VG Hannover — 2026-05-18 — 7 A 1755/24 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2026-05-18

Aktenzeichen: 7 A 1755/24

ECLI: ECLI:DE:VGHANNO:2026:0518.7A1755.24.00

Dokumenttyp: Urteil

Referenz: WKRS 2026, 18383

Tenor

Tenor: Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat und soweit der Rechtsstreit von den Beteiligten übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt worden ist.

Die Beklagte wird unter teilweiser Aufhebung des Bescheides vom 4. April 2024 verpflichtet, den Antrag der Klägerin vom 8. Januar 2024 hinsichtlich der Standorte 2, 4, 5, 8, 9, 12 und 17 unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Beklagte trägt die Kosten des Verfahrens zu 42 %, die Klägerin zu 58 %.

Die Entscheidung ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die jeweilige Vollstreckungsschuldnerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistungen in Höhe von 110 % des vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht die jeweilige Vollstreckungsgläubigerin vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages leistet.

Tatbestand

TatbestandDie Klägerin begehrt die Neubescheidung ihres Antrags auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zum Aufstellen von Altkleidersammelcontainern im Gemeindegebiet der Beklagten.

Die Klägerin ist als Unternehmen mit der gewerblichen Sammlung und dem Recycling von Altkleidern und Schuhen befasst.

Der Rat der Beklagten fasste am 13. Oktober 2021 den folgenden Grundsatzbeschluss zur Ordnung der Sammlung von Alttextilien in der Gemeinde.

1. Der Rat beauftragt den Bürgermeister, die Sondernutzungserlaubnis für die Aufstellung von Sammelcontainern für Bekleidung und Textilien im Rahmen einer diskriminierungsfreien und transparenten Ausschreibung als Dienstleistungskonzession unter Berücksichtigung der im Sachverhalt dargestellten Erwägungen zum Anfang des Jahres 2022 mit einer Laufzeit von 60 Monaten an ein Abfallentsorgungsunternehmen zu vergeben.

2. Der Rat beschließt, dass die Sammelcontainer für Bekleidung und Textilien nur auf den in Anlage 1 festgelegten Standorten aufgestellt werden dürfen.

3. Der Rat beschließt, die Dienstleistungskonzession unter Anwendung der in Nr. 7 der Sitzungsvorlage definierten Kriterien zu vergeben.

Der Ratsbeschluss beruht auf einer Sitzungsvorlage, welche zu den Beschlussgründen ausführt. Danach habe es im Gemeindegebiet bis 2015 insgesamt um die 140 Altkleidercontainer von 10 Abfallentsorgungsunternehmen an 40 Standorten im öffentlichen Straßenraum gegeben. Viele Container seien ohne die erforderliche Sondernutzungserlaubnis aufgestellt worden. An den Containerstandorten sei regelmäßig illegal Abfall entsorgt worden. Gerade an Standorten, an denen Container unterschiedlicher Betreiber aufgestellt worden seien, habe sich niemand für die Entsorgung verantwortlich gefühlt. Die Zahl von 140 Containern habe weit über dem Bedarf der Gemeinde gelegen. Die vielen Container hätten mit ihren unterschiedlichen Designs das Stadtbild beeinträchtigt. Um dieser Problematik zu begegnen, sei 2016 erstmals ein Verfahren zur Vergabe einer Dienstleistungskonzession für zwei Jahre durchgeführt worden. Im Zuge dessen seien die Standorte für Sammelcontainer von 40 auf 16 und die Zahl der Container auf 48 reduziert worden. 2018 sei erneut eine befristete Dienstleistungskonzession für 45 Container an 16 Standorten vergeben worden. Im Zeitraum der Konzession sei die Anzahl der Container auf 44 reduziert worden. Den zuvor geschilderten Problemen habe man damit wirksam begegnen können. Das Ortsbild habe sich verbessert und einer Übermöblierung des öffentlichen Straßenraums sei entgegengewirkt worden. Die Sauberkeit der Standorte habe besser kontrolliert und organisiert werden können. Die zuvor teils aufwendige Ermittlung der Verantwortlichkeit für die Beseitigung von Verschmutzungen sei entfallen und Mängel hätten aufgrund der guten Erreichbarkeit des Sammelunternehmens binnen 24 Stunden beseitigt werden können. Gefahren für die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs durch Fremdmüll habe man schneller begegnet können. Vor diesem Hintergrund solle zu Anfang 2022 erneut eine Dienstleistungskonzession für die Sammlung von Alttextilien in der Gemeinde vergeben werden. Dabei sei zu beachten, dass aufgrund der Lukrativität des Geschäfts viele Anbieter um die begrenzten Stellplätze im öffentlichen Straßenraum konkurrierten. Um eine einheitliche Regelung für den Wettbewerb zu schaffen und den Anforderungen der Rechtsprechung gerecht zu werden, sei eine Grundsatzentscheidung des Rates über die Ordnung der Sammlung von Alttextilien in der Gemeinde erforderlich. Zu den rechtlichen Grundlagen wird in der Beschlussvorlage ausgeführt, dass es für die gewerbliche Sammlung von Abfällen einschließlich Alttextilien nach § 18 Kreislaufwirtschaftsgesetz (KrWG) einer Anzeige beim Landkreis als zuständiger unterer Abfallbehörde bedürfe. Für die Inanspruchnahme des öffentlichen Straßenraums bedürfe es einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis. Die Entscheidung über die Standortvergabe stehe im Ermessen der Gemeinde. Bei der Ermessensausübung seien nur Gründe mit straßenrechtlichem Bezug zu berücksichtigen. Soweit ein Konzept vorsehe, eine Sondernutzungserlaubnis nur an eine Person zu vergeben, seien bei der Ermessensentscheidung auch die Folgewirkungen für die abfallrechtliche Wettbewerbssituation zu berücksichtigen. Zur Anzahl der Container wird in der Beschlussvorlage ausgeführt: Nach einer Studie aus dem Jahr 2020 sei mit einem Sammelaufkommen von etwa 17,52 kg Altkleider pro Einwohner und Jahr zu rechnen. Unter Berücksichtigung der Einwohnerzahl der Gemeinde (31.011), dem Fassungsvermögen eines durchschnittlichen Altkleidercontainers (220 kg) und unter Zugrundelegung einer wöchentlichen Leerung ergebe sich ein Bedarf von 47 Containern im Gemeindegebiet. Der Bestand liege bei 44 Containern. Der derzeitige Betreiber der Alttextilcontainer habe eine Reduktion auf 35 Container empfohlen, da der Betrieb für ihn bei dieser Zahl am wirtschaftlichsten sei. Unter Berücksichtigung des ermittelten Bedarfs und dem Vorschlag des Betreibers zur Reduktion der Container werde es für angemessen gehalten, bei 44 Containern zu bleiben. Neben der Sammlung von Alttextilien im öffentlichen Straßenraum bestehe zudem die Möglichkeit, Alttextilcontainer auf privaten Grundstücken zu installieren. Derzeit seien etwa 15 Container auf privaten Grundstücken im Stadtgebiet vorhanden. Zu den ausgewählten Standorten heißt es weiter: Aus Gründen der Stadtbildpflege, der bedarfsgerechten Verteilung und der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs werde eine gemeindeseitige Steuerung der Stellplätze für Sammelcontainer angestrebt. Zur Gewährleistung einer ermessensfehlerfreien und willkürfreien Einzelfallentscheidung und zur Eindämmung der Übermöblierung des öffentlichen Straßenraumes bedürfe es eines einheitlichen und transparenten Standortkonzeptes. Die Standorte seien möglichst gleichmäßig zu verteilen, um kurze Anfahrtswege der Einwohner zu gewährleisten. Die Anzahl der Container an einem Standort werde abhängig gemacht vom Platzangebot vor Ort und dem Bedarf im Ortsteil. Durch die Konzentration mehrerer Sammelcontainer an festgelegten Standorten - anstelle der weiten Streuung einzelner Container über das Gemeindegebiet - werde die Beeinträchtigung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs minimiert. Durch die Konzentration der Container werde zudem das Straßenbild aufgewertet und die Beseitigung von Verunreinigungen erleichtert. Aus städtebaulichen Gründen seien Form und Design der Container so festzulegen, dass ein Einfügen in das Ortsbild gewährleistet werde. Unter Berücksichtigung dieser Kriterien seien die in Anlage 1 dargestellten Standorte ermittelt worden. Es handle sich um Standorte im Bestand. Anlage 1 zum Ratsbeschluss sieht folgende Standorte vor:

Bei der Entscheidung über das Verfahren sei der starke Wettbewerb der Sammelunternehmen untereinander zu berücksichtigen. Dieser solle möglichst wenig eingeschränkt und Stellplätze fair vergeben werden. Um einer Monopolstellung vorzubeugen, sei die Konzession bzw. die Sondernutzungserlaubnis auf die Sammlung von Altkleidern zu beschränken. Sammlungen im Bereich Altglas und Altpapier könnten weiterhin durch andere Unternehmen durchgeführt werden. Um den Wettbewerb zu gewährleisten, müsse der Markt zudem in regelmäßigen Abständen wieder geöffnet werden. Die Vergabe der Stellplätze dürfe aus diesem Grund nicht länger als fünf Jahre erfolgen. Die Erlaubnis zur Nutzung des öffentlichen Straßenraums könne entweder durch Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis gewährt oder durch einen Vertrag in Form einer Konzession geregelt werden. Bei beiden Verfahrensweisen sei eine öffentliche Ausschreibung durchzuführen, um allen Interessenten die Teilnahme am Wettbewerb zu ermöglichen. Unter Ziffer. 7 der Beschlussvorlage wird empfohlen, die Containerstellplätze auf Grundlage einer Dienstleistungskonzession zu vergeben. Das System habe sich in den letzten Jahren bewährt.

Als Kriterien für die Vergabe einer Dienstleistungskonzession benennt die Beschlussvorlage:

• Vorlage eines Konzeptes zur zuverlässigen Durchführung von Sammlungen
• Garantien für eine ordnungsgemäße und zuverlässige Sammlung
• Darstellung der zu erwartenden Leerungsintervalle
• Darstellung zum einwandfreien Erscheinungsbild der Container
• Angaben zur Betreuung der Sammelplätze; zwischen Meldung von Störungen und deren Behebung dürften nicht mehr als 24 Stunden liegen
• Benennung etwaiger Nachunternehmer
• Verwertungsquoten: min. 50 % Wiederverwertung / Weiterverwendung; höchstens 15 % energetische Verwertung; höchstens 10 % Abfall zur Beseitigung

Bei Einhaltung sämtlicher Zulassungskriterien erhalte der Höchstbietende den Zuschlag.

Im Dezember 2021 schloss die Beklagte auf Grundlage des durchgeführten Vergabeverfahrens einen Vertrag mit einem Dritten über das Aufstellen von Sammelcontainern für Alttextilien für den Zeitraum vom 1. Januar 2022 bis zum 21. Dezember 2026.

Mit Schreiben vom 8. Januar 2024 beantragte die Klägerin bei der Beklagten die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis zum Aufstellen von jeweils einem Altkleidercontainer an insgesamt 18 Wertstoffsammelstellen direkt neben den dortigen Wertstoffcontainern für drei Jahre. Der Antrag enthielt die folgende Liste gewünschter Standorte:

• Nr. 1: D.
• Nr. 2: E.
• Nr. 3: F.
• Nr. 4: G.
• Nr. 5: H.
• Nr. 6: I.
• Nr. 7: J.
• Nr. 8: K.
• Nr. 9: L.
• Nr. 10: M.
• Nr. 11: N.
• Nr. 12: O.
• Nr. 13: P.
• Nr. 14: Q.
• Nr. 15: R.
• Nr. 16: S.
• Nr. 17: T.
• Nr. 18: U.

Dem Antrag wurden Lichtbildaufnahmen der Standorte beigefügt. Weiter heißt es in dem Antrag: Pro Standort würde eine Grundfläche von 1,15 m2 beansprucht. Eine Leerung erfolge mindestens einmal pro Woche, bei Bedarf könne auch kurzfristig - binnen 1-2 Tagen - reagiert werden. Verschmutzungen der Container oder Ablagerungen von Alttextilien um die Standplätze würden durch das Leerungspersonal entfernt bzw. gereinigt. Das Containerdesign könne auf Wunsch angepasst und die Kontaktadresse auf den Containern vermerkt werden.

Mit Bescheid vom 4. April 2024 lehnte die Beklagte den Antrag ab. Zur Begründung heißt es in dem Bescheid im Wesentlichen: Der Rat der Gemeinde habe sich am 13. Oktober 2021 in einem Grundsatzbeschluss dazu entschieden, Sondernutzungserlaubnisse für die Aufstellung von Altkleidersammelcontainern im Rahmen einer diskriminierungsfreien und transparenten Ausschreibung als Dienstleistungskonzession zum Anfang des Jahres 2022 für die Dauer von fünf Jahren zu vergeben. Dem folgend sei ein Vergabeverfahren durchgeführt und ein entsprechender Vertrag geschlossen worden. Dabei seien caritative und gewerbliche Bieter gleichermaßen berücksichtigt worden. Bei Einhaltung der Zulassungskriterien habe der Höchstbietende den Zuschlag erhalten. Der Vertrag laufe noch bis Ende 2026. Nach dem Konzept sei es nicht vorgesehen, weitere Altkleidersammlungen auf öffentlichen Straßen im Gemeindegebiet zuzulassen.

