Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg 10. Senat — OVG 10 A 7/21 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2026-02-26

Aktenzeichen: OVG 10 A 7/21

ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2026:0226.OVG10A7.21.00

Dokumenttyp: Urteil

Normen: 23 AEG, 27 Abs. 1 BauGBAG BE, 165; 246 Abs. 2 BauGB, 47 Abs. 1 Nr. 1; 47 Abs. 2 VwGO

Orientierungssatz

Städtebaulicher Entwicklungsbereich ehemaliger Güterbahnhof Köpenick

Parallelentscheidung zu OVG 10 A 8/20 und OVG 10 A 13/20

Tenor

Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben. Im Übrigen wird der Normenkontrollantrag zurückgewiesen.

Von den Kosten des Normenkontrollverfahrens tragen die Antragstellerinnen als Gesamtschuldnerinnen 71/100 und der Antragsgegner 29/100.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1 Die Antragstellerinnen wenden sich gegen die Verordnung über die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs ehemaliger Güterbahnhof Köpenick vom 12. Mai 2020 (GVBl. S. 327), die durch die Verordnung zur teilweisen Aufhebung der Verordnung über die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs ehemaliger Güterbahnhof Köpenick vom 14. Juni 2022 (GVBl. S. 380) geändert worden ist. Sie sind Eigentümerin bzw. Vormerkungsberechtigte von zwei zusammenhängenden Grundstücken (im Folgenden als ein Grundstück bezeichnet) am Gewerbestandort Brandenburgplatz im südlichen Teil des Entwicklungsbereichs.

2 I. Der städtebauliche Entwicklungsbereich liegt im Bezirk Treptow-Köpenick von Berlin. Dieser Bezirk ist mit einer Fläche von rund 168 km² der größte Berliner Bezirk. Ende 2017 hatte er 265.000 Einwohner, von denen etwa 65.000 im Ortsteil Köpenick lebten. Mit einem prognostizierten Bevölkerungszuwachs von 9,8 % für den Zeitraum 2015 bis 2030 liegt der Bezirk über dem Gesamtberliner Durchschnitt von 7,5 %.

3 Der Betrieb des Güterbahnhofs Köpenick wurde Anfang der 1990er Jahre eingestellt. Seit 1994 wurde das Gelände des Güterbahnhofs nicht mehr genutzt und lag brach.

4 Bei seiner förmlichen Festlegung im Jahr 2020 umfasste der städtebauliche Entwicklungsbereich zunächst 49 – 50 ha. Nach der Teilaufhebung im Jahr 2022 ist er im Wesentlichen um Bahnflächen von 13,8 ha verkleinert worden auf eine Größe von nunmehr etwa 35 ha. Er erstreckt sich zwischen den S-Bahnhöfen Köpenick und Hirschgarten über eine Länge von ungefähr 1,5 km in west-östlicher Richtung beiderseits der Gleisanlagen der Bahnstrecke Berlin – Frankfurt (Oder) und der S-Bahn Linie 3 auf der Teilstrecke Ostkreuz – Erkner.

5 In der kurzen allgemeinen Begründung der förmlichen Festlegung heißt es, Ziel der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme für das Areal des ehemaligen Güterbahnhofes Köpenick und angrenzende Flächen sei die zügige Entwicklung eines neuen Stadtquartiers. Geplant seien ca. 1.800 Wohneinheiten, drei Schulen, Gewerbeflächen sowie öffentliche Straßen einschließlich einer übergeordneten Straßenverbindung und öffentliche Grünflächen. Die komplexe Gebietsentwicklung gehe einher mit einer umfassenden Aktivierung der großen Brachflächen des ehemaligen Güterbahnhofs. Neben der Feststellung, dass fachliche Belange der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme nicht entgegenstünden, seien in den vorbereitenden Untersuchungen die grundlegenden Ziele für die Gebietsentwicklung definiert und ein Strukturkonzept entwickelt worden, das die Rahmenvorgaben und künftigen Nutzungszuordnungen für die Gebietsentwicklung enthalte. Außerdem sei eine vorläufige Kosten- und Finanzierungsübersicht auf der Basis des Strukturkonzeptes aufgestellt worden (AH-Drs. 18/2744 vom 27. Mai 2020, Anlage zu lfd. Nr. 1 - Verordnungs-Nr. 18/220, S. 7).

6 In der ausführlichen Begründung zur Verordnung (AH-Drs. 18/2744 vom 27. Mai 2020, Anlage zu lfd. Nr. 1 – Verordnungs-Nr. 18/220, Anlage 1 – „Ausführliche Begründung zur förmlichen Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs ehemaliger Güterbahnhof Köpenick“, Februar 2020) wird u.a. zusammenfassend ausgeführt (a.a.O., S. 40 und 47): Geplant sei ein Stadtquartier für 4.000 Einwohner mit rund 1.800 Wohneinheiten, von denen mindestens 40 % als preiswerter Wohnraum einer Mietpreisbindung unterliegen. Außerdem werde der vorhandene kleinteilige Gewerbestandort am Brandenburgplatz qualifiziert, neustrukturiert und erweitert. Damit könnten die vorhandenen Betriebe vor Ort gesichert sowie die erforderlichen neuen Arbeitsstätten für Gewerbe geschaffen werden. Der geplante Neubau von zwei Grundschulen und einer Integrierten Sekundarschule solle – neben der Versorgung der Bewohner des neuen Stadtquartiers – insbesondere dazu beitragen, die infolge steigender Einwohnerzahlen und einer sich verjüngenden Bevölkerung wachsenden Defizite im Bereich der Schulversorgung in den benachbarten Quartieren bzw. im Bezirk Treptow-Köpenick auszugleichen. Mit der Revitalisierung der großen Brachfläche des ehemaligen Güterbahnhofs könne die erstmalige Eingliederung in das Stadtgefüge und damit die Funktionsstärkung der angrenzenden Quartiere umgesetzt werden. Die geplante übergeordnete Umfahrungsstraße durch das Gebiet (Ostumfahrung Bahnhofstraße, von der MR… Straße nördlich des Bahnhofs Köpenick über den SX…damm nach Osten, dann nach Süden die Bahntrasse querend und bis zum Brandenburgplatz) solle neben den Erschließungsfunktionen in dem neu entwickelten Stadtteil als Voraussetzung für den Wohnungsbau insbesondere auch zu einer Verkehrsentlastung im Umfeld beitragen. Ebenso solle das Fuß- und Radwegenetz bedarfsgerecht erweitert werden. Mit der Umsetzung der Verkehrs- und Mobilitätsziele könnten die bestehenden verkehrlichen Engpässe und Barrieren überwunden und eine bessere Vernetzung mit den benachbarten Stadtteilen hergestellt werden. Die Sicherung und Planung eines Verbundes diversifizierter – zum Teil öffentlicher, zum Teil naturbelassener – Grün- und Freiflächen solle den Ausgleich für die mit den geplanten Baumaßnahmen verbundenen Eingriffe in Natur und Landschaft gewährleisten.

7 Das größte Grundstück im Entwicklungsbereich gehört dem Bundeseisenbahnvermögen und hat eine Fläche von etwa 13,8 ha, die südlich der Bahngleise liegt. Im nördlich der Bahngleise liegenden Teilgebiet des Entwicklungsbereichs gehört ein 5,8 ha großes Grundstück der Antragstellerin im parallelen Normenkontrollverfahren OVG 10 A 13/20. Beide Flächen bezeichnet der Abschlussbericht der Voruntersuchungen jeweils als „Schlüsselgrundstück“ (AH-Drs. 18/2269 vom 16. Oktober 2019, Anlage 02 – Abschlussbericht über die vorbereitenden Untersuchungen Ehemaliger Güterbahnhof Köpenick, September 2019, S. 162).

