. Die ZA muss der Betriebsinhaber für jede beihilfefähige Hektarfläche aktivieren nach Art. 32 VO (EU) Nr. 1307/2013.

87 Der Kläger erhielt im Jahr 2015 keine ZA im Wege der Erstzuweisung. Eine nachträgliche Erstzuweisung im Jahr 2017 war nicht möglich wegen der Fristbestimmung in Art. 24 Abs. 1 lit a VO (EU) Nr. 1307/2013 und Art. 13 Abs. 1 Satz 2 DVO (EU) Nr. 809/2014 sowie § 21 Abs. 1 Nr. 1 InVeKoSV. Der Kläger hat in der mündlichen Verhandlung klargestellt, dass er sein Klagebegehren auch nicht auf eine Zuteilung von ZA als Neueinsteiger nach Art. 30 Abs. 6 i. V. m. Abs. 11 lit b VO (EU) 1307/2013 stützt. Andere Gründe für eine Zuteilung von ZA im Jahr 2017 wie etwa höhere Gewalt nach Art. 30 Abs. 7 lit c VO (EU) Nr. 1307/2013 i. V. m. § 22 InVeKoSV machte der Kläger ebenfalls nicht geltend.

88 Der Kläger hat keine ZA von Herrn T.M. übertragen bekommen.

89 Zwar waren die 7,69 ZA noch bei Herrn T.M. vorhanden, als der Kläger seinen Antrag für 2017 stellte. Herr T.M. hatte im Jahr 2015 die 7,69 ZA für die Bewirtschaftung der Flächen des Klägers durch Erstzuweisung erhalten. Diese fielen erst am 16. Mai 2017 und damit nach dem Antragsstichtag für das Jahr 2017 (15. Mai 2017) in die nationale Reserve, weil sie in den Jahren 2016 und 2017 als ungenutzt galten (vgl. Art. 31 Abs. 1 lit. b i. V. m. Art. 32 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1307/2013 i. V. m. Art. 9 Abs. 1 DVO (EU) Nr. 641/2014).

90 Bei der Übertragung konnte es nur um die 7,69 ZA gehen, die anhand der Ident-ZA im Protokoll genau bestimmt waren. Ob Herrn T.M. noch weitere andere ZA zustanden, ist nicht relevant, da im ZID nicht registriert ist, dass andere ZA (mit anderen Ident-ZA) von Herrn T.M. an den Kläger übergegangen sind.

91 Damit übertragene ZA in Verbindung mit den entsprechenden Flächen beihilfefähig sind, müssen als Voraussetzung hierfür mehrere Schritte durchlaufen werden. Die einzelnen Schritte sind im Unionsrecht und im nationalen Recht geregelt (1). Es fehlt bereits am ersten Schritt (Rechtsgeschäft) und zudem am zweiten Schritt (Meldung) für die Beihilfefähigkeit der ZA in Verbindung mit den entsprechenden Flächen (2).

92 1) Wenn ein Betriebsinhaber ZA von anderen Betriebsinhabern erhält, so müssen folgende Voraussetzungen vorliegen, damit die ZA in Verbindung mit seinen Flächen beihilfefähig sind: In einem ersten Schritt müssen der ZA-Übergeber und der ZA-Übernehmer ein Rechtsgeschäft abschließen, um die ZA an den ZA-Übernehmer zu übertragen. In einem zweiten Schritt müssen der ZA-Übergeber und der ZA-Übernehmer die Übertragung fristgemäß der zuständigen Behörde melden. Der Meldung folgt als dritter Schritt die Registrierung der ZA-Übertragung durch die Behörde. In einem vierten Schritt muss der ZA-Übernehmer die ZA in seinem Sammelantrag aktivieren.

93 Dies ergibt sich aus folgenden unionsrechtlichen und nationalen Vorschriften (vgl. auch Informationsbroschüre EU-Agrarreform 2015, S. 33 f.):

94 Den ersten Schritt der Übertragung der ZA regelt Art. 34 Abs. 1 und 3 VO (EU) Nr. 1307/2013, wonach ZA innerhalb desselben Mitgliedstaats bzw. derselben Region übertragen werden dürfen. Art. 4 Abs. 1 lit. n VO (EU) Nr. 1307/2013 bestimmt, dass der Begriff "Übertragung" die Pacht, den Verkauf, die Vererbung oder vorweggenommene Erbfolge von ZA bezeichnet. Gemäß Art. 25 Nr. 1 DelVO (EU) Nr. 639/2014 können die ZA jederzeit übertragen werden.

