OVG Niedersachsen — 2026-06-25 — 13 LC 175/24 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2026-06-25

Aktenzeichen: 13 LC 175/24

ECLI: ECLI:DE:OVGNI:2026:0625.13LC175.24.00

Dokumenttyp: Urteil

Referenz: WKRS 2026, 16870

Tenor

Tenor: Auf die Berufung des Beklagten wird das Urteil des Verwaltungsgerichts Osnabrück - 1. Kammer - vom 19. Juni 2024 geändert.

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens in beiden Rechtszügen.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Klägerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110% des auf Grund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110% des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird zugelassen.

Tatbestand

TatbestandDie Beteiligten streiten über die vorschriftsmäßige Kennzeichnung des von der Klägerin hergestellten und vertriebenen Produkts "Pfeffer-Säckchen, Rügenwalder Art, geräuchert, grüner Pfeffer, grob" (im Folgenden: Pfeffer-Säckchen).

Die Klägerin ist eine deutsche Fleisch- und Wurstwarenherstellerin der Unternehmensgruppe "G. " . Sie produziert unter anderem das hier streitgegenständliche Pfeffer-Säckchen, bei dem es sich um eine Teewurst (streichfähige Rohwurst) handelt. Auf der Vorderseite des Produkts ist zu lesen: "Spitzenqualität, Pfeffer-Säckchen, Rügenwalder Art, geräuchert, grüner Pfeffer grob" . Auf der Rückseite des Produkts ist der Zutatenliste zu entnehmen, dass neben Schweinefleisch unter anderem auch Sonnenblumenöl Bestandteil des Pfeffer-Säckchens ist. Ein weiterer Hinweis auf dem Rückseiten-Etikett lautet: "100g Pfeffersäckchen grob mit grünem Pfeffer werden aus 103g Schweinefleisch und 3g Sonnenblumenöl hergestellt" (Blatt 7 f. der Beiakte 1).

Infolge einer lebensmittelrechtlichen Kontrolle in einer H. -Filiale in I. -Stadt am 10. Dezember 2019 prüfte das Chemische und Veterinäruntersuchungsamt (CVUA) Westfalen ein Pfeffer-Säckchen und kam zu dem Ergebnis, dass die Kennzeichnung des Produkts nicht den europarechtlichen Vorgaben entspreche (Blatt 5 ff. der Beiakte 1). Dem Etikett des Produkts lasse sich entnehmen, dass 100g Pfeffersäckchen grob mit grünem Pfeffer aus 103g Schweinefleisch und 3g Sonnenblumenöl hergestellt würden, sodass die Zutat "Fleisch" zu ca. 3% durch Sonnenblumenöl ersetzt werde. Da Sonnenblumenöl nicht zu den zur Herstellung einer Teewurst Rügenwalder Art üblicherweise verwendeten Ausgangsmaterialien zähle, sei es als Zusatz im Sinne von Abschnitt I Ziffer 1.8 der Leitsätze für Fleisch und Fleischerzeugnisse (in der Fassung v. 25.11.2015; BAnz AT v. 23.12.2015 B4) einzustufen. Dieser Zusatz sei gemäß Art. 17 Abs. 5 i.V.m. Anhang VI Teil A Nr. 4 der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 deutlich und in unmittelbarer Nähe zum Produktnamen und in entsprechend der Verordnung bestimmter Schriftgröße anzugeben. Der seitens des Beklagten unter Bezugnahme auf das Prüfergebnis des CVUA Westfalen erfolgten Aufforderung zur Kennzeichnungsänderung vom 7. Mai 2020 (Blatt 8R der Beiakte 1) trat die Klägerin mit Schreiben vom 8. Mai 2020 mit dem Argument entgegen, dass der Einsatz des Pflanzenöls ausschließlich aus technologischen Gründen erfolge und es sich deshalb nicht um einen Ersatz im Sinne eines Austausches von Fleisch durch eine andere Zutat handele (Blatt 9 f. der Beiakte 1).

Mit Stellungnahmen vom 25. Juni 2020 (Blatt 14 f. der Beiakte 1) und vom 18. Februar 2021 (Blatt 70 f. der Beiakte 1) schloss sich das Niedersächsische Landesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit, Lebensmittel- und Veterinärinstitut Oldenburg (im Folgenden: LVI Oldenburg) der Auffassung des CVUA Westfalen vollumfänglich an.

Mit Anhörungsschreiben vom 27. August 2020 teilte der Beklagte der Klägerin mit, dass er beabsichtige, ihr durch lebensmittelrechtliche Verfügung aufzuerlegen, das Produkt Pfeffer-Säckchen mit einer deutlichen Angabe der als Fleischersatz verwendeten Zutat "Sonnenblumenöl" zu versehen und zwar in unmittelbarer Nähe zum Produktnamen und in einer näher definierten Schriftgröße (Blatt 16 ff. der Beiakte 1). Dem trat die Klägerin mit Schreiben vom 23. September 2020 (Blatt 26 ff. der Beiakte 1) entgegen. Es müsse berücksichtigt werden, dass es sich bei Ziffer 2.11.7 der Leitsätze für Fleisch und Fleischerzeugnisse um eine Regelvermutung handele, die anhand der Umstände des konkreten Einzelfalls zu überprüfen sei. Der Einsatz von Pflanzenölen im Rahmen der Herstellung von streichfähigen Rohwürsten sei technologisch erforderlich, um andernfalls entstehenden, sensorischen Veränderungen entgegenzuwirken, und diene allein dem Zweck, die Streichfähigkeit der Rohwurst zu verbessern. Ein Austausch von tierischen Fetten erfolge daher nicht. Zur Unterstützung ihrer Auffassung legte die Klägerin Unterlagen des J. (J.) aus Juni 2012 (Blatt 38 f. der Beiakte 1), eine Stellungnahme des Herrn Dr. K. des Sachverständigenlabors L. vom 22. September 2020 (Blatt 40 ff. der Beiakte 1) sowie ein Gutachten des Herrn Prof. Dr. M. der N. O. -Stadt vom 20. September 2020 (Blatt 43 ff. der Beiakte 1) vor, auf deren Inhalte Bezug genommen wird.

