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11 LC 48/24•OVG Niedersachsen, 2026-06-24, 11 LC 48/24
11 LC 48/24Tribunale amministrativo24 giu 2026
Entscheidungsdatum: 2026-06-24
Aktenzeichen: 11 LC 48/24
ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2026:0624.11LC48.24.00
Dokumenttyp: Urteil
Referenz: WKRS 2026, 17881
Tenor: Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Beklagte die Berufung zurückgenommen hat.
Im Übrigen wird die Berufung der Beklagten gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover - 10. Kammer - vom 22. Dezember 2023 zurückgewiesen.
Die Beklagte trägt die Kosten des Berufungsverfahrens.
Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Beklagte kann die vorläufige Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe des aufgrund des Urteils zu vollstreckenden Betrags abwenden, wenn nicht die Klägerin vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
TatbestandDie Klägerin wendet sich gegen die Heranziehung zu Kosten eines Einsatzes der Feuerwehr der Beklagten.
Am ... 2021 kam es zu einem Großbrand auf dem Betriebsgelände der Klägerin. Um 12.36 Uhr ging eine entsprechende Meldung bei der Feuerwehr der Beklagten ein. Bei dem Großbrand in einer Halle auf dem Betriebshof "G." wurden zahlreiche Busse der Klägerin zerstört bzw. beschädigt. Auch die Ladeinfrastruktur für Elektro- Busse wurde bei dem Feuer zerstört. Insgesamt entstand bei dem Großfeuer ein Schaden in Höhe von ca. neun Millionen EUR. Die Feuerwehr der Beklagten rückte mit zahlreichen Einsatzkräften und Einsatzfahrzeugen an die Brandstelle aus. Die meisten Einsatzkräfte wurden am Abend des ... 2021 von der Einsatzstelle abgezogen. Ein Überwachungstrupp der Feuerwehr blieb als Brandwache bis in die Morgenstunden des ... 2021 vor Ort. Während der Brandwache kam es in den Radkästen der Busse zu Rauchentwicklungen und einzelnen Glutnestern, die mit Löschmitteln gelöscht werden mussten.
Nach vorangegangener Anhörung setzte die Beklagte gegenüber der Klägerin mit Bescheid vom 10. Mai 2022 (Vertragsgegenstandsnummer .....) Gebühren für den oben dargestellten Feuerwehreinsatz vom ... 2021 i.H.v. 55.704,70 EUR fest. Von diesem Beitrag entfielen 21.273,68 EUR auf den Einsatz Freiwilliger Feuerwehren und 34.253,02 EUR auf den Einsatz der Berufsfeuerwehr. Mit weiterem Bescheid vom selben Tag (Vertragsgegenstandsnummer ......) zog die Beklagte die Klägerin zu weiteren Gebühren i.H.v. 157,31 EUR für den dargestellten Feuerwehreinsatz vom .... 2021 heran. Zur Begründung führte die Beklagte aus, dass der Einsatz der Feuerwehr bei Bränden grundsätzlich unentgeltlich sei, jedoch könnten nach § 29 Abs. 3 Satz 1 NBrandSchG die Kosten für Sondereinsatzmittel und Sonderlöschmittel, die bei der Brandbekämpfung in einem Gewerbe- oder Industriebetrieb eingesetzt worden seien, geltend gemacht werden. Die aufgeführten und am Einsatz beteiligten Feuerwehrfahrzeuge gehörten nicht zur Mindestausstattung nach § 4 FwVO und seien daher als Sondereinsatzmittel abrechenbar. Bei dem verwendeten Schaummittel handele es sich um ein Sonderlöschmittel, dessen Einsatz ebenfalls in Rechnung gestellt werden könne.
Gegen diese Bescheide hat die Klägerin am 10. Juni 2022 Klage erhoben. Zur Begründung hat sie im Wesentlichen vorgetragen, dass die Kosten für die in den Bescheiden aufgezählten Personal- und Sachleistungen nicht ihr von zu tragen seien, da es sich hierbei nicht um Sondereinsatzmittel im Sinne von § 29 Abs. 3 NBrandSchG handele. Nach § 29 Abs. 3 Satz 2 NBrandSchG seien Sondereinsatzmittel im Sinne des § 29 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 NBrandSchG Einsatzmittel, die nicht zur Mindestausrüstung gehörten. Für die Berufsfeuerwehren in Niedersachsen werde die Mindestausrüstung allerdings nicht definiert. Aus diesem Grund bleibe unklar, ob es sich bei den tatsächlich zum Einsatz gekommenen Einsatzmitteln um Sondereinsatzmittel im Sinne von § 29 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 NBrandSchG handele. Entgegen der Auffassung der Beklagten finde § 4 FwVO auf Berufsfeuerwehren keine Anwendung, da diese Vorschrift bereits nach ihrem Wortlaut nur die Mindestausstattung und Mindestausrüstung für die Freiwilligen Feuerwehren in Niedersachsen regele. Auch eine analoge Anwendung des § 4 FwVO zur Definition der Mindestausstattung von Berufsfeuerwehren scheide vor allem angesichts der strukturell unterschiedlichen Aufgaben von Freiwilligen Feuerwehren einerseits und Berufsfeuerwehren andererseits aus. Allenfalls die Kosten für die Einsatzmittel der beteiligten Freiwilligen Feuerwehren, die über deren Mindestausrüstung hinausgingen, seien von ihr - der Klägerin - zu tragen. Jedoch habe die Beklagte zu Unrecht auch insofern Kosten für Fahrzeugtypen in Ansatz gebracht, die in § 4 FwVO genannt und daher lediglich Teil der Mindestausrüstung seien. Da sich der Begriff des Sondereinsatzmittels nur auf die Mindestausstattung und damit auf sachliche Mittel beziehe, habe die Beklagte ferner keine Personalkosten in Rechnung stellen dürfen.
Die Beklagte hat die Gebührenforderung in dem angefochtenen Bescheid vom 10. Mai 2022 (Vertragsgegenstandsnummer .....) betreffend die Sonderlöschmittel in der mündlichen Verhandlung am 22. Dezember 2023 um 56 EUR auf 101,31 EUR reduziert. Daraufhin haben die Beteiligten den Rechtsstreit bezüglich dieses Gebührenbescheids insgesamt für erledigt erklärt.
Bereits mit Schriftsatz vom 30. Oktober 2023 hatte die Beklagte den weiteren angefochtenen Bescheid vom 10. Mai 2022 (Vertragsgegenstandsnummer .......) aufgehoben, soweit darin Kosten i.H.v. 6.350,93 EUR für lediglich in einem Sondereinsatzmittel transportierte Einsatzkräfte der Freiwilligen Feuerwehren erhoben worden sind. In der mündlichen Verhandlung hat sie diesen Bescheid ferner auch insoweit aufgehoben, als sie darin Gebühren i.H.v. 86,20 EUR für Personal und 769,40 EUR für Fahrzeuge der Freiwilligen Feuerwehren festgesetzt hatte. Auch insoweit und bezüglich des Kostenansatzes des eingesetzten Schaummittels haben die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt.
Die Klägerin hat beantragt,
den Bescheid (Vertragsgegenstandsnummer .......) über den nunmehr verbliebenen Betrag von 48.098,17 EUR aufzuheben.
Die Beklagte hat beantragt,
die Klage abzuweisen.