95 Sind die ZA übertragen worden, so bestimmen Art. 8 Abs. 1 DVO (EU) Nr. 641/2014 i. V. m. § 23 Abs. 1 InVeKoSV, dass Übergeber und Übernehmer die Übertragung innerhalb eines Monats melden müssen. Die Meldungen müssen alle Angaben enthalten, die in § 23 Abs. 4 InVeKoSV genannt sind, u.a. die Anzahl und Identifizierungsmerkmale der übertragenen ZA (Nr. 1), Name und Anschrift von Übergeber und Übernehmer (Nr. 2), deren Betriebsnummern (Nr. 3), den Zeitpunkt der Übertragung (Nr. 4) und die Art des der Übertragung zugrundeliegenden Rechtsgeschäfts (Nr. 5) sowie bei befristeter Übertragung den Beginn und das Ende der Übertragung (Nr. 6).

96 Diese Angaben sind wichtig, damit die Behörde den dritten Schritt, die Registrierung der Übertragung, nach den Vorgaben in Art. 7 DelVO (EU) Nr. 640/2014 sicherstellen kann. Denn die Mitgliedstaaten müssen gemäß Art. 7 Abs. 1 DelVO (EU) Nr. 640/2014 ein elektronisches Register führen, mit dem u.a. die Inhaber (lit. a), das Entstehungsdatum (lit. c), das Datum der letzten Aktivierung (lit. d) und der Ursprung, insbesondere Zuteilung (ursprüngliche oder nationale oder regionale Reserven), sowie Kauf, Pacht und Vererbung (lit. e) der ZA lückenlos nachgewiesen werden können. Die Registrierung ist gemäß § 23 Abs. 5 InVeKoSV keine Entscheidung über die Wirksamkeit der Übertragung.

97 Zuletzt muss der Inhaber der ZA in einem vierten Schritt die ZA aktivieren, indem er für einen Anspruch auf die Basisprämie nach Art. 32 Abs. 1 i. V. m. Art. 33 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1307/2013 die Parzellen anmeldet, "die der beihilfefähigen Hektarfläche für jeden ZA entsprechen".

98 2) Im Falle des Klägers fehlte es bereits an dem ersten Schritt, dem Rechtsgeschäft zur Übertragung der ZA, das vor der Registrierung der ZA zu Gunsten des Klägers lag. Dies schließt die Kammer aus den Gesamtumständen des Falles. Der Kläger konnte insbesondere nicht darlegen und nachweisen, mit welchem Rechtsgeschäft er wann und aus welchem Übertragungsgrund sowie gegebenenfalls aufgrund welcher Gegenleistung er die ZA erhalten haben will.

99 Der Kläger hat nicht dargelegt, welches konkrete Rechtsgeschäft er mit welcher Gegenleistung mit Herrn T.M. abschloss. Der Kläger hat ausgeführt, Herr T.M. habe gesagt, er werde alles mit Herrn S. regeln. Der Kläger hat nicht behauptet, dass er mit Herrn T.M. einen "Verkauf oder sonstige endgültige Übertragung" (vgl. Protokoll zur ZA-Übernahme) vereinbart habe und für die ZA eine Gegenleistung erbracht habe. Es ist bereits fraglich, ob eine Schenkung von ZA unter die Definition einer Übertragung nach Art. 34 Abs. 1 und 3 i. V. m. Art. 4 Abs. 1 lit. n VO (EU) Nr. 1307/2013 fallen würde. Auch erscheint eine Schenkung oder eine sonstige unentgeltliche Übertragung ohne besondere Gründe fern der Lebenswirklichkeit, da die ZA geldwert waren. Zudem stellte Herr T.M. in seinen Schreiben vom 4. Januar 2021 klar, dass er keine ZA abgegeben oder verkauft habe. Herr T.M. beschrieb hingegen die Umstände, die für das "System S." typisch waren: Er gab an, keinen Zugriff auf seine ZA gehabt und keinen Antrag gestellt zu haben. Er habe Herrn S. aufgrund eines mündlichen Geschäfts ZA zur "Pacht" freigegeben. Herr S. habe die ZA von seinem damaligen Betriebskonto abgebucht und anderen Landwirten zugebucht. Das damalige Betriebskonto von Herrn T.M. könnte danach als eine Art "schwarze Kasse" fungiert haben, über die Herr S. verfügte. Dies bestätigt, dass Herr T.M. keine ZA an den Kläger verkaufen oder verschenken wollte, sondern davon ausging, dass Herr S. die ZA eigenmächtig anderen Betriebsinhabern – wie hier auch dem Kläger – zubuchen werde.

