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8 E 946/98•VG Gießen 8. Kammer, 2001-09-14, 8 E 946/98
8 E 946/98Tribunale amministrativo / Chamber 814 set 2001
Entscheidungsdatum: 2001-09-14
Aktenzeichen: 8 E 946/98
ECLI: ECLI:DE:VGGIESS:2001:0914.8E946.98.0A
Dokumenttyp: Urteil
1 Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit der Heranziehung kommunaler Bediensteter zur Erfüllung von Aufgaben des Landrates als Behörde der Landesverwaltung. Der Kläger, der L.-D.Kreis, beansprucht vom beklagten Land für zwei dieser Beschäftigten den Ersatz seiner verauslagten Personalkosten.
2 In der Zeit von 22.02.1995 bis 03.12.1996 zog der Landrat des Klägers als Behörde des beklagten Landes mit 16 Bescheiden insgesamt 17 kommunale Bedienstete des Klägers zur Erfüllung seiner staatlichen Aufgaben heran. Die sofortige Vollziehung der Verfügungen wurde angeordnet. In den Anforderungsbescheiden sind sowohl die herangezogenen Bediensteten als auch die Stelle, auf der sie eingesetzt werden sollen, namentlich benannt. Die angeforderten Personen arbeiten in den Bereichen Untere Wasserbehörde, Führerscheinstelle, Zulassungsstelle, Öffentliche Sicherheit und Ordnung Abteilung Waffen , Ausländeramt, Vorzimmer Hauptabteilungsleiter und Kommunalaufsicht.
3 Der Kläger legte gegen sämtliche Heranziehungsbescheide Widerspruch ein.
4 Mit Widerspruchsbescheid vom 29.04.1998 wies das beklagte Land die Widersprüche zurück. Die Anforderungsbescheide seien rechtmäßig. Nach den gesetzlichen Vorgaben könne der Landrat als staatliche Behörde Bedienstete des Klägers zur Erfüllung seiner Aufgaben heranziehen. Das ihm hierbei zustehende Ermessen habe er fehlerfrei ausgeübt, indem jeweils die dringend notwendige Wiederbesetzung von offenen Stellen dargelegt worden sei. Es bestehe ein öffentliches Interesse an einer effizienten, von vermeidbaren Störungen freien Arbeit der öffentlichen Verwaltung, wozu auch gehöre, dass ein auf die zu erledigenden Aufgaben zugeschnittener Personalbestand vorhanden sei. Landesbedienstete hätten für die Besetzung der offenen Stellen nicht zur Verfügung gestanden. Mit der Heranziehung der kommunalen Bediensteten werde auch nicht in rechtswidriger Weise der Grundsatz der Kostentrennung zwischen kommunalem und staatlichem Bereich berührt. Das Gebot, Personal des Kreises nicht entschädigungslos für Arbeiten des Landrates als Landesbehörde heranzuziehen, sei gewahrt. Auch wenn das dem Kläger für die Heranziehung des Personals überlassene Aufkommen, an Verwaltungsgebühren diese Personalkosten nicht vollständig ausgleiche, seien jedenfalls 74 % hiervon durch das Gebührenaufkommen gedeckt.