Mit Bescheid vom 27. April 2021 ordnete der Beklagte an, die Kennzeichnung des Produktes "Pfeffer-Säckchen, Rügenwalder Art, geräuchert, grüner Pfeffer, grob" mit einer deutlichen Angabe der als Fleischersatz verwendeten Zutat "Sonnenblumenöl" zu versehen und zwar in unmittelbarer Nähe zum Produktnamen und in einer Schriftgröße, deren x-Höhe mindestens 75% der x-Höhe des Produktnamens beträgt und die nicht kleiner als die in Art. 13 Abs. 2 der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 vorgeschriebene Mindestschriftgröße sein dürfe. Für die Umsetzung wurde der Klägerin eine Frist bis zum 31. Juli 2021 gewährt (Blatt 77 ff. der Beiakte 1). Zur Begründung führte der Beklagte im Wesentlichen aus, dass ein Lebensmittel gemäß Art. 9 Abs. 1 Buchst. a), 17 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 bei fehlender rechtlich vorgeschriebener Bezeichnung mit seiner verkehrsüblichen Bezeichnung zu bezeichnen sei. Eine "verkehrsübliche Bezeichnung" sei gemäß Art. 2 Abs. 2 Buchst. o) der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 eine Bezeichnung, die von den Verbrauchern in dem Mitgliedstaat, in dem das Lebensmittel verkauft werde, als Bezeichnung dieses Lebensmittels akzeptiert werde, ohne dass eine weitere Erläuterung notwendig sei. Die Verbrauchererwartung in Deutschland sei in den Leitsätzen des Deutschen Lebensmittelbuchs beschrieben. Nach allgemeiner Verkehrsauffassung entsprechend des Abschnitts II Nr. 2.2.1.2 der Leitsätze für Fleisch und Fleischerzeugnisse (Neufassung v. 25.11.2015, BAnz AT v. 23.12.2015 B4, in der zurzeit geltenden Fassung) zähle Sonnenblumenöl nicht zu den zur Herstellung einer streichfähigen Rohwurst üblicherweise verwendeten Ausgangsmaterialien. Bei dem Pfeffer-Säckchen sei die Zutat "Fleisch" teilweise durch den Zusatz "Sonnenblumenöl" ersetzt worden, weil laut Gutachten der CVUA Westfalen der Anteil des als Fleischersatz zugesetzten Sonnenblumenöls ca. 3% betrage. Gemäß Abschnitt I Nr. 2.1.1.7 der Leitsätze sei von einem Ersetzen des Fleischanteils in der Regel auszugehen, wenn der Anteil 2% bei Fleischerzeugnissen überschreite.

Der Annahme der Klägerin, dass der Zusatz von Sonnenblumenöl branchenüblich und dem durchschnittlichen und informierten Verbraucher bekannt sei, könne nicht gefolgt werden. Eine Verwendung von mehr als 2% pflanzlichen Ölen in streichfähigen Rohwürsten werde zwar von einigen Herstellern praktiziert, sei jedoch nicht grundsätzliche Praxis. Auf dem Markt befänden sich auch viele derartige Produkte, die, wie traditionell üblich, ohne Pflanzenfett hergestellt würden. In Wurstwaren würden in Deutschland traditionell keine pflanzlichen Öle eingesetzt. Bei diversen Produkten dieser Art mit Pflanzenöl gäben die Hersteller die Verwendung in der Bezeichnung an.

Im Rahmen des Art. 17 Abs. 5 i.V.m. Anhang VI Teil A Nr. 4 der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 sei es unerheblich, ob der Austausch der erwarteten Zutat Fleisch bzw. Fett durch einen Anteil einer unüblichen Zutat (hier: Pflanzenöl) einen technologischen Grund habe oder als Substitution einer wertgebenden Komponente aus anderen Gründen erfolge. In der Bilanz der Zutatenmenge finde ein Austausch statt. Die Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 und auch die Leitsätze machten in diesem Punkt keine Differenzierung hinsichtlich der Zweckbestimmung und damit auch keine Ausnahme für einen technologisch bedingten Austausch. Ausschlaggebend sei, ob der Verbraucher unabhängig von der Zweckbestimmung erwarte, dass die ersetzte Zutat normalerweise verwendet werde oder von Natur aus vorhanden sei und (hier durch Pflanzenöl) ersetzt werde. Ursprünglich in der Fleischverordnung als Verwendungsverbot formuliert, sei mit der Novellierung der Leitsätze 2015 der Einsatz größerer Mengen unter ausreichender Kennzeichnung verankert worden. Es sei folglich davon auszugehen, dass ein mengenmäßiger Anteil von über 2% dem Verbraucher nicht als verkehrsüblich bekannt sei.

Bei der Ermittlung der Verbrauchererwartung könne auch nicht, wie es Herr Dr. K. in seinem Gutachten beschreibe, unterstellt werden, dass der Verbraucher alle weiteren Informationen, die sich zum Beispiel aus dem Zutatenverzeichnis ergäben, zur Kenntnis nehme. Es komme nur darauf an, ob er in einem Produkt dieser Art das Vorhandensein bestimmter Bestandteile oder Zutaten erwarte. Auch aus den Unterlagen des J. folge nicht, dass ein über 2% liegender Zusatz von Pflanzenöl nicht in der Bezeichnung zu nennen sei, zumal die Regelung des Art. 17 Abs. 5 i.V.m. Anhang VI Teil A Nr. 4 der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 zum damaligen Zeitpunkt noch nicht in Kraft gewesen sei und die ursprünglich in der Fleischverordnung festgeschriebenen Regelungen noch nicht in Leitsätze überführt worden seien. Der Argumentation des CVUA Westfalen werde seitens des LVI Oldenburg gefolgt und entspreche dessen aktueller Beurteilungspraxis sowie auch der Beurteilungspraxis des Landeslabors Berlin-Brandenburg.

Gegen den Bescheid hat die Klägerin am 21. Mai 2021 Klage erhoben.

Zur Begründung hat sie ihr Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren wiederholt und vorgetragen, die Leitsätze für Fleisch und Fleischerzeugnisse stellten allenfalls antizipierte Sachverständigengutachten dar, von denen keine Rechtsverbindlichkeit ausgehe und die die Auslegung des europäischen Rechts nicht zu statuieren vermöchten. Unter welchen Voraussetzungen von einer (teilweisen) Ersetzung im Sinne von Anhang VI Teil A Nr. 4 der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 ausgegangen werden könne, sei anhand der Umstände des konkreten Einzelfalls zu entscheiden. Das Abstellen auf einen bestimmten Prozentsatz ohne Berücksichtigung der Art des Erzeugnisses und der Art des Zusatzes bzw. der Zutat stelle sich im Ergebnis als willkürlich dar; insofern sei für den Rechtsunterworfenen nicht nachvollziehbar, auf welcher Tatsachengrundlage eine Grenzziehung bei 2% erfolgen solle. Nicht jeder Zusatz - auch wenn er über 2% hinausgehe - stelle ein Ersetzen dar, denn es komme gerade auf die Zweckbestimmung des Zusatzes an. Der Beklagte verstehe "Ersetzen" und "Zusetzen" als Synonyme. Dies lasse sich mit dem Wortlaut der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 jedoch nicht vereinbaren, da der europäische Gesetzgeber in Anhang VI Teil A Nr. 4 der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 bewusst von einer "Ersetzung" spreche. Es komme daher entscheidend darauf an, ob der Zusatz einer Zutat als Ersatz zu verstehen sei.

Eindeutig sei dies der englischen ("substitution" ) sowie der französischen ("remplacé", "substitution" ) Fassung des Anhangs VI Teil A Nr. 4 der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 zu entnehmen. Der eindeutige Wortlaut des Gesetzes fordere daher die Feststellung der (teilweisen) Ersetzung einer Zutat, nicht den bloßen Zusatz. Entsprechend sei auch der Zusatz in einer bestimmten Höhe unerheblich.