100 Der Kläger hat auch nicht dargelegt, wann er ein irgendwie geartetes Rechtsgeschäft mit Herrn T.M. abschlossen hat. Nach den unionsrechtlichen Vorgaben hätte das Rechtsgeschäft vor der behördlichen Meldung und Registrierung der ZA abgeschlossen werden müssen. Die E-Mail des Klägers vom 10. März 2020 spricht aber dafür, dass der Kläger zum Zeitpunkt seines Antrags bei Herrn S. am 20. April 2017 gar nicht wusste, dass Herr T.M. im Jahr 2015 für die Angabe und Bewirtschaftung seines Landes die entsprechenden ZA erhalten hatte. Denn er schrieb, es sei erst bei der Antragstellung aufgefallen, dass Herr T.M. ohne Wissen des Klägers das Land für seine Zwecke angegeben habe. Aufgrund der Schreiben von Herrn T.M. vom 4. Januar 2021 erscheint es sogar möglich, dass nicht Herr T.M. das Land wissentlich angab. Denn er schrieb, er habe in keinem Jahr einen Antrag gestellt. Hingegen liegt näher, dass Herr S. die ZA über das damalige Betriebskonto von Herrn T.M. generierte. Demnach wussten der Kläger und womöglich auch Herr T.M. nichts von den 7,69 ZA auf dem Betriebskonto von Herrn T.M., bevor der Kläger schließlich seinen Antrag stellte. Damit kann es vor der Antragstellung durch den Kläger kein Übertragungsrechtsgeschäft gegeben haben. Zwar steht auf dem Protokoll zur ZA-Übernahme das Übergabedatum 16. April 2017. Es gibt jedoch keine Anhaltspunkte tatsächlicher Art dafür, dass der Kläger schon vor der Antragstellung von der Verschiebung von 7,69 ZA auf Herrn T.M. gewusst haben könnte. So ist davon auszugehen, dass Herr S. das Übergabedatum erfand.

101 In der Gesamtschau kommt das Gericht zu der Überzeugung, dass Herr S. auch in diesem Fall systematisch ungenutzte ZA zusammentrug und sie zugunsten der kreisangehörigen Betriebsinhaber verteilte. Rechtsgeschäfte zwischen Übergeber und Übernehmer waren hierzu nicht vorgesehen. Indem Herr S. die ZA einsammelte, verhinderte er, dass ZA ungenutzt blieben und nach zwei Jahren an die nationale Reserve zurückfielen. Mit der Verteilung der ZA verfolgte er mutmaßlich fremdnützige und eigennützige Zwecke. Zwar konnte das System von Herrn S. nicht strafrechtlich aufgearbeitet werden. Dem Kreisrechtsausschuss sind die Grundzüge des Systems jedoch aus knapp 50 Verfahren und dem Gericht aus sechs Verfahren bekannt.

102 Anlass, für eine weitere Sachverhaltsaufklärung in eine Beweisaufnahme insbesondere durch eine Vernehmung von Herrn T.M. einzutreten, bestand für die Kammer nicht. Der Kläger stellte keinen entsprechenden Beweisantrag. Mangels konkreter Beweistatsachen wäre ein Beweisantrag auch ein Ausforschungsbeweis gewesen, den das Gericht nicht hätte zulassen dürfen.

103 Zudem fehlte der zweite Schritt, nämlich die rechtzeitige Meldung eines Übertragungsrechtsgeschäfts. Laut Protokoll zur ZA-Übernahme wurde die Übergabe am 2. Oktober 2017 gemeldet. Diese Meldung wäre nicht rechtzeitig innerhalb der Frist von einem Monats nach Art. 8 Abs. 1 DVO (EU) Nr. 641/2014 i. V. m. § 23 Abs. 1 InVeKoSV eingegangen. Aufgrund der Gesamtumstände ist ohnehin davon auszugehen, dass die Meldung auf dem ZA-Protokoll nur von Herrn S. erfunden wurde und nicht wirklich einging.

104 Dass der dritte und der vierte Schritt vorlagen, heilt nicht, dass der erste und der zweite Schritt für die Beihilfefähigkeit der streitigen Prämienanteile fehlten. Zwar registrierte Herr S. eine ZA-Übertragung im ZID und der Kläger aktivierte die ZA in seinem Beihilfeantrag. Dies kann jedoch nicht darüber hinweghelfen, dass der Kläger mit dem Übergeber kein Rechtsgeschäft abgeschlossen hatte und auch keine rechtzeitige Meldung vorlag. Denn § 23 Abs. 5 InVeKoSV regelt ausdrücklich, dass die Behörde mit der Registrierung nicht darüber entscheidet, ob das Übertragungsgeschäft wirksam ist.

105 b) Der Rücknahme steht nicht entgegen, dass der Kläger auf den Bestand der Bewilligungsbescheide vertraut hat. Der Vertrauensschutz richtet sich grundsätzlich nach Art. 7 Abs. 3 DVO (EU) Nr. 809/2014. Verletzt ein Behördenmitarbeiter wissentlich und systematisch die unionsrechtlichen Vorgaben für die Bewilligung einer Subvention, so ist Art. 7 Abs. 3 DVO (EU) Nr. 809/2014 jedoch nicht einschlägig. Gleichwohl gilt daneben nach Auffassung der Kammer der Vertrauensschutz aus § 10 Abs. 1 Satz 1 2. HS MOG i. V. m. § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG (1). Das öffentliche Rücknahmeinteresse und der Vertrauensschutz nach § 10 Abs. 1 Satz 1 2. HS MOG i. V. m. § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG sind unionsrechtskonform auszulegen (2). Das öffentliche Interesse an der Rücknahme überwiegt das Vertrauen des Klägers in den vollständigen Bestand der Bewilligungsbescheide (3).

