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8 UE 906/01•Hessischer Verwaltungsgerichtshof 8. Senat, 2003-11-20, 8 UE 906/01
8 UE 906/01Tribunale amministrativo / Division 820 nov 2003
Entscheidungsdatum: 2003-11-20
Aktenzeichen: 8 UE 906/01
ECLI: ECLI:DE:VGHHE:2003:1120.8UE906.01.00
Dokumenttyp: Urteil
Die Berufung der Kläger wird zurückgewiesen.
Die Kläger haben die Kosten des Berufungsverfahrens als Gesamtschuldner zu tragen.
Das Urteil ist wegen der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Kläger dürfen die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe der festgesetzten Kosten abwenden, wenn nicht der Beklagte vor der Vollstreckung Sicherheit in gleicher Höhe leistet.
Die Revision wird nicht zugelassen.
1 Die Kläger sind Erben des am … 1923 geborenen und am … 1992 verstorbenen Landwirts X… (im Folgenden: Erblasser), der in Breuna einen ca. 40 ha großen landwirtschaftlichen Betrieb mit Milchviehhaltung betrieben hatte. Die Parteien streiten um die Ergänzung einer Bescheinigung nach der Verordnung über die Abgaben im Rahmen von Garantiemengen im Bereich der Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (Milch-Garantiemengen-Verordnung) vom 25. Mai 1984 (BGBl. I S. 720 ff.) - MGVO -.
2 Dem Erblasser wurde auf Grund der Verordnung (EWG) Nr. 1078/77 des Rates vom 17. Mai 1977 zur Einführung einer Prämienregelung für die Nichtvermarktung von Milch und Milcherzeugnissen und die Umstellung der Milchkuhbestände (ABl. Nr. L 131 vom 26. Mai 1977 S. 1 ff.) - VO (EWG) Nr. 1078/77 - vom Hessischen Landesamt für Ernährung, Landwirtschaft und Landentwicklung (im Folgenden: HLELL) eine Nichtvermarktungsprämie unter Zugrundelegung einer anerkannten Milchmenge von 60.514 kg gewährt; der Nichtvermarktungszeitraum dauerte vom 1. Oktober 1980 bis 30. September 1985.
3 Vor dessen Ablauf wurde mit der Verordnung (EWG) Nr. 856/84 des Rates vom 31. März 1984 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 über die gemeinsame Marktorganisation für Milch und Milcherzeugnisse (ABl. Nr. L 90 vom 1. April 1984 S. 10 ff.) - VO (EWG) Nr. 856/84 - zur Regulierung und Stabilisierung des Milcherzeugnismarktes eine Zusatzabgabe auf über eine Garantieschwelle hinausgehende Milchliefermengen zum 2. April 1984 eingeführt; zur näheren Ausgestaltung erging die Verordnung (EWG) Nr. 857/84 des Rates vom 31. März 1984 über Grundregeln für die Anwendung der Abgabe gemäß Artikel 5 c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 im Sektor Milch und Milcherzeugnisse (ABl. Nr. L 90 vom 1. April 1984 S. 13 ff.) - VO (EWG) Nr. 857/84 -. Die gemeinschaftsrechtlichen Regelungen wurden in Deutschland durch die Milch-Garantiemengen-Verordnung vom 25. Mai 1984 umgesetzt.
4 Mit handschriftlichem Schreiben vom 8. Oktober 1984 beantragte der Erblasser beim Amt für Landwirtschaft und Landentwicklung Kassel (im Folgenden: ALL) für die Zeit ab dem 1. Oktober 1985 die Zuteilung einer Milchlieferquote, d.h. einer dieser Zusatzabgabe nicht unterliegenden Anlieferungs-Referenzmenge, weil er eine solche wegen der Nichtvermarktung von der Molkerei nicht erhalten habe, sein Betrieb auf die Milchviehhaltung nicht verzichten könne und in den 70er Jahren bauliche Maßnahmen für die Aufstallung von 20 Milchkühen durchgeführt worden seien. Diesen Antrag lehnte das ALL mit Bescheid vom 16. Oktober 1984 ab, weil die Baumaßnahmen nicht in dem für die Anerkennung einer besonderen Situation erforderlichen Zeitraum gemäß § 6 Abs. 4 MGVO durchgeführt worden seien. Das HLELL wies den Widerspruch mit Bescheid vom 29. März 1985 zurück. Die Molkereien könnten nur für solche Erzeuger eine Referenzmenge errechnen, die im Zeitraum zwischen dem 1. Januar 1983 und dem 1. April 1984 Milch angeliefert hätten. Am 30. April 1985 erhob der Erblasser Klage vor dem Verwaltungsgericht Kassel.
5 Mit Wirkung zum 1. Oktober 1988 verpachtete er seinen landwirtschaftlichen Betrieb für zunächst 10 Jahre an andere Landwirte und bezog ab Oktober 1988 Altersgeld.
6 Nachdem der Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften (im Folgenden: EuGH) mit zwei Urteilen vom 28. April 1988 die Nichtzuteilung einer Referenzmenge an Erzeuger, die wegen ihrer Teilnahme an der Nichtvermarktungsregelung im maßgeblichen Referenzjahr 1983 keine Milch geliefert hatten (sog. SLOM-Erzeuger), für rechtswidrig erklärt hatte, weil sie in ihrem berechtigten Vertrauen auf die Möglichkeit der Wiederaufnahme ihrer Milchproduktion nach Ablauf ihres Nichtvermarktungszeitraums enttäuscht worden seien, sah die Verordnung (EWG) Nr. 764/89 des Rates vom 20. März 1989 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 über Grundregeln für die Anwendung der Abgabe gemäß Artikel 5 c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 im Sektor Milch und Milcherzeugnisse (ABl. Nr. L 84 vom 29. März 1989 S. 2) - VO (EWG) Nr. 764/89 - die vorläufige Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge an SLOM-Erzeuger vor. Diese Regelungen wurden national durch § 6 a und § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 MGVO i.d.F. vom 19. Juli/30. August 1989 (BGBl. I S. 1654 ff.) umgesetzt.
