VG Gießen 8. Kammer — 8 K 6378/25.GI — Urteil

Entscheidungsdatum: 2026-03-08

Aktenzeichen: 8 K 6378/25.GI

ECLI: ECLI:DE:VGGIESS:2026:0308.8K6378.25.GI.00

Dokumenttyp: Urteil

Normen: § 58 HGO, § 59 HGO, § 66 HGO, § 70 HGO, § 71 HGO

Leitsatz

1. Ein ausdrücklich als Antragsrecht bezeichnetes Recht des Bürgermeisters, in Sitzungen der Gemeindevertretung Anträge stellen zu können, gibt die Hessische Gemeindeordnung (HGO) zwar nicht her; es ist jedoch aus verschiedenen Vorschriften der HGO herzuleiten. Es ist anerkannt und rechtlich zulässig, dass Anträge durch den Bürgermeister als Vorschläge bzw. Anregungen an die Gemeindevertretung eingereicht und von dem Vorsitzenden im Rahmen der Sitzung zur Abstimmung gestellt werden können. Das gilt nicht nur für Anträge, einzelne Tagesordnungspunkte von der Tagesordnung zu nehmen, sondern auch für Anträge, die den Ausschluss der Öffentlichkeit für bestimmte Tagesordnungspunkte betreffen.

2. Gemeindevertreter in Hessen können durch den Ausschluss der Öffentlichkeit von Beratungen und Beschlüssen der Gemeindevertretung in ihrem Recht auf freie Mandatsausübung tangiert werden. Sie haben deshalb ein wehrfähiges organschaftliches Recht darauf, in einem Kommunalverfassungsstreitverfahren gegen die Gemeindevertretung die Rechtswidrigkeit eines zu Unrecht erfolgten Ausschlusses der Öffentlichkeit feststellen zu lassen, sofern sie selbst im Einzelfall von allen ihnen nach Gesetz und Geschäftsordnung zustehenden Möglichkeiten Gebrauch gemacht haben, um eine öffentliche Beratung und Beschlussfassung über den betroffenen Gegenstand zu erreichen. Ausreichend ist es insoweit, wenn durch eigene Anträge versucht wurde, auf eine öffentliche Beratung bestimmter Tagesordnungspunkte hinzuwirken.

Tenor

Soweit die Klage gegen den Beklagten zu 1. gerichtet wurde, wird das Verfahren eingestellt.

Im Übrigen wird die Klage abgewiesen.

Die Kosten des Verfahrens hat der Kläger zu tragen.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Tatbestand

Der Kläger ist Mitglied der Beklagten zu 2., der Stadtverordnetenversammlung der Stadt U. und Vorsitzender der Fraktion „R.U.“. Er begehrt die Feststellung der Rechtswidrigkeit von Beschlüssen der Beklagten zu 2. über den Ausschluss der Öffentlichkeit, über einen Grundstückskauf und über das Absetzen eines Tagesordnungspunkts von der Tagesordnung einer Sitzung der Beklagten zu 2. und die daraus resultierende Rechtsverletzung in seinen organschaftlichen Rechten als Stadtverordneter.

In der Sitzung der Beklagten zu 2. am 26. August 2025 beriet und beschloss diese auf Antrag des Bürgermeisters auf Ausschluss der Öffentlichkeit, der mehrheitlich angenommen wurde, in nichtöffentlicher Sitzung über den Tagesordnungspunkt „12. Bund-Länder-Programm „Wachstum und Nachhaltige Erneuerung“ (vorher: „Stadtumbau in Hessen“), hier: Beschluss über den Erwerb des ehemaligen Gewerbebetriebs A. in der Kernstadt U. (Vorlagen-Nr.: N01)“. Ausweislich der Niederschrift über die Sitzung der Beklagten zu 2. „[teilt] Stv. F. [..] seine Irritation bezüglich des Teilnehmerkreises der nichtöffentlichen Beratung mit. Neben den Magistratsmitgliedern und Stadtverordneten ist auch noch Herr OV C. im Raum.“.

Am Ende der Beratungen fasste die Beklagte zu 2. mehrheitlich den folgenden Beschluss:

„1. Es wird beschlossen, den ehemaligen Gewerbebetrieb A. für einen Kaufpreis von 790.000,00 Euro brutto zzgl. Nebenkosten in Höhe von 59.250,00 Euro zu erwerben. Gekauft werden die Grundstücke Gemarkung U., Flur (…), Flurstücke (…), (…), (…), (…), (…). Die Haushaltsmittel stehen unter der Kostenstelle …. zur Verfügung. Das Bodengutachten sowie die Schadstoffuntersuchung im Auftrag der Stadt U. werden Teil des Kaufvertrags.

2. Es wird beschlossen, dem Kaufvertrag zwischen der Firma A.-GmbH & Co. KG i. L. mit Sitz in U. und der Stadt U. über den ehemaligen Gewerbebetrieb A. zuzustimmen. Der Kaufvertrag wird Bestandteil des Beschlusses.“

In ihrer Sitzung am 4. November 2025 beschloss die Beklagte zu 2. mehrheitlich auf Antrag des Bürgermeisters, den Tagesordnungspunkt „27. – Antrag der Fraktion R.U. zur Durchführung einer Mitarbeiterbefragung in der Stadtverwaltung U. (Vorlagen-Nr. N02)“ von der Tagesordnung abzusetzen.

Der Kläger hat am 4. November 2025 die vorliegende Klage erhoben, die er zunächst ausschließlich gegen den Beklagten zu 1., den Magistrat der Stadt U., gerichtet hat.