106 1) Der Vertrauensschutz bestimmt sich im Anwendungsbereich der VO (EU) Nr. 1307/2013 nach deren Art. 5 grundsätzlich nach Art. 7 Abs. 3 DVO (EU) Nr. 809/2014. Danach muss der Begünstigte zu Unrecht gezahlte Beträge nicht zurückzahlen, wenn die Zahlung auf einen Irrtum der Behörde zurückzuführen ist, der vom Begünstigen nach vernünftiger Einschätzung nicht erkennbar war.

107 Der Begriff des Irrtums ist als autonom unionsrechtlicher Begriff nach unionsrechtlichen Auslegungskriterien (genauer dazu siehe BVerwG, Urteil vom 16. September 2015 – 3 C 11/14 –, juris Rn. 14) zu bestimmen. Danach liegt ein Irrtum vor, wenn die Behörde bei der Bewilligung von einer Fehlvorstellung geleitet wurde, die in ihrem Verantwortungsbereich liegt (BVerwG, Urteil vom 16. September 2015 – 3 C 11/14 –, juris Rn. 16, OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 21. Februar 2024 – 8 A 10277/23.OVG –, juris Rn. 51). Entgegen der Ansicht des Beklagten im Widerspruchsbescheid erstreckt sich der Anwendungsbereich des Art. 7 Abs. 3 DVO (EU) Nr. 809/2014 nach dieser Rechtsprechung hingegen nicht auf jede "dem behördlichen Verantwortungsbereich zuzurechnende Unrichtigkeit", sondern setzt eine Fehlvorstellung der Behörde voraus.

108 Art. 7 Abs. 3 DVO (EU) Nr. 809/2014 ist nicht einschlägig. Der Sachbearbeiter des Beklagten bewilligte die streitigen Prämienanteile nicht, weil er einer Fehlvorstellung über die Bewilligungsvoraussetzungen unterlegen war. Er verletzte zur Überzeugung der Kammer die unionsrechtlichen Vorgaben vielmehr wissentlich und systematisch. Er generierte und verteilte die ZA nach seinem durchdachten System. Es würde den Wortlaut des Art. 7 Abs. 3 DVO (EU) Nr. 809/2014 ("Irrtum", en: "error", fr: "erreur") überdehnen, wenn der Vertrauenstatbestand unabhängig von einer Fehlvorstellung der Behörde auf alle, auch auf bewusst rechtswidrige Bewilligungen von nationalen Behördenmitarbeitern angewendet werden würde.

109 Der Vertrauensschutz ist nach Auffassung der Kammer bei einem vorsätzlichen unionsrechtswidrigen Verhalten von Behördenmitarbeitern ergänzend nach dem nationalen Verwaltungsverfahrensrecht gemäß § 10 Abs. 1 Satz 1 2. HS MOG i. V. m. § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG zu prüfen. Denn Art. 7 Abs. 3 DVO (EU) Nr. 809/2014 regelt nicht abschließend den Vertrauensschutz bei der Rückforderung zu Unrecht gewährter EU-Beihilfen und sperrt nicht den Rückgriff auf nationale Vertrauensschutzregelungen (a. A., aber immer bezogen auf einen vorliegenden Irrtum, BVerwG, Beschluss vom 29. März 2005 – 3 B 117/04 –, juris Rn. 2; OVG Lüneburg, Urteil vom 5. Mai 2021 – 10 LB 201/20 –, juris Rn. 36). Art. 7 Abs. 3 DVO (EU) Nr. 809/2014 soll als Annex zur Sachkompetenz die Rücknahme und Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge regeln (vgl. Erwägungsgrund Nr. 1 DVO (EU) Nr. 809/2014). Doch soweit Art. 7 Abs. 3 DVO (EU) Nr. 809/2014 nicht einschlägig ist, enthält das Unionsrecht keine Vorgaben über den Vertrauensschutz. Dann gilt der Grundsatz der Verwaltungsautonomie beim indirekten Vollzug von Unionsrecht nach Art. 291 Abs. 1 AEUV (Schlussanträge der Generalanwältin Kokott vom 30. März 2017 – Rs. C-73/16 –, Rn. 33, Puškár). Ansonsten gäbe es keinen Vertrauensschutz für den Bewilligungsempfänger, wenn die Behörde wissentlich und systematisch unionsrechtswidrig handelt. Dieses Ergebnis wäre unionsrechtswidrig, denn die Rechtsordnung der Union erkennt Vertrauensschutz grundsätzlich an (vgl. EuGH, Urteil vom 21. September 1983 – Rs. 205/82 –, Rn. 30, Deutsche Milchkontor; EuGH, Urteil vom 20. März 1997 – Rs. C-24/95 –, Rn. 25, Alcan). Es gibt auch keinen sachlichen Grund, die Betriebsinhaber, die einem betrügerischen Behördenmitarbeiter vertrauen, schlechter zu stellen als in den Fällen des Art. 7 Abs. 3 DVO (EU) Nr. 809/2014. Sie sind nicht weniger schutzwürdig als die Betriebsinhaber, die einer irrenden Behörde vertrauen, und die deshalb von Art. 7 Abs. 3 DVO (EU) Nr. 809/2014 geschützt sind. Die nationalen Bestimmungen sind allerdings im Lichte der Rechtsprechung zum Vertrauensschutz auf EU-Ebene und zu Art. 7 Abs. 3 DVO (EU) Nr. 809/2014 auszulegen, um dem Grundsatz der Effektivität Rechnung zu tragen.