5 Der Kläger hat am 26.05.1998 Klage erhoben. Er trägt vor, die Heranziehung seiner Beschäftigten sei ermessensfehlerhaft erfolgt. Das beklagte Land habe sich bei der Begründung der Anforderungen auf die Feststellung beschränkt, dass die jeweilige Stelle durch Ausscheiden eines Mitarbeiters oder auf Grund von Umstrukturierungen frei sei und auf die Bedeutung der Stelle hingewiesen, die eine baldige Neubesetzung aus Sicht des Landes erforderlich mache. Dies seien jedoch keine Überlegungen, die im Rahmen einer pflichtgemäßen Ermessensausübung anzustellen gewesen wären. Ausführungen, warum Landesbedienstete die Stellen nicht hätten besetzen können, fehlten. Auch werde nicht dargelegt, welche Anzahl an Bediensteten zur Erledigung der anfallenden Arbeiten überhaupt erforderlich sei. Bei einer Ermessensentscheidung hätten zudem seine Belange berücksichtigt werden müssen, da er infolge der Heranziehungspraxis ein Drittel der Personalkosten seiner im staatlichen Aufgabenbereich eingesetzten Beschäftigten selbst tragen müsse. Sein Haushalt werde hierdurch mit einem Defizit von über 2,5 Millionen DM belastet. Dies stelle eine Gefahr für die kommunale Selbstverwaltung dar. Bei Beachtung des Kostentrennungsgrundsatzes des Artikels 104a GG seien die 2,5 Millionen DM Defizit von ihm, dem Kläger, nicht zu tragen. Die Zuordnung der angefallenen Gebühren stelle keinen angemessenen Ausgleich für die Heranziehung der kommunalen Bediensteten dar. Die Heranziehungspraxis als auch die pauschale Kostenabgeltung verstießen gegen den Gleichheitssatz des Art. 3 GG. Er, der Kläger, sei hiervon in einem bedeutend stärkeren Maße betroffen als andere Landkreise. Mit 68,07 Stellen decke er 67,82 % des Personalbedarfs der Staatlichen Abteilung des Landrates ab, während z.B. im Vogelsbergkreis nur 14 Stellen und damit 35,9 % des Bedarfs mit kommunalen Bediensteten besetzt seien. Bei einer derart ungleichen Belastung der Kreise hätte ein Ausgleich im Wege der Umstrukturierung erfolgen müssen. Die die Kostenerstattung regelnde Vorschrift des § 43 Abs. 2 Finanzausgleichsgesetz (FAG) sei verfassungswidrig. Sie verstoße gegen die Kostentragungspflicht, wie sie sich aus Art. 104a GG ergebe. Letztlich werde der kommunale Haushalt mit einem Betrag von über 6 Millionen DM pro Jahr belastet, der durch die Heranziehung kommunaler Bediensteter seitens der Staatlichen Abteilung verursacht werde. Entgegen der Pflicht des Landes, im Wege des Lasten und Finanzausgleiches den Gemeindeverbänden die zur Durchführung ihrer eigenen und der übertragenen Aufgaben erforderlichen Geldmittel zu sichern, entziehe es durch die in § 43 Abs. 2 FAG getroffene Regelung tatsächlich diese Finanzmittel. Durch die Umwidmung der Gebühren, die den Kreisen ehedem für die Übernahme der Schulträgerschaft zur Verfügung gestellt worden seien, werde diesen letztlich die finanzielle Verantwortung für sämtliche kommunale Bedienstete in der Allgemeinen Landesverwaltung überbürdet.
6 Auf Grund der Rechtswidrigkeit der Anforderungsbescheide habe eine Vermögensverschiebung zu seinen, des Klägers, Lasten stattgefunden, die ausgeglichen werden müsse.
7 Der Kläger beantragt,
8 die Bescheide des Landrates des L.D.Kreises vom 22.02., 22.05., 20.06., 17.07., 10.08., 11.09., 04.10., 17.11. und 13.12.1995 und vom 09.07. und 031.12.1996 in Gestalt des Widerspruchsbescheides des Regierungspräsidiums G. vom 29.04.1998 aufzuheben und den Beklagten zu verurteilen, die im Rahmen der Heranziehung der Hauptsekretärin S. J. und des Verwaltungsangestellten H. R. bis zum 31.12.1997 angefallenen Personal, Sach und Verwaltungsgemeinkosten in Höhe von 464.012,08 DM dem Kläger zu erstatten.
9 Das beklagte Land beantragt,
10 die Klage abzuweisen.
11 Es führt unter Bezugnahme auf die Ausführungen in den Anforderungsbescheiden und im Widerspruchsbescheid aus, dass die Heranziehung rechtmäßig, insbesondere ermessensfehlerfrei erfolgt sei. Die Leistungsklage müsse als unzulässig abgewiesen werden. Die Zahlung könne erst dann klageweise verlangt werden, wenn der Schuldner den bestehenden Anspruch eindeutig verneint habe. Da die Beteiligten noch über die Rechtmäßigkeit der angefochtenen Heranziehungsbescheide stritten, sei dies nicht der Fall.
12 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Berichts des Präsidenten des Hessischen Rechnungshofes betreffend "Überörtliche Prüfung kommunaler Körperschaften über die Feststellung von allgemeiner Bedeutung" vom 03.04.2001, LTDrs. 15/1600, die Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.
13 Die Klage ist insgesamt zulässig, hinsichtlich des Anfechtungsbegehrens vollständig und in Bezug auf das Leistungsbegehren nur teilweise begründet.