Zur Begründung ihres Klageabweisungsantrages hat sie ausgeführt, es treffe zu, dass keine Rechtsnorm existiere, die für Berufsfeuerwehren in Niedersachsen eine Mindestausrüstung im Hinblick auf bestimmte Fahrzeugtypen vorschreibe. Die Berufsfeuerwehren erstellten ihre Bedarfsplanung nach eigenem Ermessen. Die Vorschrift des § 29 Abs. 3 NBrandSchG bzw. der Gesetzgeber nehme auf die Mindestausrüstung, die in § 4 FwVO i.V.m. Anlage 1 FwVO definiert sei, lediglich insoweit Bezug, um die Fahrzeugtypen zu bestimmen, die im Rahmen der Gebührenerhebung als Sondereinsatzmittel abrechenbar seien. Eine Unterscheidung zwischen Berufsfeuerwehren und Freiwilligen Feuerwehren sowie unterschiedlicher Arten Freiwilliger Feuerwehren finde insofern nicht statt. Bei allen Kommunen mit Berufsfeuerwehren existierten gleichzeitig auch Freiwillige Feuerwehren, so auch bei ihr - der Beklagten -. Es könne für die Qualifizierung als Sondereinsatzmittel keine Rolle spielen, ob ein Hilfeleistungslöschgruppenfahrzeug von der Berufsfeuerwehr eingesetzt werde oder ein Löschgruppenfahrzeug der Freiwilligen Feuerwehr des betreffenden Ortsteils. In der Regel würden bei größeren Einsätzen ohnehin mehrere Freiwillige Feuerwehren zusätzlich zur Berufsfeuerwehr alarmiert. Häufig gehörten auch mehrere Freiwillige Feuerwehren zu einer Kommune; sie unterstützten sich gegenseitig, rechtlich sei es immer nur "eine Feuerwehr". Es sei also denkbar, dass eine Kommune sowohl Stützpunktfeuerwehren als auch Grundausstattungsfeuerwehren besitze. Nach der Lesart der Klägerin wäre für diesen Regelfall nicht eindeutig erkennbar, welches hier die abrechenbare Mindestausstattung wäre. Es könne für die Abrechenbarkeit keine Rolle spielen, welcher Feuerwehr welche Fahrzeuge zugeordnet seien, hierbei handele es sich letztlich um eine reine innerorganisatorische Maßnahme. Zudem seien die Kosten für das Personal zur Bedienung der Sondereinsatzmittel ebenfalls in Ansatz zu bringen, da das jeweilige Sondereinsatzmittel andernfalls nicht verwendet werden könne.
Mit dem angefochtenen Urteil hat das Verwaltungsgericht das Verfahren eingestellt, soweit es die Beteiligten übereinstimmend für erledigt erklärt haben, und den Gebührenbescheid der Beklagten vom 10. Mai 2022 (Vertragsgegenstandsnummer .....) hinsichtlich der abgerechneten Sondereinsatzmittel aufgehoben, soweit darin mehr als 8.390,03 EUR festgesetzt wurden. Im Übrigen hat es die Klage abgewiesen. Zur Begründung hat das Verwaltungsgericht ausgeführt, dass die Beklagte zu Unrecht mit Bescheid vom 10. Mai 2022 Gebühren für den Einsatz der Berufsfeuerwehr am .... 2021 zulasten der Klägerin festgesetzt habe, weil es insoweit an einer ausreichenden Rechtsgrundlage für die Erhebung dieser Gebühren fehle. Um - wie hier - gemäß § 29 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 NBrandSchG bei einer Brandbekämpfung oder Hilfeleistung in einem Gewerbe- oder Industriebetrieb Gebühren für Sondereinsatzmittel erheben zu können, müsse bekannt sein, welche Einsatzmittel Teil der Mindestausstattung seien, da § 29 Abs. 3 Satz 2 NBrandSchG Sondereinsatzmittel als Einsatzmittel bestimme, die nicht zur Mindestausrüstung gehörten. Im Niedersächsischen Gesetz über den Brandschutz und die Hilfeleistung der Feuerwehr gebe es dazu keine Regelung. Die in § 4 FwVO niedergelegte Regelung über Mindestausstattungen könne nicht zur Konkretisierung der Mindestausstattung der Berufsfeuerwehr herangezogen werden, da sie nach ihrer systematischen Stellung nur für Freiwillige Feuerwehren gelte. Eine andere Auslegung des § 4 FwVO könne auch dem Willen des Gesetzgebers nicht entnommen werden. Eine analoge Anwendung sei ebenso wenig möglich. Soweit die Beklagte für die am Einsatz beteiligten Fahrzeuge der Freiwilligen Feuerwehren Gebühren i.H.v. 8.390,03 EUR festgesetzt habe, erweise sich der angegriffene Bescheid hingegen als rechtmäßig. Die insofern abgerechneten Feuerwehrfahrzeuge entsprächen nicht der Typik der in Anlage 1 zu § 4 Abs. 1 FwVO genannten Fahrzeuge und seien daher als Sondereinsatzmittel anzusehen. Dem stehe auch die Vorschrift des § 5 FwVO nicht entgegen, da diese es den Gemeinden, die neben einer Berufsfeuerwehr auch eine Freiwillige Feuerwehr aufstellten, überlasse, mit welchem Gerät sie diese ausstatteten. Die Vorschrift regele jedoch nicht, welche Fahrzeuge in diesem Fall zur Mindestausstattung gehörten. Zu Unrecht habe die Beklagte demgegenüber Gebühren für Personal in Ansatz gebracht. Feuerwehrkräfte seien nicht als Sondereinsatzmittel gemäß § 29 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 NBrandSchG anzusehen, da sich insbesondere aus den Gesetzesmaterialien ergebe, dass Einsatzmittel nur Fahrzeuge und Ausrüstung umfassten. Daran ändere auch der Einwand der Beklagten, dass die eingesetzten hochspezialisierten Fahrzeuge nur mit dem zugehörigen Personal betrieben werden könnten, nichts.
Die Beklagte hat die vom Verwaltungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung zugelassene Berufung gegen das ihr am 22. Januar 2024 zugestellte Urteil am 2. Februar 2024 eingelegt und am 14. März 2024 begründet. Zur Begründung führt sie aus, dass das Verwaltungsgericht den Begriff des Sondereinsatzmittels in § 29 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 NBrandSchG falsch ausgelegt habe, soweit es davon ausgegangen sei, dass lediglich Fahrzeuge der Freiwilligen Feuerwehren darunterfielen und zugehöriges Bedienpersonal nicht abgerechnet werden könne. Daher habe das Verwaltungsgericht die Festsetzung von Gebühren i.H.v. 25.639,45 EUR für eingesetzte Fahrzeuge der Berufsfeuerwehr nebst Bedienpersonal sowie i.H.v. 5.274,63 EUR für das Bedienpersonal bezüglich der zuletzt noch geltend gemachten als Sondereinsatzmittel zu klassifizierenden Fahrzeuge der Freiwilligen Feuerwehren zu Unrecht als rechtswidrig erachtet. Aus der Gesetzesbegründung ergebe sich, dass es bei der Bestimmung dessen, was Sondereinsatzmittel seien, nur auf die Fahrzeugtypen ankomme, die in Anlage 1 zu § 4 Abs. 1 FwVO festgelegt seien. Nicht maßgeblich sei hingegen die Anzahl der Fahrzeuge. Um seinem tatsächlichen Willen zu entsprechen, hätte der Gesetzgeber im Niedersächsischen Gesetz über den Brandschutz und die Hilfeleistung der Feuerwehr Sondereinsatzmittel eindeutiger als "Fahrzeugtypen und Ausrüstungsgegenstände" definieren bzw. Folgendes festlegen können: "Sondereinsatzmittel sind Fahrzeugtypen und Ausrüstungsgegenstände (nebst zugehörigem Bedienpersonal), die nicht zur Mindestausstattung gehören". Stattdessen sei der Begriff "Einsatzmittel" gewählt worden, da sich dieser als hinreichend eindeutig dargestellt habe. Nach dem Willen des Gesetzgebers seien Sondereinsatzmittel demnach alle Fahrzeugtypen, bei denen es sich nicht um Einsatzleitfahrzeuge, Löschfahrzeuge, Hubrettungsfahrzeuge, Rüstwagen, Gerätewagen oder Wechselladerfahrzeuge mit Abrollbehälter handele.
Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts könnten im Rahmen der Gebührenerhebung auch die Kosten des Bedienpersonals für die Sondereinsatzmittel in Ansatz gebracht werden. Das gelte zwingend in Fällen, in denen die Feuerwehr über das Sondereinsatzmittel nicht selbst verfüge und es daher anmieten müsse. Spezialfahrzeuge würden nur mit entsprechend geschultem Bedienpersonal vermietet. Die Kosten, die von den Anbietern als Tagespreise geltend gemacht würden, ohne den auf das Personal entfallenden Anteil separat auszuweisen, seien im Wege der Auslagenerstattung auf die Gebührenschuldner umzulegen. Nach der Gesetzesbegründung solle es keinen Unterschied machen, ob die betroffene Feuerwehr das Sondereinsatzmittel selbst vorhalte oder es anmieten müsse. Aus diesem Grund müsse in beiden Fällen das Bedienpersonal dem Sondereinsatzmittel zugerechnet werden und gebührenmäßig abrechenbar sein. Ohne das entsprechende Personal sei ein Sondereinsatzmittel nicht verwendbar und daher nutzlos. Auch der Sinn und Zweck der Regelung spreche dafür, nicht die Allgemeinheit mit den entsprechenden Kosten zu belasten, sondern den Verursacher, dem die Leistung der Feuerwehr zugutekomme. Zudem umfasse nach dem Wortlaut des § 4 Abs. 2 FwVO die Mindestausrüstung jeweils ein Fahrzeug mit Besatzung. Aus diesem Grund sei es nur konsequent, auch bei den Sondereinsatzmitteln die Fahrzeuge mit der jeweiligen Besatzung heranzuziehen.