110 2) Die nach § 10 Abs. 1 Satz 1 2. HS MOG i. V. m. § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG gebotene Abwägung ist unionsrechtskonform zu gestalten. Das Interesse der Union an der Wiedererlangung zu Unrecht gewährter Leistungen muss in vollem Umfang berücksichtigt werden (vgl. EuGH, Urteil vom 20. März 1997 – Rs. C-24/95 –, Rn. 24, Alcan; EuGH, Urteil vom 16. Juli 1998 – Rs. C-298/96 –, juris Rn. 24, Ölmühle; Sachs in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Aufl. 2023, § 48 Rn. 277).

111 Das Interesse an der Rücknahme rechtswidrig ergangener Bescheide im Rahmen der GAP wiegt besonders schwer. Die Mitgliedstaaten sind verpflichtet, einen wirksamen Schutz der finanziellen Interessen der EU zu gewährleisten nach Art. 58 VO (EU) Nr. 1306/2013 i. V. m. Art. 5 VO (EU) Nr. 1307/2013 (vgl. EuGH, Urteil vom 28. November 2002 – Rs. C-417/00 –, juris Rn. 45, Agrar-Verwaltungsgesellschaft Galfa). Dementsprechend haben die Mitgliedstaaten gemäß Art. 7 Abs. 1 DVO (EU) Nr. 809/2014 i. V. m. Art. 5 VO (EU) Nr. 1307/2013 (vgl. auch Art. 63 VO (EU) Nr. 1306/2013 i. V. m. Art. 5 VO (EU) Nr. 1307/2013) den Auftrag, zu Unrecht gezahlte Beträge wieder einzuziehen. Denn die Direktzahlungen stammen aus EU-Mitteln (vgl. Art. 40 Abs. 3 AEUV zur Errichtung des EAGFL) und richten sich nach den Vorgaben der Unionsrechtsakte (Art. 38 Abs. 1 AEUV). Hinzu kommt die Pflicht der Mitgliedstaaten aus Art. 325 AEUV, Betrügereien und sonstige rechtswidrige Handlungen zu bekämpfen, die gegen die finanziellen Interessen der EU gerichtet sind.

112 Das Vertrauen des Empfängers ist nach jenen Kriterien zu bewerten, die der EuGH in seiner Rechtsprechung zur GAP entwickelt hat. Nach dem Leitbild des EuGH ist der Landwirt ein einschlägig erfahrener Wirtschaftsteilnehmer (EuGH, Urteil vom 16. Mai 2002 – Rs. C-63/00 –, juris Rn. 41, Schilling und Nehring). Er muss aktiv am Beihilfeverfahren mitwirken und die Verantwortung für die Richtigkeit der ausgezahlten Beträge übernehmen (EuGH, Urteil vom 28. November 2002 – Rs. C-417/00 –, juris Rn. 45, Agrar-Verwaltungsgesellschaft Galfa). Es obliegt dem Betriebsinhaber, von den Bedingungen für die Gewährung der Beihilfe Kenntnis zu nehmen (EuGH, Urteil vom 16. Mai 2002 – Rs. C-63/00 –, juris Rn. 37, Schilling und Nehring). Dabei muss er besondere Sorgfalt anwenden (EuGH, Urteil vom 2. Juli 2015 – Rs. C-684/13 –, juris Rn. 84, Bauer). Der Betriebsinhaber hat eine Informations- und Loyalitätspflicht sowie ggf. eine Prüfpflicht, wenn er die Zuschüsse beantragt (EuG, Urteil vom 12. Oktober 1999 – Rs. T-216/96 –, Rn. 71, Conserve Italia; vgl. EuGH, Urteil vom 26. Juni 1990 – Rs. C-64/89 –, Rn. 22, Deutsche Fernsprecher GmbH; EuGH, Urteil vom 16. Juli 1998 – Rs. C-298/96 –, juris Rn. 30, Ölmühle).