7 Dementsprechend beantragte der Erblasser mit Formularantrag vom 22. Juni 1989 die Berechnung einer solchen vorläufigen spezifischen Anlieferungs-Referenzmenge und gab dabei u. a. an, dass er seinen Betrieb wegen Erreichens des Rentenalters verpachtet habe, seine Pächter die Referenzmenge in ihren Betrieben erzeugen könnten und sie sich zur Lieferung der Milch oder Milcherzeugnisse verpflichteten. Diesen Antrag lehnte das ALL mit Bescheid vom 19. Juli 1989 ab, weil der Erblasser wegen Aufgabe seines Betriebes kein Erzeuger mehr sei. Seinen dagegen u. a. mit der Begründung erhobenen Widerspruch, er müsse als Nichtvermarkter so wie andere Landwirte gestellt werden, die ihren Betrieb einschließlich der damit verbundenen Anlieferungs-Referenzmenge an Dritte verpachten könnten, wies das HLELL mit Bescheid vom 5. Dezember 1989 zurück. Art. 3 a der VO (EWG) Nr. 857/84 i. d. F. der VO (EWG) Nr. 764/89 lege verbindlich fest, dass Erzeuger ihre Tätigkeit nicht eingestellt haben dürften und die Referenzmenge in ihrem Betrieb erzeugen müssten. Am 8. Januar 1990 erhob der Erblasser auch insoweit Klage vor dem Verwaltungsgericht Kassel. Nach Verbindung der beiden Klageverfahren des Erblassers wurde mit Beschluss vom 3. Juni 1991 deren Ruhen angeordnet.
8 Unter dem 21. September 1991 stellte der Erblasser erneut einen Formularantrag auf Berechnung einer vorläufigen spezifischen Anlieferungs-Referenzmenge für SLOM-Erzeuger, der mit Bescheinigung des ALL vom 5. November 1991 ebenfalls abgelehnt wurde. Das HLELL wies seinen Widerspruch mit Bescheid vom 28. Januar 1992 zurück. Erzeuger, die ihren Betrieb eingestellt hätten und eine Landabgabenrente erhielten, seien von der Zuteilung einer vorläufigen spezifischen Anlieferungs-Referenzmenge weiter ausgeschlossen. Auch die Pächter seines Betriebes könnten im Falle einer Antragstellung nicht berücksichtigt werden, weil nur solche Erzeuger eine vorläufige spezifische Referenzmenge erhalten könnten, die einen ganzen Betrieb infolge einer Erbschaft oder auf erbähnliche Weise übernommen hätten. Mit Schriftsatz vom 26. Februar 1992 wurde das Klageverfahren des Erblassers entsprechend erweitert.
9 Nach dem Tod des Erblassers am 22. Oktober 1992 nahmen die Kläger das Verfahren mit Schriftsatz vom 18. Februar 1993 auf.
10 In der mündlichen Verhandlung vom 5. Oktober 1994 vor dem Verwaltungsgericht Kassel beantragten die Kläger sinngemäß,
die angeführten Ablehnungsbescheide des ALL und die jeweiligen Widerspruchsbescheide des HLELL aufzuheben und das beklagte Land zu verpflichten,
hilfsweise, den Klägern eine Bescheinigung als Voraussetzung für die Erteilung einer Milchlieferungsquote auf der Grundlage der zu Lebzeiten des ursprünglichen Klägers X… maßgeblichen Rechtslage zu erteilen;
11 Mit - rechtskräftig gewordenem - Urteil vom 5. Oktober 1994 - 3 E 86/90 (2) - hob das Verwaltungsgericht Kassel den Ablehnungsbescheid des ALL vom 16. Oktober 1984 i.d.F. des Widerspruchsbescheides des HLELL vom 29. März 1985 auf und verpflichtete den Beklagten, den Klägern eine Bescheinigung gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 5 MGVO i. d. F. der Bekanntmachung vom 20. Dezember 1984 auszustellen. Die Klage im Übrigen wies das Verwaltungsgericht ab. Zur Begründung führte es u.a. aus: Die Klage sei nur mit dem Hilfsantrag unter Nr. 1 zulässig und begründet. Die Landesbehörden hätten die Zuteilung einer Anlieferungs-Referenzmenge zu Recht abgelehnt, weil nach der MGVO für die Zuteilung grundsätzlich die Bundesfinanzverwaltung und für die Berechnung der Anlieferungs-Referenzmenge nach § 4 Abs. 1 MGVO der Käufer, also regelmäßig die Molkerei zuständig seien. Zu Unrecht habe das ALL den Antrag des Erblassers vom 8. Oktober 1984 aber insoweit abgelehnt, als er mit diesem bei sachgerechter Auslegung die Ausstellung einer Bescheinigung nach § 9 Abs. 2 Nr. 5 MGVO begehrt habe. Er habe mit dem Antrag seine Absicht bekundet, nach Ablauf des Nichtvermarktungszeitraums die Milchproduktion wieder aufzunehmen, so dass sein Antrag dahin zu verstehen gewesen sei, ihm die als Voraussetzung für die Zuteilung einer Anlieferungs-Referenzmenge erforderliche Bescheinigung auszustellen. Das ALL habe deshalb den Antrag als einen solchen auf Ausstellung einer Bescheinigung nach § 9 Abs. 2 Nr. 2 MGVO gedeutet und zutreffend abgelehnt. Demgegenüber hätten aber die Voraussetzungen für eine Bescheinigung nach § 9 Abs. 2 Nr. 5 MGVO vorgelegen, wobei gemäß § 21 Abs. 3 MGVO von der Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung in Form des Widerspruchsbescheides vom 29. März 1985, also von der MGVO i. d. F. der Bekanntmachung vom 20. Dezember 1984 auszugehen sei. Voraussetzung für einen Anspruch auf Ausstellung einer Bescheinigung nach § 9 Abs. 2 Nr. 5 MGVO sei, dass der Antragsteller die Anlieferung von Milch vor dem 2. April 1984 