Im laufenden Berufungsverfahren hat die Beklagte den streitgegenständlichen Bescheid mit Schriftsatz vom 28. Mai 2026 weiter aufgehoben, soweit in diesem Kosten für Fahrzeuge und Personal der Berufsfeuerwehr i.H.v. 8.613,57 EUR festgesetzt worden sind. Insoweit haben die Beteiligten durch Schriftsätze vom 8. und 18. Juni 2026 das Verfahren übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt. In der mündlichen Verhandlung hat die Beklagte des Weiteren die Berufung zurückgenommen, soweit sie einen Betrag i.H.v. 30.914,08 EUR übersteigt.
Die Beklagte beantragt zuletzt,
das Urteil des Verwaltungsgerichts Hannover - 10. Kammer - vom 22. Dezember 2023 zu ändern, soweit das Verwaltungsgericht den Bescheid vom 10. Mai 2022 (Vertragsgegenstandsnummer .....) in Höhe eines Betrages von 30.914,08 EUR aufgehoben hat.
Die Klägerin beantragt,
die Berufung zurückzuweisen.
Sie ist der Ansicht, dass das Verwaltungsgericht den Gebührenbescheid vom 10. Mai 2022 zu Recht in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang aufgehoben habe. Es fehle bereits an einer Rechtsgrundlage, um Gebühren für den Einsatz der Berufsfeuerwehr zu erheben. Die Beklagte habe die Gebührenerhebung auf § 29 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 NBrandSchG i.V.m. § 4 Abs. 1 FwVO und deren Anlage 1 gestützt. Jedoch beziehe sich die Vorschrift des § 4 Abs. 1 FwVO sowohl nach ihrem Wortlaut als auch ausweislich ihrer systematischen Stellung ausschließlich auf Freiwillige Feuerwehren. Aus den Gesetzesmaterialien ergebe sich keine andere Beurteilung. Es stelle sich als widersprüchlich dar, wenn die Beklagte einerseits die Auffassung vertrete, dass zur Bestimmung der Mindestausstattung der Berufsfeuerwehr nur auf die in Anlage 1 zu § 4 FwVO aufgelisteten Fahrzeugtypen abzustellen sei, sie den streitgegenständlichen Gebührenbescheid andererseits aber dennoch auf § 4 FwVO i.V.m. Anlage 1 FwVO stütze, der für Berufsfeuerwehren keine Geltung beanspruche. Sofern sie vortrage, wie § 29 Abs. 3 NBrandSchG eindeutiger hätte formuliert werden können, räume die Beklagte tatsächlich ein, dass der Gesetzgeber den Regelungsgehalt, den sie in die Vorschrift hineinlese, nicht in einer dem Bestimmtheitsgrundsatz genügenden Weise normiert habe. Eine analoge Anwendung des § 4 Abs. 1 FwVO komme ebenfalls nicht in Betracht, da es bereits an einer planwidrigen Regelungslücke fehle. Der Verordnungsgeber habe bewusst keine Regelung zur Mindestausstattung von Berufsfeuerwehren getroffen. Im Übrigen könne über eine Analogiebildung eine vollständig fehlende Ermächtigungsgrundlage nicht ersetzt werden.
Auch für die Erhebung von Gebühren für das eingesetzte Personal der Freiwilligen Feuerwehren gebe es keine Rechtsgrundlage. Unter Einsatzmitteln i.S.v. § 29 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 NBrandSchG seien ausschließlich Ausrüstungsgegenstände, nicht aber Einsatzkräfte zu verstehen. Die Differenzierung zwischen "Einsatzmitteln" und "Einsatzkräften" finde sich auch in mehreren Feuerwehrgesetzen verschiedener Bundesländer. Der Einwand der Beklagten, dass Sondereinsatzmittel ohne Personal nicht einsetzbar und daher nutzlos seien, ändere daran nichts. Es sei von der Beklagten hinzunehmen, dass nach dem Willen des Gesetzgebers die Kosten für Einsatzkräfte im Rahmen der Gebührenerhebung nicht angesetzt werden könnten.
Wegen der weiteren Einzelheiten des Vorbringens der Beteiligten und des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten verwiesen, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.
EntscheidungsgründeSoweit die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend für erledigt erklärt haben und die Beklagte die Berufung zurückgenommen hat, ist die Rechtshängigkeit entfallen (vgl. Schübel-Pfister, in: Eyermann, VwGO, 17. Aufl. 2026, § 161 Rn. 14). Es entspricht der teilweisen Praxis, das Verfahren jeweils insoweit (mit deklaratorischer Wirkung) einzustellen (vgl. Happ/Käß, in: Eyermann, VwGO, 17. Aufl. 2026, § 126 Rn. 10 u. Schübel-Pfister, in: Eyermann, VwGO, 17. Aufl. 2026, § 161 Rn. 6, 14) und im Umfang der übereinstimmenden Erledigungserklärungen in der Rechtsmittelinstanz außerdem deklaratorisch (vgl. § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 269 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 ZPO; dazu Schübel-Pfister, in: Eyermann, VwGO, 17. Aufl. 2026, § 161 Rn. 14) die Wirkungslosigkeit der zuvor ergangenen Entscheidungen auszusprechen. Von der Möglichkeit der deklaratorischen Verfahrenseinstellung hat der Senat Gebrauch gemacht, soweit die Beklagte die Berufung zurückgenommen hat. Zwingend ist lediglich die Entscheidung über die Kostenfolge (§§ 126 Abs. 3 Satz 2, 155 Abs. 2 VwGO; § 161 Abs. 1 VwGO).
Die Berufung der Beklagten, soweit sie noch rechtshängig geblieben ist, hat keinen Erfolg.
Die zulässige Berufung ist unbegründet. Das Verwaltungsgericht hat den Bescheid der Beklagten vom 10. Mai 2022 (Vertragsgegenstandsnummer .....) zu Recht hinsichtlich der abgerechneten Sondereinsatzmittel aufgehoben, soweit darin mehr als 8.390,03 EUR festgesetzt wurden. Insoweit ist der Bescheid rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).
Die Rechtmäßigkeit eines Gebührenbescheids ist anhand der im Zeitpunkt des Entstehens der streitigen Zahlungspflicht maßgeblichen Rechtslage zu überprüfen (Senatsurt. v. 18.7.2024 - 11 LB 14/23 - juris Rn. 33; Senatsurt. v. 19.3.2019 - 11 LC 161/17 - juris Rn. 21; Senatsurt. v. 6.4.2018 - 11 LC 21/17 - juris Rn. 34; vgl. auch: VGH BW, Urt. v. 30.6.2020 - 1 S 2712/19 - juris Rn. 30; SächsOVG, Urt. v. 17.3.2016 - 5 A 544/14 - juris Rn. 15). Da hier Kosten für einen Feuerwehreinsatz am .../... Juni 2021 im Streit stehen, ist auf die zu diesem Zeitpunkt geltende Rechtslage abzustellen, mithin auf das Niedersächsische Gesetz über den Brandschutz und die Hilfeleistung der Feuerwehr vom 18. Juli 2012 (Nds. GVBl. 2012, 269, i.d. Änderungsfassung v. 20.5.2019, Nds. GVBl. 2019, 88 - NBrandSchG -), sowie die Verordnung über die kommunalen Feuerwehren vom 30. April 2010 (Nds. GVBl. 2010, 185, 284, i.d. Änderungsfassung vom 17.5.2011, Nds. GVBl. 2011, 125 - FwVO -). Im Folgenden werden daher, soweit nicht ausdrücklich etwas anderes angegeben wird, ausschließlich die hier maßgeblichen Normfassungen herangezogen.