Er trägt zur Begründung seiner Klage vor, bereits am 4. Juli 2025 sei in der Sitzung der Beklagten zu 2. eine Beschlussvorlage zum Ankauf des Grundstücks in einer Sondersitzung behandelt worden, wobei der Bürgermeister den Ausschluss der Öffentlichkeit beantragt habe. Ohne Abstimmung darüber habe die Beratung nichtöffentlich stattgefunden. Er, der Kläger, habe das Splitten des Tagesordnungspunkts in einen öffentlichen und einen nichtöffentlichen Teil beantragt. Dieser Antrag sei abgelehnt worden und der Tagesordnungspunkt „3. Bund-Länder-Programm „Wachstum und Nachhaltige Erneuerung“ (vorher: „Stadtumbau in Hessen“), hier: Beschluss über den Erwerb des ehemaligen Gewerbebetriebs A. in der Kernstadt U. (Vorlagen-Nr.: N01)“, sei nichtöffentlich beraten und beschlossen worden. Aus Protest gegen dieses Vorgehen habe er, der Kläger, den Sitzungssaal vor der Beschlussfassung verlassen. Im Nachgang habe der Bürgermeister selbst Widerspruch gegen diesen Beschluss eingelegt.

Am 26. August 2025 sei die Angelegenheit erneut in der Sitzung der Beklagten zu 2. beraten worden. Nach einem Antrag auf Ausschluss der Öffentlichkeit durch den Bürgermeister, der mehrheitlich angenommen worden sei, sei ein Ortsbeiratsmitglied im Sitzungssaal verblieben, dessen Ortsteil nicht betroffen gewesen sei. Dieser Verfahrensfehler sei sofort von ihm, dem Kläger, gerügt worden und die Aufnahme der Rüge ins Protokoll beantragt worden. Beratungsgegenstand in der mündlichen Beratung seien dann lediglich ein Gutachten über Abbruchkosten, ein Bodengutachten, eine Wertermittlung und Strukturkonzepte gewesen, nicht aber Vertragsdetails oder personenbezogene Daten. Bereits bei Eintritt in den Tagesordnungspunkt 12. in der Sitzung am 26. August 2025 habe er, der Kläger, ausdrücklich sowie unter Wiederholung seiner gleichlautenden Ausführungen aus der Sitzung vom 4. Juli 2025 dargelegt, dass die Voraussetzungen für einen Ausschluss der Öffentlichkeit nicht vorlägen. Er habe erneut angeregt, den Tagesordnungspunkt in einen öffentlichen und einen nichtöffentlichen Teil zu splitten, um die Öffentlichkeit für die nicht geheimhaltungsbedürftigen Teile der Beratung zu wahren. Über diesen Einwand sei nicht abgestimmt worden. Stattdessen sei unmittelbar über den Antrag des Bürgermeisters auf Ausschluss der Öffentlichkeit abgestimmt worden. Eine Einwendung gegen die Niederschrift der Sitzung vom 26. August 2025 durch ihn, den Kläger, hätte – selbst bei sofortiger Erhebung – realistisch erst in der Sitzung am 4. November 2025 zur Entscheidung gestellt werden können und sei damit nicht geeignet gewesen, zeitnah Abhilfe zu schaffen oder Wiederholungen in der Zwischenzeit zu verhindern. Unabhängig davon habe er, der Kläger, auch die Kommunalaufsicht wiederholt und zeitnah eingeschaltet, die aber bislang untätig geblieben sei und ihn auf den Rechtsweg verwiesen habe.

Für die Verfahrensfehler in den Sitzungen der Beklagten zu 2. bestünde Wiederholungsgefahr. Ein Bürgermeister dürfe keinen Antrag in den Sitzungen der Stadtverordnetenversammlung stellen; in der Presse habe der Bürgermeister der Stadt U. aber öffentlich erklärt, dies tun zu dürfen. Außerdem hätten keine zwingenden Gründe für einen Ausschluss der Öffentlichkeit vorgelegen, insbesondere keine Geschäftsgeheimnisse. Vertraulichkeitsinteressen Dritter könnten jedenfalls einen totalen Ausschluss der Öffentlichkeit nicht rechtfertigen. Es sei mindestens ein Splitten der Beratungen in einen öffentlichen und einen nichtöffentlichen Teil angezeigt gewesen; für geheimhaltungsbedürftige Teile hätte man die Öffentlichkeit ausschließen können, nicht aber für nicht geheimhaltungsbedürftige Teile des Tagesordnungspunkts über den Kauf des Grundstücks.

In der genannten Sitzung der Beklagten zu 2. seien den Stadtverordneten zudem wesentliche Informationen zu dem geplanten Grundstückskauf vorenthalten worden, insbesondere zu dem Konzeptvergabeverfahren, welches bereits in der Verwaltung abgestimmt gewesen sei. Dadurch seien die Informationspflicht und das Demokratieprinzip verletzt worden.

Durch diese Verfahrensfehler sei er, der Kläger, als Stadtverordneter in seinem Recht auf grundsätzlich öffentliche Mitwirkung an der kommunalen Willensbildung verletzt.

Der Kläger beantragt wörtlich,

1. Es wird festgestellt, dass der in der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung der Stadt U. am 26. August 2025 gefasste Beschluss über den Ausschluss der Öffentlichkeit rechtswidrig war.

2. Es wird festgestellt, dass dadurch meine organschaftlichen Rechte als Stadtverordneter verletzt wurden.

3. Hilfsweise: Es wird festgestellt, dass auch der auf dieser Grundlage gefasste Beschluss zum Grundstückskauf (ehemaliges Gelände der Firma A., Gemarkung U., Flur (…), Flurstücke (…),( …), (…), (…), (…)) rechtswidrig zustande gekommen ist.