eingestellt habe und diese wieder aufnehmen wolle und dass er Erzeuger im Sinne der in § 1 MGVO genannten gemeinschaftsrechtlichen Rechtsakte sei. Der Erblasser habe die Milchproduktion vor dem 2. April 1984 eingestellt und mit seinem Antrag bekundet, dass er die Milchproduktion wieder aufnehmen wolle. Er sei auch Erzeuger im Sinne der Vorschrift. Nach Art. 12 der VO (EWG) Nr. 857/84 sei Erzeuger der landwirtschaftliche Betriebsleiter, dessen Unternehmen im geografischen Gebiet der Gemeinschaft liege und Milch oder andere Milcherzeugnisse unmittelbar an den Verbraucher verkaufe und/oder an den Käufer liefere. Der Erblasser sei Erzeuger im Sinne dieser Vorschrift gewesen. Er habe vor Beginn seines Nichtvermarktungszeitraums Milch produziert und verkauft. Dass er dies zum Zeitpunkt seines Antrags nicht getan habe, hindere die Ausstellung einer entsprechenden Bescheinigung nicht, denn § 9 Abs. 2 Nr. 5 MGVO setze ja gerade voraus, dass vor einem bestimmten Zeitpunkt keine Milch produziert und verkauft worden sei und dass der Antragsteller die Milchanlieferung jetzt wieder aufnehmen wolle. Da die Kläger die mit dem Hilfsantrag zu Nr. 1 begehrte Bescheinigung erhielten, fehle es an einem Rechtsschutzbedürfnis für die Klageanträge zu Nrn. 2 und 3, so dass die Klage insoweit unzulässig sei. Sie könnten aufgrund des mit Antrag des Erblassers vom 8. Oktober 1984 eingeleiteten Bescheinigungs- und Referenzmengen-Zuteilungs-verfahrens jetzt noch eine Anlieferungs-Referenzmenge nach der ursprünglichen Regelung erhalten, was jedenfalls wegen der Verpachtung des Betriebes ab dem Jahre 1988 nicht versagt werden könne. Deshalb bestehe kein Bedürfnis für die Zuteilung der später beantragten Referenzmengen für ehemalige Nichtvermarkter, weil diese den Klägern keinen zusätzlichen Vorteil verschaffen würden.
12 In Vollziehung dieses Urteils erteilte das Amt für Regionalentwicklung, Landschaftspflege und Landwirtschaft Hofgeismar (im Folgenden: ARLL) den Klägern unter dem 13. Februar 1995 die im vorliegenden Verfahren streitige Bescheinigung gemäß § 9 Abs. 2 Nr. 5 MGVO - Erzeuger im Sinne der Verordnung (EWG) 857/84, Art. 12 c - mit folgendem Inhalt: Es werde festgestellt, dass sie die Milchanlieferung an eine Molkerei wieder aufgenommen hätten, die vor dem 2. April 1984 und nach dem 31. Dezember 1982 eingestellt worden sei. Es werde bescheinigt, dass die Kläger eine Anlieferungs-Referenzmenge geltend machen wollten und als Erzeuger im Sinne der o. g. EG-Verordnung anzusehen seien.
13 Gegen diese Bescheinigung erhoben die Kläger unter dem 6. März 1995 Widerspruch, weil sie unvollständig und für die Erteilung der begehrten Zuteilung einer Anlieferungs-Referenzmenge ungeeignet sei. Die Molkerei habe nach Vorlage der Bescheinigung mitgeteilt, dass mangels Angabe einer zu berücksichtigenden Milchliefermenge eine Anlieferungs-Referenzmenge nicht zuerteilt werden könne. In den Nichtvermarktungsfällen sei die Milchmenge zu berücksichtigen, die Grundlage für die Gewährung der Nichtvermarktungsprämie gewesen sei, also hier 60.514 kg. Diese Milchmenge sei in die Bescheinigung mit dem Hinweis aufzunehmen, dass auf ihrer Grundlage die Referenzmenge festzusetzen sei.
14 Nachdem das Hessische Landesamt für Regionalentwicklung und Landwirtschaft (im Folgenden: HLRL) mit Schreiben vom 5. Juli 1995 darauf hingewiesen hatte, dass § 9 Abs. 2 Nr. 5 MGVO voraussetze, dass die Milchlieferung nach dem 2. April 1984 wieder aufgenommen worden sei und die Berechnung durch die Molkerei aufgrund einer tatsächlichen Milchanlieferung erfolgen müsste und der Erblasser demgegenüber nach dem am 30. September 1985 abgelaufenen Nichtvermarktungszeitraum eine Milchproduktion/-lieferung nicht wieder aufgenommen und seinen Betrieb ab dem 1. Okt-ober 1988 verpachtet habe, machten die Kläger ergänzend u. a. geltend: Der Hilfsantrag zu Nr. 1, dem das Verwaltungsgericht Kassel mit seinem Urteil vom 5. Okt-ober 1994 rechtskräftig stattgegeben habe, habe dahin gelautet, den Klägern eine Bescheinigung als Voraussetzung für die Erteilung einer Milchlieferungsquote auf der Grundlage der zu Lebzeiten des ursprünglichen Klägers X… maßgeblichen Rechtslage zu erteilen. Die vorherige Referenzmengenfeststellung durch das ALL sei aber materiell-rechtliche Voraussetzung für die Referenzmengenfestsetzung. Sie, die Kläger, seien auch rechtlich und tatsächlich in der Lage, die Milchproduktion wieder aufzunehmen. Es habe aber weder dem Erblasser noch ihnen zugemutet werden können, die Milchproduktion wieder aufzunehmen, ohne dass zuvor durch entsprechende behördliche Entscheidungen die Rechtslage geklärt gewesen sei. Mit Bescheid vom 4. Oktober 1995 wies das HLRL den Widerspruch zurück, weil die ausgestellte Bescheinigung dem Urteil des Verwaltungsgerichts Kassel und dem Wortlaut des § 9 Abs. 2 Nr. 5 MGVO entspreche.