Entgegen der Ansicht der Beklagten kann der streitgegenständliche Bescheid vom 10. Mai 2022, soweit die Beklagte darin über den vom Verwaltungsgericht zuerkannten Betrag von 8.390,03 EUR hinaus weitere Kosten i.H.v. 30.914,08 EUR in Ansatz gebracht hat, nicht auf die von ihr genannte und einzig in Betracht kommende Rechtsgrundlage des § 29 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 NBrandSchG i.V.m. §§ 1, 2, 5 NKAG i.V.m. § 2 Abs. 2 der Satzung über die Erhebung von Gebühren für Dienst- und Sachleistungen der Feuerwehr Hannover vom 29. November 2018 (Gem. Abl. 2019, Nr. 4, S. 63 ff. - FGS -) sowie Ziffer 1, 2, 10 des als Anlage zur Satzung gehörenden "Gebührentarifs" gestützt werden.
Gemäß § 29 Abs. 1 NBrandSchG ist der Einsatz der gemeindlichen Feuerwehren und der Kreisfeuerwehren bei Bränden, bei Notständen durch Naturereignisse und bei Hilfeleistungen zur Rettung von Menschen aus akuter Lebensgefahr unentgeltlich, soweit sich aus § 29 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und Abs. 3 NBrandSchG nichts anderes ergibt. Nach § 29 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 NBrandSchG können Kommunen bei nach § 29 Abs. 1 NBrandSchG unentgeltlichen Einsätzen von den nach § 29 Abs. 4 NBrandSchG Verpflichteten Gebühren und Auslagen nach dem Niedersächsischen Kommunalabgabengesetz für Sonderlöschmittel und Sondereinsatzmittel, die bei einer Brandbekämpfung oder Hilfeleistung in einem Gewerbe- oder Industriebetrieb eingesetzt worden sind, sowie für deren Entsorgung erheben. Sondereinsatzmittel im Sinne von § 29 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 NBrandSchG sind dabei Einsatzmittel, die nicht zur Mindestausrüstung gehören (§ 29 Abs. 3 Satz 2 NBrandSchG). Eine § 29 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 NBrandSchG entsprechende Regelung hat die Beklagte auch in § 2 Abs. 2 Satz 1 FGS getroffen.
Wie noch darzulegen sein wird (dazu unter I. und II.1.), ist nur für die Freiwillige Feuerwehr normiert, was im Sinne von § 29 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 NBrandSchG zur Mindestausrüstung gehört. Der Feuerwehreinsatz der Beklagten ist insofern im Hinblick auf Sondereinsatzmittel, die von den am Einsatz beteiligten Freiwilligen Feuerwehren zur Brandbekämpfung eingesetzt wurden, dem Grunde nach gebührenpflichtig (dazu unter I.). Mangels einer Festlegung der Mindestausrüstung von Berufsfeuerwehren hat die Beklagte von der Klägerin zu Unrecht Gebühren für die von der Berufsfeuerwehr verwendeten Sondereinsatzmittel verlangt (dazu unter II.). Da Personalkosten nicht zu den Sondereinsatzmitteln zu zählen sind, waren auch Personalkosten für die Einsatzkräfte der Freiwilligen Feuerwehren zur Bedienung der eingesetzten Fahrzeuge in dem streitgegenständlichen Gebührenbescheid nicht in Ansatz zu bringen (dazu unter III.).
I. Bei dem Einsatz am .../... Juni 2021, der dem Großbrand auf dem Betriebsgelände der Klägerin geschuldet war, handelte es sich um einen nach § 29 Abs. 1 NBrandSchG grundsätzlich unentgeltlichen Einsatz. Da die Klägerin an dem Brandort einen Betriebshof und damit einen Gewerbebetrieb unterhält, war die Beklagte gemäß § 29 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 NBrandSchG grundsätzlich berechtigt, für die bei der Brandbekämpfung eingesetzten Sonderlöschmittel und Sondereinsatzmittel Gebühren und Auslagen zu erheben. Die Klägerin war gemäß § 29 Abs. 4 Satz 2 Nr. 2 NBrandSchG als Eigentümerin auch dem Grunde nach verpflichtet, die nach § 29 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 NBrandSchG rechtmäßig erhobenen Kosten zu tragen.
§ 29 Abs. 3 Satz 2 NBrandSchG bestimmt - wie erwähnt -, dass Sondereinsatzmittel im Sinne von § 29 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 NBrandSchG Einsatzmittel sind, die nicht zur Mindestausrüstung gehören. Eine Regelung, die besagt, welche Einsatzmittel zur Mindestausrüstung der unterschiedlichen Arten der gemeindlichen Feuerwehren in Niedersachsen zählen, enthält das Niedersächsische Gesetz über den Brandschutz und die Hilfeleistung der Feuerwehr nicht. Es verpflichtet gemäß § 2 Abs. 1 Satz 2 NBrandSchG die Gemeinden lediglich dazu, eine den örtlichen Verhältnissen entsprechende leistungsfähige Feuerwehr aufzustellen, auszurüsten, zu unterhalten und einzusetzen. Dazu haben sie gemäß § 2 Abs. 1 Satz 3 Nr. 1 NBrandSchG insbesondere die erforderlichen Anlagen, Mittel, einschließlich Sonderlöschmittel, und Geräte bereitzuhalten. In § 37 Abs. 1 Nr. 2 des damaligen Niedersächsischen Brandschutzgesetzes, das mit Ablauf des 26. Juli 2012 außer Kraft trat und durch das Niedersächsische Gesetz über den Brandschutz und die Hilfeleistung der Feuerwehr ersetzt wurde (Nds. GVBl. 2012, 269 ff.), wurde der Minister des Innern ermächtigt, durch Verordnung die Mindeststärke, die Gliederung und die Mindestausrüstung der Feuerwehren einschließlich der Bereitschaften zu regeln (vgl. die entsprechende aktuelle Regelung in § 36 Nr. 3 NBrandSchG n.F.). Auf dieser Grundlage hat das Niedersächsische Innenministerium die Verordnung über die kommunalen Feuerwehren vom 30. April 2010 (Nds. GVBl. S. 185, 284), zuletzt geändert durch Verordnung vom 17. Mai 2011 (Nds. GVBl. S. 125), erlassen und in dieser im ersten Teil "Gliederung, Mindeststärke und Mindestausrüstung der Freiwilligen Feuerwehren" unter § 4 (u.a.) die Mindestausrüstung festgelegt. Nach § 4 Abs. 1 FwVO richtet sich die Typisierung und Mindestausstattung der Feuerwehrfahrzeuge gemäß § 4 Abs. 2 bis Abs. 5 FwVO nach Anlage 1 FwVO. § 4 Abs. 2 bis Abs. 5 FwVO regelt die Mindestausrüstung für eine Grundausstattungsfeuerwehr, für eine Stützpunktfeuerwehr und für eine Schwerpunktfeuerwehr bzw. für Gemeinden ohne Schwerpunktfeuerwehr. Aus der Anlage 1 FwVO ergibt sich im Hinblick auf die Typisierung, dass Einsatzleitfahrzeuge, Löschfahrzeuge, Hubrettungsfahrzeuge, Rüstwagen, Gerätewagen und Wechselladerfahrzeuge mit Abrollbehälter zur Mindestausrüstung der Freiwilligen Feuerwehren gehören, und welche Anforderungen jeweils an ihre Mindestausstattung bestehen.
Davon ausgehend hat das Verwaltungsgericht im Urteil den Bescheid vom 10. Mai 2022 (Vertragsgegenstandsnummer ....), sofern die Beklagte darin Kosten i.H.v. 8.390,03 EUR für Fahrzeuge der Freiwilligen Feuerwehren als Sondereinsatzmittel festgesetzt hat, als rechtmäßig erachtet und die Klage insofern abgewiesen. In diesem Umfang ist der Bescheid im vorliegenden Berufungsverfahren gemäß § 129 VwGO nicht streitgegenständlich, da nur die Beklagte, nicht aber die Klägerin Berufung gegen das erstinstanzliche Urteil eingelegt hat (vgl. Rudisile/Röcker, in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand: Juli 2025, § 129 Rn. 5).