8 Das Verfahren zur Festlegung des förmlichen Entwicklungsbereichs verlief wie folgt:

9 Am 12. April 2016 beschloss der Senat von Berlin den Beginn vorbereitender Untersuchungen für das Gebiet Treptow-Köpenick – ehemaliger Güterbahnhof (Amtsblatt für Berlin 2016, S. 883). Die vom Senator für Stadtentwicklung und Umwelt am 29. März 2016 gezeichneten Senatsvorlage (Voruntersuchungsvorgänge unter I.1) führt dazu aus, das Untersuchungsgebiet sei etwa 53 ha groß und erstrecke sich über eine Länge von ca. 1,5 km zwischen dem S-Bahnhof Köpenick und dem S-Bahnhof Hirschgarten. An der breitesten Stelle zwischen Essenplatz im Norden und Brandenburgplatz im Süden sei es etwa 570 m breit. Zur Begründung heißt es, aus der in den letzten Jahren deutlich gewachsenen Bevölkerung Berlins sowie der prognostizierten Bevölkerungszunahme ergebe sich ein stadtweit dringender Bedarf an Wohnraum und Arbeitsstätten. Diese Rahmenbedingungen träfen insbesondere auf den stark wachsenden Bezirk Treptow-Köpenick zu. Es bestehe daher ein dringendes öffentliches Interesse, das Areal des ehemaligen Güterbahnhofs Köpenick mit seinem hohen Neuordnungsbedarf und großen Wohnbauflächenpotential in der zentralen Lage im Stadtteil zu einem nachhaltigen Stadtquartier zu entwickeln. Ziel sei die städtebauliche Neuordnung dieses Bereichs, der seit 1994 nicht mehr genutzt werde und brach liege. Die weitgehende Funktionslosigkeit des Gebiets erfordere eine Umstrukturierung und Entwicklung im Sinne einer nachhaltigen Wiedernutzbarmachung sowie die Integration der gesamten Fläche in die Stadtstruktur.

10 Im August 2016 beauftragte die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen das Planungsbüro UZ… mit den Planungsleistungen für die Voruntersuchung.

11 Am 9. Mai 2017 erweiterte der Senat von Berlin das Untersuchungsgebiet, das bis dahin an der Nordseite der SX…rstraße und des Brandenburgplatzes geendet hatte, in südlicher Richtung um den Brandenburgplatz und einen Bereich südlich der SX…straße und auf beiden Seiten der BG…straße (Amtsblatt für Berlin 2017, S. 2625), in dem auch das hier in Rede stehende Grundstück liegt. In der Senatsvorlage vom 27. April 2017 (Voruntersuchungsvorgänge unter I.1, Fach „Erweiterung VU 2017“) heißt es dazu, die Bestandsanalyse während der vorbereitenden Untersuchungen habe ergeben, dass die angestrebte Neuordnung von gewerblichen Nutzungen im Süden des derzeitigen Untersuchungsgebiets sowie die zukünftige Verkehrsanbindung des südlich angrenzenden Brandenburgplatzes nur sinnvoll seien, wenn auch auf angrenzenden Grundstücken Maßnahmen zur Beseitigung von städtebaulichen Missständen bzw. zur städtebaulichen und freiräumlichen Aufwertung geprüft und ggf. im Rahmen einer Entwicklungsmaßnahme durchgeführt würden. Das derzeit ca. 53,3 ha große Voruntersuchungsgebiet werde im Süden um Flächen von insgesamt etwa 4,5 ha erweitert. Die Grundstücke in der Erweiterungsfläche seien z.T. untergenutzt. Die Gebäude befänden sich in einem schlechten Zustand. Für den Brandenburgplatz seien freiraumgestalterische Aufwertungen und verkehrsstrukturierende Maßnahmen erforderlich. Für den gewerblichen Bereich im Süden bedürfe es einer Betrachtung des gesamten südlichen Bereichs beiderseits der SX…straße, um sinnvolle konzeptionelle Ansätze für die angemessene Ansiedlung von gewerblichen Nutzungen zu entwickeln und später umsetzen zu können.

12 Mit Schreiben vom 28. September 2017 stellte die Deutsche Bahn Netz AG beim Eisenbahn-Bundesamt einen Planfeststellungsantrag nach § 18 Abs. 1 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG) für ein Vorhaben zum Ausbau der Bahnstrecke von Berlin nach Frankfurt (Oder) auf der das Untersuchungsgebiet durchquerenden Bahnstrecke 6153. Der Antrag umfasste u.a. den Ausbau des Bahnhofs Köpenick zum Regionalbahnhof mit Neubau eines Regionalbahnsteiges.

13 Im Zuge der vorbereitenden Untersuchungen zum städtebaulichen Entwicklungsbereich wurden u.a. die Träger öffentlicher Belange und die Öffentlichkeit beteiligt und mit den betroffenen Grundstückseigentümern Gespräche und Schriftwechsel geführt.

14 Im Dezember 2018 wurden die vorbereitenden Untersuchungen abgeschlossen. Sodann erstellte die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen zusammen mit dem Planungsbüro UZ… einen Abschlussbericht über die städtebauliche, fachplanerische und rechtliche Prüfung und deren Ergebnisse. Der Abschlussbericht (AH-Drs. 18/2269, a.a.O., Anlage 02) stellte fest, dass eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme gemäß § 165 BauGB das geeignete und erforderliche Instrument für die zügige Entwicklung des neuen Stadtquartiers sei (a.a.O., S. 14 f.). Indessen werde im Einklang mit den Zielen der Gesamtmaßnahme eine Reihe von Grundstücken im Randbereich des Untersuchungsgebiets mit einer Gesamtfläche von etwa 7,5 ha nicht in die vorgesehene Entwicklungsmaßnahme einbezogen. Damit umfasse der künftige Entwicklungsbereich eine Fläche von etwa 50 ha.

15 Der Senat von Berlin nahm den Abschlussbericht mit Senatsbeschluss Nr. S-2624/2019 vom 1. Oktober 2019 an. Diesen Abschlussbericht sowie die darauf beruhenden Entwürfe eines Strukturkonzepts und einer Karte für die Abgrenzung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs legte der Senat von Berlin im Oktober 2019 dem Abgeordnetenhaus zur Kenntnis vor (AH-Drs. 18/2269) und kündigte an, er werde nach der Kenntnisnahme die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs als Rechtsverordnung beschließen.

16 Am 12. Mai 2020 beschloss der Senat von Berlin die Verordnung über die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs ehemaliger Güterbahnhof Köpenick (Senatsbeschluss Nr. 3239/20; Verordnungsvorgänge Bl. 92). Am selben Tag unterschrieben der Regierende Bürgermeister und die Senatorin für Stadtentwicklung und Wohnen die Verordnung. Sie wurde am 26. Mai 2020 verkündet (GVBl. S. 327) und trat am darauffolgenden Tag in Kraft (§ 3 der Verordnung).

17 Außerdem leitete der Senat von Berlin sie mit der ausführlichen Begründung dem Abgeordnetenhaus von Berlin zu (AH-Drs. 18/2744, lfd. Nr. 1 – Verordnungs-Nr. 18/220, Anlage), das sie in seiner Sitzung vom 4. Juni 2020 zur Kenntnis nahm (Verordnungsvorgänge Bl. 175).

18 II. Vor Inkrafttreten der Entwicklungsbereichsverordnung am 27. Mai 2020 hatte das Eisenbahn-Bundesamt bereits in den Jahren 2015 und 2016 auf Anträge der Deutschen Bahn AG bzw. der Deutschen Bahn Netz AG den größten Teil des nördlich der Bahntrasse liegenden „Schlüsselgrundstücks“ nach § 23 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG) von Bahnbetriebszwecken freigestellt. Eine weitere Freistellung hatte der Antragsgegner mit Antrag vom 1. Oktober 2018 begehrt. Mit Schreiben vom 12. Juni 2020 überarbeitete er jenen Antrag und beantragte beim Eisenbahn-Bundesamt nunmehr die Freistellung von ungefähr 16,8 ha Bahnflächen, darunter in einer ersten Stufe etwa 12,8 ha des südlich der Bahntrasse liegenden „Schlüsselgrundstücks“ des Bundeseisenbahnvermögens und in einer zweiten Stufe eine Fläche von etwas mehr als 4 ha. Zur zweiten Stufe gehörte neben Grundstücken des Bundeseisenbahnvermögens, der Deutschen Bahn Netz AG und des Landes Berlin auch eine Restfläche von 0,7 ha im westlichen Teil des „Schlüsselgrundstücks“ nördlich der Bahntrasse.