Mit Schriftsatz vom 12. November 2025 stellt er den weiteren Antrag,

4. Es wird festgestellt, dass der in der Sitzung der Stadtverordnetenversammlung der Stadt U. am 4. November 2025 zu TOP 27 gefasste Beschluss, den Antrag der Fraktion R.U. „zur Durchführung einer Mitarbeiterbefragung in der Stadtverwaltung U. (Vorlagen-Nr. N02; Antrag vom 10.10.2025)“ von der Tagesordnung abzusetzen, rechtswidrig war.

Den zu 4. gestellten Antrag begründet der Kläger damit, dass der Beschluss der Beklagten zu 2., den Antrag der Fraktion R.U. „zur Durchführung einer Mitarbeiterbefragung in der Stadtverwaltung U.“ von der Tagesordnung der Sitzung am 4. November 2025 abzusetzen, auf Antrag des Bürgermeisters zustande gekommen sei. Dieser habe jedoch kein Antragsrecht in Sitzungen der Stadtverordnetenversammlung; ein solches stehe nur Stadtverordneten und Fraktionen zu. Der Magistrat habe dieses Vorgehen entgegen seiner, des Klägers, Hinweise und Rügen nicht beanstandet.

Mit Schriftsatz vom 12. November 2025 erklärte der Kläger auf einen gerichtlichen Hinweis, die Klage nunmehr ausschließlich gegen die Beklagte zu 2. zu richten und beantragte die Berichtigung des Rubrums.

Beide Beklagten beantragen,

die Klage abzuweisen.

Sie tragen vor, die Klage sei bereits mangels Feststellungsinteresses des Klägers unzulässig. Stadtverordnete hätten nur dann ein wehrfähiges organschaftliches Recht darauf, in einem Kommunalverfassungsstreitverfahren gegen die Stadtverordnetenversammlung die Rechtswidrigkeit eines zu Unrecht erfolgten Ausschlusses der Öffentlichkeit feststellen zu lassen, sofern sie selbst im Einzelfall von allen ihnen nach Gesetz und Geschäftsordnung zustehenden Möglichkeiten Gebrauch gemacht hätten, um eine öffentliche Beratung und Beschlussfassung über den betroffenen Gegenstand zu erreichen. Der Kläger habe es dagegen unversucht gelassen, in der Sitzung am 26. August 2025 auf eine öffentliche Beratung des streitigen Tagesordnungspunkts hinzuwirken; aus der Niederschrift zur Sitzung gehe kein entsprechender Antrag auf öffentliche Behandlung des Tagesordnungspunkts 12. hervor. Der Kläger habe auch keinen Widerspruch gegen die Niederschrift eingelegt. Darüber hinaus sei es dem Kläger möglich gewesen, die Kommunalaufsicht zu informieren, um eine Beanstandung des Beschlusses zu erwirken. Der Kläger habe aber insgesamt nichts unternommen, die Angelegenheit in anderer, außergerichtlicher Weise klären zu lassen.

Die Klage sei darüber hinaus unbegründet. In der Sitzung am 26. August 2025 sei in rechtmäßiger Weise der Ausschluss der Öffentlichkeit beschlossen worden.

Soweit der Kläger ausführe, der Bürgermeister sei nicht berechtigt, einen Antrag auf Ausschluss der Öffentlichkeit in ihren, der Beklagten zu 2., Sitzungen zu stellen, sei dies unerheblich und falsch. Der Stadtverordnetenvorsteher habe den Antrag des Bürgermeisters zur Abstimmung gestellt und dieser sei mehrheitlich durch das Gremium angenommen worden. Insofern habe sich die Beklagte zu 2. mit der Frage des Ausschlusses der Öffentlichkeit befasst und einen entsprechenden Beschluss gefasst. Daher sei es unerheblich, ob eine Berechtigung des Bürgermeisters bestanden habe, dies zu beantragen.

Darüber hinaus sei auch ein Stadtverordnetenvorsteher, der zugleich auch Stadtverordneter sei, berechtigt, Anträge zu stellen. Mit der Eröffnung der Abstimmung über den Antrag auf Ausschluss der Öffentlichkeit habe sich der Stadtverordnetenvorsteher den Antrag des Bürgermeisters jedenfalls zu Eigen gemacht. Wäre der Stadtverordnetenvorsteher der Meinung gewesen, dass ein Antragsrecht des Bürgermeisters nicht bestehe, hätte er dies darstellen müssen und den Antrag nicht zur Abstimmung stellen dürfen. Eine Abstimmung über entsprechende Anträge des Bürgermeisters erfolge im Übrigen in regelmäßiger Weise. Auch der Vorgänger des Bürgermeisters habe dies entsprechend praktiziert. In Hessen sei es geübte Praxis, dass Anträge auf Ausschluss der Öffentlichkeit von dem Stadtverordnetenvorsteher übernommen und zur Abstimmung gestellt würden. Darüber hinaus sei der Bürgermeister berechtigt, einen Antrag auf Ausschluss der Öffentlichkeit zu stellen. Der Magistrat, dieser vertreten durch den Bürgermeister, bereite nämlich die Beschlüsse der Stadtverordnetenversammlung vor, wozu auch die Befassung mit der Frage gehöre, ob eine Sache in öffentlicher oder nichtöffentlicher Sitzung beraten und beschlossen werden könne. Komme der Magistrat zu dem Ergebnis, dass personen- bzw. betriebsbezogene Belange einen Ausschluss der Öffentlichkeit erforderlich machten, müsse die Möglichkeit bestehen, dies entsprechend in die Sitzung der Stadtverordnetenversammlung einzubringen. Alles andere ergäbe keinen Sinn und der Bürgermeister wäre jeweils gezwungen, von seinem formalen Widerspruchsrecht Gebrauch zu machen.

Zudem hätten Bürgermeister mit Einführung der Direktwahl in Hessen eine gestärkte Stellung erhalten. So habe nunmehr außer einer qualifizierten Minderheit der Stadtverordnetenversammlung und der Magistrat auch der Bürgermeister das Recht, eine Sondersitzung der Stadtverordnetenversammlung zu einem bestimmten Sachverhalt zu verlangen. Insofern müsse für den Bürgermeister auch das Recht bestehen, Anträge zu stellen.