113 Entscheidend für den Vertrauensschutz ist nach der Wertung in Art. 7 Abs. 3 DVO (EU) Nr. 809/201, ob die Rechtswidrigkeit der Beihilfe für einen Betriebsinhaber erkennbar war, der sich entsprechend diesem unionsrechtlichen Leitbild des aktiven, kundigen und sorgfältigen Betriebsinhabers verhalten hat. So nimmt die EU den einzelnen Wirtschaftsteilnehmer in die Pflicht, der es schneller und besser als die nationalen Aufsichtsbehörden und die Kontrolleure der EU merkt, wenn die Beihilfe rechtswidrig bewilligt wurde. Hingegen kann das Vertrauen eines Wirtschaftsteilnehmers geschützt sein, wenn er keinen Grund hatte, an der Rechtsmäßigkeit der Beihilfe zu zweifeln, und es für ihn eine unverhältnismäßige Verpflichtung darstellen würde, die Rechtswidrigkeit der Beihilfe zu erkennen (vgl. EuGH, Urteil vom 12. Mai 1998 – Rs. C-366/95 –, juris Rn.16, 23-25, Steff-Houlberg).

114 3) Nach diesen unionsrechtlichen Maßstäben wiegt das öffentliche Rücknahmeinteresse schwerer als das Vertrauen des Klägers in den Fortbestand der Bewilligungsbescheide (§ 10 Abs. 1 Satz 1 2. HS MOG i. V. m. § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG).

115 Das öffentliche Interesse daran, die Beihilfen zurückzufordern, wird durch Unionsrecht verstärkt. Der Kläger erhielt die Beihilfen zu Unrecht, indem er ZA aktivierte, die ihm nicht durch Rechtsgeschäft übertragen worden waren. Ermöglicht wurde dies dem Kläger, indem Herr S. unionsrechtswidrig handelte. Herr S. verbuchte zu Unrecht ungenutzte ZA zu Gunsten des Klägers entgegen Art. 34 Abs. 1 und 3 i. V. m. Art. 4 Abs. 1 lit. n VO (EU) Nr. 1307/2013. Auch verstieß Herr S. gegen Art. 24 und Art. 30 Abs. 4 bis 7 VO (EU) Nr. 1307/2013 und Art. 28 und 29 DelVO (EU) Nr. 639/2014, indem er mutmaßlich Betriebskonten als schwarze Kassen nutzte, damit ZA generierte und ungenutzte ZA im Kreis hielt, sie hierdurch der nationalen Reserve vorenthalten hat, um sie eigenmächtig zuzuteilen. Eines Nachweises, dass hierdurch ein Vermögensschaden auf Seiten der Union konkret eingetreten ist, bedarf es nicht. Es genügt die Gefährdung der finanziellen Interessen der Union, die bereits wegen der systemwidrigen Bevorratung und rechtswidrigen Verteilung der ZA anzunehmen ist. Durch die Unionrechtsverstöße bestand zudem die Gefahr, den EU-Haushalt zu belasten. Möglicherweise wären die ZA im Jahr 2015 nicht erstmals zugewiesen und damit auch nicht Grundlage von finanziellen Zuwendungen geworden. Denn der Kläger stellte im Jahr 2015 keinen Antrag und auch Herr T.M. gab an, in keinem Jahr einen Antrag gestellt zu haben. Zudem war der Beklagte unionsrechtlich verpflichtet, Betrug wirksam zu bekämpfen. Dazu gehörte es auch, die erst später erkannten eigenmächtigen ZA-Zuteilungen von Herrn S. rückgängig zu machen.

116 Schließlich ist das öffentliche Interesse des Mitgliedstaats Deutschland an der Rückforderung zu beachten. Indem Herr S. die ZA rechtswidrig dem Kläger zubuchte, fielen diese ZA im Jahr 2017 zunächst nicht in die nationale Reserve und konnten deshalb potentiell berechtigen Betriebsinhabern nicht nach Art. 30 Abs. 4 bis 7 VO (EU) Nr. 1307/2013 zugewiesen werden.

117 Offenbleiben kann die Frage, ob das öffentliche Rücknahmeinteresse dann geringer wäre, wenn der Kläger bei richtigem Alternativverhalten des Behördenmitarbeiters einen Anspruch auf die Agrarsubventionen gehabt hätte. Zwar verweist der Klägerbevollmächtigte auf eine E-Mail des Beklagten in einem anderen Fall, wo möglicherweise zugunsten des Betriebsinhaber berücksichtigt wurde, dass ihm die ZA bei richtiger Beratung zugestanden hätten. Allerdings ist weder dargetan noch ersichtlich, dass der Kläger im Jahr 2017 einen Anspruch auf Erstzuweisung von ZA oder Zuweisung von ZA aus der nationalen Reserve gehabt hätte.

118 Hiervon ausgehend muss der Vertrauensschutz des Klägers muss nach § 10 Abs. 1 Satz 1 2. HS MOG i. V. m. § 48 Abs. 2 Satz 1 VwVfG in unionsrechtskonformer Auslegung gegenüber dem öffentlichen Rücknahmeinteresse zurücktreten. Zwar glaubt das Gericht dem Kläger, dass er davon ausging, ihm stünden die 7,69 ZA ab dem Antragsjahr 2017 zu. Legt man das Leitbild des EuGH vom aktiven, kundigen und sorgfältigen Betriebsinhaber zu Grunde, so hätte der Kläger jedoch die Rechtswidrigkeit der Bewilligungen erkennen können.