14 Der Zulässigkeit der gegen die Anforderungsbescheide erhobenen Anfechtungsklage steht insbesondere nicht entgegen, dass einzelne der herangezogenen Kreisbediensteten eine Stelle bei der Staatlichen Abteilung nicht mehr innehaben, weil sie z.B. aus den Diensten der Klägerin ausgeschieden sind. Der ihrer Anforderung zu Grunde liegende Verwaltungsakt hat sich hierdurch nämlich nicht erledigt, sondern entfaltet noch regelnde Wirkungen. Die Anforderung ist nach wie vor die rechtliche Grundlage für die in der Vergangenheit erfolgte Heranziehung und stünde deshalb sofern sie nicht aufgehoben wird der von dem Kläger für die erfolgte Heranziehung beanspruchten Kostenerstattung durch das beklagte Land entgegen (vgl. Hess.VGH, HessVGRspr 1993, 82, 83).
15 Die Anfechtungsklage ist auch begründet. Die Anforderungsbescheide sind rechtswidrig, und der Kläger ist durch sie in seinen Rechten verletzt (§ 113 Abs. 1 VwG0). Die Rechtswidrigkeit ergibt sich jedoch nicht schon aus verfassungsrechtlichen Erwägungen (1), sondern folgt daraus, dass der Landrat bei den vorliegend angefochtenen Anforderungen das ihm durch Gesetz eingeräumte Ermessen fehlerhaft ausgeübt hat (2).
16 Rechtsgrundlage für die Bescheide ist die "Verordnung über die Heranziehung von Bediensteten und die Bereitstellung von Einrichtungen des Landkreises für die Aufgaben des Landrates als Behörde der Landesverwaltung (DVO zu § 56 HKO)". § 1 DVO verfügt in § 56 Abs. 1 S. 2 HKO über eine wirksame Ermächtigungsgrundlage. Danach können die Minister des Innern und der Finanzen durch Verordnung bestimmen, dass der Landrat zur Erfüllung seiner Aufgaben, die ihm als Behörde der Landesverwaltung obliegen, Bedienstete des Landkreises heranziehen kann. Nach § 1 S. 1 DVO kann der Landrat die zur Erfüllung seiner Aufgaben als Behörde der Landesverwaltung notwendigen Angestellten des Landkreises und die für die Aufsicht über die Gemeindefinanzen im Rahmen der Aufsicht über die kreisangehörigen Gemeinden notwendigen Beamten heranziehen. Dies erfolgt durch einen Anforderungsbescheid an den Landkreis (Abs. 2), welcher die angeforderten Mitarbeiter zur Verfügung zu stellen hat. Die Bediensteten müssen für die Verwendung in der Behörde der Landesverwaltung voll geeignet sein und Angestellte überdies die Tätigkeitsmerkmale ihrer Vergütungsgruppe erfüllen (Abs. 3).
17 (1) Die durch diese Normen ermöglichten Heranziehungen sind nicht schon deshalb rechtswidrig, weil die unter Anwendung des § 43 Abs. 2 FAG mit ihnen verbundenen finanziellen Belastungen verfassungsrechtlich unzulässig wären. Der Annahme des Klägers, die die Kostenerstattung für die Heranziehung kommunaler Bediensteter regelnde Vorschrift des § 43 Abs. 2 FAG sei verfassungswidrig, vermag sich die Kammer nicht anzuschließen. Insbesondere ergibt sich eine Rechtswidrigkeit nicht aus der vom Kläger in diesem Zusammenhang behaupteten Verletzung seiner vom Recht der kommunalen Selbstverwaltung umfassten Finanzhoheit (Art. 28 Abs. 2 S. 2 und 3 GG; vgl. hierzu BVerfGE 71, 25, 36 ; Nierhaus, in: Sachs, GG, 2.Aufl. 1999, Art. 28 Rdnr. 68) und einer hierdurch gewährleisteten aufgabenadäquaten Finanzausstattung des Landkreises (vgl. hierzu BVerwGE 106, 280, 287; BVerwG, NVwZ 1998, 63, 65 ; Kirchhof, DVBl. 1995, 1057, 1058), die durch Art. 137 Abs. 5 S.1 Hess.Verfassung auch für das Land verpflichtend ist (vgl. zum Konnexitätsprinzip in der Hess.Verfassung: v. Zezschwitz in : Zinn/Stein, Hess. Verfassung, Stand Okt. 1984, Erl. IX 3a zu Art. 137).