Bürgermeister seien im Übrigen berechtigt, ihre Auffassung in der Stadtverordnetenversammlung darzustellen. Auch die Stellung als Leiter der Verwaltung gebiete es, dass ein Bürgermeister auf die Behandlung der Beschlussvorlagen in den Gremien Einfluss nehmen könne. Dies gelte auch vor dem Hintergrund, dass die Stadtverordnetenversammlung nach dem Strukturprinzip der unechten Magistratsverfassung in Hessen kein echtes Parlament darstelle, sondern Verwaltungsangelegenheiten zu beschließen habe und damit Teil der Exekutive sei.

Auch die Teilnahme des Ortsvorstehers an der nichtöffentlichen Beratung stelle keinen Verfahrensfehler dar. Der Ausschluss der Öffentlichkeit betreffe Einwohner der Stadt, nicht aber Mandatsträger. Diese seien ehrenamtlich Tätige und unterlägen damit der Verschwiegenheitspflicht, sodass gesetzlich gewährleistet sei, dass personen- bzw. betriebsbezogene Daten nicht weitergegeben würden. Zudem könne den Ortsbeiräten eine Anhörungs-, Vorschlags- und Redemöglichkeit eingeräumt werden. Dies spreche dafür, dass der Gesetzgeber nicht davon ausgehe, dass auch diese bei einem Ausschluss der Öffentlichkeit den Sitzungsraum verlassen müssten. Der Kläger habe im Übrigen diesbezüglich, wie sich aus der Niederschrift ergebe, in der Sitzung am 26. August 2025 lediglich seine „Irritation" ausgedrückt. Einen Antrag dergestalt, dass der Ortsvorsteher den Raum zu verlassen habe oder eine Aufforderung an den Stadtverordnetenvorsteher, dass dieser entsprechend darauf einzuwirken habe, sei nicht erfolgt. Auch eine Eingabe an die Kommunalaufsicht fehle.

Des Weiteren habe der Kläger in der Sitzung die Antragstellung durch den Bürgermeister nicht moniert. Aus der Niederschrift zur Sitzung ergäben sich auch insoweit keine Hinweise.

Der Ausschluss der Öffentlichkeit sei zu Recht erfolgt. Die Beklagte zu 2. verfüge über einen weiten Einschätzungs- und Beurteilungsspielraum, ob ein Grund für den Ausschluss der Öffentlichkeit vorliege. Kaufverträge über Grundstücke gehörten jedenfalls zu den Angelegenheiten, deren vertrauliche Behandlung im Interesse der Vertragspartner in Frage komme. Gegenstand und Inhalt des streitigen Beschlusses sei kein Standard-Kaufvertrag gewesen, sondern ein Kaufvertrag mit dem Liquidator der einer früheren Textilveredelungsfirma mit Sitz in der Stadt U. Es sei Wille der Stadt gewesen, dieses Gelände zu kaufen, um eine neue Flächenordnung zu Gunsten einer städtebaulich sinnvollen Entwicklung zu schaffen. Aus dem Inhalt des Kaufvertrags ergäben sich einige Verpflichtungen zu Lasten des (vormaligen) Eigentümers. Darüber hinaus sei ein Kaufpreis für die bestehenden Photovoltaikanlagen vereinbart worden. Zudem ergebe sich der Kaufpreis für das gesamte Areal aus dem Vertrag, und es werde Bezug genommen auf verschiedene weitere Gutachten und Urkunden. Auch seien in dem Vertrag Rücktrittsrechte geregelt worden. Es handele sich demnach nicht um einen üblichen Kaufvertrag. Es sei Wille der Stadt U. gewesen, dass das Grundstücksgeschäft zustande komme und nicht andere Bewerber zuvorkämen, sodass auch deswegen ein großes Interesse bestanden habe, die Angelegenheit in nichtöffentlicher Sitzung zu behandeln. Letztlich habe der vormalige Eigentümer des Grundstücks um eine nichtöffentliche Behandlung gebeten, was diesem durch den Bürgermeister zugesagt worden sei.

Soweit der Kläger ausführe, eine ordnungsgemäße Beschlussfassung sei nicht möglich gewesen, da Informationen gefehlt hätten, sei dies ebenfalls falsch und unerheblich. Die Stadtverordneten seien umfassend über den Kaufvertrag informiert worden. Der Kaufvertrag sowie die Anlagen hätten den Stadtverordneten im Rahmen der Beratung und Beschlussfassung vorgelegen, sie seien bereits mit der Beschlussvorlage übermittelt worden. Es sei auch falsch, dass bereits ausgearbeitete Pläne bestanden hätten, das Areal im Rahmen einer Konzeptvergabe weiter zu veräußern. Zum Zeitpunkt der Beschlussfassung am 26. August 2025 hätten bloße Vorüberlegungen der Verwaltung existiert.

Hinsichtlich des vierten Klageantrags fehle dem Kläger eine Klagebefugnis bzw. ein Feststellungsinteresse, da die Fraktion und nicht der Kläger in seinen Rechten verletzt sei. Der Kläger sei zwar Teil der Fraktion „R.U.". Der Antrag, der letztlich durch mehrheitlichen Beschluss von der Tagesordnung abgesetzt worden sei, sei aber von der Fraktion gestellt worden.