II. Die Beklagte war nicht berechtigt, gegenüber der Klägerin Gebühren i.H.v. 25.639,45 EUR für den Einsatz der Berufsfeuerwehr festzusetzen. Es fehlt an einer gesetzlichen Grundlage, um die im streitgegenständlichen Bescheid geltend gemachten Kosten für die Sondereinsatzmittel der Berufsfeuerwehr in Gestalt von Fahrzeugen und Personal von der Klägerin zu verlangen.
Die Beklagte kann § 29 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 NBrandSchG i.V.m. § 4 FwVO i.V.m. Anlage 1 FwVO nicht als Rechtsgrundlage heranziehen, um die Kosten des Einsatzes der Berufsfeuerwehr gegenüber der Klägerin festzusetzen. Zwar besteht - wie ausgeführt - mit der Norm des § 29 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 NBrandSchG für die Kommunen die Möglichkeit, Gebühren und Auslagen für Sonderlöschmittel und Sondereinsatzmittel, die bei einer Brandbekämpfung oder Hilfeleistung in einem Gewerbe- oder Industriebetrieb eingesetzt worden sind, zu erheben. Der Gesetzgeber hat - wie bereits oben dargelegt - in § 29 Abs. 3 Satz 2 NBrandSchG jedoch lediglich geregelt, dass Sondereinsatzmittel im Sinne von § 29 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 NBrandSchG Einsatzmittel sind, die nicht zur Mindestausrüstung gehören, ohne gleichzeitig gesetzlich zu bestimmen, welche Einsatzmittel zur Mindestausrüstung der gemeindlichen Feuerwehren in Niedersachsen zählen. Angesichts der Definition in § 29 Abs. 3 Satz 2 NBrandSchG stellt sich eine Regelung zur Mindestausrüstung als notwendig dar, um beurteilen zu können, ob es sich bei den eingesetzten Fahrzeugen und Ausrüstungsgegenständen um Sondereinsatzmittel handelt. Von der dargestellten Verordnungsermächtigung zur Regelung der Mindestausrüstung hat der Verordnungsgeber indes nur insoweit Gebrauch gemacht, als er in § 4 FwVO nur eine Regelung für Freiwillige Feuerwehren und nicht auch für Berufsfeuerwehren getroffen hatte (dazu unter 1.). Bei § 29 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 NBrandSchG handelt es sich ohne eine ergänzende Regelung zur Mindestausrüstung um eine nicht hinreichend bestimmte Gebührenregelung, um die Kosten der von Berufsfeuerwehren bei einem Einsatz verwendeten Sondereinsatzmittel gegenüber den nach § 29 Abs. 4 NBrandSchG Verpflichteten geltend zu machen (dazu unter 2.). Anders als die Beklagte meint, kommt auch eine analoge Anwendung von § 4 FwVO i.V.m. Anlage 1 FwVO in Bezug auf § 29 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 NBrandSchG nicht in Betracht (dazu unter 3.).
a) Dass § 4 FwVO nur für Freiwillige Feuerwehren und nicht für Berufsfeuerwehren gilt, ergibt sich bereits aus der systematischen Stellung dieser Norm. § 4 FwVO findet sich im ersten Teil der Verordnung, der die Überschrift "Gliederung, Mindeststärke und Mindestausrüstung der Freiwilligen Feuerwehren" trägt. Bereits daraus folgt, dass die Regelung sich nur auf Freiwilligen Feuerwehren bezieht. Auch generell betreffen die Regelungsgegenstände der Verordnung über die kommunalen Feuerwehren nahezu ausschließlich Freiwillige Feuerwehren. Nur im zweiten Abschnitt des dritten Teils enthält die Verordnung unter § 16 FwVO Vorgaben für Berufsfeuerwehren hinsichtlich der Dienstgradabzeichen für Kommunalbeamte sowie Körperschaftsbeamte im Feuerwehrdienst. Dass die Verordnung über die kommunalen Feuerwehren nahezu ausschließlich Regelungen zur Freiwilligen Feuerwehr zum Gegenstand hat, korrespondiert mit dem Ziel des Verordnungsgebers sicherzustellen, dass die Gemeinden für die Freiwilligen Feuerwehren eine landesweit vergleichbare und für alle Einsatzkräfte bekannte bzw. wiedererkennbare Ausrüstung vorhalten. Damit wird insbesondere gewährleistet, dass bei gemeinsamen Einsätzen verschiedener Freiwilliger Feuerwehren - wie im Fall der Nachbarschaftshilfe unter Gemeinden - die technische Ausrüstung kompatibel ist und die Freiwilligen Feuerwehren Teil eines sich ergänzenden, aufeinander aufbauenden Systems sind. Im Hinblick auf Großschadensereignisse und Katastrophen stellt dies eine unverzichtbare Anforderung an eine wirkungsvolle Gefahrenabwehr dar (Scholz/Runge, Niedersächsisches Brandschutzgesetz, 9. Aufl. 2020, Anhang 1, Erläuterungen, S. 395 f.). Diese Regelungsziele können auf die in Niedersachsen aktuell bestehenden elf Berufsfeuerwehren nicht ohne weiteres übertragen werden, weil diese hauptsächlich nur in Gemeinden mit mehr als 100.000 Einwohnern existieren (s. § 9 Abs. 1 NBrandSchG) und bezüglich ihrer Ausrüstung teilweise speziell auf die örtlichen Gegebenheiten in Großstädten zugeschnitten sind.
b) Entsprechend regelt § 4 Abs. 2 bis Abs. 5 FwVO die Mindestausrüstung nur von Grundausstattungsfeuerwehren, Stützpunktfeuerwehren und Schwerpunktfeuerwehren bzw. für Gemeinden ohne Schwerpunktfeuerwehr. Nach § 1 Abs. 1 FwVO stellen Grundausstattungsfeuerwehren, Stützpunktfeuerwehren und Schwerpunktfeuerwehren drei unterschiedliche Arten von Ortsfeuerwehren dar. Ortsfeuerwehren sind wiederum gemäß § 11 Abs. 4 NBrandSchG (bzw. § 10 Abs. 2 NBrandSchG a.F., auf den § 1 Abs. 1 FwVO in der hier maßgeblichen Fassung noch Bezug nimmt) Untergliederungen der Freiwilligen Feuerwehr einer Gemeinde. Sie gelten als rechtlich unselbständige Organisationseinheiten der Freiwilligen Feuerwehr (Scholz/Runge, Niedersächsisches Brandschutzgesetz, 9. Aufl. 2020, § 11 Rn. 10). Für Berufsfeuerwehren gibt es eine solche Untergliederung hingegen nicht. Daraus folgt, dass der Vorschrift des § 4 Abs. 2 bis Abs. 5 FwVO - wie bereits die Gliederungsüberschrift vorgibt - lediglich Vorgaben zur Mindestausrüstung für die unterschiedlichen Arten der Freiwilligen Feuerwehr entnommen werden können.
c) Auch § 5 FwVO in der hier maßgeblichen Fassung spricht dafür, dass sich die in § 4 FwVO geregelte Mindestausrüstung nur auf Freiwillige Feuerwehren bezieht, denn nach dieser Sonderregelung gilt u.a. § 4 FwVO nicht für die Freiwillige Feuerwehr in Gemeinden mit Berufsfeuerwehr. Der Hintergrund dieser Regelung besteht darin, dass Freiwillige Feuerwehren und Berufsfeuerwehren im Einsatz eine Einheit unter der Leitung des Leiters der Berufsfeuerwehr bilden. Die Ausrüstung muss daher für beide Arten kommunaler Feuerwehren auf die besonderen örtlichen Belange abgestimmt sein. Da sich die Stärke und Ausrüstung der Berufsfeuerwehr einerseits und der jeweiligen Freiwilligen Feuerwehr andererseits vor diesem Hintergrund im Regelfall jedoch sehr unterscheiden, lassen sich diesbezüglich allgemeine Richtlinien nicht aufstellen (Scholz/Runge, Niedersächsisches Brandschutzgesetz, 9. Aufl. 2020, Anhang 1, § 5 FwVO, S. 418). Daher wird bei Freiwilligen Feuerwehren in Gemeinden mit Berufsfeuerwehr auf Vorgaben für die Mindestausrüstung der Fahrzeuge der Freiwilligen Feuerwehr verzichtet. An diesem Regelungsgehalt hat sich auch durch die Neufassung der Verordnung über die kommunalen Feuerwehren vom 8. April 2025 (Nds. GVBl. 2025 Nr. 25 und 27) nichts geändert, da nunmehr in § 4 Abs. 1 FwVO n.F. der Zusatz "von Gemeinden ohne Berufsfeuerwehr" aufgenommen und der bisherige Regelungsgehalt des § 5 FwVO gestrichen wurde. Zwar ist diese neue Fassung für den vorliegenden Streitfall nicht relevant, jedoch ergibt sich aus ihr, dass der Verordnungsgeber auch weiterhin die Mindestausstattung der Fahrzeuge nur für Freiwillige Feuerwehren bzw. Pflichtfeuerwehren von Gemeinden ohne Berufsfeuerwehr regeln wollte und will und damit - weiterhin - auf eine Regelung der Mindestausrüstung der Berufsfeuerwehr bewusst verzichtet.