Dieses Ergebnis werde durch eine teleologische Auslegung unter Berücksichtigung der gesetzgeberischen Historie der Regelung in Anhang VI Teil A Nr. 4 der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 gestützt. Letztere stelle eine kennzeichnungsrechtliche Ergänzung des Irreführungstatbestandes in Art. 7 Abs. 1 Buchst. d) der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 dar. Art. 7 Abs. 1 Buchst. d) der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 sei in der politischen Diskussion um "Analogkäse" und "Klebeschinken" unter anderem auf massives Betreiben der Bundesrepublik Deutschland in die Verordnung eingefügt worden. Im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens sei von Seiten des Europäischen Parlaments eine weitere Klarstellung verlangt worden, die zu der Regelung des Anhangs VI Teil A Nr. 4 der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 geführt habe. Hintergrund dessen sei die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, unter anderem die Rechtsprechung mit Urteil vom 26. Oktober 1995, Kommission/Deutschland (C-51/94), die sogenannte "Sauce Hollandaise/Sauce Béarnaise-Rechtsprechung" , gewesen. In dieser Rechtssache habe ein Hersteller die vorgenannten Saucen mit Pflanzenfett anstelle von Eiern und Butter hergestellt. Das Pflanzenfett sei im Zutatenverzeichnis korrekt angegeben gewesen. Eine deutsche Lebensmittelüberwachungsbehörde habe dies als nicht ausreichend angesehen und einen Hinweis in der Bezeichnung gefordert mit dem Argument, dass der deutsche Verbraucher die Erzeugnisse Sauce Hollandaise und Sauce Béarnaise in der Annahme kaufe, sie seien aus Eiern und Butter hergestellt. Dieses Vorbringen habe der Gerichtshof mit der Begründung als unbegründet zurückgewiesen, dass Verbraucher, die sich in ihrer Kaufentscheidung nach der Zusammensetzung der Erzeugnisse richteten, zunächst das Zutatenverzeichnis läsen. Diese Rechtsprechung des Gerichtshofs habe zu der Befürchtung geführt, dass im Einzelfall Produkte, die nach dem gesetzgeberischen Willen unter die Regelung des Art. 7 Abs. 1 Buchst. d) der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 fallen sollten, trotz dieser Regelung als nicht irreführend angesehen würden, wenn die Zusammensetzung des Lebensmittels aus dem Zutatenverzeichnis erkennbar sei. Aus diesem Grund lege Anhang VI Teil A Nr. 4 der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 ausdrücklich fest, dass die ergänzende Angabe "zusätzlich zum Zutatenverzeichnis" erfolgen müsse. Es werde demnach deutlich, dass der Gesetzgeber Anhang VI Teil A Nr. 4 der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 in Ergänzung zu Art. 7 Abs. 1 Buchst. d) der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 zum Schutz des Verbrauchers vor Irreführung durch Angaben geschaffen habe, unter denen das Lebensmittel im Handel und in der Werbung angeboten werde und unter der es den Verbrauchern allgemein bekannt sei und daher zu bestimmten Erwartungen an die eingesetzten Zutaten (Rezepturerwartungen) führe. Im vorliegenden Fall könne jedoch keine Rede vom Ersetzen von Fleisch durch Sonnenblumenöl sein; insofern handele es sich bereits um Zutaten, die nicht gegeneinander austauschbar seien. Der Einsatz beider Zutaten verfolge einen anderen Zweck. Während das Fleisch die primäre Zutat bilde, diene das Sonnenblumenöl der technologischen Verbesserung der Streichfähigkeit des Erzeugnisses. Bei der Kontrollüberlegung der Verbrauchererwartung werde dies besonders deutlich: Der Verbraucher erwarte nicht die Verwendung von Fleisch anstelle von Sonnenblumenöl. Soweit der Beklagte auf den Artikel "Antworten und Fragen aus der Praxis zur neuen Regelungen" in der Fachzeitschrift "Fleischwirtschaft 2016" (Heft 5, S. 96 f.) verweise, zu dessen Autorenteam auch der P. der Klägerin gehöre, verkenne er, dass es sich lediglich um eine erste Einschätzung gehandelt habe und der P. bereits kurz darauf, im Nachgang der 12. Lemgoer Lebensmittelrechtstagung, einen weiteren Beitrag in der Zeitschrift "Fleischwirtschaft 2016" veröffentlicht habe, in der er die Ersteinschätzung entsprechend der im Rahmen dieses Verfahrens vertretenen Auffassung präzisiert habe.

Die Klägerin hat beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 27. April 2021 aufzuheben.

Der Beklagte hat beantragt,

die Klage abzuweisen.

Der Beklagte hat auf seine Ausführungen aus dem Verwaltungsverfahren verwiesen und - unter Bezugnahme auf eine weitere Stellungnahme des LVI Oldenburg vom 26. April 2022 (Blatt 137 f. der Beiakte 1) - ergänzend ausgeführt, dass es unerheblich sei, ob bei der Verwendung von 3% Pflanzenöl in Pfeffer-Säckchen der Begriff "Zusatz" oder "Ersatz" die treffendere Formulierung darstelle. Eindeutig sei, dass der "Zusatz" von 3% einer unüblichen Zutat zwangsläufig zum "Ersatz" von 3% einer üblichen Zutat führe, da das Lebensmittel aus 100% der verwendeten Zutaten bestehe. Das Abstellen der Frage auf eine rein isolierte Befolgung von Anhang VI Teil A Nr. 4 der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 nach europäischen Maßstäben lasse außer Acht, dass die Forderung nach der üblichen Bezeichnung (Art. 17 der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011) nur an dem Maß der üblichen Verbrauchererwartung am Ort des Inverkehrbringens des mit einer bestimmten Bezeichnung versehenen Lebensmittels gemessen werden könne. Diese Verbrauchererwartung sei für Deutschland in den Leitsätzen des Deutschen Lebensmittelbuchs beschrieben, dessen gesetzlicher Auftrag in § 15 des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuchs (LFGB) verankert sei. Die Erläuterungen zu dem Urteil zu "Sauce Hollandaise/Sauce Béarnaise" verdeutlichten gerade, dass mit der nachfolgenden Einführung der Regelungen nach Anhang VI der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 die Bedeutung der Bezeichnung eines Lebensmittels hinsichtlich der Erwartung, die der Verbraucher an die Zusammensetzung des Lebensmittels stellen könne, gestärkt worden sei. Der Verbraucher solle gerade nicht erst aus dem Zutatenverzeichnis erfahren, dass ein Lebensmittel nicht die unter dieser Bezeichnung übliche Zusammensetzung aufweise.