18 Die Kostenerstattung für die Amtstätigkeit der Bediensteten des Landkreises innerhalb der Behörde der Landesverwaltung ist gem. § 57 S. 3 HKO durch Gesetz zu bestimmen. Der Landesgesetzgeber hat mit § 43 Abs. 2 FAG eine solche Regelung geschaffen. Danach werden dem Kreis die dem Land zustehenden, beim Landrat als Behörde der Landesverwaltung aufkommenden Verwaltungskosten "zum Ausgleich der Belastungen aus der Heranziehung von Bediensteten des Kreises" überlassen, soweit diese Gebühren sich nicht aus der Eingliederung von Sonderverwaltungen ergeben. Indem der Gesetzgeber durch Art. 1 Nr. 3 des Finanzausgleichsänderungsgesetzes 1994 vom 21.12.1993 (GVBl. 1 S. 724) in § 43 Abs. 2 FAG a.F. nach den Worten "dem Landkreis" die Worte "zum Ausgleich der Belastungen aus der Heranziehung von Bediensteten des Kreises" einfügte, hat er ausdrücklich die Überlassung der aufkommenden Verwaltungsgebühren als pauschalen Ausgleich für die Heranziehung von Kreisbediensteten bestimmt. Eine solche Abgeltung in Form von Pauschalzahlungen ist grundsätzlich rechtlich zulässig (vgl. Hess.VGH, ESVGH 43, 241, 251).
19 Der Verwendung der beim Landrat anfallenden Gebühren der Landesverwaltung zum Ausgleich der Kosten für die Heranziehung von Kreisbediensteten steht auch nicht entgegen, dass diese Gebühren den Kreisen ursprünglich zum Ausgleich für die Mehrbelastungen, die den Landkreisen aus der Übertragung der Schulträgerschaft entstanden, überlassen wurden (vgl. LTDrs. 8 (1969)/2194, Abschnitt C). Denn anders als damals leisten die Landkreise heute keine Personalkostenbeiträge mehr für das Lehrpersonal. Die Personalkosten der öffentlichen Schulen obliegen ausschließlich dem Land (§ 151 SchulG), während die Kreise als Schulträger die Sachkosten der öffentlichen Schulen tragen (§ § 138 Abs. 1, 155 SchulG) und für diese Ausgaben eine Finanzzuweisung erhalten (§ 22 FAG) sowie von den kreisangehörigen Gemeinden, die nicht Schulträger sind, einen Zuschlag zur Kreisumlage erheben dürfen (§ 37 Abs. 4 FAG).
20 Gegen die nunmehr erfolgte Zweckbestimmung der Gebührenüberlassung bestehen auch keine sonstigen Bedenken. Die Verwendung der beim Landrat als Landesbehörde anfallenden Verwaltungskosten zum Ausgleich der Belastungen aus der Heranziehung von Kreisbediensteten für Landesaufgaben trägt insbesondere dem sachlichen Zusammenhang zwischen Gebühreneinnahmen und Personalkosten Rechnung. Dies entspricht auch dem Grundsatz der Kostentrennung zwischen kommunalem und staatlichem Bereich (vgl. hierzu umfassend Hess.VGH, ESVGH 43, 241, 244 ff.).
21 Für die Frage der Verfassungsgemäßheit des § 43 Abs. 2 FAG ist schließlich unerheblich, ob dessen Anwendung im Einzelfall eine Kostenunterdeckung bewirkt. Führt die pauschale Abgeltung zu einem nicht vollständigen Ausgleich, so ist der aus der Selbstverwaltungsgarantie abzuleitende Grundsatz einer aufgabenadäquaten Finanzausstattung der Kommunen noch nicht verletzt. Von einer solchen rechtswidrigen Beeinträchtigung kann erst dann ausgegangen werden, wenn gesetzlich auferlegte Finanzierungslasten es den Kreisen unmöglich machen, die ihnen obliegenden Aufgaben, seien es zugewiesene oder im Rahmen der Selbstverwaltung selbst gewählte, angemessen oder im erforderlichen Mindestmaß zu erfüllen (vgl. BVerfGE 83; 363, 386; BVerwG, NVwZ 1999, 520, 521; BVerwGE 106, 280, 287). Der Kläger hat trotz einer von ihm dargelegten Kostenunterdeckung in Folge der Zurverfügungstellung von Kreisbediensteten insoweit substantiiert nichts vorgetragen. Für eine derartige Unmöglichkeit ist auch unter Berücksichtigung der Feststellungen im Prüfbericht des Hessischen Rechnungshofes über die Beurteilung der Stabilität der Haushaltswirtschaft im L.D.Kreis (LTDrs. 15/1600, S. 88) nichts ersichtlich. Zudem ist hier zu berücksichtigen, dass die Heranziehung von Kreisbediensteten des Klägers sich im angefochtenen Umfang als rechtswidrig erweist, die Berechnungen des Klägers jedoch auch unter Einbeziehung dieser rechtswidrigen Heranziehungen erstellt worden sind. Für die Bestimmung des Maßes der finanziellen Belastungen ist indes eine rechtmäßige Heranziehungspraxis zugrunde zu legen.