Hiergegen wendet sich die Klägerin mit der am 26. April 2024 erhobenen Klage. Zur Begründung führt sie aus, dass die Beklagte straßenrechtliche Belange nicht hinreichend beachtet habe. Die Beklagte habe die Ablehnung des Antrags im streitgegenständlichen Bescheid einzig auf die bereits erfolgte, exklusive Konzessionsvergabe gestützt. Eine straßenrechtliche Sondernutzungserlaubnis dürfe aber nicht im Wege einer Dienstleistungskonzession an den Meistbietenden vergeben werden. Der Bezug eines Konzessionsentgeltes stelle eine wirtschaftliche Erwägung ohne Bezug zur Straße dar. Auch stelle der öffentliche Bedarf an Altkleidersammelcontainern kein zulässiges straßenrechtliches Abwägungskriterium dar, weil es bei der Sondernutzung nicht um die Deckung eines Bedarfs gehe. Soweit die Beklagte die Ablehnung nachträglich auch auf das von ihr erstellte Standortkonzept stützen wolle, handle es sich um ein unzulässiges Nachschieben von Gründen. Dieser Aspekt werde in dem streitgegenständlichen Bescheid nicht angeführt. Zudem stünden auf den beantragten Standorten Nr. 1, Nr. 2, Nr. 11, Nr. 13 und Nr. 14 Altkleidercontainer, obwohl diese Flächen nicht von dem Konzept gedeckt seien. Auf dem Standort "Parkplatz V." würden zudem drei statt der vorgesehenen zwei Container stehen. Die Container würden entgegen dem Konzept kein einheitliches Design vorweisen. Das Konzept stützte sich außerdem maßgeblich auf den Bedarfsgedanken und nicht auf straßenrechtliche Erwägungen. Zwar sei das Interesse an der Verhinderung einer Übermöblierung des Straßenraums legitim und weise einen straßenrechtlichen Bezug auf. Die Umsetzung sei jedoch fehlerhaft und willkürlich. Die festgesetzte Containeranzahl von 44 sei nicht nachvollziehbar. Es fehle an konkreten, straßenrechtlich nachvollziehbaren Gründen für eine Beschränkung auf die festgelegten Standorte sowie die festgelegte Containeranzahl. Soweit die Beklagte schließlich vortrage, einzelne Standorte seien nicht für den öffentlichen Verkehr gewidmet, stehe dies im Widerspruch zu dem Standortkonzept, welches diese Standorte teilweise umfasse. Außerdem liege eine Sondernutzung auch dann vor, wenn zwar der jeweilige Container nicht im öffentlichen Straßenraum stehe, das Befüllen aber aus diesem heraus erfolge.

Die Klägerin beantragt,

die Ablehnungsverfügung der Beklagten vom 4. April 2024 hinsichtlich der beantragten Standorte 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 12, 14, 15, 16 und 17 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, den Antrag der Klägerin vom 8. Januar 2024 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie führt ergänzend aus: Durch die Ablehnung des klägerischen Antrages werde der Grundsatzbeschluss des Rates über die Ordnung der Sammlung von Alttextilien umgesetzt. Es handle sich um eine Ermessensrichtlinie, von der nur in atypischen Fällen abgewichen werden könne. Die im Ratsbeschluss angestellten Erwägungen seien rechtmäßig. Man habe die Alttextilsammlung im Gemeindegebiet neu regeln wollen, weil die Verschmutzung der Container und ihrer Umgebung das Wohlgefühl und die Sauberkeit des öffentlichen Straßenraumes in der Vergangenheit stark beeinträchtigt habe und der Straßenraum durch die Vielzahl der Container übermöbliert gewesen sei, was zu einer Gefährdung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs geführt habe. Der Ratsbeschluss gründe auf einer Beschlussvorlage, welche straßenrechtliche Erwägungen enthalte und zugleich private Sondernutzungsinteressen berücksichtige.

Die Begrenzung der Containerzahl sowie der Standorte sei aus berechtigten straßenrechtlichen Interessen heraus erfolgt, insbesondere zur Verhinderung einer Übermöblierung und zum Schutz der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs. Ein Standortkonzept zur Aufstellung von Sammelcontainern könne allerdings nicht vollkommen losgelöst vom Zweck und Gegenstand der Sammlung beurteilt werden. Der straßenrechtliche Aspekt der Übermöblierung des Straßenraumes könne nur unter Einbeziehung des potenziellen Aufkommens an Alttextilien beurteilt werden. Es hänge vom spezifischen Mengenaufkommen ab, ob die Containerdichte für Altkleider in der Gemeinde unzureichend, angemessen oder überschießend sei. Die Höchstzahl der Container sei unter Rückgriff auf die einschlägigen abfallwirtschaftlichen Kennziffern ermessensfehlerfrei festgelegt worden. Als Orientierungswert gehe man von einem Sammelcontainer pro 1.000 Einwohner aus. Damit seien im Gemeindegebiet etwa 32 Container ausreichend, um die anfallenden Alttextilien aufzunehmen. Man habe demgegenüber unter Berücksichtigung sämtlicher Umstände sogar 44 Stellplätze vergeben. Tragend für die Festsetzung sei nicht der kreislaufwirtschaftsrechtliche Bedarf gewesen, sondern das Interesse, die Möblierung der Straße durch Altkleidercontainer gering zu halten. Man habe durch die Heranziehung des Bedarfs eine willkürliche Festsetzung der Containeranzahl verhindern wollen. Auch die Standorte seien fehlerfrei festgelegt worden. Maßgeblich für die Auswahl seien dabei vor allem die Anfahrtswege für die Einwohner und die Möglichkeit zum ungehinderten Abladen von Textilien ohne Behinderung des Verkehrs gewesen. Es könne von der Gemeinde nicht erwartet werden, zugleich jeden nicht ausgewählten, potenziellen Standort im Gemeindegebiet in den Blick zu nehmen. Die auf diesem Wege ermittelten Stellplätze seien im Wege der Konzessionsvergabe vergeben worden. Die Vertragslaufzeit von fünf Jahren schaffe einen angemessenen Ausgleich zwischen dem Amortisationsinteresse des Erlaubnisinhabers und dem Marktzutrittsinteresse neuer Sammler. Das System habe sich in den letzten neun Jahren bewährt. Gründe für ein Abweichen von der Verwaltungspraxis seien nicht ersichtlich. Die Klägerin habe keine Umstände vorgetragen, welche die Annahme eines atypischen Sonderfalles rechtfertigen würden.

Außerdem scheide ein Anspruch der Klägerin schon deshalb aus, weil die Beklagte für den außerorts liegenden Standort Nr. 13 nicht zuständig sei, ein weiterer Standort durch den Ausbau einer Straße entfallen sei (Nr. 11), vier der begehrten Flächen im Eigentum Dritter stünden (Nr. 1, Nr. 10, Nr. 14 und Nr. 18) und drei der im Antrag genannten Standorte nicht für den öffentlichen Verkehr gewidmet seien (Nr. 2, Nr. 12 und Nr. 17). Lediglich die Standorte Nr. 4, Nr. 5, Nr. 8 und Nr. 9 seien dem öffentlichen Verkehr gewidmet und Teil des Standortkonzeptes. Dort habe der Konzessionsnehmer aber bereits die zulässige Containerhöchstzahl aufgestellt.

Die Klägerin hat die Klage hinsichtlich der Standorte Nr. 10, Nr. 13, und Nr. 18 zurückgenommen. Hinsichtlich des Standortes Nr. 11 haben die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

EntscheidungsgründeI. Das Verfahren ist nach § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO bezüglich der Standorte Nr. 10, Nr. 13 und Nr. 18 einzustellen, da die Klägerin die Klage insoweit zurückgenommen hat. Gleiches gilt für den Standort Nr. 11, da die Beteiligten den Rechtsstreit insoweit übereinstimmend für erledigt erklärt haben.