Mit Urteil vom 19. Juni 2024 hat das Verwaltungsgericht den Bescheid des Beklagten vom 27. April 2021 aufgehoben. Ein Verstoß gegen die erweiterte Kennzeichnungspflicht gemäß Art. 17 Abs. 5 i.V.m. Anhang VI Teil A Nr. 4 der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 liege nicht vor. Der erfolgte Einsatz von Sonnenblumenöl erfülle nicht die Voraussetzungen einer "Ersetzung" im Sinne dieser Vorschrift. Vom Begriff des "Ersetzens" sei der des "Zusetzens" zu unterscheiden. Während ersterer impliziere, dass einem Lebensmittel etwas hinzugefügt werde, ohne dass zuvor etwas Anderes gewichen sei, bezeichne letzterer einen aktiven Austausch. An die Stelle eines Bestandteils, welcher herausgenommen oder von dem von vornherein abgesehen werde, trete ein anderer Bestandteil. Es erfolge ein Auswechseln zweier Komponenten. Weitere Aufschlüsse ergäben sich nicht aus dem vom Beklagten insoweit herangezogenen Lebensmittelbuch. Ungeachtet der Frage, ob und in welchem Umfang die Leitsätze des Lebensmittelbuchs überhaupt zur Auslegung des europäischen Rechts herangezogen werden könnten, verbiete sich ein Rückgriff auf Ziffer 1.4.5 der Leitsätze für Fleisch- und Fleischerzeugnisse bereits deshalb, weil der Leitsatz begrifflich unklar und widersprüchlich sei. Er vermenge den Begriff des "Zusetzens" mit dem des "Ersetzens" . Es sei sprachlich nicht nachvollziehbar, wie durch "Zusätze" Fleisch "ersetzt" werden könne. Allein der Umstand, dass eine Zutat/ein Bestandteil mehr als 2% des Endprodukts ausmache, treffe noch keine Aussage darüber, ob zuvor ein Austausch stattgefunden habe. Die Reduktion des Fettanteils in streichfähigen Rohwürsten von vormals 40 bis 50% auf heute lediglich etwa 31% beruhe auf der Verwendung magereren Fleisches, nicht auf einem Austausch tierischen Fettes durch pflanzliches Fett. Auch wenn der Formulierung der Ziffer 2.4.1.2 der Leitsätze eine Verbrauchererwartung hinsichtlich des Fehlens pflanzlicher Fette zum Ausdruck kommen sollte, ändere dies nichts daran, dass es im vorliegenden Fall am Austausch von tierischem durch pflanzliches Fett fehle. Obwohl in der Bilanz einer Packung etwa 3% der "reinen" Rohwurst fehlten, stelle dies kein "Ersetzen" im Sinne des Anhangs VI Teil A Nr. 4 der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 dar, denn diese Bestimmung beziehe sich auf einen Bestandteil oder eine Zutat, nicht aber auf das Produkt selbst. Für dieses Begriffsverständnis sprächen auch die Entstehungsgeschichte und der Schutzzweck der Vorschrift, wonach der Verbraucher vor Imitaten oder sog. Ersatzprodukten geschützt werden solle. Dann bedürfe es aber eines teilweisen oder vollständigen Austausches, nicht lediglich eines Hinzufügens. Auch habe der Europäische Gerichtshof mehrfach entschieden, dass von einem Verbraucher, der sich in seiner Kaufentscheidung nach der Zusammensetzung des Erzeugnisses richte, erwartet werde, dass er zunächst das Verzeichnis der Zutaten lese.

Das Verwaltungsgericht hat die Berufung wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen.

Gegen dieses Urteil, das dem Beklagten am 3. Juli 2024 zugestellt worden ist, hat dieser am 23. Juli 2024 Berufung eingelegt.

Zur Begründung trägt er vor, die Leitsätze für Fleisch und Fleischerzeugnisse bildeten die anerkannte hiesige Verbrauchererwartung ab und seien somit in Verbindung mit der europäischen Gesetzgebung anzuwenden. Die Leitsatzziffer 1.4.5 sei weder begrifflich unklar noch widersprüchlich. Anders als vom Verwaltungsgericht angenommen, stünden die Begriffe des "Zusetzens" und des "Ersetzens" nicht in einem Alternativverhältnis. Die Kennzeichnung des im vorliegenden Verfahren betroffenen Produkts entspreche nicht den Anforderungen des Anhangs VI Teil A Nr. 4 der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011, weil in dem Produkt die wertgebende Zutat "Fleisch" (Schweinefett) teilweise durch die unübliche Zutat "Sonnenblumenöl" ohne Verwendung der erforderlichen verkehrsüblichen Bezeichnung ersetzt worden sei. Es werde auf einen Teil des sonst üblichen tierischen Fettes (Ziffer 2.4.1.2 der Leitsätze) verzichtet und stattdessen zum Erhalt der Streichfähigkeit flüssiges Sonnenblumenöl verwendet. Dieser Zusatz erfolge auch auf Wunsch der abnehmenden Einzelhandelsunternehmen zur Gewährleistung einer verbesserten Kühllagerung. Die Streichfähigkeit hätte auch durch Verwendung nicht "unüblicher" Zutaten wie z.B. Speck oder - wie bei traditionellen Rezepturen - durch die Verwendung fetteren Fleisches gewahrt werden können. Ein Ersetzen liege nicht nur dann vor, wenn die ersetzte Zutat vorher in dem Erzeugnis tatsächlich physisch enthalten gewesen sei. Vielmehr sei bei der Frage der verkehrsüblichen Beschreibung auf die berechtigte Verbrauchererwartung abzustellen, wie sie sich in den Leitsätzen des Lebensmittelbuchs widerspiegele. Dabei erfolge eine rein quantitative Abgrenzung. Technologische Gründe entbänden hingegen nicht von der erweiterten Kennzeichnungspflicht des Art. 17 Abs. 5 i.V.m. Anhang VI Teil A Nr. 4 der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011. Entscheidend sei insoweit die Zusammensetzung des Endprodukts und nicht der Ablauf des Produktionsprozesses. Auch der Verweis des Verwaltungsgerichts auf die Entstehungsgeschichte der Vorschrift überzeuge nicht. Entscheidend sei die endgültige Fassung, nicht die im Rahmen des Normsetzungsverfahrens diskutierten Ansätze. Die erweiterte Kennzeichnungspflicht müsse unabhängig vom Zutatenverzeichnis erfüllt sein.

Der Beklagte beantragt,

das Urteil des Verwaltungsgerichts Osnabrück - 1 Kammer - vom 19. Juni 2024 zu ändern und die Klage abzuweisen.

Die Klägerin beantragt,

die Berufung zurückzuweisen.

Sie verteidigt die erstinstanzliche Entscheidung. Zutreffend habe das Verwaltungsgerichtfestgestellt, dass die Begriffe des "Ersetzens" und des "Zusetzens" in einem Exklusivitätsverhältnis zueinander stünden. Allein aus dem Umstand, dass das fertige Endprodukt noch ca. 3% Sonnenblumenöl enthalte, könne nicht auf einen Austausch ursprünglich enthaltener Bestandteile geschlossen werden. Da es vorliegend um die Auslegung von Unionsrecht gehe, komme es auf die in Deutschland bestehende Verkehrsauffassung und damit auf die Aussagen des Lebensmittelbuchs nicht an. Die Leitsatzziffer 1.4.5 sei zudem aufgrund einer fehlenden Abgrenzung zwischen den Begriffen "Ersetzen" und "Zusetzen" auch inhaltlich nicht geeignet, für Klarheit bei der Auslegung zu sorgen. Unter Berücksichtigung seiner Entstehungsgeschichte solle Art. 17 Abs. 5 i.V.m. Anhang VI Teil A Nr. 4 der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 den Verbraucher vor Imitaten und Ersatzprodukten schützen. Der bloße Zusatz einer Zutat, ohne dass es zu einem Austausch einer Zutat komme, löse die erweiterte Kennzeichnungspflicht hingegen nicht aus. Letztlich müsse der Europäische Gerichtshof über die Auslegung der unionsrechtlichen Vorschrift entscheiden.