22 (2) Die Rechtswidrigkeit der Anforderungsbescheide ergibt sich jedoch aus einfachem Recht. Der Landrat hat ermessensfehlerhaft gehandelt, indem er die gesetzlichen Grenzen des Ermessens nicht eingehalten und sein Ermessen dem Zweck der Ermächtigung zuwider ausgeübt hat (vgl. § 40 HVwVfG).
23 Soweit die Heranziehung die Beamtinnen J. und W. betrifft, hat der Landrat die Grenzen des ihm eingeräumten Ermessens bereits deshalb überschritten, weil diese Beamtinnen bei der Landesverwaltung nicht wie vom Gesetz allein vorgesehen für die Aufsicht über die Gemeindefinanzen im Rahmen der. Kommunalaufsicht eingesetzt worden sind, sondern vielmehr in der Abteilung Untere Wasserbehörde bzw. in der Führerscheinstelle der Hauptabteilung Allgemeine Landesverwaltung beschäftigt werden. Damit hat der Landrat eine Rechtsfolge verfügt, die von der Ermessensermächtigung des § 1 Abs. 1 S. 1 DVO nicht mehr gedeckt ist.
24 Aber auch die übrigen Anforderungsbescheide erweisen sich als rechtswidrig, weil das dem Landrat bei der Heranziehung zustehende Ermessen fehlerhaft ausgeübt worden ist.
25 In formeller Hinsicht sind diese Bescheide nicht zu beanstanden. Sie enthalten allesamt Ausführungen dazu, warum eine Anforderung notwendig ist, so dass eine den formellen Anforderungen des § 39 Abs. 1 S. 3 HessVwVfG genügende Begründung einer Ermessensentscheidung vorliegt. Ausweislich der Darlegungen in den Ausgangsbescheiden wie auch im Widerspruchsbescheid hat das beklagte Land jedoch den materiellen Regelungsgehalt des unbestimmten Rechtsbegriffs "der zur Erfüllung seiner Aufgaben notwendigen Angestellten" fehlerhaft bestimmt. Die Ausführungen des Landrates zur Notwendigkeit einer Heranziehung erschöpfen sich nämlich in der Darlegung, die zu besetzende Stelle sei vakant und der Arbeitsanfall mache eine Wiederbesetzung erforderlich. Nähere Erläuterungen hierzu werden nicht gegeben.
26 Gemäß der Systematik des Gesetzes hat zunächst das beklagte Land dem Landrat die zur Erfüllung seiner Aufgaben als Behörde der Landesverwaltung erforderlichen Kräfte beizugeben (§ 56 Abs. 1 S. 1 HKO). Nach der Vorschrift des § 56 Abs. 1 S. 2 HKO kann zwar durch Verordnung wie geschehen die Rechtsgrundlage für eine Anforderung von Kreisbediensteten geschaffen werden. Im Hinblick auf die in § 56 Abs. 1 S. 1 HKO vorangestellte und damit vorrangige Verpflichtung des Landes kommt dieser Möglichkeit jedoch nach dem Willen des Gesetzes ein geringeres Gewicht zu (vgl. ausführlich hierzu Hess.VGH, ESVGH 43, 241, 244). Diese Gesetzesintention ist bei der Heranziehung kommunaler Bedienstete angemessen zu berücksichtigen. So ist der Landrat keineswegs verpflichtet, bei jedem personellen Engpass oder gar in der Regel auf Kreisbedienstete zurückzugreifen (Hess.VGH, a.a.O.). Daraus folgt, dass die Notwendigkeit einer Heranziehung in jedem Einzelfall sorgfältig zu prüfen und nur im Falle einer Unabweisbarkeit der Heranziehung zur Aufgabenerfüllung dem Landrat eine solche gestattet ist. Ein verwaltungspolitisches Ermessen oder ein Beurteilungsspielraum zur Bewertung der Notwendigkeit einer Heranziehung stehen ihm nicht zu.