II. Soweit über die Klage zu entscheiden ist, ist sie zulässig und teilweise begründet.

Die Klage ist als Verpflichtungsklage in Form einer Bescheidungsklage gem. § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO statthaft. Sie hat sich auch nicht durch Zeitablauf erledigt. Der Antrag der Klägerin ist unter Berücksichtigung ihres Begehrens dahingehend zu verstehen, dass sie die Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis zukunftsorientiert für einen Zeitraum von drei Jahren begehrt und nicht etwa für den Zeitraum von drei Jahren beginnend mit dem Tag der Antragstellung. Die Klägerin hat in ihrem Antrag vom 8. Januar 2024 angegeben, die Altkleidersammelcontainer "für drei Jahre" aufstellen zu wollen, ohne eine Einschränkung hinsichtlich bestimmter Jahre getroffen zu haben (vgl. OVG NRW, Urt. v. 8. Dezember 2017 - 11 A 566/13 -, juris Rn. 32).

III. Die Klage ist im tenorierten Umfang begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags vom 8. Januar 2024 hinsichtlich der dort benannten Standorte Nr. 2, Nr. 4, Nr. 5, Nr. 8, Nr. 9, Nr. 12 und Nr. 17. Die auf die übrigen Standorte bezogene Klage ist hingegen unbegründet. Insoweit ist die Ablehnungsentscheidung der Beklagten rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Der Antrag der Klägerin betrifft sowohl Flächen, die dem öffentlichen Verkehr gewidmet sind und damit dem Rechtsregime des Straßenrechts unterfallen (dazu unter Ziff. 1), also auch solche, die zwar im Eigentum der Beklagten stehen, aber nicht für den öffentlichen Verkehr gewidmet sind (dazu unter Ziff. 2). Zwei Flächen stehen darüber hinaus nach dem Vortrag der Beklagten im Eigentum Dritter (zu diesen unter Ziff. 3).

1. Rechtsgrundlage für die Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis ist § 18 Abs. 1 Satz 2 des Niedersächsischen Straßengesetzes (in der Fassung der Bekanntmachung vom 24. September 1980, Nds. GVBl. S. 359, zuletzt geändert durch Gesetz vom 29. Juni 2022, Nds. GVBl. S. 420 - NStrG -). Danach bedarf die Benutzung öffentlicher Straßen über den Gemeingebrauch hinaus (Sondernutzung) der Erlaubnis des Straßenbaulastträgers, in Ortsdurchfahrten der Erlaubnis der Gemeinde.

Die Anwendung der Norm setzt voraus, dass die begehrte Nutzung "öffentliche Straßen" betrifft. Aus § 1 NStrG ergibt sich, dass das Niedersächsische Straßengesetz ausschließlich die Rechtsverhältnisse an öffentlichen Straßen regelt, nicht dagegen an sämtlichen Flächen, die im Eigentum einer Gebietskörperschaft stehen. Öffentliche Straßen sind nach § 2 Abs. 1 NStrG diejenigen Straßen, die dem öffentlichen Verkehr gewidmet sind. Durch die Widmung wird die öffentlich-rechtliche Sachherrschaft über die Straße begründet; sie überlagert das private Eigentum und schränkt es kraft staatlicher Hoheitsgewalt in Anwendung der Straßen- und Wegegesetze ein. Die Frage, ob ein bestimmtes Verhalten eine erlaubnispflichtige Sondernutzung darstellt, ist allein nach den Bestimmungen des für die jeweilige Straße maßgeblichen Landes- oder Bundesstraßenrechts zu beantworten. Maßgeblich ist der Umfang der öffentlichen Widmung der Straßenfläche (vgl. Hess. VGH, Urt. v. 21. September 2005 - 2 UW 2140/02 -, juris Rn. 21; VG Greifswald, Urt. v. 6. Juli 2017 - 6 A 1245/14 -, juris Rn. 17, je m.w.N.).

Ausgehend von dem Vortrag der Beklagten im gerichtlichen Verfahren und der Erörterung der Standorte in der mündlichen Verhandlung steht zur Überzeugung des Gerichts fest, dass die Flächen an den begehrten Standorten Nr. 2, Nr. 12 und Nr. 17 zwar im Eigentum der Beklagten stehen, nicht aber dem öffentlichen Verkehr gewidmet sind. Anhaltspunkte dafür, dass die Aussagen der Beklagten nicht der Richtigkeit entsprechen, hat die Kammer nicht. Demgegenüber liegen die Standorte Nr. 3, Nr. 4, Nr. 5, Nr. 6, Nr. 7, Nr. 8, Nr. 9, Nr. 15 und Nr. 16 im öffentlichen Straßenraum. Das von der Klägerin beabsichtigte Aufstellen von Altkleidersammelcontainern an diesen Standorten stellt eine Sondernutzung i.S.d. § 18 Abs. 1 NStrG dar (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 25. April 2023 - 7 LB 191/21 -, n.v.; vgl. hierzu auch OVG NRW, Urt. v. 8. Dezember 2017 - 11 A 566/13 -, juris Rn. 38 f., m. w. N.).

Die Ablehnung ist rechtmäßig, soweit das Aufstellen von Containern an Standorten begehrt wird, die nicht Teil des Standortkonzeptes der Beklagten sind (dazu unter a)). Soweit sich der Antrag dagegen auf Stellplätze bezieht, die nach dem Standortkonzept zum Aufstellen von Altkleidercontainern vorgesehen sind, hat die Beklagte den Antrag zu Unrecht unter Verweis auf die Vergabe im Wege der Dienstleistungskonzession abgelehnt (dazu unter b)).

a) Die Beklagte hat den klägerischen Antrag zurecht abgelehnt, soweit die begehrten Standorte nicht Teil ihres Standortkonzeptes sind (Nr. 3, Nr. 6, Nr. 7, Nr. 15 und Nr. 16).

Die Sondernutzungserlaubnis wird gemäß § 18 Abs. 1 Satz 2 NStrG auf Grund einer Ermessensentscheidung erteilt. Die Behörde hat das ihr zukommende Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung und unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen des Ermessens auszuüben (§ 40 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 NVwVfG).

Die behördliche Ermessensausübung ist nicht in vollem Umfang der verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung zugänglich. Die gerichtliche Kontrolle beschränkt sich gemäß § 114 Satz 1 VwGO vielmehr darauf zu prüfen, ob die Behörde den ihr zustehenden Handlungsfreiraum erkannt und dass ihr zukommende Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung und unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen des Ermessens ausgeübt hat (§ 40 VwVfG i.V.m. § 1 Abs. 1 NVwVfG). Dabei sind im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zulässig nachgeschobene Ermessenserwägungen im Sinne von § 114 Satz 2 VwGO vom Gericht zu berücksichtigen.

Entsprechend dem Zweck des § 18 Abs. 1 NStrG muss sich die Ermessensentscheidung an straßenbezogenen Gesichtspunkten orientieren. Neben den Belangen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, der Erhaltung der Straßensubstanz und des Ausmaßes der Beeinträchtigung des Gemeingebrauchs können auch der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Nutzungsinteressen anderer Straßenbenutzer und Straßenanlieger, der Schutz vor Störungen (Abgasen, Staub, Lärm sowie Licht und Schatten) oder - bei Vorliegen eines konkreten Gestaltungskonzeptes - Belange des Straßen- und Stadtbildes mit Bezug zur Straße in die Abwägung eingestellt werden (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 18. Mai 2017 - 7 LC 85/15 -, juris Rn. 36; VGH BW, Urt. v. 18.03.2014 - 5 S 348/13 -, juris Rn. 36).