15 Am 2. November 1995 haben die Kläger beim Verwaltungsgericht Kassel Klage auf Ergänzung der Bescheinigung erhoben und zur Begründung im Wesentlichen vorgetragen: Der angefochtene Bescheid vom 13. Februar 1995 stelle unzutreffend fest, dass die Kläger die Milchanlieferung an eine Molkerei wieder aufgenommen hätten. Dies sei bisher nicht der Fall, weil eine Anlieferungs-Referenzmenge durch den Käufer nicht habe berechnet und festgesetzt werden können. Andererseits enthalte die Bescheinigung keine Feststellung über diejenigen Produktions- und Referenzmengen, mit denen die Kläger als Rechtsnachfolger des Erblassers als Erzeuger anzusehen seien. Eine solche Referenzmengenfeststellung sei jedoch erforderliche Voraussetzung für eine Referenzmengenfestsetzung durch die Molkerei. Der letzte Jahreszeitraum, in dem der Erblasser die Milchproduktion durchgeführt habe, sei von März 1979 bis einschließlich Februar 1980 gewesen. Soweit die Molkerei eine Referenzmengenfestsetzung abweichend von den Produktionszahlen aus dem Jahre 1983 vornehmen solle, sei dies nur aufgrund einer Bescheinigung der zuständigen Landesstelle möglich. Die Bescheinigung müsse - damit sie rechtlich einen Sinn mache und dem Urteil des Verwaltungsgerichts Kassel entspreche - diejenigen Angaben enthalten, die für eine Referenzmengenfestsetzung durch die Molkerei erforderlich seien. Der Beklagte könne sich deshalb nicht an den Verordnungstext halten und lediglich diesen in der Bescheinigung wiederholen.
16 Mit Urteil vom 26. Mai 1999 - 3 E 3947/95 (2) - hat das Verwaltungsgericht Kassel die Klage abgewiesen und zur Begründung u. a. ausgeführt: Als Rechtsgrundlage für das Klagebegehren komme nur § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 MGVO i. d. F. der Bekanntmachung vom 20. Dezember 1984 in Frage, weil die Kläger mit allen anderen Ansprüchen, insbesondere aus den SLOM-Regelungen, mit dem Urteil vom 5. Oktober 1994 rechtskräftig abgewiesen worden seien. In dem hier fraglichen Verordnungstext sei von der Aufnahme einer bestimmten Referenzmenge in die Bescheinigung nicht die Rede; dabei handele es sich nicht um ein Redaktionsversehen, wie etwa der Vergleich mit § 9 Abs. 2 Satz 1 Nrn. 2, 3 und 6 MGVO zeige. Eine erweiternde Auslegung des § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 MGVO im Hinblick auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes sei nicht geboten. Nach einem Urteil des EuGH vom 9. Juli 1992 könne ein Landwirt, der seinen Betrieb bei Ablauf eines Nichtvermarktungszeitraums verpachtet habe, nicht als Erzeuger angesehen werden, der den zum Zeitpunkt der Genehmigung seines Prämienantrags verwalteten Betrieb noch bewirtschafte. Zwar hätten die SLOM-Erzeuger darauf vertrauen dürfen, nach Ablauf ihres Nichtvermarktungszeitraums die Vermarktung von Milch unter Bedingungen wieder aufnehmen zu können, die sie gegenüber den anderen Milcherzeugern nicht diskriminierten; sie hätten jedoch nicht darauf vertrauen dürfen, dass ihnen eine gemeinsame Marktorganisation einen nicht aus ihrer Berufstätigkeit herrührenden kommerziellen Vorteil verschaffen würde. Diejenigen Landwirte, die durch Verpachtung ihres Betriebes die Tätigkeit eines Milcherzeugers aufgegeben hätten, hätten nicht darauf vertrauen dürfen, dass sie bei Ablauf ihres Nichtvermarktungszeitraums eine Referenzmenge erhalten würden.
17 Auf Antrag der Kläger hat der Senat mit Beschluss vom 20. März 2001 - 8 UZ 2062/99 - die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts Kassel vom 26. Mai 1999 wegen besonderer rechtlicher Schwierigkeiten der Rechtssache gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 2 VwGO zugelassen.
18 Nach Fristverlängerung haben die Kläger mit einem rechtzeitig eingegangenen Schriftsatz die zugelassene Berufung im Wesentlichen noch folgendermaßen begründet: Obwohl zwischenzeitlich die Verordnung zur Durchführung der Zusatzabgabenregelung vom 12. Januar 2000 unter Aufhebung der MGVO in Kraft getreten sei, sei der Beklagte aufgrund des rechtskräftigen Urteils des Verwaltungsgerichts Kassel vom 5. Okt-ober 1994 weiterhin verpflichtet, die begehrte Bescheinigung nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 MGVO zu erteilen. Da die Molkerei wegen der Teilnahme des Erblassers an dem Nichtvermarktungsprogramm eine Anlieferungs-Referenzmenge nicht aufgrund einer Anlieferungsmenge aus dem Referenzjahr 1983 berechnen könne, bedürfe es der Aufnahme einer anderen Referenzmenge als Berechnungsgrundlage. Andernfalls sei die Bescheinigung sinnlos und würde dem Schutz des Vertrauens der Nichtvermarkter nicht hinreichend Rechnung tragen. Mit diesem Vertrauensschutz habe sich das angegriffene Urteil in der irrigen Annahme nicht hinreichend auseinander gesetzt, der Erblasser habe bei seiner damaligen Antragstellung seinen Betrieb bereits verpachtet gehabt und sei deshalb zur Milchproduktion überhaupt nicht mehr in der Lage gewesen. Es sei aber unstreitig, dass der Nichtvermarktungszeitraum vorliegend am 30. September 1985 ausgelaufen und der Erblasser den Betrieb erst zum 1. Oktober 1988, also drei Jahre später, verpachtet und bereits vorher mit Schreiben vom 8. Oktober 1984 den Antrag auf Zuteilung einer "Milchlieferungsquote" ab dem 1. Oktober 1985 gestellt habe. Die Bescheinigung sei deshalb antragsgemäß zu ergänzen, damit die Verpflichtung aus dem rechtskräftigen Urteil des Verwaltungsgerichts Kassel vom 5. Oktober 1994 erfüllt werde, nämlich den Klägern eine Bescheinigung zu erteilen, mit der sie dann tatsächlich eine Referenzmenge erhalten könnten.