Wegen des weiteren Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen, die zum Gegenstand der mündlichen Verhandlung gemacht worden sind.

Entscheidungsgründe

EntscheidungsgründeI. Die zulässige Berufung des Beklagten ist begründet und führt zur Änderung der angefochtenen erstinstanzlichen Entscheidung. Zu Unrecht hat das Verwaltungsgericht den Bescheid des Beklagten vom 27. April 2021 aufgehoben. Dieser Bescheid ist rechtmäßig (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1. Rechtsgrundlage der in Ziffern 1 und 2 des Bescheides vom 27. April 2021 verfügten Kennzeichnungs- und Nachweisanordnung ist Art. 138 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b) der Verordnung (EU) 2017/625 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. März 2017 über amtliche Kontrollen und andere amtliche Tätigkeiten zur Gewährleistung der Anwendung des Lebens- und Futtermittelrechts und der Vorschriften über Tiergesundheit und Tierschutz, Pflanzengesundheit und Pflanzenschutzmittel in ihrer derzeit gültigen Fassung (vgl. zum maßgeblichen Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage bei der Anfechtung von Dauerverwaltungsakten: Senatsbeschl. v. 30.3.2026 - 13 ME 301/25 -, juris Rn. 16; Senatsurt. v. 17.12.2019 - 13 LB 135/19 -, juris Rn. 24 jeweils m.w.N.). Nach ihren Art. 1 Abs. 2 Buchst. a) und 2 Abs. 1 gilt die Verordnung (EU) 2017/625 für amtliche Kontrollen, mit denen die Einhaltung der Vorschriften überprüft werden soll, die entweder auf Unionsebene oder von den Mitgliedstaaten zur Anwendung von Unionsrecht unter anderem im Bereich der Lebensmittel zum Schutz der Interessen und der Information der Verbraucher erlassen wurden. Wenn ein Verstoß festgestellt wird, ergreifen die zuständigen Behörden nach Art. 138 Abs. 1 Satz 1 Buchst. b) dieser Verordnung geeignete Maßnahmen, um zu gewährleisten, dass der betreffende Unternehmer den Verstoß beendet und dass er erneute Verstöße dieser Art verhindert. Dazu gehört auch die streitgegenständliche Kennzeichnungs- und Nachweisanordnung.

Im vorliegenden Fall liegt ein Verstoß der Klägerin gegen die erweiterte Kennzeichnungspflicht des Art. 17 Abs. 5 i.V.m. Anhang VI Teil A Nr. 4 der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. Oktober 2011 betreffend die Information der Verbraucher über Lebensmittel (Lebensmittelinformationsverordnung - LMIV) in ihrer derzeit gültigen Fassung vor.

Gemäß Art. 9 Abs. 1 Buchst. a) der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 ist die Bezeichnung des Lebensmittels Teil der grundsätzlich verpflichtenden Angaben über ein Lebensmittel. Nach Art. 17 Abs. 1 der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 wird ein Lebensmittel mit seiner rechtlich vorgeschriebenen Bezeichnung bezeichnet. Fehlt eine solche, so wird das Lebensmittel mit seiner verkehrsüblichen Bezeichnung oder, falls es keine verkehrsübliche Bezeichnung gibt oder diese nicht verwendet wird, mit einer beschreibenden Bezeichnung bezeichnet. Ferner sind nach Art. 17 Abs. 5 der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 die in Anhang VI normierten speziellen Vorschriften für die Bezeichnung eines Lebensmittels und die Angaben, die dazu zu machen sind, zu beachten. Teil A des Anhangs VI enthält verpflichtende Angaben zur Ergänzung der Bezeichnung des Lebensmittels. Nr. 4 dieser Vorschrift lautet:

"Im Falle von Lebensmitteln, bei denen ein Bestandteil oder eine Zutat, von dem/der die Verbraucher erwarten, dass er/sie normalerweise verwendet wird oder von Natur aus vorhanden ist, durch einen anderen Bestandteil oder eine andere Zutat ersetzt wurde, muss die Kennzeichnung - zusätzlich zum Zutatenverzeichnis - mit einer deutlichen Angabe des Bestandteils oder der Zutat versehen sein, der/die für die teilweise oder vollständige Ersetzung verwendet wurde, und zwar

a) in unmittelbarer Nähe zum Produktnamen und

b) in einer Schriftgröße, deren x-Höhe mindestens 75% der x-Höhe des Produktnamens beträgt und die nicht kleiner als die in Artikel 13 Absatz 2 dieser Verordnung vorgeschriebene Mindestschriftgröße sein darf."

a) Diesen tatbestandlichen Kennzeichnungsvorgaben genügt die Bezeichnung des von der Klägerin produzierten und in Verkehr gebrachten Lebensmittels "Pfeffer-Säckchen, Rügenwalder Art, geräuchert, grüner Pfeffer grob" nicht.

100g des von der Klägerin produzierten und vertriebenen Pfeffer-Säckchens werden nach deren unbestrittenen Angaben aus 103g Schweinefleisch und 3g Sonnenblumenöl hergestellt, wobei der im Vergleich zum Endprodukt höhere Mengeneinsatz der Ausgangsprodukte Schweinefleisch und Sonnenblumenöl auf im Verlauf des Produktionsprozesses eintretenden Trocknungsverluste und die damit verbundene Gewichtsreduzierung zurückzuführen ist. Der Anteil des Sonnenblumenöls im Verhältnis zum Schweinefleisch bzw. -fett beträgt mithin knapp 3%. Dieser Einsatz von Sonnenblumenöl ist nach Auffassung des Senats als "Ersetzung" im Sinne des Anhangs VI Teil A Nr. 4 der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 anzusehen.

aa) Wie das Verwaltungsgericht (Urt. v. 19.6.2024, S. 9) zutreffend festgestellt hat, ist der Begriff der "Ersetzung" im Sinne der vorstehenden Vorschrift, wann also von einem Ersetzen eines Bestandteils oder einer Zutat eines Lebensmittels auszugehen ist, und insbesondere, ob und wie ein die erweiterte Kennzeichnungspflicht auslösendes Ersetzen von einem "bloßen" die erweiterte Kennzeichnungspflicht nicht auslösenden Zusetzen zu differenzieren ist, in der Vorschrift selbst nicht definiert.