d) Mit ihrem Einwand, ausweislich der Gesetzesbegründung komme es bei der Bestimmung dessen, was Sondereinsatzmittel seien, nur auf die in der Anlage 1 zu § 4 Abs. 1 FwVO festgelegten Fahrzeugtypen an, dringt die Beklagte nicht durch. Hiergegen spricht bereits, dass sich sowohl § 4 Abs. 1 FwVO als auch die Anlage 1 zu § 4 Abs. 1 FwVO ausweislich des Wortlauts nicht auf die Mindestausrüstung, die gemäß § 29 Abs. 3 Satz 2 NBrandSchG für die Einordnung, ob ein Einsatzmittel ein Sondereinsatzmittel darstellt, maßgeblich ist, beziehen, sondern lediglich die Typisierung und Mindestausstattung der in § 4 Abs. 2 bis Abs. 5 FwVO genannten Feuerwehrfahrzeuge regeln. Für die Auffassung der Beklagten bieten darüber hinaus, wie ausgeführt, der Gesetzes- und Verordnungstext, dessen Systematik und dessen Telos keinen Ansatzpunkt. In der Gesetzesbegründung, auf welche die Beklagte Bezug nimmt, heißt es (LT-Drs. 17/8173, S. 29):
"Sondereinsatzmittel sind Einsatzmittel (Fahrzeuge und Ausrüstung), die nicht zur Mindestausrüstung gehören. Den Umfang der Mindestausrüstung beschreibt § 4 der Feuerwehrverordnung (FwVO). Anlage 1 zu § 4 Abs. 1 FwVO lehnt sich dabei an die Feuerwehrfahrzeug-Typenliste der gängigsten genormten Fahrzeuge des Deutschen Institutes für Normung - Fachnormenausschuss Feuerwehrwesen (DIN-FNFW) an. Die Kommunen sollen z.B. für Fahrzeuge bei ansonsten unentgeltlichen Einsätzen die Erstattung von Kosten (in Form von Gebühren und Auslagen) erst erheben können, wenn diese nicht dieser Typisierung entsprechen oder vergleichbar sind."
Entgegen der Auffassung der Beklagten ergeben sich aus diesen Ausführungen keine hinreichenden Anhaltspunkte, dass der Gesetzgeber die in der Anlage 1 zu § 4 Abs. 1 FwVO genannten Fahrzeugtypen auch zur Bestimmung der Sondereinsatzmittel von Berufsfeuerwehren heranziehen wollte. Da in der von ihr in Bezug genommenen Gesetzesbegründung zu § 29 Abs. 3 Satz 2 NBrandSchG auf § 4 FwVO verwiesen wird und dem Gesetzgeber der unter II.1. beschriebene Geltungsbereich des § 4 FwVO bekannt war, kann daraus allein der Schluss gezogen werden, dass der Gesetzgeber die Kostenerstattung bei der Verwendung von Sondereinsatzmitteln zunächst nur in Bezug auf Freiwillige Feuerwehren im Blick hatte. Darüber hinaus findet die Anlage 1 FwVO ausschließlich in § 4 Abs. 1 FwVO Erwähnung und steht damit in unmittelbarem Zusammenhang mit einer Norm, die lediglich Vorgaben zur Mindestausstattung der Fahrzeuge der Freiwilligen Feuerwehr enthält. Wenn der Gesetzgeber davon abweichend eine Möglichkeit der Kostenerhebung bei der Verwendung von Sondereinsatzmitteln durch Berufsfeuerwehren hätte schaffen wollen, hätte er dieses Regelungsziel durch eine entsprechende inhaltliche Gestaltung des Gesetzestexts bzw. durch die Schaffung einer Verordnungsregelung zur Mindestausrüstung der Berufsfeuerwehren zum Ausdruck bringen müssen.
Die von der Beklagten herangezogene Vorschrift des § 29 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 NBrandSchG stellt (allein) keine taugliche Rechtsgrundlage dar, um die im streitgegenständlichen Bescheid genannten Kosten für die von der Berufsfeuerwehr der Beklagten genutzten Sondereinsatzmittel in Ansatz zu bringen. Im Bereich des Gebühren- und Beitragsrechts fordert das im Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3 GG) wurzelnde Bestimmtheitsgebot eine dem jeweiligen Zusammenhang angemessene Regelungsdichte, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden ausschließt. Der Gebührenschuldner muss die Höhe der zu erwartenden Gebührenlast anhand der normativen Festlegungen im Wesentlichen abschätzen können (BVerwG, Urt. v. 27.6.2013 - 3 C 7/12 - juris Rn. 16; NdsOVG, Urt. v. 4.6.2024 - 7 LB 109/21 - juris Rn. 36). Diesen Anforderungen wird § 29 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 NBrandSchG im Hinblick auf die hier geltend gemachten Gebühren nicht gerecht. Mangels einer Regelung der Sondereinsatzmittel bzw. Mindestausrüstung der Berufsfeuerwehr bleibt völlig unklar bzw. bliebe ins Belieben der jeweiligen Behörde gestellt, welche Fahrzeuge und Ausrüstung bezogen auf die Berufsfeuerwehr Sondereinsatzmittel darstellen. Damit werden die Normadressaten nicht in die Lage versetzt zu erkennen, für welchen konkreten Leistungsgegenstand - also für welches Sondereinsatzmittel der Berufsfeuerwehr - sie zu Kosten herangezogen werden können. Die Bestimmung in § 29 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 NBrandSchG ist, soweit sie sich auf von der Berufsfeuerwehr genutzte Sondereinsatzmittel bezieht, daher auch nicht geeignet, eine willkürliche Handhabung der Norm durch die zuständigen Behörden auszuschließen. Mangels einer § 4 FwVO i.V.m. Anlage 1 FwVO entsprechenden Regelung für Berufsfeuerwehren gibt es für diese keine Vorgaben zur Mindestausrüstung (Scholz/Runge, Niedersächsisches Brandschutzgesetz, 9. Aufl. 2020, § 9 Rn. 9). Aus diesem Grund ergeben sich die Mindestanforderungen an die Ausrüstung der Berufsfeuerwehren allein aus ihrer gesetzlichen Aufgabenstellung, die darin besteht, eigenständig eingesetzt zu werden, damit die Gemeinde mit ihrer Hilfe die in §§ 2 und 4 NBrandSchG genannten Aufgaben erfüllen kann (Scholz/Runge, Niedersächsisches Brandschutzgesetz, 9. Aufl. 2020, § 9 Rn. 14). Da die Ausrüstung einer Berufsfeuerwehr somit jeweils von den örtlichen Verhältnissen (Einwohnerzahl, Brandbelastung, Verkehrsverhältnisse etc.) und den von der Gemeinde festzulegenden Schutzzielen (Funktionsstärke, Hilfsfristen, Erreichungsgrad) abhängig ist, lässt sich deren Mindestausstattung nicht allgemein bestimmen, sondern kann von Gemeinde zu Gemeinde nicht unerheblich voneinander abweichen (Scholz/Runge, Niedersächsisches Brandschutzgesetz, 9. Aufl. 2020, § 9 Rn. 11). Somit ist es eine Frage des örtlichen Einzelfalls und der gemeindlichen Begebenheiten, bei welchen von der Berufsfeuerwehr eingesetzten Fahrzeugen und Ausrüstungsgegenständen es sich um Sondereinsatzmittel im Sinne von § 29 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 NBrandSchG handelt. Daher ist auch im Wege der Auslegung für die Normadressaten nicht mit der gebotenen Eindeutigkeit zu ermitteln, unter welchen Voraussetzungen Fahrzeuge und Ausrüstungsgegenstände der Berufsfeuerwehr als Sondereinsatzmittel anzusehen sein könnten.