27 Diesen Anforderungen genügen in materieller Hinsicht die angefochtenen Verfügungen nicht. Eine Notwendigkeit der Heranziehung der kommunalen Bediensteten ist weder aus den Begründungen noch aus sonstigen Gründen für das Gericht feststellbar.
28 Allgemein anerkannte Vorgaben für eine Personalbemessung, etwa in Form von Leistungskennzahlen, sind nicht vorhanden. In der Praxis bleibt es offenbar dem Landrat als Behörde der Landesverwaltung vorbehalten, den Personalbedarf selbst zu bestimmen. Für die Allgemeine Landesverwaltung beim Landrat des Klägers hat diese Übung bei wertender Betrachtung zu einem erheblichen Personalüberhang geführt. Nach der unabhängig vom vorliegenden Verfahren durchgeführten Prüfung durch den Hess. Rechnungshof zur Ermittlung von Konsolidierungspotentialen ergibt sich für die Hauptabteilung Allgemeine Landesverwaltung des Landrates des Klägers im Vergleich zu anderen Hessischen Landkreisen ein deutlich überbesetzter Personalbestand (LTDrs. 15/1600, S. 104). Näher geprüft wurde hierbei die KraftfahrzeugZulassungsstelle, weil diese den größten Anteil der zur staatlichen Verwaltung abgeordneten Kreisbediensteten erfasst (a.a.O., S. 102). So beziehen sich auch von den 17 vorliegend angefochtenen Heranziehungen 9 auf die Zulassungsstelle. Nach den Ergebnissen des Prüfberichts lässt der insoweit festgestellte Personalüberhang vermuten, dass dieser in ähnlicher Form in anderen Organisationseinheiten der staatlichen Abteilung besteht (a.a.O., S. 142). In Anbetracht dieser von unabhängigen Prüfern getroffenen Feststellungen ist eine Notwendigkeit der streitigen Heranziehungen zur Erfüllung der Aufgaben der staatlichen Verwaltung nicht ersichtlich, und zwar auch nicht unter Berücksichtigung etwaiger Besonderheiten. Vorgetragen ist insoweit lediglich, dass in der Hauptabteilung Allgemeine Landesverwaltung im L. D.Kreis weniger Bedienstete des Beklagten als in anderen Landkreisen eingesetzt sind. Dies trifft zwar auch nach den Feststellungen des Prüfberichts zu, rechtfertigt aber nicht die im Vergleich zu anderen Landkreisen beim Kläger stattfindende weit überdurchschnittliche Heranziehung kommunaler Bediensteter.
29 Ein weiterer Ermessensfehler bei der Anforderung der kommunalen Bediensteten liegt darin, dass die angeforderten Beschäftigten jeweils namentlich benannt und somit vom Landrat für die Tätigkeit ausgesucht und für den Einsatz im Rahmen der staatlichen Verwaltung bestimmt worden sind. Damit überschreitet der Landrat die Grenzen des ihm eingeräumten Ermessens und verletzt insoweit die Personalhoheit des Klägers, aus der ein grundsätzliches Verbot für das Land folgt, den Gemeinden und Gemeindeverbänden Bedienstete gegen ihren Willen in den Staatsdienst abzuziehen (vgl. v. Zezschwitz, in: Zinn/Stein, Hess. Verfassung, Stand Okt. 1984, Erl. VII 3c zu Art. 137). Da insbesondere die Personalwirtschaft durch das Selbstverwaltungsrecht geschützt wird (vgl. Wächter, Kommunalrecht, 3. Aufl. 1997, Rdnr. 94), erfordert eine verfassungskonforme Auslegung der einschlägigen Ermächtigungsgrundlage mithin, dass es grundsätzlich Sache des Landkreises ist, die für die Tätigkeit in der Landesverwaltung geeigneten Beschäftigten auszuwählen und zu bestimmen. Der Landrat kann hingegen lediglich Angestellte unter Angabe einer Vergütungsgruppe anfordern (vgl. § 1 Abs. 3 DVO). Nur wenn ausnahmsweise der Einsatz einer bestimmten Person, etwa wegen besonderer individueller Kenntnisse, unabweisbar notwendig wäre, dürfte der Landrat Beschäftigte namentlich heranziehen. Für das Vorliegen derartiger Ausnahmefälle ist weder etwas vorgetragen noch sonst wie ersichtlich.