Der gefasste Beschluss über das Absetzen eines von der Fraktion „R.U." eingebrachten Antrags sei aber jedenfalls rechtmäßig. Der Stadtverordnetenvorsteher habe den Antrag des Bürgermeisters zum Gegenstand der Beratung und Beschlussfassung gemacht, indem er über ihn habe abstimmen lassen. Der Verwaltung müsse es grundsätzlich möglich sein, anzuregen, dass ein Tagesordnungspunkt nicht beraten und beschlossen werde. Letztlich habe es die Stadtverordnetenversammlung bzw. der Stadtverordnetenvorsteher in der Hand, zu entscheiden, wie mit einem solchen Antrag umgegangen werde.

Das Einverständnis mit einer Entscheidung durch die Berichterstatterin und ohne mündliche Verhandlung haben der Kläger mit Schriftsatz vom 12. November 2025 (Bl. 81 der Gerichtsakte) und beide Beklagten mit Schriftsatz vom 15. Januar 2026 (Bl. 141 der Gerichtsakte) erklärt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte des vorliegenden Verfahrens Bezug genommen, die sämtlich Gegenstand der Beratung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

Das Gericht entscheidet durch die Berichterstatterin (§ 87a Abs. 2, Abs. 3 Verwaltungsgerichtsordnung – VwGO –) und ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO), weil die Beteiligten dazu ihr Einverständnis erklärt haben.

Das Verfahren war, soweit die Klage gegen den Beklagten zu 1. gerichtet wurde, gem. § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.

Der Wechsel auf der Beklagtenseite stellt eine subjektive Klageänderung im Sinne von § 91 VwGO dar. Denn in Bezug auf den Beklagten zu 1. wurde die Klage mit der Erklärung des Klägers, die Klage nunmehr ausschließlich gegen die Beklagte zu 2. zu richten, durch den Kläger zurückgenommen, § 92 Abs. 1 VwGO. Die subjektive Klageänderung erweist sich als sachdienlich, da andernfalls eine erneute Klageerhebung notwendig gewesen wäre. Darüber hinaus ist von einer Zustimmung sämtlicher Beteiligter auszugehen. So haben sich sowohl die neue als auch der alte Beklagte nach Klageänderung zur Sache eingelassen.

Der Verwaltungsrechtsweg ist für die gegen die Beklagte zu 2. gerichtete Klage als Kommunalverfassungsstreit in Form eines Intra-Organstreits gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet. Es handelt sich um eine öffentlich-rechtliche Streitigkeit, weil streitentscheidend die öffentlich-rechtlichen Vorschriften betreffend die Vorschriften über den Ablauf von Sitzungen der Gemeindevertretung (§§ 49 ff. Hessische Gemeindeordnung – HGO –) sind. Die Streitigkeiten zwischen dem Kläger als Stadtverordneter und der Beklagten zu 2. sind auch nichtverfassungsrechtlicher Art. Zwar lassen sich die genannten Vorschriften systematisch dem Kommunalverfassungsrecht zuordnen. „Verfassungsrecht“ im Sinne des § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist jedoch nur das Staatsverfassungsrecht.

Ein Kommunalverfassungsstreitverfahren über konkrete Rechtsbeziehungen zwischen kommunalen Organen oder Organteilen ist ein solches über das Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses. Damit wird allerdings keine besondere Klageart außerhalb der allgemein in den Prozessordnungen vorgesehenen geschaffen. Auch Auseinandersetzungen zwischen den Gemeindeorganen oder mit ihren Mitgliedern sind mit vorgegebenen Klagearten – Leistungsklage, Feststellungsklage oder Gestaltungsklage – zu führen. Der Begriff des Kommunalverfassungsstreits bringt zum Ausdruck, dass Prozessbeteiligte über Rechte oder Pflichten aus der Kommunalverfassung streit (VG Oldenburg, Urteil vom 18. März 2014 – 1 A 6502/13 -, juris, Rdnr. 20).

Vorliegend handelt es bei den von dem Kläger als Organteil der Beklagten zu 2. gestellten Anträgen jeweils um Feststellungsklagen. Der Streit über konkrete Rechtsbeziehungen zwischen kommunalen Organen oder Organteilen ist ein solcher über das Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses. Der Begriff des Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO umfasst auch die Rechtsbeziehungen innerhalb von Organen einer juristischen Person (OVG Lüneburg, Urteil vom 31. Oktober 2013 – 10 LC 72/12 –, juris, Rdnr. 62).

Mit Schriftsatz vom 12. November 2025 hat der Kläger seine Klage zudem um einen weiteren (Feststellungs-)Antrag (Antrag zu 4.) erweitert.

Dem Kläger ist es unbenommen, seine ursprünglich auf die Anträge zu 1. bis 3. begrenzte Klage zu erweitern und diese Anträge im Wege der objektiven Klagehäufung (§ 44 VwGO) mit einem weiteren Antrag (zu 4.) zu verbinden (vgl. VG Gießen, Urteil vom 7. Dezember 2020 – 8 K 2724/19.GI –, BeckRS 2020, 39936, Rdnr. 29). Insoweit haben sich auch die Beklagten darauf eingelassen und dazu vorgetragen.

Der durch den Kläger wörtlich gestellte Antrag, „2. Es wird festgestellt, dass dadurch meine organschaftlichen Rechte als Stadtverordneter verletzt wurden“ ist dahin auszulegen, dass jeweils im Rahmen der wörtlich gestellten Anträge zu 1., 3. und 4. die Feststellung der Rechtsverletzung des Klägers in seinen organschaftlichen Rechten als Stadtverordneter durch den jeweils in Bezug genommenen Beschluss der Beklagten zu 2. beantragt wird. Der durch den Kläger wörtlich gestellte Antrag zu 2. hat mithin keine eigenständige Bedeutung, sondern gehört jeweils zu den Anträgen zu 1., 3. und 4.

Die verbleibenden Anträge zu 1., 3. und 4. sind jeweils als Kommunalverfassungsstreitverfahren im Sinne eines Intraorganstreits, konkret in Gestalt einer Feststellungsklage, statthaft.