Schließlich scheidet auch eine analoge Anwendung von § 4 FwVO mit deren Anlage 1 auf § 29 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 NBrandSchG aus. Der Inhalt von Gesetzen als Grundlage für belastende Maßnahmen kann durch Auslegung ermittelt werden, wenn er sich nicht unmittelbar aus dem Wortlaut ergibt. Die sich nach den anerkannten Auslegungsregeln ergebenden Grenzen bei der Gesetzesanwendung dürfen bei belastenden Maßnahmen jedoch nicht durch eine analoge Anwendung überschritten werden. Im Abgabenrecht sind Gebührenforderungen, die erst über Gesetzesanalogien zu Lasten des Abgabenschuldners zum Entstehen gebracht werden, mit dem Bestimmtheitsgebot nicht vereinbar (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.3.1999 - 8 C 27/97 - juris Rn. 18). Daran gemessen kommt eine analoge Anwendung hier bereits nicht in Betracht. Wie ausgeführt, bezieht sich der Regelungsgehalt des § 4 FwVO nur auf Freiwillige Feuerwehren. Davon abgesehen fehlt es sowohl an einer planwidrigen Regelungslücke als auch an einer vergleichbaren Interessenlage. Der Verordnungsgeber hat vor allem aufgrund des von den örtlichen Begebenheiten abhängigen Aufgabenfeldes bewusst darauf verzichtet, die Mindestausrüstung von Berufsfeuerwehren zu regeln (vgl. dazu bereits unter II.1.c) und Scholz/Runge, Niedersächsisches Brandschutzgesetz, 9. Aufl. 2020, § 9 Rn. 9-11). Auch eine vergleichbare Interessenlage liegt nicht vor, weil es strukturelle Unterschiede zwischen der Berufsfeuerwehr und der Freiwilligen Feuerwehr in Bezug auf Organisation sowie Aufgabenumfang gibt (siehe dazu unter II.1 und 2., vgl. auch § 4 NBrandSchG). Insofern erscheint es nicht sachgerecht, dieselben Maßstäbe an die jeweiligen Mindestausrüstungen dieser beiden Arten von Feuerwehren zu stellen.
III. Der streitgegenständliche Bescheid erweist sich auch als rechtswidrig, soweit die Beklagte darin Gebühren i.H.v. 5.274,63 EUR für das Personal der Freiwilligen Feuerwehren zur Bedienung der Sondereinsatzmittel festgesetzt hat. Insoweit kann der Bescheid ebenfalls nicht auf eine gesetzliche Grundlage gestützt werden, denn Einsatzkräfte gehören nicht zu den Sondereinsatzmitteln im Sinne von § 29 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 NBrandSchG. Für dieses Auslegungsergebnis sprechen sowohl der Wortlaut des Begriffs als auch der in den Gesetzgebungsmaterialien zum Ausdruck kommende Wille des Gesetzgebers (dazu unter 1.). Das von der Beklagten befürwortete Verständnis des Sondereinsatzmittels ist mit einer systematischen Einordnung des Begriffs nicht in Einklang zu bringen (dazu unter 2.). Schließlich rechtfertigen weder der Umstand, dass Sondereinsatzmittel ohne Bedienpersonal nicht verwendet werden können, noch der Einwand der Beklagten, dass Feuerwehren Sondereinsatzmittel, über die sie nicht selbst verfügen, einschließlich des Bedienpersonals anmieten müssten, ein anderes Ergebnis (dazu unter 3.).
"Absatz 3 erfährt eine redaktionelle Anpassung. "Sondereinsatzmittel" werden definiert.
Sondereinsatzmittel sind Einsatzmittel (Fahrzeuge und Ausrüstung), die nicht zur Mindestausrüstung gehören."
Demnach erfasst der Begriff des Einsatzmittels nur Geräte und Fahrzeuge, nicht aber Personal. Bereits in der Gesetzesbegründung zur Novellierung des damaligen Niedersächsischen Brandschutzgesetzes findet sich zu § 33 Abs. 3 Nr. 1 NBrandSchG a.F., dessen Regelungsgehalt heute in dem hier maßgeblichen § 29 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 NBrandSchG normiert ist, eine ähnliche Definition (LT-Drs. 16/4451, S. 44):
"Sondereinsatzmittel sind z. B. alle Einsatzmittel, die nicht zur Normbeladung von Feuerwehrfahrzeugen gehören oder besonderes technisches Spezialgerät wie ein Kran. Diese Kosten können Kommunen z. B. bei Großbränden in nicht vertretbarer Weise finanziell belasten. Es ist deshalb sachgerecht, dass die Kommunen die Kosten vom Verursacher verlangen können und diese nicht aus den kommunalen Haushalten bezahlt werden müssen. Letztlich handelt es sich dabei für die Gewerbe- und Industriebetriebe um ein versicherbares Risiko, das nicht auf die Allgemeinheit übertragen werden soll."
Auch mit Blick auf den vom Gesetzgeber verfolgten Gesetzeszweck, der in der zitierten Gesetzesbegründung zum Ausdruck kommt, ergibt sich mithin, dass es den Kommunen nach § 29 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 NBrandSchG nur möglich sein soll, die Kosten für Sachmittel in Ansatz zu bringen. Der besonderen Brandgefahr, die insbesondere auf die Produktionsprozesse in einem Gewerbe- oder Industriebetrieb zurückzuführen ist, trägt das Gesetz ausschließlich dadurch Rechnung, dass die nach § 29 Abs. 4 Satz 2 NBrandSchG Verpflichteten für die Kosten der bei dem Einsatz zur Brandbekämpfung genutzten Einsatzmittel, die über die Mindestausrüstung hinausgehen, aufzukommen haben. Es fehlt insofern an konkreten Anknüpfungspunkten, dass über den Wortlaut von § 29 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 NBrandSchG hinaus die entsprechende Kostentragung auch die Personalkosten für die Einsatzkräfte, die die Sondereinsatzmittel bedienen, umfassen sollte.
Auch eine weitergehende systematische Betrachtung der Begrifflichkeit des Sondereinsatzmittels ist mit dem von der Beklagten befürworteten Verständnis dahingehend, dass von dem Begriff auch Einsatzkräfte umfasst sein sollen, nicht in Einklang zu bringen. Vielmehr ist das vorgenannte wörtliche Verständnis von Einsatzmitteln auch anderen Vorschriften des niedersächsischen Landesrechts zum Brand- und Katastrophenschutz zu entnehmen. So unterscheidet § 8 Abs. 1 und Abs. 2 Niedersächsisches Katastrophenschutzgesetz (Nds. GVBl. 2022, 504 - NKatSG -) zwischen Einsatzkräften und Einsatzmitteln. Die vom Niedersächsischen Innenministerium mit Runderlass vom 4. Februar 2010 eingeführte Feuerwehr-Dienstvorschrift 3 "Einheiten im Lösch- und Hilfeleistungseinsatz" (FwDV 3 - B2213221/3 -; Nds. MBl. 2010, 312) nimmt ebenso nicht nur die Differenzierung zwischen Einsatzmitteln und Einsatzkräften vor (vgl. unter Ziffer 2 "Taktische Einheiten"), sondern enthält in der Anlage diesbezüglich auch konkrete Begriffsbestimmungen. Darin werden Einsatzmittel als Fahrzeuge, Geräte und Materialien definiert, die die Einsatzkräfte zur Auftragserfüllung benötigen. Als Einsatzkräfte werden demgegenüber alle im Einsatz tätigen Mannschaften mit ihren Einsatzmitteln und die Hilfskräfte bezeichnet. Auch Rechtsnormen zum Brand- und Katastrophenrechtschutz anderer Bundesländer deuten darauf hin, dass der Einsatz von Personal nicht als Sondereinsatzmittel eingeordnet werden kann. Die Vorschrift des § 34 Abs. 1 Satz 1 Gesetz über den Brandschutz, die Hilfeleistung und den Katastrophenschutz in Nordrhein-Westfalen trifft beispielsweise im Hinblick auf Feuerwehreinsätze die Unterscheidung zwischen Einsatzmitteln und Einsatzkräften (ebenso: § 42 Abs. 1 Hessisches Brand- und Katastrophenschutzgesetz, § 31 Abs. 1 Thüringer Brand- und Katastrophenschutzgesetz, § 49 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 und 3 Sächsisches Gesetz über den Brandschutz, Rettungsdienst und Katastrophenschutz). Davon ausgehend gelten als Sondereinsatzmittel im Sinne von § 29 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 NBrandSchG alle Fahrzeuge, Geräte und Materialien der Feuerwehr einer Gemeinde, die den Umfang der Mindestausrüstung übersteigen (Scholz/Runge, Niedersächsisches Brandschutzgesetz, 9. Aufl. 2020, § 29 Rn. 53). Im Übrigen trennt auch der in § 4 Abs. 1 FGS in Bezug genommene Gebührentarif in der Anlage der FGS der Beklagten hinsichtlich der Gebührentatbestände zwischen "Personaleinsatz" (Nr. 1) einerseits und dem "Einsatz von Fahrzeugen (ohne Personal)" (Nr. 2) sowie dem "Einsatz von feuerwehrtechn. Geräten und Ausrüstung (ohne Personal)" (Nr. 3) andererseits. Dieser Aufteilung liegt ebenfalls die dargelegte Unterscheidung zwischen Einsatzkräften und Einsatzmitteln zugrunde.