19 Während dieses Freistellungsverfahrens schlossen das Land Berlin und die Deutsche Bahn AG im Oktober 2021 einen Rahmenvertrag zu Zielen, Kooperation und Flächeninanspruchnahme im Bereich der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme ehemaliger Güterbahnhof Köpenick (Rahmenvertrag vom 10.09./06.10.2021). Er enthielt u.a. eine Vereinbarung zur Gebietskulisse der Stadtentwicklungsmaßnahme (§ 3 RahmenV) und zum Freistellungsverfahren (§ 4 RahmenV). Als Anlagen waren dem Rahmenvertrag u.a. Lagepläne der in der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme verbleibenden Bahnflächen, der freizustellenden Grundstücke und des Verlaufs der Freistellungsgrenze südlich der Bahntrasse beigefügt. In § 4 Abs. 1 RahmenV vereinbaren die Vertragsparteien die Anpassung des Freistellungsantrags an die Planungen der Deutschen Bahn AG für eine Fläche für künftige Puffergleise im Zusammenhang mit dem von ihr geplanten Ausbau der Bahnstrecke Berlin – Frankfurt (Oder) – deutsch-polnische Grenze. Dazu verpflichtet sich das Land Berlin, den Freistellungsantrag entsprechend zu ändern (§ 4 Abs. 2 RahmenV), die Deutsche Bahn Netz AG, dem entsprechend geänderten Freistellungsantrag zuzustimmen (§ 4 Abs. 3 RahmenV).

20 Das Planfeststellungsverfahren, das die Deutsche Bahn Netz AG mit Antrag vom 28. September 2017 für den Ausbau der das Entwicklungsgebiet durchquerenden Bahnstrecke eingeleitet hatte, beendete das Eisenbahn-Bundesamt durch Planfeststellungsbeschluss vom 27. Januar 2022 (veröffentlicht im Internetportal des Eisenbahn-Bundesamts www.eba.bund.de). Zum städtebaulichen Entwicklungsgebiet ehemaliger Güterbahnhof Köpenick heißt es in der Begründung des Planfeststellungsbeschlusses u.a. (a.a.O., S. 73):

21 „Die Planfeststellungsbehörde stellt fest, dass das Vorhaben ‚Bf Berlin-Köpenick und Parallelmaßnahmen‘ den Entwicklungszielen der Maßnahme ‚Ehemaliger Güterbahnhof Köpenick‘ nicht entgegensteht. Das Bahnvorhaben verhindert nicht, dass dort Wohnen, Gewerbebetriebe, Gemeinschaftseinrichtungen, Verkehrswege und später ggf. hierfür erforderlicher Lärmschutz untergebracht werden können.“

22 III. Nach Abschluss des Rahmenvertrages mit der Deutschen Bahn AG vom 10.09./06.10.2021 und Ergehen des Planfeststellungsbeschlusses des Eisenbahn-Bundesamtes vom 27. Januar 2022 beschloss der Senat von Berlin eine Anpassung des räumlichen Geltungsbereichs des Entwicklungsbereichs. Mit der Verordnung vom 14. Juni 2022 zur teilweisen Aufhebung der Verordnung über die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs ehemaliger Güterbahnhof Köpenick (GVBl. S. 380) verkleinerte er die Fläche des städtebaulichen Entwicklungsbereichs um 13,8 ha (etwa 29 %) von etwa 49 h auf nunmehr etwa 35 ha.

23 In der Begründung der Teilaufhebungsverordnung (AH-Drs. 19/0486, lfd. Nr. 1 – Verordnungs-Nr. 19/080, Anlage) heißt es u.a.:

24 „Aktuelle Entwicklungen und Anforderungen der Deutsche Bahn AG (DB AG), insbesondere langfristige Güterbahnverkehrsbelange, die zum Zeitpunkt der förmlichen Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs nicht bekannt waren, führten zu einem Anpassungsbedarf bei dem räumlichen Geltungsbereich der Verordnung. Ein Teil der in der Verordnung ursprünglich enthaltenen Flächen wird auch künftig für den Bahnbetrieb genutzt werden.

25 Entsprechend wird die städtebauliche Entwicklung für Teilflächen mit einer Größe von insgesamt rund 1,4 ha gemäß § 169 Abs. 1 Nr. 8 BauGB i.V.m. § 162 Abs. 1 Nr. 2 und 3 BauGB undurchführbar. …

26 Klarstellend werden zudem die nicht überplanbaren bahnbetriebsnotwendigen Gleistrassen und Bahn[an]langen mit einer Größe von rund 12,2 ha aus dem räumlichen Geltungsbereich herausgenommen.“

27 Im Anschluss an diese Teilaufhebung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs änderte der Antragsgegner seinen Freistellungsantrag beim Eisenbahn-Bundesamt.

28 IV. Auf der Grundlage des Rahmenvertrages zwischen dem Land Berlin und der Deutschen Bahn AG vom 10.09./06.10.2021 reichte der Antragsgegner am 21. August 2023 seinen zweiten Änderungsantrag zum Freistellungsbegehren ein. Der Freistellungsantrag betraf nunmehr eine Fläche von 11,3 ha und umfasste drei Flurstücke des Bundeseisenbahnvermögens.

29 Am 29. Dezember 2023 trat eine grundlegende Änderung der Freistellungsregelung in § 23 AEG in Kraft. Die bis dahin geltende Vorschrift hatte die Freistellung von Bahnbetriebszwecken auf Antrag u.a. der Gemeinde unter zwei kumulativen Voraussetzungen vorgesehen, nämlich „wenn kein Verkehrsbedürfnis mehr besteht und langfristig eine Nutzung der Infrastruktur im Rahmen der Zweckbestimmung nicht mehr zu erwarten ist“ (§ 23 Abs. 1 AEG i.d.F. vom 22. Dezember 2011). Die am 29. Dezember 2023 in Kraft tretende Neufassung regelte zunächst in § 23 Abs. 1 AEG n.F., dass der „Bahnbetriebszweck eines Grundstücks, das Betriebsanlage einer Eisenbahn ist oder auf dem sich eine Betriebsanlage einer Eisenbahn befindet, … im überragenden öffentlichen Interesse“ liege und „der Aufrechterhaltung sowie der Weiterentwicklung der Eisenbahninfrastruktur im Rahmen der kurz-, mittel- oder langfristig prognostizierbaren zweckentsprechenden Nutzung“ diene. Die nunmehr in § 23 Abs. 2 AEG n.F. geregelte Freistellung verlangte zusätzlich zu den beiden bis dahin geltenden Voraussetzungen als dritte und ebenfalls kumulative Voraussetzung, dass „das Interesse des Antragstellers an der Freistellung das in Absatz 1 genannte, überragende öffentliche Interesse überwiegt“ (§ 23 Abs. 2 AEG i.d.F. vom 22. Dezember 2023).

30 Auf der Grundlage dieser Regelung lehnte das Eisenbahn-Bundesamt mit Bescheid vom 30. April 2025 (veröffentlicht im Internetportal des Eisenbahn-Bundesamt www.eba.bund.de) den Freistellungsantrag des Antragsgegners für die drei genannten Flächen des Bundeseisenbahnvermögens südlich der Bahntrasse ab. Für das Areal des Güterbahnhofs Köpenick bestehe ungeachtet der – das Eisenbahn-Bundesamt nicht bindenden – „Zustimmung“ der Deutschen Bahn AG zur Freistellbarkeit der Flächen ein nicht von der Hand zu weisendes Verkehrsbedürfnis der Bahn. Ein das überragende öffentliche Interesse an der Beibehaltung des Bahnbetriebszwecks überwiegendes Freistellungsinteresse des Landes Berlin sei hingegen zu verneinen. Die mit der Entwicklungsverordnung verfolgten Wohnungsbauziele begründeten ohne die nötige gesetzliche Fixierung kein überwiegendes Interesse. Der Bescheid endet mit dem Hinweis, dass bei geänderter Sach- und Rechtslage der Antrag zu gegebener Zeit erneut gestellt werden könne.