19 Die Kläger beantragen,
den Beklagten unter Aufhebung des Urteils des Verwaltungsgerichts Kassel vom 26. Mai 1999 - 3 E 3947/95 (2) - und unter entsprechender Abänderung des Bescheides des Amtes für Regionalentwicklung, Landschaftspflege und Landwirtschaft Hofgeismar vom 13. Februar 1995 in der Fassung des Widerspruchsbescheides des Hessischen Landesamtes für Regionalentwicklung und Landwirtschaft vom 4. Oktober 1995 zu verpflichten, den Klägern eine Bescheinigung gemäß § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 MGVO i. d. F. der Bekanntmachung vom 20. Dezember 1984 in der Form und mit dem Umfang auszustellen, wie dies für den Käufer (Molkerei, ersatzweise Hauptzollamt) für die Berechnung einer Anlieferungs-Referenzmenge zugunsten der Kläger auf der Grundlage einer Jahresproduktion von 60.514 kg erforderlich ist.
20 Der Beklagte beantragt,
die Berufung zurückzuweisen,
und bezieht sich zur Begründung im Wesentlichen auf seine ablehnenden Bescheide und das angefochtene verwaltungsgerichtliche Urteil.
21 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Beteiligtenvorbringens wird auf den Inhalt der Streitakten im vorliegenden und im verwaltungsgerichtlichen Verfahren 3 E 86/90 (2) sowie auf die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen.
22 Die zulässige Berufung der Kläger ist nicht begründet, denn das Verwaltungsgericht hat ihre Klage zu Recht abgewiesen.
23 Der von ihnen auf Ergänzung der Bescheinigung vom 13. Februar 1995 gerichteten Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1 VwGO fehlt nicht das allgemeine Rechtsschutzinteresse, weil eine ihnen nach der Milch-Garantiemengen-Verordnung vom 25. Mai 1984 i.d.F. vom 20. Dezember 1984 auf Grund der ergänzten Bescheinigung zugeteilte Anlieferungs-Referenzmenge gemäß § 7 MGVO unter entsprechender Erhöhung des Pachtzinses an ihre Pächter übergehen oder andernfalls von ihnen im Rahmen eigener Milchproduktion eingesetzt werden könnte. Da die Bescheinigung, deren Ergänzung die Kläger begehren, auf dem Antrag des Erblassers vom 8. Oktober 1984 beruht, könnte sie möglicherweise Grundlage für eine Referenzmengenfestsetzung schon für das Wirtschaftsjahr 1984/85 sein und deshalb zu einer Rückerstattung von gemäß § 11 MGVO einbehaltenen Zusatzabgaben der Pächter der Kläger führen.
24 Die Klage ist aber gemäß § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO nicht begründet. Den Klägern steht der geltend gemachte Anspruch auf Ergänzung der ihnen auf Grund des rechtskräftigen verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 5. Oktober 1984 erteilten Bescheinigung gemäß § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 MGVO i.d.F. vom 20. Dezember 1984 nicht zu, so dass die Bescheinigung des ARLL vom 13. Februar 1995 i.d.F. des Widerspruchsbescheides des HLRL vom 4. Oktober 1995 nicht rechtswidrig ist und sie nicht in ihren Rechten verletzt.
25 Die Bescheinigung entspricht dem für den Verpflichtungsinhalt in erster Linie maßgebenden Wortlaut des Urteilstenors, weil die Vorschrift des § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 MGVO die Aufnahme einer zu berücksichtigenden Milchliefermenge in die Erzeuger-Bescheinigung nicht vorsieht.
26 Eine Ergänzung der Bescheinigung um eine solche Angabe ist auch weder nach Sinn und Zweck dieser Vorschrift noch im Hinblick auf die dem verwaltungsgerichtlichen Urteil vom 5. Oktober 1994 erkennbar zu Grunde liegenden Erwägungen geboten.