Die Anträge zu 1. und 3. sind jedoch unzulässig, denn dem Kläger fehlt das Feststellungsinteresse (§ 43 Abs. 1 VwGO) und das Rechtsschutzbedürfnis, weil er seinerseits nicht alles getan hat, um auf einfachere Weise eine öffentliche Beratung und Beschlussfassung über den Tagesordnungspunkt 12. zu erreichen (vgl. Hess. VGH, Urteil vom 6. November 2008 – 8 A 674/08 –, BeckRS 2009, 30432).

Gemeindevertreter in Hessen können durch den Ausschluss der Öffentlichkeit von Beratungen und Beschlüssen der Gemeindevertretung in ihrem Recht auf freie Mandatsausübung tangiert werden. Sie haben deshalb ein wehrfähiges organschaftliches Recht darauf, in einem Kommunalverfassungsstreitverfahren gegen die Gemeindevertretung die Rechtswidrigkeit eines zu Unrecht erfolgten Ausschlusses der Öffentlichkeit feststellen zu lassen, sofern sie selbst im Einzelfall von allen ihnen nach Gesetz und Geschäftsordnung zustehenden Möglichkeiten Gebrauch gemacht haben, um eine öffentliche Beratung und Beschlussfassung über den betroffenen Gegenstand zu erreichen (VG Gießen, Urteil vom 7. Dezember 2020 – 8 K 2724/19.GI –, BeckRS 2020, 39936, Rdnr. 31; Hess. VGH, Beschluss vom 15. März 2019 – 8 A 1034/15.Z –, juris, Rdnr. 43 ff.; Hess. VGH, Urteil vom 6. November 2008 – 8 A 674/08 –, juris, Rdnr. 17 ff.; OVG Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 24. April 2001 – 15 A 3021/97 –, NVwZ-RR 2002, 135; Schmidt in: Rauber/ Rupp/ Stein/ Schmidt/ Bennemann/ Euler/ Ruder/ Stöhr, Hessische Gemeindeordnung, 4. Auflage, 2021, § 52, Erl. 3.). Ausreichend ist es insoweit, wenn durch eigene Anträge versucht wurde, auf eine öffentliche Beratung bestimmter Tagesordnungspunkte hinzuwirken (Hess. VGH, Urteil vom 6. November 2008 – 8 A 674/08 –, NVwZ-RR 2009, 531, 533; Schmidt in: Rauber/ Rupp/ Stein/ Schmidt/ Bennemann/ Euler/ Ruder/ Stöhr, Hessische Gemeindeordnung, 4. Auflage, 2021, § 52, Erl. 3.).

Der Kläger hat dem nicht genüge getan, weil er sowohl vor als auch während der Sitzung der Beklagten zu 2. am 26. August 2025 nicht beantragt hat, den Tagesordnungspunkt 12. in öffentlicher – oder jedenfalls teilweise öffentlicher – Sitzung zu beraten und beschließen. Denn aus der Niederschrift zur Sitzung der Beklagten zu 2. vom 26. August 2025 ergibt sich nicht, dass der Kläger einen Antrag auf öffentliche Beratung und Beschlussfassung des Tagesordnungspunkts 12. oder das Splitten in einen öffentlichen und nichtöffentlichen Beratungsteil gestellt hat. Aus der Niederschrift ergibt sich lediglich, dass der Kläger seine „Irritation“ in Bezug auf den nach Ausschluss der Öffentlichkeit noch anwesenden Ortsvorsteher aus einem nicht betroffenen Stadtteil mitgeteilt habe.

Die bei vorschriftsmäßiger Fertigung und Unterzeichnung als öffentliche Urkunde i. S. d. § 415 ZPO einzuordnende Niederschrift dient dem Nachweis über den wesentlichen Inhalt der Verhandlungen der Gemeindevertretung (Schmidt in: Rauber/ Rupp/ Stein/ Schmidt/ Bennemann/ Euler/ Ruder/ Stöhr, Hessische Gemeindeordnung, 4. Aufl. 2021, § 61, Erl. 1.; Bennemann in: Kommunalverfassungsrecht Hessen, 83. Lieferung, Februar 2026, § 61 HGO, Rdnr. 22). Aus der Niederschrift muss ersichtlich sein, welche Gegenstände verhandelt, welche Beschlüsse gefasst und welche Wahlen durch die Gemeindevertretung vollzogen wurden (§ 61 Abs. 1 Satz 2 HGO). Bei Beschlüssen ist es erforderlich, den Wortlaut so aufzuführen, wie er der Abstimmung zugrunde lag. Vorlagen und Anträge, über die abgestimmt wird, sind mit ihrem exakten Wortlaut in der Niederschrift zu dokumentieren (Schmidt in: Rauber/ Rupp/ Stein/ Schmidt/ Bennemann/ Euler/ Ruder/ Stöhr, Hessische Gemeindeordnung, 4. Aufl. 2021, § 61, Erl. 1.; Bennemann in: Kommunalverfassungsrecht Hessen, 83. Lieferung, Februar 2026, § 61 HGO, Rdnr. 12, 13).

Hiernach hat der Kläger gerade keinen Antrag gestellt, dass die Öffentlichkeit bei der Beratung und Beschlussfassung über den Tagesordnungspunkt 12. (zumindest teilweise) erhalten bleibe.

Der entsprechende Antrag des Klägers auf Splitten des Tagesordnungspunkts in einen öffentlichen und einen nichtöffentlichen Teil aus der Sitzung der Beklagten zu 2. vom 4. Juli 2025 wirkt auch nicht in die Sitzung vom 26. August 2025 fort, weil erneut über den am 4. Juli 2025 abgestimmten und im Nachgang durch den Bürgermeister beanstandeten Beschluss abgestimmt wurde. Der Antrag auf (Erhaltung der) Öffentlichkeit der Sitzung hätte erneut durch den Kläger im Rahmen der Sitzung der Beklagten zu 2. am 26. August 2025 gestellt werden müssen. Das ist nicht geschehen.