31 Gegen die Ablehnung der Freistellung hat der Antragsgegner mit Schreiben vom 20. Mai 2025 Widerspruch eingelegt.

32 Im Laufe des Widerspruchsverfahrens trat am 23. Juli 2025 eine weitere Änderung des § 23 AEG in Kraft. Sie hat die zusätzliche Voraussetzung des Nachweises eines das überragende öffentliche Interesse des Bahnbetriebszwecks überwiegenden Interesses des jeweiligen Antragstellers wieder gestrichen und fordert stattdessen nunmehr als dritte Voraussetzung der Freistellung, dass „die Wiederinbetriebnahme einer Strecke nicht verhindert wird“ (§ 23 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 AEG i.d.F. vom 17. Juli 2025). Zudem bestimmt eine andere gleichzeitig in Kraft getretene Übergangsregelung (§ 38 Abs. 13 AEG i.d.F. vom 17. Juli 2025), dass vor dem 29. Dezember 2023 beantragte Freistellungsverfahren nach § 23 AEG nach den Vorschriften des Gesetzes in der vor dem 29. Dezember 2023 geltenden Fassung weitergeführt werden, also ohne dritte Voraussetzung und ohne die gesetzliche Vorgabe des „überragenden öffentlichen Interesses“ des Bahnbetriebszwecks.

33 Mit Widerspruchsbescheid vom 1. August 2025 wies das Eisenbahn-Bundesamt den Widerspruch des Antragsgegners gegen die Ablehnung der Freistellung zurück.

34 Aufgrund nachfolgender Gespräche mit dem Antragsgegner und dessen Absicht der Klageerhebung hat das Eisenbahn-Bundesamt jenen Widerspruchsbescheid mit Schreiben vom 20. August 2025 wieder aufgehoben und außerdem in einer öffentlichen Bekanntmachung vom 10. September 2025 die in § 23 Abs. 2 AEG a.F. (jetzt: § 23 Abs. 4 AEG) aufgeführten Unternehmen und Stellen aufgefordert, zum Freistellungsantrag des Antragsgegners für die drei in Rede stehenden Flurstücke des Bundeseisenbahnvermögens innerhalb eines Monats Stellung zu nehmen.

35 V. Die Antragstellerinnen wenden sich gegen die Entwicklungsbereichsverordnung wegen der Grundstücke SX…straße 6… und SX…straße 6_____/BG…straße 6…, die nebeneinander an der Südseite der SX…straße und westlich der BG…straße f… liegen.

36 Die Antragstellerin zu 2. ist als Eigentümerin, die Antragstellerin zu 1. als Vormerkungsberechtigte im Grundbuch eingetragen.

37 Die Antragstellerin zu 2. hatte das Grundstück mit Kaufvertrag vom 24. April 2019 von der BG… KG zu einem Kaufpreis von 5.642.000 Euro erworben. Die Antragstellerin zu 1. hat das Grundstück von der Antragstellerin zu 2. mit Kaufvertrag vom 29. April 2019 zu einem Kaufpreis von 11.333.333 Euro erworben. Zu ihren Gunsten wurde im Grundbuch am 19. Juni 2019 eine „Eigentumsübertragungsvormerkung“ eingetragen.

38 Im Kaufvertrag vom 29. April 2019 zwischen der Antragstellerin zu 2. als Verkäuferin und der Antragstellerin zu 1. als Käuferin ist den Kaufvertragsregelungen (Teil II) ein Teil I vorangestellt, der die meisten in Teil II des Kaufvertrages enthaltenen Regelungen unter eine aufschiebende Bedingung stellt. Sie trete ein, wenn ein Bebauungsplan bekannt gemacht werde, der für das Grundstück eine gewerbliche Nutzung und ein im Kaufvertrag näher bestimmtes Maß der baulichen Nutzung zulasse, oder wenn ein Bauvorbescheid oder eine Baugenehmigung für eine Gewerbe- bzw. Wohnnutzung mit einem solchen Maß erteilt werde oder der Käufer auf den Eintritt der Bedingung verzichte. Ferner enthält der Kaufvertrag eine Regelung über den Rücktritt vor Eintritt der Zahlungsfälligkeit.

39 Das Grundstück wird von kleinen und mittleren Gewerbebetrieben genutzt, das westliche Flurstück (SX…straße 6…) von einem Discounter (S…) und einem Getränkehandel (L…) sowie einem Pizzawerk, das östliche – größere – Flurstück (SX…straße 6_____/BG…straße 6…) von einem Autoservice, einem Bowling-Center und verschiedenen Büros sowie von einer Tankstelle (BG…str. 6…).

40 Der Antragsgegner kündigte der Antragstellerin zu 2. in einer E-Mail vom 22. Mai 2017 ihre Beteiligung an den vorbereitenden Untersuchungen an und übermittelte ihr mit einem Informationsschreiben vom 17. August 2017 ein Formular zur Erhebung bestehender Miet- und Pachtverträge.

41 Danach führte der Antragsgegner in den Räumen der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen mit Vertretern der Antragstellerin zu 2. Gespräche am 13. September 2017, 21. Dezember 2017, 12. Februar 2019, 30. August 2019 und 19. September 2019. Außerdem fand am 22. November 2017 ein Gespräch zur Betroffenenbeteiligung mit Vertretern der Mieter auf dem Grundstück der Antragstellerin zu 2. statt.

42 Die Antragstellerseite unterbreitete dem Antragsgegner ihre Vorstellungen für die bauliche Entwicklung auf ihrem Grundstück in mehreren Entwürfen des Architekturbüros TY… (u.a. E-Mail vom 26. Juni 2018 mit einem Entwurf vom selben Tag sowie E-Mail vom 13. August 2019 mit einem Entwurf vom 12. August 2019). Sie sahen die Errichtung vier- bis fünfgeschossiger Gebäude für Büro- und Gewerbenutzung vor.

43 Mit Schreiben vom 3. April 2018 bot der Antragsgegner der Antragstellerin zu 2. den Ankauf des Grundstücks für 1.653.300 Euro an. Grundlage dafür war ein im Auftrag der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung erstelltes Wertgutachten des Vermessungsingenieurbüros f… vom 17. August 2017, das der Antragsgegner den Vertretern der Antragstellerin zu 2. bei dem Gespräch am 21. Dezember 2017 überreicht hatte, sowie eine Tabelle mit einer aktualisierten Anfangswertermittlung durch das Vermessungsingenieurbüro f…. Darauf bat die Antragstellerin zu 2. mit Schreiben vom 19. April 2018 um Zeit zur Prüfung des Angebots bis zum 15. Juni 2018. Mit Schreiben vom 25. Juni 2018 bot der Antragsgegner den Ankauf des Grundstücks für 4.266.000 Euro an und fügte ein Kurzgutachten von f… vom 22. Juni 2018 bei. Dieses ermittelte den entwicklungsunbeeinflussten Verkehrswert u.a. „auf der Grundlage der Erträge aus den vorgelegten Mietverträgen“ (S. 2) und setzte für die Nutzungseinheit SX…straße 6… rund 1.500.000 Euro, für die Nutzungseinheit SX…straße 6_____/BG…straße 6… rund 2.510.000 Euro und für die unbebauten Grünflächen 20.000 Euro an. Das ergab in der Summe einen Betrag von rund 4.030.000 Euro (S. 6). Dieses Kaufangebot lehnte die Antragstellerin zu 2. mit E-Mail vom 22. Oktober 2018 ohne nähere Begründung ab (alle Schreiben in: Voruntersuchungsvorgänge unter III.6, Ordner „Betroffenenbeteiligung – „G… …“, Fach 5 – „SX…“).

44 VI. Die ausführliche Begründung der Entwicklungsbereichsverordnung übernimmt zur Einbeziehung des Grundstücks der Antragstellerinnen in den städtebaulichen Entwicklungsbereich die Ausführungen des Abschlussberichts über die vorbereitenden Untersuchungen vom September 2019 (ausführliche Begründung zur förmlichen Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs ehemaliger Güterbahnhof Köpenick, Februar 2020, AH-Drs. 18/2744 vom 27. Mai 2020, lfd. Nr. 1, Verordnungs-Nr. 18/220, Vorlage des Senats, Anlage 1, S. 53 „6…“; vgl. Abschlussbericht über die Voruntersuchungen, AH-Drs. 18/2269, a.a.O., S. 160 f. „6…“).