27 Der mit Änderungsverordnung vom 27. September 1984 eingeführte Abs. 5 a des § 6 MGVO erklärt zwar für Fälle, in denen der Milcherzeuger erstmals im Jahre 1984 Milch oder Milcherzeugnisse an einen Käufer geliefert hat, die Absätze 2 bis 5 dieser Vorschrift für anwendbar, die die Geltendmachung einer vom Referenzjahr 1983 abweichenden Anlieferungs-Referenzmenge für besondere Situationen, nämlich kapazitätserweiternde Baumaßnahmen, ermöglichen und eine Bescheinigung voraussetzen, die gemäß § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 MGVO neben der Anerkennung der Investitionsmaßnahme auch die Angabe einer sich daraus ergebenden erhöhten Milchzielmenge enthält, die für die Berechnung der Referenzmenge von der Molkerei zu Grunde zu legen ist. Obwohl die hier herangezogene und danach mit Änderungsverordnung vom 27. November 1984 eingefügte Vorschrift des § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 MGVO die Erteilung einer Bescheinigung für einen Fall der Wiederaufnahme einer vor dem 2. April 1984 eingestellten Milchanlieferung, also gerade auch für die besondere Situation des § 6 Abs. 5 a MGVO vorsieht, ist die von den Klägern begehrte Aufnahme einer Milchzielmenge damit nicht zu begründen. Über die besonderen Berechnungsregelungen des § 8 MGVO für nach dem 1. Januar 1983 und vor dem 1. April 1984 begonnene Milchanlieferungen hinaus gingen diese Regelungen nämlich von im Jahre 1984 (erstmals) tatsächlich erfolgten Milchlieferungen aus, die dann auch zur Grundlage der Referenzmengenberechnung gemacht werden konnten, so dass es der Angabe einer besonderen Zielmenge in diesen Fällen nicht bedurfte. Dementsprechend hatte das HLELL in einer Sammelverfügung vom 15. Januar 1985 an alle ALL u.a. ausgeführt, dass die Lieferung von Milch an eine Molkerei über den in § 8 MGVO geregelten Grundsatz hinaus nach dem 1. April 1984 nur in ganz bestimmten und eng begrenzten Fällen aufgenommen werden könne, z.B. in Fällen des § 6 Abs. 5 a MGVO oder wenn im Fall einer ruhenden Referenzmenge die Milchanlieferung unter den Bedingungen des § 9 Abs. 2 Nr. 5 MGVO wieder aufgenommen werde. Letzteres sei nur möglich, wenn eine Anlieferungs-Referenzmenge geltend gemacht werden könne, d.h. der Milcherzeuger müsse zwischen dem 1. Januar 1983 und dem 31. März 1984 Milch an einen Käufer geliefert haben und Erzeuger im Sinne des Art. 12 c) der VO (EWG) Nr. 857/84 sein. Eine Bescheinigung nach § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 MGVO sei "nur in Fällen des § 6 Abs. 5 a (Aufnahme der Milchlieferung bis 31.12.84) oder bei Aktivierung ruhender Referenzmengen auszustellen". Daraus ergibt sich weiterhin, dass das Verwaltungsgericht die Behörde zu Unrecht verpflichtet hat, den Klägern eine solche Bescheinigung auszustellen. Voraussetzung dafür war nämlich, dass der Antragsteller, der seine Eigenschaft als Milcherzeuger bescheinigt haben wollte, um eine Anlieferungs-Referenzmenge geltend machen zu können, im Jahre 1984 von ihm erzeugte Milch an einen Käufer tatsächlich geliefert haben musste und nicht - wie das Verwaltungsgericht hat genügen lassen - lediglich die Absicht hatte, eine vor dem 2. April 1984 eingestellte Milchanlieferung in Zukunft wieder aufnehmen zu wollen. Damit stimmt es überein, dass die den Klägern in Befolgung des verwaltungsgerichtlichen Urteils erteilte Bescheinigung vom 13. Februar 1995 fälschlich, wie die Kläger selbst rügen, aber in Übereinstimmung mit dem der Sammelverfügung des HLELL beigefügten Formblatt auf Grund des Antrags vom 8. Oktober 1984 feststellt, daß sie die Milchanlieferung an eine Molkerei wieder aufgenommen haben. Das ist unzutreffend, denn der Erblasser war im Jahre 1984 seiner Nichtvermarktungsverpflichtung noch bis zum 30. September 1985 nachgekommen, hatte auch danach in seinem Betrieb keine Milch mehr erzeugt und diesen ab 1. Oktober 1988 durch Verpachtung aufgegeben. Ihm bzw. den Klägern hätte deshalb auch nicht bescheinigt werden dürfen, Erzeuger im Sinne von Art. 12 c) der VO (EWG) Nr. 857/84 zu sein, weil dies voraussetzt, dass der landwirtschaftliche Betrieb des jeweiligen Antragstellers gegenwärtig "Milch oder andere Milcherzeugnisse unmittelbar an den Verbraucher verkauft und/oder an den Käufer liefert", es also nicht ausreicht, dass er dies früher einmal getan hat oder in Zukunft zu tun beabsichtigt. Schon nach dem Wortlaut des § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 MGVO soll diese Bescheinigung nachweisen, dass der Antragsteller "Erzeuger ... ist ", nicht dass er Erzeuger war oder sein wird . Das dem Hilfsantrag zu Nr. 1 stattgebende Urteil des Verwaltungsgerichts vom 5. Oktober 1984 ist danach mit der Rechtslage nicht vereinbar. Wenn das Problem der SLOM-Erzeuger, die aufgrund ihrer Nichtvermarktungsverpflichtung weder im Referenzjahr 1983 noch im Jahr 1984 Milch erzeugt haben, mit einer Bescheinigung gemäß § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 MGVO lösbar gewesen wäre, hätte es zumindest für Deutschland der Urteile des EuGH vom 28. April 1988 nicht bedurft, von denen aber das Urteil zum Verfahren - Rs 170/86 - (amtl. Slg. 1988 S. 2355 = juris) gerade auch einen deutschen Landwirt betraf, dessen Nichtvermarktungszeitraum - ähnlich wie beim Erblasser - am 7. September 1985 ablief.