Der Einwand der Beklagten, dass Sondereinsatzmittel ohne das entsprechend geschulte Bedienpersonal nicht eingesetzt werden könnten, mag zutreffen, ändert aber nichts an der anhand der genannten Kriterien gefundenen Auslegung der Rechtsgrundlage, auf welche die Beklagte die Gebührenerhebung stützt. Aus § 29 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 NBrandSchG ergibt sich keine behördliche Befugnis, Gebühren oder Auslagen für das zur Bedienung von Sondereinsatzmitteln eingesetzte Personal zu erheben. Angesichts der oben dargelegten Definition des Sondereinsatzmittels in § 29 Abs. 3 Satz 2 NBrandSchG, die verdeutlicht, dass nur Einsatzmittel im Sinne von Fahrzeugen und Ausrüstung davon umfasst sind, und Einsatzkräfte gerade nicht erwähnt, bleibt für die Annahme der Beklagten, auch die Kosten für das zur Bedienung der Sondereinsatzmittel eingesetzte Personal könnten als Gebühren verlangt werden, kein Raum. Der Wortsinn markiert insofern die Grenze der Auslegung (vgl. BVerwG, Beschl. v. 6.9.1999 - 11 B 40/99 - juris Rn. 7). Diese wäre überschritten, wollte man den Begriff des Einsatzmittels über die auch fachsprachliche Bedeutung hinaus und entgegen der Systematik anderer Regelungen im Brand- und Katastrophenschutzrecht in diesem konkreten Zusammenhang dahin auslegen, dass auch Einsatzpersonal erfasst werde. Eine andere Bewertung ist - anders als die Beklagte meint - auch nicht mit Blick darauf veranlasst, dass die Verordnung über die kommunalen Feuerwehren gemäß § 4 Abs. 1 FwVO die Mindestausstattung der Feuerwehrfahrzeuge in § 4 Abs. 2 bis Abs. 5 FwVO i.V.m. Anlage 1 FwVO zugleich unter Benennung der Besatzung beschreibt (z.B. "Löschfahrzeug mit Staffelbesatzung"). Daraus ergibt sich nicht hinreichend deutlich, dass der Gesetzgeber - u.a. entgegen dem klaren Gesetzeswortlaut in § 29 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 NBrandSchG - im Brandschutzrecht auch eine Kostenerhebung in Bezug auf Einsatzkräfte ermöglichen wollte. Denn die Regelung in § 4 Abs. 2 bis Abs. 5 FwVO vermag nichts daran zu ändern, dass lediglich das Feuerwehrfahrzeug ein Einsatzmittel darstellt, für das als Sondereinsatzmittel unter den Voraussetzungen des § 29 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 NBrandSchG Gebühren erhoben werden können. Insofern kommt eine erweiternde Auslegung der Begrifflichkeit des Sondereinsatzmittels in § 29 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1, Satz 2 NBrandSchG durch den Verordnungsgeber dahingehend, dass davon auch Einsatzkräfte der Feuerwehr umfasst sein sollen, nicht in Betracht.
Eine andere Sichtweise ergibt sich schließlich nicht aus dem Vortrag der Beklagten, dass Feuerwehren auch das Bedienpersonal für ein im Einsatz erforderliches Sondereinsatzmittel, auf das sie im Rahmen ihrer eigenen Ausstattung nicht zurückgreifen können, anmieten müssten. Soweit die Beklagte geltend macht, eine Kostenerhebung für das Bedienpersonal von Sondereinsatzmitteln sei zwingend, wenn die Feuerwehr über das eingesetzte Sondereinsatzmittel gar nicht verfüge und es daher von Dritten anmieten müsse, ist zunächst darauf hinzuweisen, dass ein solcher Fall hier nicht vorliegt. Die Beklagte hat weder vorgetragen, dass sie für den Einsatz am .../... Juni 2021 Sondereinsatzmittel mit entsprechendem Bedienpersonal habe anmieten müssen, noch ist dies ersichtlich. Vor diesem Hintergrund kommt es auch nicht darauf an, ob Spezialfahrzeuge insbesondere aus Haftungsgründen nur mit dem entsprechend geschulten Bedienpersonal vermietet würden und insofern nur einheitliche Tagespreise ohne eine erkennbare Differenzierung zwischen Personalkosten und Kosten für das Fahrzeug ausgewiesen seien.
Der Vortrag der Beklagten, dass es nach der Gesetzesbegründung keinen Unterschied machen solle, ob die Feuerwehr der jeweiligen Kommune über das Sondereinsatzmittel verfüge oder dieses anmieten müsse und daher in beiden Fällen das Bedienpersonal zum Sondereinsatzmittel gehöre und abrechenbar sei, rechtfertigt ebenfalls kein anderes Ergebnis. In der Gesetzesbegründung heißt es dazu beispielhaft, dass die entstandenen Kosten für die Anmietung eines Autokranes als Sondereinsatzmittel in voller Höhe als Auslagen erhoben werden könnten und in dem Fall, dass die Kommune selbst einen Feuerwehrautokran vorhalte, sie die durch den Einsatz des Krans als Sondereinsatzmittel entstandenen Kosten als Gebühren erheben könne (LT-Drs. 17/8173, S. 29). Diese Ausführungen verhalten sich nicht zu der Frage, ob die Kommune bei einem selbst angeschafften Spezialfahrzeug auch die Personalkosten der Einsatzkraft, die das Fahrzeug führt und bedient, mittels Gebührenbescheid festsetzen kann. Dass es einen Gleichlauf zwischen der Kostenerhebung für ein gemietetes Sondereinsatzmittel und der Gebührenfestsetzung für ein von der Kommune angeschafftes Spezialfahrzeug im Hinblick auf das Bedienpersonal geben muss, lässt sich der Gesetzesbegründung ebenfalls nicht zwingend entnehmen. Selbst wenn mit der Beklagten davon auszugehen sein sollte, dass der Gesetzgeber beabsichtigt hatte, durch § 29 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 NBrandSchG eine Rechtsgrundlage für die Gebührenerhebung auch hinsichtlich des Bedienpersonals bei einem Sondereinsatzmittel zu schaffen, hätte es dafür jedenfalls einer ausdrücklichen Ergänzung im Gesetzestext bedurft. Die hier maßgebliche Regelung gibt eine derartige Auslegung - wie oben dargelegt - insbesondere angesichts ihres eindeutigen Wortlauts aktuell nicht her.
Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2, 155 Abs. 2, 161 Abs. 1 VwGO. Soweit der Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt worden ist, sind die Kosten der Beklagten aufzuerlegen. Sie hat ihren Bescheid im entsprechenden Umfang aufgehoben.
Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.
Gründe für die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO liegen nicht vor.
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