Der Auffassung des Verwaltungsgerichts (Urt. v. 19.6.2024, S. 9), nach der der Begriff des "Zusetzens" von seinem Wortlaut und -gebrauch ausgehend nicht gleichbedeutend mit dem Begriff des "Ersetzens" ist, kann zwar im Ansatz gefolgt werden. Während der Begriff des "Zusetzens" impliziert, dass einem Lebensmittel etwas hinzugefügt wird, ohne dass zuvor etwas Anderes gewichen ist, bezeichnet der Begriff des "Ersetzens" einen aktiven Austausch, wonach an die Stelle eines Bestandteils, welcher herausgenommen oder von dem von vorneherein abgesehen wird, ein anderer Bestandteil tritt. Es erfolgt in diesem Fall somit ein Auswechseln zweier Komponenten (vgl. zu dieser Wortbedeutung nur Kempcke/Görner, Deutsches Wörterbuch Synonyme, 4. Aufl. 2005, Stichwort "ersetzen" ). Es ist allerdings ohne weiteres möglich und - in Übereinstimmung mit der Auffassung des Beklagten für den Senat - auch naheliegend, den Begriff des "Zusetzens" als Oberbegriff anzusehen, da auch beim "Ersetzen" einer Substanz notwendigerweise eine andere "zugesetzt" werden muss.

Nach Wortlaut und Wortbedeutung ist als "Ersetzung" im Sinne des Anhangs VI Teil A Nr. 4 der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 mithin der Austausch von Zutaten des Lebensmittels anzusehen. Dem entspricht die von der Klägerin herausgestellte englische ("has been substituted" ) und auch französische ("été remplacé par" ) Sprachfassung der Vorschrift.

bb) Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts (Urt. v. 19.6.2024, S. 9 ff.) ergeben sich nach dem Dafürhalten des Senats weiterführende Aufschlüsse über die konkrete Auslegung und Anwendung der Regelung in Anhang VI Teil A Nr. 4 der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 in Deutschland aus dem von dem Beklagten insoweit herangezogenen Deutschen Lebensmittelbuch.

Gemäß § 15 Abs. 1 LFGB ist das Deutsche Lebensmittelbuch eine Sammlung von Leitsätzen, in denen Herstellung, Beschaffenheit und sonstige Merkmale von Lebensmitteln, die für die Verkehrsfähigkeit der Lebensmittel von Bedeutung sind, beschrieben werden. Die Leitsätze werden gemäß § 15 Abs. 2 LFGB von der Deutschen Lebensmittelbuch-Kommission unter Berücksichtigung des von der Bundesregierung anerkannten internationalen Lebensmittelstandards beschlossen und vom Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft im Einvernehmen mit dem Bundesministerium für Wirtschaft und Energie veröffentlicht (§ 15 Abs. 3 LFGB).

Die Leitsätze sind zwar keine Rechtsnormen und daher nicht rechtsverbindlich. Sie dürfen aber aufgrund der ihnen kraft § 15 LFGB zukommenden Legitimation bei der Bestimmung der Beschaffenheitsmerkmale eines Lebensmittels als Auslegungshilfe zugrunde gelegt werden (vgl. BVerwG, Urt. v. 27.9.2012 - BVerwG 3 C 17.12 -, juris Rn. 22). Sie sind wesentliche Hilfen zur Feststellung einer bestehenden allgemeinen Verkehrsauffassung und damit auch einer Verbrauchererwartung (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.12.1987 - BVerwG 3 C 18.87 -, juris Rn. 34). Sie haben den Charakter von Sachverständigengutachten besonderer Qualität und begründen als solche eine widerlegbare Vermutungswirkung dafür, was der Verbraucher von einem nach Herstellung, Beschaffenheit und sonstigen Merkmalen in den Leitsätzen beschriebenen Lebensmittel erwartet (vgl. BVerwG, Urt. v. 10.12.1987 - BVerwG 3 C 18.87 -, juris Rn. 34; Sosnitza, in: Sosnitza/Meisterernst, Lebensmittelrecht, § 15 LFGB, Rn. 20, 38 ff. m.w.N. (Stand: November 2023)).

Diese Leitsätze dienen mithin nicht der Auslegung europäischen Rechts, sondern beschreiben widerleglich die in Deutschland allgemeingültige Verkehrsauffassung und damit die Erwartung der hiesigen Verbraucher u.a. an die Beschaffenheit der beschriebenen Lebensmittel, an die Anhang VI Teil A Nr. 4 der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 tatbestandlich anknüpft (vgl. Sosnitza, in: Sosnitza/Meisterernst, Lebensmittelrecht, § 15 LFGB, Rn. 20 (Stand: November 2023)). Dabei ist nach der Verordnung auf die jeweilige nationale Verkehrsauffassung abzustellen. Wie sich aus Erwägungsgrund 16 der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 ergibt, soll das Lebensmittelinformationsrecht hinreichend flexibel sein, um neuem Informationsbedarf der Verbraucher Rechnung zu tragen und um das Gleichgewicht zwischen dem Schutz des Binnenmarkts und den unterschiedlichen Erwartungen der Verbraucher in den Mitgliedstaaten zu wahren. Dass die Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 hinsichtlich der Erwartung der Verbraucher an die Verkehrsauffassung im jeweiligen Mitgliedstaat anknüpft, belegt auch die Regelung des Art. 2 Abs. 1 Buchst. o) der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011, in der die "verkehrsübliche Bezeichnung" als eine Bezeichnung definiert wird, die von den Verbrauchern in dem Mitgliedstaat, in dem das Lebensmittel verkauft wird, als Bezeichnung dieses Lebensmittels akzeptiert wird, ohne dass eine weitere Erläuterung notwendig wäre.

Maßgeblich für die Beurteilung des Vorliegens einer "Ersetzung" im Sinne des Anhangs VI Teil A Nr. 4 der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011, verstanden als Austausch von Zutaten des Lebensmittels (siehe oben I.1.a)), ist mithin die (Rezeptur-)Erwartung des Verbrauchers im jeweiligen Mitgliedstaat, wie sie im Bundesgebiet in den Leitsätzen des Deutschen Lebensmittelbuchs widerleglich vermutet wird.

(1) Leitsatz Nr. 1.4.5 der Leitsätze für Fleisch- und Fleischerzeugnisse in der Fassung vom 14. April 2022 (BAnz AT v. 28.7.2022 B1 - GMBl. 29-30/2022, S.657-703), zuletzt geändert durch die Bekanntmachung vom 7. Dezember 2024 (BAnz AT v. 9.12.2024 B3 - GMBl. 53/2024, S. 1162-1165), (vormals Leitsatz Nr. 2.1.1.7) lautet:

"Ersatz von Fleisch

Wird durch Zusätze20 (Leitsatznummer 1.1.2.1), Blutplasma und Blutserum9 Fleisch (Fleisch im Sinne von Leitsatznummer 1.1.1) ersetzt, wird die Kennzeichnung durch die Angabe des Zusatzes ergänzt. Von einem Ersetzen des Fleischanteils ist in der Regel auszugehen, wenn der Anteil 2%, bei Fleischerzeugnissen und bei Pasteten und vergleichbaren Produkten der Anteil an Flüssigei, flüssigem Eigelb, gefrorenem Vollei, gefrorenem Eigelb 5% überschreitet.

20Anhang VI Teil A Nr. 4 der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 in der jeweils geltenden Fassung.

9Anhang VI Teil A Nr. 5 der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 in der jeweils geltenden Fassung."