28 Die danach dem § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 MGVO nicht entsprechende Bescheinigung kann auch nicht im Hinblick auf die Rechtskraft des stattgebenden Urteils und der diesem erkennbar zu Grunde liegenden Erwägungen des Verwaltungsgerichts um die Aufnahme der vom Erblasser vor dem Nichtvermarktungszeitraum im Wirtschaftsjahr 1979/80 produzierten Milchmenge als zu berücksichtigender Zielmenge ergänzt werden. Das Verwaltungsgericht ist ersichtlich davon ausgegangen, dass die Kläger mit der zugesprochenen Bescheinigung die Zuteilung einer Anlieferungs-Referenzmenge auf der Grundlage der vor der Nichtvermarktung vom Erblasser produzierten Milchanlieferungsmenge von 60.514 kg erhalten würden. Das ergibt sich daraus, dass der allein erfolgreiche Hilfsantrag auf die Erteilung einer Bescheinigung "als Voraussetzung für die Erteilung einer Milchlieferungsquote" gerichtet war und dass das Verwaltungsgericht das Rechtsschutzinteresse der Kläger für die Anträge auf Erteilung einer Bescheinigung gemäß § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 MGVO i.d.F. vom 19. Juli/30. August 1989 bzw. 22. Dezember 1991 zum Zwecke der vorläufigen Zuteilung einer spezifischen Anlieferungs-Referenzmenge für SLOM-Erzeuger gemäß Art. 3 a der VO (EWG) Nr. 764/89 und § 6 a MGVO andernfalls nicht mit der Begründung hätte verneinen können, dass ihnen derartige Bescheinigungen keinen zusätzlichen Vorteil mehr gewähren würden. Es würde danach der aus den Entscheidungsgründen herleitbaren gerichtlichen Vorstellung entsprechen, die erteilte Bescheinigung in Übereinstimmung mit dem vorliegenden Klagebegehren um diese in Art. 3 a Abs. 2 der VO (EWG) Nr. 764/89 und § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 d) MGVO aufgeführte Milchmenge zu ergänzen.
29 Eine solche Ausdehnung der Rechtskraftwirkung des ohnehin unzutreffenden verwaltungsgerichtlichen Urteils vom 5. Oktober 1994 über den für den stattgebenden Entscheidungsinhalt in erster Linie maßgebenden Tenor hinaus kann von den Klägern aber nicht verlangt werden, weil dies für die Wahrung des Vertrauensschutzes des Erblassers als Nichtvermarkters nicht geboten ist und dies der darauf bezogenen EuGH-Rechtsprechung und den daraufhin erlassenen EG-rechtlichen SLOM-Regelungen sowie deren nationalen Umsetzungsvorschriften sowohl vom Wortlaut her als auch nach ihrem Sinn und Zweck zuwiderlaufen würde. Art. 3 a der am 29. März 1989 - ohne Rückwirkung - in Kraft getretenen VO (EWG) Nr. 764/89 setzte für die Zuteilung einer vorläufigen spezifischen Referenzmenge an SLOM-Erzeuger nach Abs. 1 a), b) und c) voraus, dass sie ihren Betrieb nicht eingestellt bzw. abgetreten hatten, die beantragte Referenzmenge dort in vollem Umfang erzeugen konnten und sich zum Milchverkauf bzw. zur Milchlieferung verpflichteten, was sie gemäß § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 b), c) und f) MGVO durch eine behördliche Bescheinigung nachweisen mussten. Diese Voraussetzungen konnte der Erblasser im Zeitpunkt des Inkrafttretens dieser SLOM-Regelungen nicht mehr erfüllen, weil er seinen Betrieb am 1. Oktober 1988 durch Verpachtung aufgegeben hatte. Der damit bewirkte Ausschluss von der Zuteilung einer vorläufigen spezifischen Referenzmenge für SLOM-Erzeuger verstieß nach einem Urteil des EuGH vom 9. Juli 1992 - Rs C-236/90 - (amtl. Slg. 1992 S. I-04438 = juris) nicht gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes. Die Landwirte, die die Tätigkeit eines Milcherzeugers nach Ablauf ihres Nichtvermarktungszeitraums durch Verpachtung ihres Betriebes aufgegeben hatten, dürften - so der EuGH - nicht darauf vertrauen, dass ihnen eine gemeinsame Marktorganisation einen nicht aus ihrer Berufstätigkeit herrührenden Vorteil, wie die Zuteilung einer Referenzmenge, verschaffe. Der Ausschluss von einer solchen Zuteilung könne auch nicht als diskriminierend angesehen werden. Die unterschiedliche Behandlung der Landwirte, die - wie der Erblasser - ihren Betrieb vor der Änderung der VO (EWG) Nr. 857/84 verpachtet hatten, und derjenigen, die noch Betriebsinhaber waren, als diese Änderung erfolgte, sei gerechtfertigt, um zu verhindern, dass die Zuteilung einer Referenzmenge allein zu dem Zweck beantragt werde, einen rein finanziellen Vorteil zu erzielen, ohne dass der Betroffene wirklich die Absicht hätte, die Vermarktung von Milch wieder aufzunehmen. Dazu hat der EuGH in einem vorangegangenen, zu Art. 3 a Abs. 4 Unterabs. 2 der VO (EWG) Nr. 764/89 ergangenen Urteil vom 22. Oktober 1991 - Rs C-44/89 - (amtl. Slg. 1991 S. I-05119 = juris) noch u.a. ausgeführt, nach dem Vertrauensschutzgrundsatz hätten die betroffenen Erzeuger zwar darauf vertrauen dürfen, dass es ihnen möglich sein würde, nach Ablauf ihres Nichtvermarktungszeitraums die Vermarktung von Milch wieder aufzunehmen. Sie hätten jedoch nicht darauf vertrauen dürfen, dass sie in der Lage sein würden, einen Vorteil wie die Zuteilung einer Referenzmenge nach der Zusatzabgabenregelung kommerziell zu verwerten, der ihnen gerade zu dem Zweck gewährt worden sei, ihnen die Wiederaufnahme ihrer Berufstätigkeit zu erlauben. Die unterschiedliche Behandlung der betroffenen Erzeuger sei nicht diskriminierend, denn die Weigerung, ihnen die Übertragung ihrer spezifischen Referenzmengen zu ermöglichen, sei dadurch gerechtfertigt, dass die Zuteilung solcher Referenzmengen an Landwirte verhindert werden solle, die - ohne die Vermarktung von Milch auf Dauer wieder aufnehmen zu wollen - sich nur einen finanziellen Vorteil verschaffen wollten, indem sie sich den Marktwert zu Nutze machten, den die Referenzmengen in der Zwischenzeit erlangt hätten. Was schließlich das in der Rechtsordnung der Gemeinschaft gewährleistete Eigentumsrecht angehe, das ohnehin nicht das Recht zur kommerziellen Verwertung eines Vorteils wie der Referenzmengen umfasse, stelle dieses Bemühen, Spekulationsgeschäften entgegenzuwirken, ein dem Gemeinwohl dienendes Ziel dar. Die Beschränkung dieses Rechts taste seinen Wesensgehalt nicht an, da der Erzeuger seinen Betrieb sowohl wirtschaftlich nutzen als auch mit seinen Referenzmengen auf seine Erben übertragen könne.