Die Behörde kann sich bei der Ausübung ihres Ermessens auch Ermessensrichtlinien bedienen, in welchen eine tatsächliche oder antizipierte Verwaltungspraxis festgeschrieben wird, sofern sich diese am Zweck der Ermächtigung orientieren und sachgerecht sind (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 25. April 2023 - 7 LB 191/21 -, n.v.; OVG NRW, Urt. v. 3. Dezember 2021 - 11 A 1958/20 -, juris Rn. 56 m.w.N.).

aa) Die Beklagte kann sich gegenüber der Klägerin auf ihr Standortkonzept berufen.

Zwar hat die Beklagte das Standortkonzept in dem streitgegenständlichen Bescheid nicht ausdrücklich angeführt, sondern lediglich auf Ziff. 1 des Ratsbeschlusses - die Vergabe im Wege der Dienstleistungskonzession - verwiesen.

Allerdings hat die Beklagte diese Ermessenserwägung im gerichtlichen Verfahren zulässigerweise ergänzt. Gemäß § 114 Satz 2 VwGO kann die Verwaltungsbehörde ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich eines Verwaltungsaktes auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen. Ob ein Ergänzen von Ermessenserwägungen zulässig ist, bestimmt sich nach dem materiellen Recht und dem Verwaltungsverfahrensrecht. § 114 Satz 2 VwGO regelt, unter welchen Voraussetzungen derart veränderte Ermessungserwägungen im Prozess zu berücksichtigen sind. § 114 Satz 2 VwGO eröffnet der Behörde die Möglichkeit, defizitäre Ermessenserwägungen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu ergänzen, nicht hingegen, dass ihr Ermessen nachträglich erstmals auszuüben oder die Gründe einer Ermessensausübung (komplett oder doch in ihrem Wesensgehalt) auszuwechseln (vgl. BVerwG, Urt. v. 23. Oktober 2007 - 1 C 10.07 -, juris Rn. 30; Urt. v. 05.September 2006 - 1 C 20.05 -, juris Rn. 22; Beschl. v. 30. April 2010 - 9 B 42.10 - juris Rn. 4). Eine Ergänzung der Ermessenserwägungen ist zulässig, soweit die nachträglich angegebenen Gründe schon bei Erlass des Verwaltungsakts vorlagen, diese Heranziehung keine Wesensänderung des angefochtenen Verwaltungsakts bewirkt und der Betroffene nicht in seiner Rechtsverteidigung beeinträchtigt wird (vgl. BVerwG, Urt. v. 16. Juni 1997 - 3 0 22.96 -, juris Rn. 19; Riese in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand: 48. EL, Juli 2025, § 114 Rn. 253 m.w.N.). Dies gilt grundsätzlich auch für Verwaltungsakte mit Dauerwirkung wie die hier in Rede stehende Sondernutzungserlaubnis (Nds. OVG, Urt. v. 25. April 2023 - 7 LB 191/21 -, n.v.; vgl. VGH BW, Urt. v. 21. April 2021 - 5 S 1996/19 -, juris Rn. 55; die Dauerwirkung ablehnend dagegen VG Köln, Urt. v. 15. November 2023 - 21 K 6744/19 -, juris Rn. 149 ff.). Allerdings muss die Behörde in derartigen Fällen Änderungen der Sach- und Rechtslage Rechnung tragen können. Soweit die Behörde die Untersagung mit neuer Begründung neu erlassen könnte, kann sie diese auch - jedenfalls für die Zukunft - mit geänderter Begründung aufrechterhalten. Die Rechtsverteidigung des Betroffenen wird durch eine Änderung für die Zukunft nicht beeinträchtigt. Da für die rechtliche Beurteilung von Dauerverwaltungsakten grundsätzlich die jeweils aktuelle Sach- und Rechtslage maßgeblich ist, muss das Prozessverhalten des Betroffenen sich ohnehin auf zukunftsbezogene Veränderungen einstellen (vgl. BVerwG, Urt. v. 20. Juni 2013 - 8 0 46.12 -, juris Rn. 30 ff., m. w. N.; VGH BW, Urt. v. 21. April 2021 - 5 S 1996/19 -, juris Rn. 54 ff.).

Gemessen hieran hat die Beklagte das Standortkonzept zulässigerweise im Wege der Ermessensergänzung gemäß § 114 Satz 2 VwGO zum Gegenstand ihrer ablehnenden Entscheidung gemacht. Ein Ermessensnichtgebrauch lässt sich der Beklagte nicht vorhalten. Sie hat ihr Ermessen durch die Erstellung der Ermessensrichtlinien sowie deren Anwendung auf den Einzelfall der Klägerin ausgeübt. Das Standortkonzept, auf welches sie nun im gerichtlichen Verfahren ergänzend verweist, lag bei der Entscheidung über den Antrag der Klägerin bereits vor. Es ist Teil des Grundsatzbeschlusses zur Ordnung und Sammlung von Alttextilien in der Gemeinde vom 13. Oktober 2023. Bei der begehrten dreijährigen Sondernutzungserlaubnis handelt es um einen Dauerverwaltungsakt, sodass jedenfalls Ermessenserwägungen für die Zukunft ergänzt werden können. Durch die Ergänzung tritt auch keine Wesensänderung ein. Der Regelungsgehalt des Bescheides bleibt gleich. Auch stützt sich die Beklagte für die Entscheidung weiterhin auf die durch den Rat erlassenen Richtlinien. Lediglich für einzelne Standorte - Nr. 3, Nr. 6, Nr. 7, Nr. 15 und Nr. 16 - wird die Ablehnung zusätzlich auf das Standortkonzept als weiteren Bestandteil des Grundsatzbeschlusses gestützt. Die Klägerin wird durch diese Ergänzung nicht unzumutbar in ihrer Rechtsverteidigung beeinträchtigt. Bei der Verpflichtungsklage ist ohnehin regelmäßig auf die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung abzustellen. Zudem hat die Beklagte in dem Bescheid bereits auf ihren Grundsatzbeschluss Bezug genommen, welcher online frei zugänglich ist (zuletzt abgerufen am 18. Mai 2026, https://www.weyhe.de/allris/vo020?VOLFDNR=12532&refresh=false&TOLFDNR =237384). Die Klägerin hätte sich also ohne Weiteres darüber informieren können, wie die Vergabe von Stellplätzen für Altkleidersammelcontainer bei der Beklagten gestaltet ist.

bb) Der Grundsatzbeschluss des Rates ist - soweit er das Standortkonzept betrifft

• inhaltlich nicht zu beanstanden.

Bei dem Standortkonzept handelt es sich um einen eigenständigen Beschlusspunkt (Ziff. 2 des Ratsbeschlusses), der in der Beschlussvorlage selbstständig begründet und der Entscheidung über die Verfahrensweise vorangestellt worden ist. Die Rechtmäßigkeit des Konzeptes kann insoweit losgelöst von der Entscheidung für das Vergabeverfahren beurteilt werden.