Damit wird die Erwartung der deutschen Verbraucher beschrieben, dass der Fleischanteil bei Fleisch und Fleischerzeugnissen ohne besondere Kennzeichnung nur zu einem geringen Teil durch andere Zusätze ersetzt wird. Auch wenn die Begriffe des Zusetzens und des Ersetzens in diesem Zusammenhang nicht trennscharf werden, geht aus dem Leitsatz doch hinreichend klar hervor, dass jedenfalls ab dem genannten Schwellenwert nicht mehr von einem bloßen Zusetzen zusätzlicher Zutaten, sondern von einem Ersetzen des Fleischanteils ausgegangen wird und dies einer besonderen Kennzeichnung bedarf. Bei zwangloser Betrachtungsweise wandelt bei Überschreiten dieses Schwellenwertes das Hinzufügen anderer Zusätze seine Qualität von einem bloßen Zusetzen zu einem teilweisen Ersetzen der vom Verbraucher erwarteten Bestandteile des Fleischerzeugnisses. Die Erwartung der Verbraucher richtet sich dabei nicht an der richtigen Verwendung rechtlicher und technischer Begrifflichkeiten, sondern am Inhalt des Produktes aus. Das Abstellen auf einen bestimmten Schwellenwert ist dabei deutlich praktikabler als die Erforschung der Motive des Produzenten für die Verwendung anderer Zutaten als Fleisch.

Insbesondere ist es nicht entscheidend, ob der Produzent angibt, die Ersetzung erfolge "aus technologischen Gründen" (so allerdings: Schigulski, Grundfragen der Kennzeichnung von Fleisch und Fleischerzeugnissen, in: LMuR 2023, 125, 131; differenzierend: Streinz/Kraus, Lebensmittelrechtshandbuch, Abschnitt II Rn. 228g (Stand: Juni 2022)), zumal es in seiner freien Entscheidung liegt, welche Rezeptur er verwendet. So befinden sich auf dem Markt weiterhin zahlreiche vergleichbare Produkte, die - wie traditionell üblich - ohne Pflanzenöl hergestellt werden (vgl. Stellungnahme des LAVES v. 25.6.2020, Blatt 14 der Beiakte 1). Anhang VI Teil A Nr. 4 der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 stellt denn auch nicht auf den Grund der Ersetzung, sondern auf die Erwartung der Verbraucher ab. Für den vorliegenden Fall bedeutet dies, dass der deutsche Verbraucher in einer Teewurst als einem Fleischerzeugnis regelmäßig jedenfalls nicht mehr als 2% pflanzliches Öl erwartet.

Auch aus den von der Klägerin erstinstanzlich vorgelegten Gutachten des Dr. K. (Blatt 40 ff. der Beiakte 1) und des Prof. Dr. M. (Blatt 43 ff. der Beiakte 1) geht hervor, dass die vom Verbraucher geforderte Streichfähigkeit traditionell durch einen hohen Fettanteil von 40-50% sichergestellt wurde. Mit dem wachsenden Ernährungs- und Gesundheitsbewusstsein einer breiten Verbraucherschicht wurde der Fettanteil in den streichfähigen Rohwürsten zunehmend reduziert. Um die damit und auch die mit der industriellen Produktion verbundenen Nachteile - insbesondere für die Streichfähigkeit - zu kompensieren, wird auf die Beimengung pflanzlicher Öle zurückgegriffen. Gegenüber der traditionellen Rezeptur und der Rezepturerwartung der Verbraucher wird mithin letztlich zuvor eingesetztes tierisches durch pflanzliches Fett ersetzt. Der damit verbundene teilweise Austausch liegt hier in der - durchaus die Erwartung eines Teils der Verbraucher bedienenden - Verwendung eines für die Gewährleistung der Streichfähigkeit von vornherein nicht ausreichend fetthaltigen fleischlichen Ausgangsmaterials (vgl. zum Fleischbegriff: Leitsatz Nr. 1.1.1.1) und der Ersetzung des dadurch hervorgerufenen fehlenden Anteils tierischen Fetts durch Sonnenblumenöl. Einer nachträglichen physischen Entnahme des ersetzten Bestandteils (tierisches Fett) bedarf es nicht. Geht der Anteil über den genannten Schwellenwert hinaus, stellt das in den Augen des deutschen Verbrauchers eine teilweise Ersetzung des Fleischanteils durch Pflanzenöl dar und ist gesondert kenntlich zu machen.

Einen nachvollziehbaren Grund, warum im Hinblick auf vergleichbare Produkte, die entweder gar kein oder nur bis zu 2% pflanzliches Öl enthalten oder bei denen der höhere Anteil ordnungsgemäß gekennzeichnet ist, für das vorliegende Produkt der Klägerin eine Ausnahme von der regelmäßigen Verbrauchererwartung bestehen sollte, hat die Klägerin in der mündlichen Verhandlung gegenüber dem Senat nicht zu nennen vermocht.

(2) Aber auch unabhängig von der Überschreitung des Schwellenwerts nach dem Leitsatz Nr. 1.4.5 stellt sich die Verwendung von Sonnenblumenöl nach den Leitsätzen des Deutschen Lebensmittelbuchs als teilweiser Austausch des Fleischanteils der Teewurst dar. So lautet der Leitsatz Nr. 2.4.1.2 der Leitsätze für Fleisch- und Fleischerzeugnisse in der zuletzt durch die Bekanntmachung vom 7. Dezember 2024 geänderten Fassung zu den besonderen Merkmalen streichfähiger Rohwürste:

"Streichfähige Rohwürste

Besondere Merkmale: Sortenabhängig gereift, umgerötet, jedoch nur gering abgetrocknet, nicht zur längeren Lagerung bestimmt. Aus zerkleinertem Fettgewebe freigesetztes Fett umhüllt Fleischteilchen und bewirkt Streichfähigkeit, die bei fein zerkleinerter Ware am ausgeprägtesten ist. Werden pflanzliche Fette anstelle von Fettgewebe verwendet, ergibt sich dies aus der Bezeichnung." (Hervorhebung durch den Senat)

Die Erwartung des deutschen Verbrauchers geht hiernach grundsätzlich dahin, dass in streichfähigen Rohwürsten ohne besondere Kennzeichnung überhaupt keine pflanzlichen Fette verwendet werden (vgl. im Einzelnen auch die Leitsätze Nrn. 2.4.1.2.1 (Teewurst, Teewurst Rügenwalder Art, Grobe Teewurst, Rindswurst) und 2.4.1.2.2 (Mettwurst, Streichmettwurst, Braunschweiger Mettwurst, Braunschweiger, Pfeffersäckchen).