30 Das bedeutet für den vorliegenden Fall, dass dem Erblasser zwischen dem Ablauf seines Nichtvermarktungszeitraums zum 1. Oktober 1985 und der Verpachtung seines Betriebes zum 1. Oktober 1988 eine vorläufige spezifische Referenzmenge für SLOM-Erzeuger noch nicht hätte zugeteilt werden können, weil die entsprechenden SLOM-Regelungen noch nicht in Kraft waren, und dass sie ihm dann nicht mehr zugeteilt werden konnte, weil er seinen Betrieb zwischenzeitlich im Wege der Verpachtung aufgegeben hatte, er eine solche Referenzmenge also nicht mehr zur - allein vom Vertrauensschutz umfassten - eigenen Milcherzeugung, sondern allenfalls zur gewinnbringenden Übertragung auf seine Pächter, also zu Spekulationszwecken, hätte nutzen können. Daran ändert auch die nach dem neuesten Berufungsvorbringen der Kläger in den Pachtverträgen vorbehaltene Rückabwicklungsmöglichkeit nichts, weil der Erblasser seinen Betrieb altersbedingt endgültig aufgegeben hatte und die behauptete vertragliche Bestimmung eine spekulative Nutzung der Referenzmenge durch entgeltliche Weitergabe an die Pächter auch nicht ausschließt. Die fehlende Rückwirkung der SLOM-Regelungen führte weiterhin nicht zu einer aus Vertrauensschutzgesichtspunkten notwendig zu füllenden Lücke. SLOM-Erzeugern wurden nach erfolgter Zuteilung einer spezifischen Referenzmenge Zusatzabgaben für frühere Zeiträume gemäß Art. 3 a Abs. 5 der VO (EWG) Nr. 764/89 erlassen. Ihnen stand außerdem wegen der vorübergehenden Behinderung ihrer Tätigkeit durch die Nichtzuteilung individueller Referenzmengen mit der Verordnung (EWG) Nr. 2187/93 des Rates vom 22. Juli 1993 über das Angebot einer Entschädigung an bestimmte Erzeuger von Milch oder Milcherzeugnissen, die vorübergehend an der Ausübung ihrer Tätigkeit gehindert waren (ABl. Nr. L 196 vom 5. August 1993 S. 6 ff.) -VO (EWG) Nr. 2187/93 - ein pauschalierter und durch die Rechtsprechung des EuGH ein individueller Schadensersatzanspruch gegen die Gemeinschaft zu. Die Übertragbarkeit auch noch nicht zugeteilter spezifischer Referenzmengen auf Erben wurde zudem mit der Verordnung (EWG) Nr. 1639/91 des Rates vom 13. Juni 1991 zur Änderung der Verordnung (EWG) Nr. 857/84 über Grundregeln für die Anwendung der Abgabe gemäß Artikel 5 c der Verordnung (EWG) Nr. 804/68 im Sektor Milch und Milcherzeugnisse (ABl. Nr. L 150 vom 15. Juni 1991 S. 35) - VO (EWG) Nr. 1639/91 - in Umsetzung eines Urteils des EuGH vom 21. März 1991 - RS C-314/89 - (amtl. Slg. 1991 S I-01647 = juris) zugelassen, während die - hier für die Kläger allenfalls relevante - Übertragbarkeit dieser vorläufigen spezifischen Referenzmengen bei Verpachtung gemäß Art. 3 a Abs. 4 Unterabs. 2 der VO (EWG) Nr. 764/89 gerade ausgeschlossen worden war, und zwar nach dem Urteil des EuGH vom 22. Oktober 1991 (a.a.O.) ohne Verstoß gegen Vertrauensschutzgesichtspunkte, weil damit die Verhinderung von Spekulationsgeschäften erreicht werden sollte.
31 Eine Ergänzung der den Klägern gemäß § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 MGVO erteilten Bescheinigung um eine Zielmenge entsprechend Art. 3 a Abs. 2 der VO (EWG) Nr. 764/89 würde danach für diese im Ergebnis zu einer - nach obigen Ausführungen nicht gebotenen - rückwirkenden Anwendung der SLOM-Regelungen führen, zudem mit dem weiteren Vorteil, dass die Anlieferungs-Referenzmenge, die anhand der weit zurückliegend vor dem Nichtvermarktungszeitraum produzierten Milchlieferungsmenge zu berechnen wäre, nicht nur vorläufig, sondern endgültig zugeteilt würde und gemäß § 7 MGVO auch an Pächter übertragbar wäre, was für die vorläufige spezifische Referenzmenge für SLOM-Erzeuger aus Missbrauchsgründen vom EG-Normgeber in Übereinstimmung mit der EuGH-Rechtsprechung gerade ausgeschlossen worden war. Dies würde eine gravierende und sachlich nicht begründete Besserstellung der Kläger gegenüber den anderen SLOM-Erzeugern zur Folge haben, die allein durch die Rechtskraft des fehlerhaft stattgebenden Urteils des Verwaltungsgerichts Kassel vom 5. Oktober 1994 nicht gerechtfertigt werden kann.
32 Nach alledem ist die Berufung der Kläger mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 und § 159 Satz 2 VwGO zurückzuweisen.
33 Die Entscheidungen über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung und die Abwendungsbefugnis beruhen auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10 und § 711 ZPO.
34 Es liegen weder Gründe für ein Vorlageverfahren an den EuGH gemäß Art. 234 Abs. 1 Satz 2 EGV noch für die Zulassung der Revision an das BVerwG gemäß § 132 Abs. 2 VwGO vor.
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