Der Kläger hat im Übrigen selbst vorgetragen, nach seinem in der Sitzung am 4. Juli 2025 gestellten Antrag auf Splitten der Beratung in einen öffentlichen und einen nichtöffentlichen Teil in der Sitzung am 26. August 2025 lediglich „dargelegt“ zu haben, dass die Voraussetzungen für einen Ausschluss der Öffentlichkeit nicht vorlägen und erneut „angeregt“ zu haben, den Tagesordnungspunkt in einen öffentlichen und einen nichtöffentlichen Teil zu splitten, um die Öffentlichkeit für die nicht geheimhaltungsbedürftigen Teile der Beratung zu wahren. Über diesen „Einwand“ sei nicht abgestimmt worden. Dass er einen Antrag auf (Erhaltung der) Öffentlichkeit der Sitzung gestellt hat, hat er mithin auch im gerichtlichen Verfahren nicht vorgetragen.

Auch zu dem Verbleiben des Ortsvorstehers C. hat der Kläger ausweislich der Niederschrift lediglich seine „Irritation über das Verbleiben des Ortsvorstehers C. im Saal“ zum Protokoll mitgeteilt. Dass er einen Antrag auf Entfernung des Ortsvorstehers oder auf Einschreiten des Stadtverordnetenvorstehers gegen die Anwesenheit des Ortsvorstehers bei einer nichtöffentlichen Sitzung gestellt hat, ergibt sich aus der Niederschrift nicht.

Auch hat der Kläger keine Vertagung des Tagesordnungspunkts 12. beantragt, weil er – seiner Meinung nach – nicht ausreichend informiert worden sei bzw. ihm Informationen bzw. Dokumente vorenthalten worden seien. Diesbezüglich ist schon nicht ersichtlich, dass die von dem Kläger vermissten Unterlagen über die weitere Vorgehensweise mit dem Grundstück nach dessen Kauf für die Beschlussfassung über den Kauf des Grundstücks relevant gewesen wären; das hat der Kläger im gerichtlichen Verfahren schon nicht vorgetragen. Zudem haben Gemeindevertreter auch keinen Anspruch darauf, dass der Gemeindevorstand entsprechenden Beschlussvorlagen sämtliche Unterlagen beifügt, die ihm, dem Gemeindevorstand, im Rahmen seiner Vorbereitungskompetenz vorgelegen haben (Schmidt in: Rauber/ Rupp/ Stein/ Schmidt/ Bennemann/ Euler/ Ruder/ Stöhr, Hessische Gemeindeordnung, 4. Aufl. 2021, § 54, Erl. 1.).

Der Kläger hat zudem weiter vorgetragen, eine Einwendung gegen die Niederschrift nach § 61 Abs. 3 Satz 2 HGO nicht erhoben zu haben, weil sie zu spät gekommen wäre.

Daher hat der zu allen von ihm vorgetragenen Verfahrensfehlern schon nicht versucht, diese mit den ihm nach Gesetz und Geschäftsordnung zustehenden Möglichkeiten abzustellen.

Die Klage ist hinsichtlich des Antrags zu 4. zulässig, aber jedenfalls unbegründet.

Als Mitglied und Vorsitzender der Fraktion „R.U.“ ist der Kläger klagebefugt im Hinblick auf das Absetzen des Tagesordnungspunkts „27. – Antrag der Fraktion R.U. zur Durchführung einer Mitarbeiterbefragung in der Stadtverwaltung U. (Vorlagen-Nr. N02)“ von der Tagesordnung der Sitzung der Beklagten zu 2. am 4. November 2025.

Der auf Antrag des Bürgermeisters in der Sitzung der Beklagten zu 2. am 4. November 2025 mit 22 von 31 Stimmen mehrheitlich gefasste Beschluss, den Tagesordnungspunkt „27. – Antrag der Fraktion R.U. zur Durchführung einer Mitarbeiterbefragung in der Stadtverwaltung U. (Vorlagen-Nr. N02)“ von der Tagesordnung abzusetzen, ist aber rechtmäßig.

Denn der Bürgermeister durfte den Antrag stellen, den Tagesordnungspunkt 27. von der Tagesordnung abzusetzen.

Soweit der Kläger geltend macht, der Bürgermeister dürfe in Sitzungen der Stadtverordnetenversammlung keine Anträge stellen, liegt in dem Antrag des Bürgermeisters kein Verstoß, der zur Rechtswidrigkeit oder gar Unwirksamkeit des Beschlusses der Beklagten zu 2. führt. Durch das Aufgreifen und Vortragen des Antrags durch den Stadtverordnetenvorsteher hat letzterer sich den Antrag jedenfalls zu Eigen gemacht, so dass es nicht darauf ankommt, ob der Bürgermeister ein formales Recht zur Stellung eines Antrags auf Absetzen eines Tagesordnungspunkts von der Tagesordnung einer Sitzung der Gemeindevertretung hat.