45 Bei der Abwägung unterscheidet die ausführliche Begründung der Verordnung zwischen einer allgemeinen städtebaulichen Abwägung (a.a.O., S. 99 – 101) mit näheren Ausführungen auch zum Gebiet am Brandenburgplatz (a.a.O., S. 100) und einer spezifisch entwicklungsrechtlichen Begründung (a.a.O., S. 101 – 105), die auch auf das Grundstück der Antragstellerinnen eingeht (a.a.O., S. 103).

46 VII. Mit ihrem am 25. Mai 2021 per Fax bei Gericht eingegangenen Normenkontrollantrag vom selben Tag begehren die Antragstellerinnen, die Verordnung über die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs ehemaliger Güterbahnhof Köpenick für unwirksam zu erklären.

47 Die Antragstellerinnen tragen vor:

48 Sie hätten die im Normenkontrollverfahren geltend gemachten rechtlichen Bedenken dem Antragsgegner mit Schriftsatz vom selben Tag wie die Antragsschrift mitgeteilt.

49 Der Normenkontrollantrag sei zulässig. Insbesondere seien die Antragstellerinnen nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Für die Antragstellerin zu 1. folge die Antragsbefugnis daraus, dass zu ihren Gunsten eine Auflassungsvormerkung im Grundbuch eingetragen sei. Außerdem werde sie im Vollzug des Kaufvertrages in die Eigentümerposition gelangen, so dass sie geltend machen könne, jedenfalls „in absehbarer Zeit“ in ihren Rechten verletzt zu werden. Die Antragstellerin zu 2. sei als Grundstückseigentümerin antragsbefugt.

50 In formeller Hinsicht leide die Verordnung an einem Verfahrensfehler, weil die vorbereitenden Untersuchungen nicht ergebnisoffen geführt worden seien. Aus einer Antwort des Senats von Berlin vom 20. Oktober 2017 auf die schriftliche Anfrage eines Abgeordneten ergebe sich, dass der Beschluss über die Verordnung über das Entwicklungsgebiet unmittelbar nach Abschluss der Untersuchungen bereits im Oktober 2017 festgestanden habe, obwohl zu diesem Zeitpunkt das Ergebnis der Untersuchung noch nicht vorgelegen habe.

51 In materieller Hinsicht verstoße die Verordnung gegen § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB. Die vom Antragsgegner beabsichtigte Entwicklung erfordere nicht den Erlass einer solchen Verordnung. Bei Würdigung der tatsächlichen und rechtlichen Hindernisse für die brachliegenden Flächen aber auch für die gewerblich genutzten Flächen im Bereich des nachträglich erweiterten Untersuchungsgebiets könnten die Entwicklungsziele mit anderen Instrumenten des Städtebaurechts erreicht werden.

52 Außerdem bestehe keine Notwendigkeit für die Einbeziehung der Erweiterungsfläche. Die Erweiterung des Entwicklungsbereichs gemäß dem Erweiterungsbeschluss des Antragsgegners im Senatsbeschluss vom 9. Mai 2017 sei nicht notwendig gewesen. In der Erweiterungsfläche würden nicht die Entwicklungsziele des ursprünglichen Entwicklungsbereichs verfolgt werden, insbesondere Wohnraum auf freien, ehemals für Zwecke des Bahnverkehrs genutzten Flächen zu schaffen, sondern mit der beabsichtigten Neuordnung von Gewerbeflächen andere und eigenständige städtebauliche Ziele, die eine eigenständige städtebauliche Lösung mit anderen städtebaulichen Instrumenten notwendig machten.

53 Jedenfalls sei die Einbeziehung der südlich der SX…straße belegenen Grundstücke nicht notwendig. Die SX…straße bilde innerhalb der Erweiterungsfläche eine Zäsur. Die südlich der SX…straße belegenen Grundstücke wiesen keinen räumlichen und inhaltlichen Zusammenhang mit dem ursprünglichen Entwicklungsbereich auf. Die ausdrücklich erklärte Absicht, wonach diese Flächen lediglich als Umsiedlungsfläche für Gewerbetreibende im Bereich des Brandenburgplatzes dienen sollten, stelle kein legitimes Entwicklungsziel dar. Die nördlich der SX…straße vorgesehene Verdichtung der Gewerbeflächen ermögliche dort eine Neuansiedlung und Neuordnung von Gewerbeflächen, so dass die Flächen südlich der SX…straße nicht erforderlich seien. Es sei auch keine Verbesserung durch die beabsichtigten Neuordnungsmaßnahmen ersichtlich, weil Gewerbeflächen mit Gewerbeflächen getauscht bzw. verschoben würden.

54 Ferner sei die Einbeziehung des Grundstücks der Antragstellerinnen abwägungsfehlerhaft. Der Antragsgegner habe die öffentlichen Belange mit ihren Belangen nicht sachgerecht abgewogen. Er habe die besondere Bedeutung der Vermietung des Grundstücks für die Antragstellerin zu 2. verkannt, ebenso die Bereitschaft der Antragstellerin zu 1., die Neuordnung und die Neuansiedlung auf dem Grundstück selbst vorzunehmen. Diese Nutzungs- und Verwertungsinteressen der Antragstellerinnen, insbesondere hinsichtlich des wirtschaftlichen Ertrags der Bestandsimmobilien und der neu zu errichtenden Büro- und Gewerbegebäude nach den von der Antragstellerin zu 1. entwickelten Nutzungskonzepten. Die Antragstellerinnen seien bereit und in der Lage, mögliche Entwicklungsbetroffene in den Bestand der gewerblich genutzten Gebäude bzw. in das Nutzungskonzept der vorgesehenen Gewerbeneubebauung auf dem Grundstück aufzunehmen. Sie seien ferner als Verfügungsberechtigte für das Grundstück bereit und in der Lage, die gebotenen baulichen Maßnahmen vorzunehmen und die Rechtsverhältnisse mit ihren Mietern so zu gestalten, dass eine etwaige Neuordnung des Grundstücks und der Nutzungsverhältnisse nicht mit den Mitteln einer Entwicklungsmaßnahme im Sinne des § 165 BauGB durchgeführt werden müsse. Demgegenüber führe der Antragsgegner ihr Grundstück keiner grundsätzlich neuen städtebaulichen Entwicklung zu, weil es wie bisher genutzt werden solle. Für die Gebietsgestaltung werde ihr Grundstück nicht benötigt, weil verfügbare und besser geeignete Alternativstandorte existierten. Auf den künftig verdichteten Flächen nördlich der SX…straße oder auf dem Brachgelände sei hinreichend Raum für eine Umsiedlung oder ergänzende Neuansiedlung vorhanden.

55 Außerdem hätte der Antragsgegner anstelle der Entwicklungsmaßnahme mildere städtebauliche Instrumente wählen müssen. Die allgemeinen städtebaulichen Belange, die ein Planungserfordernis im Sinne von § 1 Abs. 3 BauGB auslösten, genügten nicht für das Anwenden des einschneidenden Instruments der Entwicklungsverordnung. Die strengen Anforderungen für die eine Entwicklungsmaßnahme rechtfertigende Annahme eines „erhöhten Bedarfs“ an Arbeitsstätten im Sinne von § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB seien höher. Diesen strengen Anforderungen werde die streitige Verordnung in keiner Weise gerecht. Soweit die ausführliche Begründung zur Verordnung auf S. 86 die Einbeziehung des Grundstücks vorsehe, um auf ihm Bodenordnungs- und Verlagerungsmaßnahmen durchführen zu können, sehe das Baugesetzbuch für Bodenordnungsmaßnahmen das Instrument der Umlegung vor. Zu Unrecht sei der Antragsgegner davon ausgegangen, dass die im Entwicklungsbereich geplanten Maßnahmen mit Blick auf die angestrebten Entwicklungsziele nicht mit den Mitteln des allgemeinen Städtebaurechts umzusetzen seien. Die Antragstellerin zu 1. habe dem Antragsgegner wiederholt angeboten, als Vorhabenträgerin innerhalb eines vorhabenbezogenen Bebauungsplanes und mit Abschluss eines entsprechenden Durchführungsvertrages sich zur Durchführung einer Neubebauung zu verpflichten, die mit den städtebaulichen Zielen des Antragsgegners im Einklang stehe.