Der Rat der Beklagten hat seine Entscheidung nicht näher begründet. Der Entscheidung lag jedoch die mit einer Begründung versehene Beschlussvorlage des Fachbereichs, VorlagenNr. 2021/0164, zugrunde. Der Rat hat die Vorlage ohne Abweichungen beschlossen und sich hierdurch an die tragenden Erwägungen der Sitzungsvorlage gebunden (vgl. VG Aachen, Urt. v. 23. April 2024 - 10 K 223/23 -, juris Rn. 63; VG Aachen, Urt. v. 25. April 2023 - 10 K 2477/21 -, juris Rn. 77; VG Düsseldorf, Urt. v. 14. August 2009 - 1 K 6465/08 -, juris Rn. 51).

Die Begrenzung der Standorte für Altkleidersammelcontainer soll ausweislich der Sitzungsvorlage im Kern dazu dienen, eine das Stadtbild störende Übermöblierung des öffentlichen Verkehrsraums und damit einhergehende Gefahren für die Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs zu verhindern. Es soll ein Ausgleich zwischen privaten Sondernutzungsinteressen und dem Gemeingebrauch an der Straße hergestellt werden.

Diese Ausführungen sind rechtlich nicht zu beanstanden. Sie weisen einen konkreten Bezug zur Straße auf. Gleiches gilt für die Erwägung, mehrere Container an einem Standort zu konzentrieren, um so eine kleinteilige Möblierung der Straße mit Sammelcontainern zu verhindern. Die Erwägung, das Stadtbild schützen zu wollen, ist ebenfalls nicht zweckfremd. Der öffentliche Straßenraum ist nicht nur Verkehrsträger, sondern prägt auch wesentlich das Stadtbild, was sich u. a. darin niederschlägt, dass bei Bau und Unterhalt von Straßen zulässigerweise nicht nur verkehrliche Funktionen, sondern auch gestalterische Gesichtspunkte - etwa die Möblierung der Straßen - berücksichtigt werden. Insofern ist es zulässig, die gestalterische Wirkung von Sondernutzungen auf das Stadtbild bei der Entscheidung über die Erteilung oder die Ablehnung einer Sondernutzungserlaubnis zu berücksichtigen (vgl. OVG NRW, Beschluss vom 11. Juli 2017 - 11 A 2115/14 -, juris, Rn. 10 f.; VG Aachen, Urteil vom 30. März 2021 - 10 K 4174/18 -, juris, Rn. 56 ff.). Das Aufstellen von Altkleidersammelcontainern im öffentlichen Straßenraum stellt einen Eingriff in das Straßen- und Stadtbild dar. Die ortsbildbeeinträchtigende Wirkung der Container kann eine Beschränkung der zulässigen Standorte rechtfertigen.

Entgegen dem Vorbringen der Klägerin ist der Beschluss nicht etwa deshalb fehlerhaft, weil die Beklagte den abfallwirtschaftlichen Bedarf in die Abwägung mit eingestellt hat. Zwar ist der Klägerin zuzugestehen, dass die Begrenzung der Containeranzahl allein aus Gründen des fehlenden Bedarfs keine straßenrechtliche, sondern vielmehr eine abfallrechtliche bzw. eine vordergründig wirtschaftliche Erwägung darstellt (vgl. Nds. OVG, Urteil vom 18. Mai 2017 - 7 LC 85/15 -, juris Rn. 41; OVG Saarl., Urteil vom 3. Februar 2021 - 1 A 308/19 -, juris, Rn. 66). In die Ermessensentscheidung über die konkrete Anzahl und Auswahl der Standorte dürfen grundsätzlich nur solche Erwägungen eingestellt werden, die einen Bezug zur Straße haben (vgl. Aachen, Urt. v. 23. April 2024 - 10 K 223/23 -, juris Rn. 77).

Vorliegend erfolgte die Begrenzung aber gerade nicht maßgeblich aus Bedarfsgründen, sondern vorrangig zur Verhinderung der Übermöblierung. Der Bedarf stellte nicht das Leitmotiv der Ermessensrichtlinie darf. Leitend war erkennbar die Erwägung, dass jeder (zusätzliche) Container einen negativen Einfluss auf das Stadtbildes hat. Die Containerzahl sollte auf ein Minimum reduziert werden, ohne Sammelnde gänzlich von der Sondernutzung auszuschließen. Das ist straßenrechtlich nicht zu beanstanden. In dem Beschluss wurde für die Ermittlung der Gesamtzahl der im Stadtgebiet zuzulassenden Container zwar zunächst auf den Bedarf abgestellt, welcher anhand einer Studie des Fachverbandes Textilrecycling aus dem Jahr 2020 unter Berücksichtigung der Einwohnerzahl der Gemeinde und des Fassungsvermögens eines durchschnittlichen Altkleidercontainers unter Annahme einer wöchentlichen Leerung auf 47 Container bestimmt wurde. Daneben wurde jedoch auch eingestellt, dass der bisherige Alttextilbetreiber eine Containerzahl von 35 empfohlen hat, dass bei Beschlussfassung 44 Containerplätze vergeben waren und dass etwa 15 weitere Container auf Privatgrundstücken im Gemeindegebiet stehen. Die Beklage hat nachvollziehbar dargelegt, dass durch diese Herangehensweise dem Vorwurf der willkürlichen Festsetzung entgegengewirkt werden sollte. Dass der Bedarf für die Beklagte nicht allein maßgeblich war, sondern nur der Orientierung diente, zeigt sich auch daran, dass die Anzahl letztlich nicht auf 47 festgelegt worden ist, sondern unter Berücksichtigung der weiteren Umstände auf 44.

Auch die Standortauswahl ist anhand straßenbezogener Erwägungen erfolgt. Die Beklagte hat die Standorte ausweislich der Beschlussvorlage, der im Verwaltungsvorgang enthaltenen Powerpoint-Präsentation des Fachbereichs und dem ergänzenden Vortrag im gerichtlichen Verfahren so gewählt, dass die Anfahrtswege der Einwohnerinnen und Einwohner möglichst kurz ausfallen und ein möglichst ungehindertes Abladen von Textilien ohne Behinderung des sonstigen Verkehrs möglich ist. Die Konzentration mehrerer Container an einem Standort stützt sich auf die Erwägung, dass eine kleinteilige Möblierung des Straßenraums verhindert werden soll. Diese Erwägungen haben einen konkreten Bezug zu den Aspekten der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs sowie zur Abwägung der widerstreitenden Interessen der Nutzer der Altkleidersammelcontainer und der sonstigen Nutzer der Straße.

Die Ausführungen sind auch hinreichend, um die Standortauswahl zu begründen. Eine genaue Beschreibung der ausgewählten Standorte ist bei der Erstellung eines Standortkonzeptes nicht zwingend. Es genügt, wenn die straßenrechtlichen Auswahlkriterien generell benannt und die anhand dessen ausgewählten Standorte wie im vorliegenden Fall konkret bezeichnet werden, zumal die Beklagte ausschließlich Standorte gewählt hat, die bereits in der Vergangenheit für das Aufstellen von Altkleidercontainern genutzt wurden und deren Eignung ihr damit aufgrund mehrjähriger Erfahrung bekannt waren.