Vor diesem Hintergrund erweist sich der Leitsatz Nr. 1.4.5 als Annahme der Tolerierung eines Pflanzenfettanteils von bis zu 2% durch den deutschen Verbraucher zugunsten der Verwender pflanzlicher Fette. Valide Anhaltspukte für eine weitergehende Änderung der Verbrauchererwartung hat die Klägerin nicht dargelegt. Insbesondere aus den vorgelegten vorbereitenden Unterlagen zur 69. Arbeitstagung des J. (J.) vom 11. bis 13. Juni 2012 (Blatt 38 f. der Beiakte 1) ergibt sich keine abschließende Meinungsbildung, sondern lediglich ein Problemaufriss anlässlich des Inkrafttretens der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011. Beide Verfahrensbeteiligten vermochten in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat insoweit keinen aktuelleren Stand zu berichten. Auch die in der mündlichen Verhandlung vor dem Senat von Herrn Prof. Dr. Q. gegebenen Erläuterungen zum Hintergrund des letzten Satzes im Leitsatz Nr. 2.4.1.2 gebieten nach dem Dafürhalten des Senats angesichts des eindeutigen Wortlauts keine einschränkende Auslegung und Anwendung.

cc) Unerheblich für die Frage des Ersetzens ist zudem, dass mit der gewählten Rezeptur möglicherweise weitere Vorteile im Hinblick auf Produktsicherheit und Haltbarkeit einhergehen. Die erweiterte Kennzeichnungspflicht des Anhangs VI Teil A Nr. 4 der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 dient der Gewährleistung eines hohen Verbraucherschutzniveaus durch Information des Verbrauchers, dem das Erfordernis der Beimengung von Pflanzenöl zur Gewährleistung der Streichfähigkeit in fettarmen Fleischprodukten nicht bewusst ist, um ihm eine Grundlage für eine fundierte Wahl zu bieten (vgl. EuGH, Urt. v. 1.12.2022 - C-595/21 -, juris Rn. 29), nicht aber der Sanktionierung des Produzenten. Die Verwendung eines höheren als des im Leitsatz Nr. 1.4.5 genannten Anteils pflanzlicher Fette in einer streichfähigen Rohwurst ist nicht verboten, sondern bedarf lediglich einer erweiterten Kennzeichnung.

dd) Eine weitergehende Einschränkung des Regelungszwecks des Anhangs VI Teil A Nr. 4 der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 aufgrund seiner Entstehungsgeschichte (vgl. dazu: Mitteilung der Kommission an das Europäische Parlament v. 22.2.2011, KOM(2011) endgültig, S. 5; Grube in Voit/Grube, LMIV, 2. Aufl. 2016, Art. 7, Rn. 35 ff.); ist entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts (Urt. v. 19.6.2024, S. 12) nicht geboten. Eine zunächst angedachte Beschränkung der Regelung auf "Imitate" ist nicht Gesetz geworden. Auch ist es nicht erforderlich, dass der Produzent mit dem Ersetzen einen finanziellen Vorteil anstrebt. Wie das Verwaltungsgericht zutreffend festgestellt hat, reicht vielmehr ein teilweiser Austausch eines Bestandteils oder einer Zutat des Lebensmittels entgegen der Erwartung des Verbrauchers zur Begründung der erweiterten Kennzeichnungspflicht aus.

ee) Die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union gebietet ebenfalls keine Einschränkung der Regelung des Anhangs VI Teil A Nr. 4 der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 (vgl. hierzu Urt. v. 19.6.2024, S. 12 ff.). Zwar hat dieser in seinem Urteil vom 1. Dezember 2022 (-C-595/21 -, juris Rn. 33) darauf hingewiesen, dass ein normal informierter, angemessen aufmerksamer und verständiger Durchschnittsverbraucher zunächst die verpflichtenden Angaben im Verzeichnis der Zutaten des Lebensmittels lese, wenn sich seine Kaufentscheidung nach der Zusammensetzung des betreffenden Lebensmittels richte. Mit dieser Argumentation hat der Gerichtshof der Europäischen Union aber lediglich festgestellt, eine Auslegung der besonderen Kennzeichnungsvorschriften in Anhang VI Teil A Nr. 4 der Verordnung Nr. 1169/2011, die darauf hinausliefe, zu verlangen, dass die als Ersatz dienenden Bestandteile oder Zutaten auf der Verpackung des betreffenden Lebensmittels in unmittelbarer Nähe der "als geistiges Eigentum geschützten Bezeichnung" , "Handelsmarke" oder "Fantasiebezeichnung" dieses Lebensmittels gemäß Art. 17 Abs. 4 dieser Verordnung - und nicht nur in unmittelbarer Nähe der "Bezeichnung des Lebensmittels" im Sinne von Art. 17 Abs. 1 der Verordnung, die nicht durch solche Bezeichnungen oder eine solche Marke ersetzt werden darf - angegeben werden, über das hinausginge, was zur Erreichung des Zwecks dieser besonderen Vorschriften erforderlich sei (juris Rn. 34). Die im vorliegenden Fall allein umstrittene Kennzeichnungspflicht in unmittelbarer Nähe der "Bezeichnung des Lebensmittels" bzw. "Produktnamens" bleibt mithin unberührt. Eine andere Betrachtungsweise unterliefe auch den Zweck der erweiterten Kennzeichnungspflicht des Art. 17 Abs. 5 i.V.m. Anhang VI Teil A Nr. 4 der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011, die in Abgrenzung zur früheren Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union gerade zusätzlich zu den Pflichtangaben im Zutatenverzeichnis geschaffen worden ist (vgl. Meisterernst, in: Sosnitza/Meisterernst, Lebensmittelrecht, Art. 17 LMIV Rn. 110 (Stand: November 2020)).

b) Der Beklagte hat auch das ihm durch Art. 138 Abs. 1 der Verordnung (EU) 2017/625 eingeräumte Ermessen (vgl. hierzu BVerwG, Urt. v. 15.2.2024 - BVerwG 3 C 14.22 -, BVerwGE 181, 308, 315 f. - juris Rn. 22 ff.; OVG Nordrhein-Westfalen, Beschl. v. 5.5.2026 - 13 A 2620/21 -, juris Rn. 38 f.) erkannt und betätigt (vgl. den Bescheid v. 27.4.2021, S. 5 f.). Nach § 114 Satz 1 VwGO relevante Ermessensfehler vermag der Senat nicht festzustellen.

2. Die Kostenverfügung in Ziffer 3 des Bescheides vom 27. April 2021 findet eine Rechtsgrundlage in §§ 1 Abs. 1, 3 Abs. 1, 5 Abs. 1 und 13 NVwKostG i.V.m. §§ 1 f. GOVV, Kostentarif zur GOVV Nr. VI.1.19.2 und § 1 Abs. 4 AllGO in der im Zeitpunkt der Entstehung der Kostenschuld geltenden Fassung (vgl. zum maßgeblichen Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage bei der Anfechtung von lebensmittelrechtlichen Kostenverfügungen: Senatsurt. v. 27.9.2017 - 13 LC 233/16 -, juris Rn. 32 m.w.N.). Die Tatbestandsvoraussetzungen für die Erhebung der Kosten dem Grunde und der Höhe nach sind erfüllt.

II. Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

III. Die Entscheidung hinsichtlich der vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 10, 711 ZPO.

IV. Die Revision ist nach § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen. Der Begriff des "Ersetzens" in Anhang VI Teil A Nr. 4 der Verordnung (EU) Nr. 1169/2011 ist bislang höchstrichterlich nicht geklärt. Er betrifft eine Vielzahl lebensmittelrechtlicher Fälle.

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