Ein ausdrücklich als Antragsrecht bezeichnetes Recht des Bürgermeisters gibt zwar die Hessische Gemeindeordnung nicht her. Das Recht des Bürgermeisters, Anträge in Sitzungen der Stadtverordnetenversammlung zu stellen, wird aber aus verschiedenen Regelungen der Hessischen Gemeindeordnung hergeleitet, insbesondere aus den Vorgaben der §§ 58, 59, 66, 70, und 71 HGO. Da dem Gemeindevorstand im Zusammenhang mit der Beschlussfassung der Gemeindevertretung eine Vorbereitungs- und Ausführungskompetenz zukommt (vgl. § 66 Abs. 1 Satz 3 Nr. 2 HGO), spricht rechtlich nichts dagegen, dass der Gemeindevorstand bzw. der Bürgermeister der Gemeindevertretung entsprechende Beschlussvorlagen unterbreitet und entsprechende Anträge stellt (vgl. Schmidt in: Rauber/ Rupp/ Stein/ Schmidt/ Bennemann/ Euler/ Ruder/ Stöhr, Hessische Gemeindeordnung, 4. Auflage, 2021, § 54, Erl. 1.; Bennemann in: Kommunalverfassungsrecht, 83. Lieferung, Februar 2026, § 54 HGO, Rdnr. 15). Der Gemeindevorstand nimmt zudem gem. § 59 Satz 1 HGO an den Sitzungen der Gemeindevertretung teil und muss gem. § 59 Satz 2 HGO jederzeit zu dem Gegenstand der Verhandlung gehört werden.

Es ist anerkannt und rechtlich zulässig, dass Anträge durch den Gemeindevorstand bzw. den Bürgermeister als Vorschläge bzw. Anregungen an die Gemeindevertretung eingereicht und von dem Vorsitzenden im Rahmen der Sitzung zur Abstimmung gestellt werden können (Bennemann/Teschke in: Kommunalverfassungsrecht Hessen, Bd. I, 83. Lieferung, Februar 2026, § 52 HGO, Rdnr. 25; § 58 HGO, Rdnr. 27). Das gilt nicht nur für Anträge, einzelne Tagesordnungspunkte von der Tagesordnung zu nehmen, sondern auch für Anträge, die den Ausschluss der Öffentlichkeit für bestimmte Tagesordnungspunkte betreffen.

Insofern durfte auch zulässigerweise in § 12 Abs. 1 der Geschäftsordnung für die Stadtverordnetenversammlung und die Ausschüsse der Stadt U. vom 21. Juni 2012 geregelt werden, dass der Bürgermeister berechtigt ist, in den Sitzungen der Stadtverordnetenversammlung Anträge zu stellen („Die Stadtverordneten, jede Fraktion, der Magistrat und die Bürgermeisterin oder der Bürgermeister können Anträge in die Stadtverordnetenversammlung einbringen.“).

Soweit der Kläger § 50 Abs. 2 HGO ins Feld führt, der kein Antragsrecht des Bürgermeisters in den Sitzungen der Stadtverordnetenversammlung und in ihren Ausschüssen formuliere, sondern nur ein Antragsrecht von Stadtverordneten und Fraktionen, so regelt diese Vorschrift ein anderes Thema, nämlich die Überwachungsbefugnis der Gemeindevertretung über den Gemeindevorstand, u. a. das Fragerecht der Gemeindevertretung an den Gemeindevorstand, nicht aber die Frage, wer in einer Sitzung der Gemeindevertretung Anträge stellen darf und wer nicht.

Dass der Beschluss über das Absetzen des Tagesordnungspunkts 27. aus einem anderen Grunde rechtswidrig sein könnte, ist schon nicht vorgetragen und auch nicht ersichtlich.

Den „Beweisanregungen“ des Klägers, insbesondere im Hinblick auf die Beiziehung der Akte der Kommunalaufsicht, war nicht zu folgen. Unabhängig von den Eingaben des Klägers bei der Kommunalaufsicht waren seine Anträge aus oben genannten Gründen vollumfänglich abzuweisen.

Auch anderen „Anregungen“ des Klägers, das Gericht möge bestimmte Dinge prüfen, ist nicht zu folgen. Maßgeblich für das Gericht sind die gestellten Anträge des Klägers, die das Klagebegehren gem. § 88 VwGO bilden. Über dieses darf das Gericht nicht hinausgehen.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 92 Abs. 3 Satz 1, 154 Abs. 1 VwGO. Danach hat der Kläger die Kosten des Verfahrens einschließlich der außergerichtlichen Kosten des Beklagten zu 1. zu tragen, weil er die Klage gegenüber dem Beklagten zu 1. zurückgenommen hat und im Übrigen vollumfänglich unterlegen ist.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 Abs. 1 VwGO, § 167 Abs. 2 VwGO analog i. V. m. §§ 709 Satz 2 Zivilprozessordnung (ZPO).

Beschluss

Der Streitwert wird endgültig auf 45.000,00 EUR festgesetzt.

Gründe

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz (GKG) i. V. m. der Empfehlung gemäß Nr. 22.7 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit in der Fassung der am 21. Februar 2025 beschlossenen Änderungen (Streitwertkatalog 2025). Nach Nr. 22.7 wird für die Festsetzung in einem Kommunalverfassungsstreit ein Streitwert in Höhe von 15.000,00 Euro empfohlen. Der danach in Kommunalverfassungsstreitigkeiten regelmäßig anzunehmende Streitwert in Höhe von 15.000,00 Euro war vorliegend dreifach in Ansatz zu bringen, da der Kläger seine Klage mit zwei Anträgen im Laufe des Verfahrens – nach Festsetzung des vorläufigen Streitwerts – erweitert und im Wege der objektiven Klagehäufung noch einen zusätzlichen, dritten, Antrag gestellt hat, der sich auf einen weiteren, rechtlich selbständigen Beschluss der Beklagten zu 2. bezieht und selbständige Bedeutung hat und die Streitgegenstände daher jeweils einen selbständigen materiellen Gehalt haben (vgl. Ziffer 1.1.1 des Streitwertkatalogs). Die vorläufige Streitwertfestsetzung vom 6. November 2025 wird damit gegenstandslos.

Permalink

• Diesen Link können Sie kopieren und verwenden, wenn Sie genau dieses Dokument verlinken möchten: https://www.rv.hessenrecht.hessen.de/perma?d=LARE260000478