56 Die Antragstellerinnen beantragen,

57 die Verordnung über die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs ehemaliger Güterbahnhof Köpenick vom 12. Mai 2020 (GVBl. S. 327) für unwirksam zu erklären,

58 hilfsweise, die Verordnung über die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs ehemaliger Güterbahnhof Köpenick vom 12. Mai 2020 (GVBl. S. 327) teilweise insoweit für unwirksam zu erklären, als diese die Grundstücke SX…straße 6… in Berlin-Treptow/Köpenick umfasst.

59 Der Antragsgegner beantragt,

60 den Normenkontrollantrag zurückzuweisen.

61 In der Antragserwiderung führt der Antragsgegner aus:

62 Der Antrag der Antragstellerin zu 1. sei unzulässig, weil es nicht möglich erscheine, dass sie in eigenen rechtlich geschützten Positionen verletzt werde. Hinsichtlich des Kaufvertrages vom 29. April 2019, mit dem sie das Grundstück erwerbe, stehe aufgrund der aufschiebenden Bedingung in Gestalt eines „Planungsvorbehalts“ in Verbindung mit dem beiden Vertragsparteien eingeräumten „freien“ Kündigungsrecht der Rechtsbindungswille der Antragstellerinnen im Zeitpunkt des Vertragsschlusses in Frage. Deshalb begründe die Eigentumsübertragungsvormerkung im Grundbuch kein Anwartschaftsrecht der Antragstellerin zu 1. Rein rechtlich verfüge sie nur über eine „Kaufoption“. Im Übrigen setze die Antragsbefugnis für ein Normenkontrollverfahren bei dem Begünstigten einer Auflassungsvormerkung weiter voraus, dass Besitz sowie Nutzen und Lasten bereits auf den Erwerber übergegangen seien. Dazu sei nichts vorgetragen.

63 In der Sache greife der Vorwurf nicht, dass ein Verfahrensfehler vorliege, weil der Antragsgegner keine „ergebnisoffenen“ vorbereitenden Untersuchungen geführt habe. Vor allem bei den im besonderen Städtebaurecht vorgesehenen Untersuchungen müsse die Gemeinde zuerst entscheiden, für welche in Betracht kommende städtebauliche Maßnahme sie die Untersuchungen führe. In diesem Sinne hätten vorbereitende Untersuchungen stets ein Ziel und seien insoweit nie „ergebnisoffen“. Ob die Festlegungsvoraussetzungen und eine gerechte Abwägung vorlägen, sei eine andere Frage. Die von der Antragstellerseite zitierte Beantwortung der Anfrage eines Abgeordneten impliziere keine Entscheidung über das Festlegen des Entwicklungsbereichs und schon gar nicht über den räumlichen Umfang.

64 In materieller Hinsicht lägen die Voraussetzungen des § 165 Abs. 1 bis 5 BauGB vor.

65 Soweit die Antragstellerinnen dem Entwicklungsbereich die städtebauliche Bedeutung als „Ortsteil“ absprächen, weil Bebauungspläne auch die Errichtung von 500 und mehr Wohneinheiten regeln könnten, übersähen sie das über die Schaffung von Wohnungen hinausgehende Ziel der Errichtung eines eigenständigen, modernen, ökologischen, lebendigen und an sozialen Kriterien orientierten Stadtquartiers mit rund 4.000 neuen Einwohnern und mehreren hundert neuen Arbeitsplätzen und unter Bewältigung komplexer Problemlagen, insbesondere der Beseitigung der massiven Bodenbelastungen aus der früheren Bahnnutzung, der natur- und artenschutzrechtlichen Ausgleichsmaßnahmen sowie der Lärmabschirmung der neuen Bebauung gegenüber dem Schienenlärm der Bahn. Das von ihnen angeführte Projekt „Friedenauer Höhe“ werde nicht auf einer Fläche von 65 ha, sondern auf 6,5 ha verwirklicht, so dass sich die Frage einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme dort nicht stelle.

66 Die Einbeziehung der Flächen südlich der SX…straße in den Entwicklungsbereich sei sachgerecht. Auch wenn die Art der baulichen Nutzung auf den Grundstücken voraussichtlich nicht bzw. nicht grundlegend geändert werden müsse, sondern die Grundstücke weiterhin gewerblich genutzt werden sollten, treffe die Annahme der Antragstellerinnen nicht zu, dass die Flächen auf ihrem Grundstück bereits entsprechend den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahme bebaut seien und genutzt würden. Vielmehr entspreche sie nicht den Zielstellungen der Entwicklungsmaßnahme, auf dem Grundstück auch kleinteiligen und produzierenden Gewerbebetrieben Raum zu geben und ihnen eine langfristige, städtebaulich geordnete und wirtschaftlich akzeptable Perspektive einschließlich notwendiger Erweiterungsflächen zu bieten. Den Betrieben solle daher auch eine „Wiederansiedlung“ nach Grundstücksentwicklung ermöglicht werden. Außerdem seien Teile des Grundstücks planerisch als Ersatzfläche für die nördlich der SX…straße vorhandenen Gewerbebetriebe zu sichern, die infolge der vorgesehenen Wohnbebauung nicht auf ihren Grundstücken verbleiben könnten. Ziel sei es außerdem, dass die Grundstücke südlich der SX…straße integriert zu einem funktionierenden Stadtquartier entwickelt würden. Die Flächen südlich der SX…straße bildeten mit den weiteren, in die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme einbezogenen Flächen auch nördlich der SX…straße rund um den Brandenburgplatz eine städtebauliche Funktionseinheit, so dass ihre gemeinschaftliche Entwicklung sinnvoll und auch erforderlich sei.

67 Alternativstandorte gebe es nicht. Der Antragsgegner habe im Rahmen des Entwurfs des Strukturkonzepts alle denkbaren Varianten einer Verortung der jeweiligen Nutzungen in Form von geeigneten „Standortalternativen“ erwogen. Dabei habe sich ergeben, dass die für das Grundstück der Antragstellerin zu 2. vorgesehene Entwicklung nur dort stattfinden könne. Die Grundstücke nördlich der Gleisanlagen würden als Flächen für den Bau von rund 400 Wohnungen nebst zugehöriger natur- und artenschutzrechtlicher Flächen benötigt werden. Die Flächen südlich der Bahngleise seien für die Erreichung des Ziels der Errichtung von rund 1.400 Wohnungen sowie eines großen Schulstandorts notwendig. Dabei nehme die Trasse der Ostumfahrung Bahnhofstraße ebenfalls einen nicht unbedeutenden Teil der Flächen in Anspruch. Auch außerhalb des Entwicklungsbereichs seien Alternativstandorte nicht vorhanden.