119 Nicht entscheidend für den Vertrauensschutz ist, dass ein Behördenmitarbeiter betrügerisch handelte. Wem das vorsätzliche Fehlverhalten eines Behördenmitarbeiters zuzurechnen ist, kann nicht pauschal beantwortet werden. So kann nicht automatisch ein kollusives Zusammenwirken von Zuwendungsgeber und -empfänger unterstellt werden, das den Vertrauensschutz ausschlösse. Umgekehrt kann auch nicht automatisch der Schutz des Zuwendungsempfängers Vorrang haben, wenn er letztlich Opfer des betrügerischen Verhaltens der Behörde wurde. So war der Kläger zwar zunächst Nutznießer der rechtswidrigen ZA-Verteilung. Durch die Rückforderung wurde er jedoch schlechter gestellt als wenn die Behörde rechtmäßig gehandelt hätte. Denn bei rechtmäßigem Behördenverhalten hätte der Kläger Anlass gesehen, sich um ZA zu kümmern. Da ihm Flächen zustanden und er diese bewirtschaftete, hätte er nur die ZA gebraucht, um einen Anspruch auf die Beihilfen zu haben. Mit einem verhältnismäßig geringen finanziellen Aufwand hätte er ZA kaufen oder pachten und dafür hohe Subventionen erhalten können. Doch unabhängig davon gilt auch bei einem vorsätzlichen unionsrechtswidrigen Verhalten der Behörde der unionsrechtliche Maßstab: So überwiegt das öffentliche Rücknahmeinteresse den Vertrauensschutz, wenn die Rechtswidrigkeit der Beihilfe für einen Betriebsinhaber erkennbar war, der sich entsprechend dem unionsrechtlichen Leitbild des aktiven, kundigen und sorgfältigen Wirtschaftsteilnehmers verhalten hat.

120 Der Kläger hätte erkennen können, dass ihm die 7,69 ZA nicht zustanden und er daher keinen Anspruch auf die Beihilfen hatte.

121 Zwar ist es fraglich, ob der Kläger allein anhand der unionsrechtlichen Vorschriften und nationaler Umsetzungen die Rechtswidrigkeit der Beihilfen hätte erkennen können (vgl. ebenfalls im Einzelfall krit. BayVGH, Urteil vom 5. November 2013 – 19 B 09.1559 –, juris Rn. 51). Die Artikel der EU-Verordnungen zur Zuweisung und Übertragung von ZA mit vielen Spielräumen für die Mitgliedstaaten dürften auch für einen erfahrenen Wirtschaftsteilnehmer schwer zu verstehen sein. Bei einem Verstoß gegen klare unionsrechtliche Bestimmungen soll der Vertrauensschutz ausgeschlossen sein (EuGH, Urteil vom 16. März 2006 – Rs. C-94/05 –, juris Rn. 31, Emsland Stärke). Nicht unionsrechtlich geklärt ist jedoch bislang, wie hoch die Anforderungen an den Antragsteller bei komplexen, schwer durchdringbaren Regelungen sind. Außerdem ist zu beachten, dass ein Behördenmitarbeiter den Kläger betreute, der fachkundig war und das Vertrauen der Betriebsinhaber genoss. Es würde möglicherweise unverhältnismäßig hohe Anforderungen an den Betriebsinhaber stellen, wenn er ohne Anlass jedes behördliche Handeln bei schwieriger Gesetzeslage durch den Einkauf teurer Expertise hinterfragen müsste.

122 Allerdings hätte der Kläger die Rechtswidrigkeit der Bewilligungen deswegen erkennen können, weil die Bewilligungen im klaren Widerspruch zur Informationsbroschüre EU-Agrarreform 2015 standen. Der Kläger hatte bei seinen Sammelanträgen erklärt, dass er die Informationsbroschüre erhalten und zur Kenntnis genommen habe. Von dem Betriebsinhaber wird auch erwartet, mit besonderer Sorgfalt die Unterlagen zur Kenntnis zu nehmen, mit denen die Landwirtschaftsverwaltung die konkreten Fördervoraussetzungen kommuniziert (OVG Lüneburg, Urteil vom 5. Mai 2021 – 10 LB 201/20 –, juris Rn. 38; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 19. Mai 2020 – 10 S 945/18 –, juris Rn. 20). Ein kundiger und sorgfältiger Betriebsinhaber hätte anhand der Informationsbroschüre erkannt, dass er ZA erhielt, ohne dass die Voraussetzungen für eine Zuweisung oder Übertragung vorlagen. Die Voraussetzungen der Zuweisung und Übertragung von ZA sind in der Informationsbroschüre EU-Agrarreform 2015 auf S. 20 ff. und 33 f. anschaulich dargestellt. Der Kläger hätte daraus erkennen können, dass er die ZA im Jahr 2017 nicht durch Erstzuweisung erhalten konnte (S. 29 Ziff. 4.2.2.7 Informationsbroschüre EU-Agrarreform 2015). Auch die Voraussetzungen der Zuweisung aus der nationalen Reserve führt die Informationsbroschüre aus (S. 26-29 Ziff. 4.2.2.6). Da diese Voraussetzungen nicht vorlagen, blieb für den Kläger nach der Informationsbroschüre nur die Möglichkeit, die ZA durch ein Rechtsgeschäft mit dem Abgeber zu erhalten. Dem Kläger musste auch klar sein, dass die ZA – wie schon der Name sagt – Geld wert waren. Daher müssten bei einem Betriebsinhaber Zweifel aufkommen, wenn er ZA ohne Rechtsgeschäft und Gegenleistung erhielt. In der Informationsbroschüre ist auch das Verfahren der Übertragung durch Kauf oder Pacht erklärt (S. 33 Ziff. 4.2.4). Danach mussten der Übertragende und der Übernehmer die Übertragung der ZA durch Rechtsgeschäft innerhalb eines Monats nach Vertragsschluss melden. Der Kläger wusste auch, dass er ein solches Verfahren nicht eingehalten hatte.