Bei der generellen Festlegung konkreter Standorte zur Vermeidung einer Übermöblierung des öffentlichen Verkehrsraums ist es zudem weder erforderlich, jeden einzelnen damit zugleich ausgeschlossenen potentiellen Aufstellort in den Blick zu nehmen, noch auch nur für jeden einzelnen beantragten und durch eine ermessensgerechte Festlegung der Standorte ausgeschlossenen Aufstellort eine individuelle Prüfung im Hinblick auf eine Übermöblierung des öffentlichen Verkehrsraums durchzuführen (vgl. OVG NRW, Urt. v. 28. Mai 2021 - 11 A 390/19 -, juris Rn. 74 f.; VG Aachen, Urt. v. 23. April 2024 - 10 K 223/23 -, juris Rn. 82).

Schließlich steht der Einbeziehung des ermessensfehlerfreien Standortkonzeptes auch nicht das Vorbringen der Klägerin entgegen, an den begehrten Standorten Nr. 1, Nr. 2, Nr. 11, Nr. 13 und Nr. 14 stünden Altkleidercontainer, obwohl diese nicht Teil des Standortkonzeptes seien und an Standort Nr. 12 stünden drei statt der im Konzept vorgesehen zwei Container. Soweit die Klägerin daraus den Schluss zieht, dass das Standortkonzept nicht gelebt werde, vermag das Gericht dem nicht zu folgen. Bei den Standorten Nr. 1, Nr. 11 und Nr. 14 handelt es sich um Grundstücke im Eigentum Dritter. Insoweit hat die Beklagte die Aufstellung der Alttextilcontainer an diesen Stellplätzen nicht zu verantworten. Der begehrte Stellplatz Nr. 13 liegt nicht im Zuständigkeitsbereich der Beklagten. Der beantragte Standort Nr. 2 ist entgegen dem klägerischen Vortrag Teil des Standortkonzeptes (dort Standort Nr. 11). Somit liegt der einzig ersichtliche Verstoß gegen das Konzept darin, dass am Standort Nr. 12 ein Container mehr als vorgesehen steht. Allerdings lässt dieser einzelne Verstoß nicht den Schluss zu, dass das Standortkonzept grundsätzlich keine Beachtung fände. Die Beklagte hat in dem gerichtlichen Verfahren wiederholt bekräftigt, dass der Grundsatzbeschluss des Rates maßgeblich für die Ausgestaltung der Alttextilsammlungen im Gemeindegebiet ist. Einzelne Verstöße lassen die Wirksamkeit der Ermessensrichtlinie nicht entfallen, zumal nicht ersichtlich ist - und von der Klägerin insoweit auch nicht behauptet wird - dass die Beklagte selbst das Aufstellen des konzeptfremden Containers veranlasst oder dessen Aufstellung genehmigt hätte. Eine Durchbrechung der Ermessensrichtlinie durch eine anderweitige Verwaltungspraxis ist nicht erkennbar.

b) Soweit der klägerische Antrag dagegen hinsichtlich der Standorte Nr. 4, Nr. 5, Nr. 8 und Nr. 9 unter Verweis auf das durchgeführte Vergabeverfahren abgelehnt worden ist, erweist sich die Entscheidung als ermessensfehlerhaft.

Die Standorte befinden sich im öffentlichen Straßenraum und sind von dem Standortkonzept der Beklagten gedeckt. Die Ablehnung stützt sich insoweit allein darauf, dass diese Stellplätze nach dem Grundsatzbeschlusses des Rates bereits an einen Dritten im Wege der Dienstleistungskonzession vergeben wurden.

Treffen für ein- und dieselbe Straßenfläche mehrere Anträge unterschiedlicher Nutzer zusammen, hat die Behörde eine Auswahlentscheidung zu treffen (vgl. OVG NRW, Urt. v. 16. Juni 2015 - 11 A 1131/13 -, juris Rn. 50). Sind die Anträge bezogen auf ein- und dieselbe Straßenfläche in zeitlicher Hinsicht nacheinander gestellt, kann beispielsweise das Prioritätsprinzip ein legitimes Auswahlkriterium sein, wenn andere, im konkreten Fall bessere Kriterien nicht zur Verfügung stehen (vgl. Bay. VGH, Urteil vom 23. Juli 2009 - 8 B 08.3282 -, juris Rn. 39, m. w. N.). Jedenfalls dürfen im Rahmen des "Verteilungsermessens" nicht solche Belange herangezogen werden, die keinen Bezug zum Bestand und zur Nutzung der Straße haben, also keine straßenbezogenen Belange darstellen. So dürfen etwa rein subjektive oder geschäftsbezogene Merkmale im spezifisch straßenrechtlichen Ermessensprogramm nicht berücksichtigt werden (vgl. OVG NRW, Urt. v. 16. Juni 2015 - 11 A 1131/13 -, juris Rn. 59; VGH BW, Urt. v. 18. März 2014 - 5 S 348/13 - , juris Rn. 38). Was insoweit sachlich gerechtfertigt ist, bestimmt sich nach dem allgemeinen Gleichheitssatz unter Berücksichtigung des Lebenssachverhalts, in dessen Rahmen das Ermessen ausgeübt wird.

Auch wenn die Klägerin ihre Altkleidercontainer nicht auf den Flächen aufstellen möchte, die die Konzessionsnehmerin innehat, sondern lediglich die Flächen neben deren Containern nutzen möchte, liegt durch die Begrenzung der maximalen Containeranzahl im Standortkonzept faktisch eine Konkurrenzsituation zwischen mehreren Nutzungsinteressenten vor.

Die aufgrund dessen zu treffende Auswahlentscheidung macht die Beklagte indes unzulässigerweise von Erwägungen abhängig, die keinen Bezug zur Straße aufweisen.

Hierzu zählen zunächst die als Auswahlkriterium eingeführten Verwertungsquoten (min. 50 % Wiederverwertung/Weiterverwendung, höchstens 15 % energetische Verwertung, höchstens 10 % Abfall zur Beseitigung). Die Frage, in welchem Wege die gesammelten Alttextilien weiterverwandt werden, ist rein abfallrechtlicher Natur und weist keinen Bezug zur Straße auf. Darüber hinaus müssen die Bewerber darlegen, dass sie in der Lage sind, "zuverlässig" Sammlungen durchführen. Die Zuverlässigkeit als subjektives Merkmal, das einen straßenrechtlichen Bezug nicht aufweist, gehört nicht zum Prüfungsprogramm der Straßenbehörde bei der Zulassung einer straßen- und wegerechtlichen Sondernutzung (vgl. Nds. OVG, Urt. v. 18. Mai 2017 - 7 LC 85/15 -, juris Rn. 38). Die beiden besagten Kriterien sind nach der Beschlussvorlage maßgeblich für die Auswahl des Nutzungsberechtigten und ihre Nichterfüllung führt - zweckwidrig - zum Ausschluss aus dem Auswahlerfahren. Außerdem macht die Beklagte die Auswahlentscheidung nach der Beschussvorlage tragend von wirtschaftlichen Erwägungen abhängig. Halten mehrere Bewerber sämtliche Zulassungskriterien ein, so soll allein die Höhe des Gebotes ausschlaggebend dafür sein, wer den Zuschlag erhält. Ziel des Kriteriums der Höhe des Gebotes ist augenscheinlich, Geld für den städtischen Haushalt zu erwirtschaften. Ein Zusammenhang zur Straße ist nicht erkennbar.