68 Der Subsidiaritätsgrundsatz sei gewahrt. Der Antragsgegner habe diese Voraussetzung eingehend geprüft und drei Varianten einer alternativen Vorgehensweise in Betracht gezogen mit dem Ergebnis, dass die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme das einzig mögliche und daher gebotene Mittel sei, um die verfolgten Ziele und Zwecke zu erreichen. Bei den drei geprüften Varianten handele es sich um die Entwicklung des Areals im Rahmen einer Kooperation mit den Eigentümern auf vertraglicher Grundlage (Variante 1), die Beschränkung auf eine städtebauliche Sanierungsmaßnahme (Variante 2) sowie die Aufstellung eines umfassenden planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans (Variante 3). Einer Entwicklung mit Maßnahmen des allgemeinen Städtebaurechts nach Variante 1 durch vorhabenbezogene Bebauungspläne stehe die Komplexität der geplanten Entwicklung entgegen. Stattdessen bedürfe es einer bebauungsplanübergreifenden Organisation und Lenkung durch den Antragsgegner und der Möglichkeit eines Erwerbs bzw. Zwischenerwerbs der Grundstücke, um diese zeitlich und planerisch koordiniert entwickeln und mit entsprechender Bauverpflichtung wieder veräußern zu können, soweit sie nicht dauerhaft für öffentliche Zwecke benötigt würden. Die Komplexität der geplanten Entwicklung werde geprägt durch das Nebeneinander der Planung zweier Verkehrsinfrastrukturmaßnahmen – der Ostumfahrung Bahnhofstraße und des Ausbaus der Regionalbahn – und einer anspruchsvollen Wohnbebauung. Bei der Wohnbebauung zu berücksichtigen seien einerseits erhebliche Aufwendungen für die Vorbereitung der Bauflächen, der Lärmschutz und ein Anteil geförderter Wohnungen und andererseits die verhältnismäßig geringen Verkehrswerte der Grundstücke bzw. für eine privatnützige Verwendung verbleibenden Flächen. Die städtebauliche Sanierungsmaßnahme nach Variante 2 eröffne der Gemeinde nicht das Recht, die Grundstücke insgesamt zu erwerben und zu entwickeln. Vielmehr bleibe sie insoweit darauf beschränkt, (Sanierungs-)Bebauungspläne aufzustellen und mit den Grundstückseigentümern städtebauliche Verträge abzuschließen, wobei das Interesse der Eigentümer, an einer städtebaulichen Sanierung vertraglich mitzuwirken, regelmäßig geringer sei als am Abschluss von Verträgen gemäß § 166 Abs. 3 Satz 3 BauGB im städtebaulichen Entwicklungsbereich. Zudem könne die erforderliche Grundstücksneuordnung im städtebaulichen Sanierungsgebiet nur freiwillig mit den Grundstückseigentümern erfolgen, so dass der Erfolg der Maßnahme nicht sichergestellt wäre. Das Gelingen der Bebauung auf den entsprechenden Grundstücken hinge ferner vom Leistungsvermögen des jeweiligen Grundstückseigentümers und seiner Mitwirkungsbereitschaft an der Gesamtmaßnahme ab. Lediglich für öffentliche Zwecke gebe es ein Enteignungsrecht, das jedoch erst nach Festsetzung des jeweiligen Bebauungsplans ausgeübt werden könne. Insgesamt lasse sich damit feststellen, dass die städtebauliche Sanierungsmaßnahme für den hier vorliegenden Sachverhalt einer großflächigen Neuordnung nicht das geeignete Regelungsinstrumentarium bereithalte und somit ausscheide. Bei einem umfassenden planfeststellungsersetzenden Bebauungsplan nach Variante 3 müsste zwar kein gesondertes Planverfahren für die Ostumfahrung Bahnhofstraße betrieben werden. Gleichzeitig stiegen aber die Anforderungen an die Koordination der Maßnahme und die umfassende Abwägung aller zu berücksichtigenden Belange erheblich an. Die Probleme, die insoweit zu erwarten wären, würden nicht hinter denen städtebaulicher Verträge bzw. zivilrechtlicher Vereinbarungen mit den Eigentümern zurückbleiben, sondern diese vermutlich noch übersteigen. Ein derartiges Verfahren würde den für die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme hier vorgesehenen Durchführungszeitraum von 15 Jahren noch einmal deutlich überschreiten. Zudem müsste der umfassende planfeststellungsersetzende Bebauungsplan im Rahmen der Abwägung aller Belange die vorhandenen unzureichenden Grundstückszuschnitte berücksichtigen. Das würde die Ergebnisse mit einer erheblichen Rechtsunsicherheit behaften. Vor allem ließe sich aber eine sachgerechte städtebauliche Planung entsprechend dem Strukturkonzept allein mit einem solchen Bebauungsplan nicht umsetzen, weil erst im Anschluss daran mit einer entsprechenden Bodenordnung begonnen werden könnte, die dann wegen des hohen Anteils öffentlicher Nutzungen auch noch durch entsprechende Enteignungsverfahren durchgesetzt werden müsste. Ohne Rückgriff auf das Instrument der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme gemäß §§ 165 ff. BauGB würde die vom Antragsgegner beabsichtigte städtebauliche Entwicklung daher mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit fehlschlagen.

69 Die Entwicklungsziele seien hinreichend bestimmt, auch hinsichtlich der Deckung eines erhöhten Bedarfs an Arbeitsstätten. In Berlin, insbesondere auch im Bezirk Treptow-Köpenick, bestehe eine starke Nachfrage nach geeigneten Gewerbeflächen für kleine und mittlere Unternehmen. Die Nachfrage betreffe dabei Flächen mit Größen zwischen 150 m² und 2.000 m². Der verstärkte Wohnungsbau der letzten Jahre sowie weitere Faktoren hätten dazu geführt, dass gerade Kleingewerbetreibende geeignete Flächen unmittelbar im Stadtgebiet nicht mehr oder nur mit erheblichen Schwierigkeiten finden könnten. Dies liege unter anderem daran, dass sie mit den entsprechenden Mieten im Wohnungsbau nicht konkurrieren könnten, zum anderen daran, dass die sich ausdehnende Wohnflächennutzung aufgrund des mit ihr verbundenen Immissionsschutzanspruchs zu immer weiteren Einschränkungen der Gewerbebetriebe führe. Häufig würden daher kleinere Gewerbebetriebe an den Stadtrand verdrängt werden, was wiederum neue negative städtebauliche und verkehrliche Folgen nach sich ziehe und zu einer Unterversorgung der Bewohner der zentralen Lagen mit entsprechenden Leistungen führe. Ziel der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme sei es dementsprechend, die vorhandenen Gewerbestrukturen einerseits zu erhalten und aufzuwerten, andererseits zusätzliche Gewerbeflächen für eine flächenintensive kleinteilige Nutzung zu entwickeln. Hierdurch solle dem Leitbild der „Stadt der kurzen Wege“ Rechnung getragen werden, indem Arbeitsstätten in unmittelbarer Nähe zu den Wohnnutzungen geschaffen bzw. erhalten würden.

70 Mit Blick auf die enteignungsrechtliche Vorwirkung der Verordnung habe der Antragsgegner für die in den räumlichen Geltungsbereich der Entwicklungsverordnung einbezogenen Grundstücke gemäß § 165 Abs. 3 Satz 2 BauGB die für und gegen eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme sprechenden öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abgewogen. Die spezifisch entwicklungsrechtliche Abwägung habe auch für das Grundstück der Antragstellerin zu 2. ergeben, dass das Wohl der Allgemeinheit den Zugriff des Antragsgegners auf das Eigentum an diesem Grundstück erfordere. Wie der „Durchgangserwerb“ der Antragstellerin zu 2. zum Zwecke der Weiterveräußerung an die Antragstellerin zu 1. zeige, habe das Grundstück für sie nur die Funktion eines Anlageobjekts und bestehe kein Interesse an einer eigenen Grundstücksentwicklung bzw. -nutzung. Dem rein wirtschaftlichen bzw. finanziellen Interesse der Antragstellerin zu 2. könne durch Zahlung eines entsprechenden Kaufpreises bzw. durch Gewährung einer Enteignungsentschädigung in Höhe des entwicklungsunbeeinflussten Verkehrswerts des Grundstücks Rechnung getragen werden. Die Antragstellerin zu 1. verfüge selbst bei unterstellter Gültigkeit des Kaufvertrages nicht über eine eigentumsgleiche Rechtsposition, sondern nur über eine Aussicht auf Eigentumserwerb, die noch jederzeit durch einfache schriftliche Erklärung der Antragstellerin zu 2. vereitelt werden könne. Umgekehrt könne sie sich selbst durch einfache schriftliche Erklärung vom Kaufvertrag lösen und müsse dann den Kaufpreis, der den entwicklungsunbeeinflussten Grundstückswert um 7 Mio. Euro übersteige, nicht entrichten. Ihre Aufwendungen für eigene Planungen seien allenfalls in geringem Maße schutzwürdig, weil sie sich des Risikos einer eigenen Entwicklung des Grundstücks bewusst gewesen sei. Nach Aufhebung der Rechtsverordnung würde sie im Falle ihrer Eigentümerstellung noch einen entwicklungsrechtlichen Ausgleichsbetrag bezahlen müssen. Ein den sich daraus ergebenden finanziellen Interessen der Antragstellerin zu 1. entsprechendes Entwicklungs- und Planungskonzept in Abstimmung mit dem Antragsgegner, das zugleich den vom Antragsgegner verfolgten städtebaulichen Zielen und Zwecken einer maßvollen Dichte der Bebauung entspräche, sei wohl unmöglich. Hinsichtlich der Mieter sehe das Strukturkonzept des Antragsgegners grundsätzlich vor, dass sie auf den Grundstücken verblieben bzw. ihnen nach Abschluss der Neubebauung die Rückkehr auf das Grundstück ermöglicht werden solle. Soweit dies für die Mieter mit Vermögenseinbußen verbunden sein oder im Einzelfall nicht gelingen sollte, hätten sie aufgrund der langfristigen Mietverträge Anspruch auf Zahlung einer entsprechenden Entschädigung bzw. auf Ersatz der Kosten für die Betriebsverlagerung. Deshalb habe der Antragsgegner ihre Interessen an einem ungestörten bzw. unveränderten Fortbetrieb ihrer Tätigkeit dahingehend abgewogen, dass dieses hinter das öffentliche Interesse an der städtebaulichen Entwicklung zurückzutreten habe.