123 Liegen die Voraussetzungen nach den Informationsbroschüren, Merkblättern u. ä. erkennbar nicht vor, so muss der Betriebsinhaber wie hier auch der Kläger aber Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Förderung haben. Auch wenn der Behördenmitarbeiter Herr S. selbst die Rechtswidrigkeit nicht zu erkennen gegeben hätte, so hätte sich der Kläger bei berechtigten Zweifeln anderweitig erkundigen können. Es hätte keinen unverhältnismäßigen Aufwand bedeutet, die ihm überlassene Broschüre einzusehen oder bei der Aufsichtsbehörde oder bei Landwirtschaftsverbänden nachzufragen. Würde die Behörde zu seinen Lasten von den Angaben in den Informationsunterlagen abweichen und eine Förderung ablehnen, würde sich der Betriebsinhaber in aller Regel auch auf diese Unterlagen berufen und sich weiter informieren (vgl. BayVGH, Urteil vom 5. November 2013 – 19 B 09.1559 –, juris Rn. 51).

124 Der Kläger kann sich nicht darauf berufen, dass er die Rechtswidrigkeit der Beihilfen nicht erkennen konnte, weil Herr S. für ihn wichtige Schritte der Antragstellung übernahm. Der Behördenmitarbeiter ist kein Beauftragter oder Vertreter des Betriebsinhabers. Denn nach dem Leitbild des EuGH gehören Mitwirkung und Mitverantwortung zu den eigenen Pflichten des Betriebsinhabers. Er muss aktiv am Beihilfeverfahren mitwirken und sorgfältig und korrekt die Anträge ausfüllen (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 21. Februar 2024 – 8 A 10277/23.OVG –, juris Rn. 51). Er trägt eine erhebliche Mitverantwortung für die ordnungsgemäße Abwicklung des Beihilfeverfahrens (vgl. OVG Rheinland-Pfalz, a. a. O., Rn. 52). Verhält sich der Kläger nicht entsprechend diesem Leitbild des aktiven, kundigen und sorgfältigen Betriebsinhabers, so erhöht er selbst das Risiko, dass er unionsrechtswidrige Beihilfen erhält, die er zurückzahlen muss.

125 c) Die Rückforderung zu Unrecht erlangter Fördergelder durch den Beklagten ist zwingend. Nach § 10 Abs. 1 Satz 1 1. HS MOG sind rechtswidrige begünstigende Bescheide zurückzunehmen. Dem Beklagten steht bei der Rücknahme und Rückforderung von EU-Subventionen von Gesetzes wegen kein Ermessen zu.

126 d) Der Beklagte hielt die Jahres-Frist nach § 10 Abs. 1 Satz 1 2. HS MOG i. V. m. § 48 Abs. 4 VwVfG ein. Er ermittelte noch mit Schreiben vom 6. März 2020 den Sachverhalt. Die Rückforderungsbescheide datieren vom 9. und 19. Juni 2020.

127 B. Der Beklagte war nach § 10 Abs. 1 Satz 1 2. HS MOG i. V. m. § 49a Abs. 1 VwVfG ermächtigt und verpflichtet, die Beihilfe zurückzufordern, soweit die Bewilligungsbescheide zurückgenommen worden waren.

128 C. Der Kläger hat keinen weitergehenden Anspruch auf Bewilligung der Prämien für die Jahre 2020 bis 2022. Da ihm keine ZA zustanden, konnte er keine ZA aktivieren nach Art. 32 Abs. 1 VO (EU) Nr. 1307/2013 und dadurch auch keine Basisprämie sowie Greening-, und Umverteilungsprämie erhalten.

129 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11 ZPO.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 13.457,68 € festgesetzt (§§ 52, 63 Abs. 2 GKG).