Insofern erweist sich die von der Beklagten getroffene Auswahlentscheidung als ermessensfehlerhaft. Die Klägerin hat insoweit einen Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Neubescheidung ihres Antrages.

2. Auch hinsichtlich der im Eigentum der Beklagten stehenden, aber nicht gewidmeten Stellflächen Nr. 2, Nr. 12 und Nr. 17 erweist sich die Entscheidung der Beklagten als ermessensfehlerhaft.

Ein Anspruch der Klägerin auf eine ermessensfehlerfreie Neubescheidung ihres Antrages ergibt sich insoweit aus der ständigen Verwaltungspraxis der Beklagten i.V.m. dem in Art. 3 Abs. 1 GG niedergelegten Gleichbehandlungsgrundsatz.

Es ist Ausfluss der in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG, Art. 57 Abs. 1 der Niedersächsischen Verfassung (NV) verbürgten kommunalen Selbstverwaltungsgarantie, dass eine Gemeinde grundsätzlich frei darüber entscheiden kann, ob und inwieweit sie die in ihrem Eigentum stehende Grundstücke Dritten zur Nutzung zur Verfügung stellt. Insbesondere sind Gemeinden nicht dazu verpflichtet, kommunale Straßenflächen für kommerzielle Zwecke einzelner Privater zur Verfügung stellen (vgl. Nds OVG, Urt. v. 18. Mai 2017 - 7 LC 85/15 -, juris Rn. 42 und OVG Saarland, Urt. v. 3. Februar 2021 - 1 A 308/19 -, juris Rn. 66). Wenn sich eine Kommune indes dafür entscheidet, Gemeindeflächen für eine bestimmte Nutzungsart zur Verfügung zu stellen, dann besteht auf Seiten der Nutzungsinteressenten grundsätzlich ein Anspruch auf eine ermessensfehlerfreie Auswahlentscheidung unter Berücksichtigung des allgemeinen Gleichheitssatzes (vgl. VG Köln, Urt. v. 14. Juni 2023 - 21 K 3527/19, n.v.; VG Sigmaringen, Beschl. v. 21. Dezember 2020 - 7 K 3840/40 -, juris Rn. 36 zu einer Bauplatzvergabe; bezüglich öffentlicher Einrichtungen auch BVerwG, Urt. v. 29. Oktober 1992 - 7 C 34/91 -, juris Rn. 15). Der Anwendung dieser allgemeinen Grundsätze steht auch § 55 Abs. 2 NStrG nicht entgegen, weil es sich bei den streitgegenständlichen Flächen schon gar nicht um sonstige öffentliche Straßen i.S.d. § 53 NStrG handelt.

Die Beklagte stellt die Flächen an den Standorten Nr. 2, Nr. 12 und Nr. 17 in ständiger Verwaltungspraxis für das Aufstellen und Betreiben von Altkleidersammelcontainern zur Verfügung. Die Stellflächen werden zusammen mit den gewidmeten Flächen auf Grundlage eines einheitlichen Standortkonzeptes zur Verfügung gestellt. Nach § 2 des Konzessionsvertrages ist dem bisherigen Konzessionsnehmer eine "Sondernutzungserlaubnis" für die Stellflächen erteilt worden und der Konzessionsnehmer hat - neben einem Entgelt - auch eine "Sondernutzungsgebühr" zu entrichten. Aus den im gerichtlichen Verfahren vorgelegten Lichtbildaufnahmen ergibt sich zudem, dass auf den Flächen auch tatsächlich als Stellplätze für Altkleidercontainer genutzt werden.

Die Klägerin hat ihr Begehren nicht auf die Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis beschränkt. Aus ihrem Antrag geht das Interesse hervor, an den aufgelisteten Standorten Altkleidercontainer aufzustellen, unabhängig davon, ob die Stellflächen nach Straßenrecht, Kommunalrecht oder allgemeinen Rechtssätzen zur Verfügung gestellt werden.

Die bisherige Auswahlentscheidung ist angesichts der im Vergabeverfahren herangezogenen Auswahlkriterien der Verwertungsquote, der Zuverlässigkeit und des Höchstgebotes nicht ermessensfehlerfrei (s.o.).

3. Dagegen scheidet ein Anspruch der Klägerin auf Neubescheidung ihres Antrages in Bezug auf die Standorte Nr. 1 und Nr. 14 aus.

Die Beklagte hat im Klageverfahren ergänzend ausgeführt, die Standorte Nr. 1 und Nr. 14 stünden nicht in ihrem Eigentum. Das Gericht sieht keinen Anlass, an diesen - in der mündlichen Verhandlung noch einmal mit den Beteiligten unter Zuhilfenahme von Lichtbildaufnahmen erörterten - Angaben zu zweifeln. Ein Anspruch gegenüber der Beklagten auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis scheidet insoweit aus, weil die Beklagte nicht über Flächen verfügen kann, die nicht in ihrem Eigentum stehen.

Soweit die Klägerin vorträgt, jedenfalls für die Flächen vor den begehrten Stellplätzen eine Sondernutzungserlaubnis zu benötigen, da diese Flächen für den Einwurf von Kleidung benötigt würden, sollte sie auf den Privatgrundstücken Container errichten, führt dies zu keinem anderen Ergebnis.

Zwar kann eine Sondernutzungserlaubnis auch dann erforderlich sein, wenn ein Container so auf einem angrenzenden Privatgelände aufgestellt wird, dass das Befüllen der Container zwingend mit dem Betreten und Verweilen auf öffentlichen Verkehrsfläche verbunden ist (vgl. OVG NRW, Urt. v. 16. Juni 2014 - 11 A 2816/12 -, juris Rn. 33; OVG NRW, Beschl. v. 24. Oktober 2024 - 11 B 1065/14 -, juris Rn. 11 ff.).

Hinsichtlich des Standortes Nr. 14 ist indes bereits davon auszugehen, dass auch die Fläche unmittelbar vor den begehrten Stellflächen im Eigentum Dritter steht. Ausweislich der online vom Landesamt für Geoinformation und Landesvermessung Niedersachsen zur Verfügung gestellten Katasterkarten gehören die gewünschte Containerstellfläche und die davor liegenden Fläche zum selben Flurstück.

Ungeachtet dessen scheidet der Anspruch hinsichtlich beider Standorte jedenfalls deshalb aus, weil die Flächen nicht Teil des Standortkonzeptes der Beklagten sind. Die Beklagte hat - wie ausgeführt - die Flächen, welche sie zur Errichtung und zum Betrieb von Altkleidercontainern in ihrem Stadtgebiet zur Verfügung stellt, ermessensfehlerfrei beschränkt.

IV. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 und Abs. 2 VwGO sowie § 161 Abs. 2 VwGO. Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens, soweit sie ihre Klage in Bezug auf drei Standorte zurückgenommen hat. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend für erledigt erklärt haben, werden die Kosten des Verfahrens geteilt. Im Übrigen obsiegen bzw. unterliegen die Klägerin und die Beklagte jeweils in Bezug auf sieben Standorte. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 708 Nr. 11 und § 711 Satz 1 und 2 ZPO.

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