30 Die Leistungsklage auf Zahlung verauslagter Personalkosten ist ebenfalls zulässig. Kann neben der Aufhebung eines Verwaltungsakts eine Leistung verlangt werden, so ist im gleichen Verfahren auch die Verurteilung zur Leistung zulässig (§ 113 Abs. 4 VwG0). In den Fällen, in denen eine Leistungsklage wie vorliegend die Aufhebung eines Verwaltungsaktes voraussetzt, ist mit der Kassation zugleich auch die Verurteilung zur Leistung rechtlich möglich (vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl. 2000, § 113 Rdnr. 172).
31 Das Zahlungsbegehren, ist auch in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet. Der Kläger hat insoweit einen Anspruch auf Erstattung von Personalkosten für seine Beschäftigten J. und R.
32 Der Kläger vermag seine Forderung auf den allgemeinen öffentlichrechtlichen Erstattungsanspruch zu stützen, denn rechtsgrundlose Vermögensverschiebungen müssen rückgängig gemacht werden. Dieser Rechtsgedanke, der sich unmittelbar aus dem Gebot nach wiederherstellender Gerechtigkeit ergibt , leitet sich für das öffentliche Recht zudem aus dem Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung ab, der ebenfalls den Ausgleich einer mit dem Recht nicht übereinstimmenden Vermögenslage fordert (vgl. BVerwGE 71, 85, 87; Maurer, Allgem. Verwaltungsrecht, 13. Aufl. 2000, § 28 Rdnr. 21; Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, 5. Aufl. 1998, S. 414 ff.).
33 Infolge der Aufhebung der rechtswidrigen Anforderungsbescheide fehlt es an einem Rechtsgrund für die Dienstleistungen der kommunalen Beschäftigten im Bereich der Landesverwaltung, so dass eine rechtsgrundlose Vermögensverschiebung zu Gunsten des Beklagten vorliegt. Der Vermögensvorteil, den er hierdurch erlangt hat, liegt in der Einsparung von Aufwendungen (vgl. Palandt, BGB, 61. Aufl. 2002, § 812 Rdnr. 28 f.), die ihm für eigenes Personal entstanden wären, wenn er nicht die Bediensteten des Klägers herangezogen hätte. Die insoweit ersparten Aufwendungen sind die Personalkosten, nicht jedoch die vom Kläger überdies beanspruchten Sachkosten und Verwaltungsgemeinkosten. Die Bereitstellung von Einrichtungen, die zur Erfüllung der Aufgaben des Landrates als Behörde der Landesverwaltung notwendig sind, obliegt nach Maßgabe des § 2 DVO ausschließlich dem Kläger, und zwar unabhängig davon, ob in personeller Hinsicht die Aufgaben des Landrates durch Landes oder herangezogene Kreisbedienstete erfüllt werden. Die Sach und Verwaltungsgemeinkosten, die insoweit in Bezug auf die Tätigkeit des Landrates als Behörde der Landesverwaltung anfallen, sind somit immer vom Kläger zu tragen, so dass das beklagte Land hier keine eigenen Aufwendungen erspart hat. Für die Berechnung der zu erstattenden Personalkosten hat die Kammer die Angaben des Klägers zugrunde gelegt, die vom Beklagten nicht bestritten worden sind. Hiernach ergeben sich für die Beamtin J. für 1995 40.310,60 DM Bruttopersonalkosten zzgl. 11.865,90 DM Versorgungszuschlag zzgl. 340, DM Beihilfen, für 1996 49.412,40 DM Bruttopersonalkosten zzgl. 14.239,12 DM Versorgungszuschlag, für 1997 51.033,79 DM Bruttopersonalkosten zzgl. 14.424,40 DM Versorgungszuschlag zzgl. 1.723, DM Beihilfen, für den Angestellten R. für 1995 9.497,96 DM, für 1996 64.271,44 DM und für 1997 67.012,51 DM Bruttovergütung.
34 Die Kostenentscheidung beruht auf § 155 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 709, 708 Nr. 11, 711 ZPO.
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