71 Die zügige Durchführung der Entwicklungsmaßnahme innerhalb eines angemessenen Zeitraums gemäß § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 BauGB sei gewährleistet. Der hier veranschlagte Zeitraum von bis zu 15 Jahren sei u.a. der besonderen Komplexität der Koordination der Infrastrukturmaßnahmen mit dem Wohnungsbau sowie der aufwändigen Ordnungsmaßnahmen geschuldet, hinzu komme das Freistellungsverfahren nach § 23 AEG aufgrund des vom Antragsgegner im Oktober 2018 gestellten und wiederholt angepassten Antrags, und der heftige Widerstand der Eigentümer der betroffenen Grundstücke gegen die Maßnahme während der vorbereitenden Untersuchungen, der rechtliche Auseinandersetzungen erwarten lasse.

72 Die Finanzierung der Entwicklungsmaßnahme habe der Antragsgegner durch das Aufstellen einer Kosten- und Finanzierungsübersicht sichergestellt, die auch das aus den allgemeinen Haushaltsmitteln zu deckende voraussichtliche Defizit ausweise, und in einem Bericht dem Abgeordnetenhaus vorgelegt, das diesen Bericht zustimmend zur Kenntnis genommen habe.

73 Die Änderung des räumlichen Geltungsbereichs durch die Teilaufhebung sei insbesondere eine Folge des von der Deutschen Bahn AG nach der förmlichen Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs angemeldeten Bedarfs für „Puffergleise“. Insoweit beruhe die Teilaufhebung auf § 162 Abs. 1 Nr. 2 BauGB i.V.m. § 168 Abs. 1 Nr. 8 BauGB wegen nachträglicher Undurchführbarkeit der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme für diesen Teilbereich.

74 In der mündlichen Verhandlung haben die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt, soweit der Antragsgegner die streitgegenständliche Entwicklungsbereichsverordnung vom 12. Mai 2020 durch die Verordnung zur teilweisen Aufhebung der Verordnung über die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs ehemaliger Güterbahnhof Köpenick vom 14. Juni 2022 (GVBl. S. 380) teilweise aufgehoben hat.

75 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die gewechselten Schriftsätze sowie die beigezogenen Voruntersuchungsvorgänge (33 Ordner) und den beigezogenen Verordnungsvorgang (ein Hefter) Bezug genommen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

76 Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren entsprechend § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.

77 Im Übrigen hat der Normenkontrollantrag keinen Erfolg. Er ist zwar zulässig, aber unbegründet.

78 I. Der nach Maßgabe des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthafte Antrag ist zulässig. Insbesondere sind beide Antragstellerinnen für ihren fristgerecht erhobenen Normenkontrollantrag nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Für die Antragstellerin zu 2. ergibt sich dies daraus, dass sie als Eigentümerin von Grundstücken im festgelegten Entwicklungsbereich im Grundbuch eingetragen ist.

79 Entgegen der Auffassung des Antragsgegners ist auch die Antragstellerin zu 1. wegen der im Grundbuch zu ihren Gunsten eingetragenen Vormerkung nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt. Die Antragsbefugnis eines Vormerkungsberechtigten ist in der Rechtsprechung anerkannt (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 27. November 2025 – OVG 10 S 40/24 – juris Rn. 15 f. m.w.N.; ausführlich BVerwG, Urteil vom 14. November 2012 – 9 C 14.11 – juris Rn. 10 – 16 zur Klagebefugnis eines Vormerkungsberechtigten gemäß § 42 Abs. 2 VwGO). Dazu genügt die Eintragung der Vormerkung.

80 Der Einwand des Antragsgegners, im vorliegenden Fall stelle die im Kaufvertrag vom 29. April 2019 (Voruntersuchungsvorgänge IV.3 – Grundstücksgeschäfte, Fach „SX… – SX…str. 6…“) geregelte aufschiebende Bedingung in Gestalt eines „Planvorbehalts“ in Verbindung mit dem beiden Vertragsparteien eingeräumten Kündigungsrecht den Rechtsbindungswillen der Antragstellerinnen in Frage, führt zu keiner anderen Bewertung. Denn die Antragsbefugnis gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO fehlt nach der Rechtsprechung nur dann, wenn unter Zugrundelegen des Antragsvorbringens Rechte des Antragstellers offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können. Daher kommt es bei Fallkonstellationen wie der vorliegenden grundsätzlich nicht darauf an, ob bereits geschlossene Verträge, etwa für eine Grundstücksnutzung oder hier für den Grundstückserwerb, in jeder Hinsicht frei von zivilrechtlichen Bedenken sind (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 27. November 2025 – OVG 10 S 40/24 – juris Rn. 16 m.w.N.). Insoweit ist hier jedenfalls ein durch Eintragung der Vormerkung im Grundbuch gesicherter – wie auch immer gearteter – Eigentumserwerbsanspruch der Antragstellerin zu 1. gegeben.

81 Der weitere Einwand des Antragsgegners, für die Antragsbefugnis eines Vormerkungsberechtigten müssten Besitz sowie Nutzungen und Lasten bereits auf den Vormerkungsberechtigten übergegangen sein, trägt ebenfalls nicht. Das ergibt sich aus der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO. Auf den Übergang von Besitz, Nutzungen und Lasten kommt es danach nicht an (BVerwG, Urteil vom 14. November 2012, a.a.O., Rn. 16). An die Antragsbefugnis nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO sind keine höheren Anforderungen zu stellen als an die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 27. November 2025, a.a.O., Rn. 16).

82 II. Der Normenkontrollantrag ist indessen unbegründet.

83 1. Bedenken gegen die formelle Rechtmäßigkeit der Verordnung bestehen nicht.

84 Die Verordnungsform und die Zuständigkeit des Senats von Berlin als Beschlussorgan folgen aus § 165 Abs. 6 Satz 1, § 246 Abs. 2 Satz 1 BauGB i.V.m. § 27 Abs. 1 Satz 1 AGBauGB.

85 Das Verfahrenserfordernis der Beteiligung und Erkundung der Mitwirkung der Betroffenen in den vorbereitenden Untersuchungen (§ 165 Abs. 4 Satz 2 i.V.m. § 137 BauGB) ist beachtet (Abschlussbericht über die vorbereitenden Untersuchungen Ehemaliger Güterbahnhof Köpenick, September 2019, AH-Drs. 18/2269 vom 16. Oktober 2019, Anlage 02, S. 153 – 180; ausführliche Begründung zur förmlichen Festlegung des städtebaulichen Entwicklungs-bereichs ehemaliger Güterbahnhof Köpenick, Februar 2020, AH-Drs. 18/2744 vom 27. Mai 2020, lfd. Nr. 1, Verordnungs-Nr. 18/220, Vorlage des Senats, Anlage 1, S. 47 – 65). Ungeachtet dessen wäre eine Verletzung von § 137 BauGB für die Rechtswirksamkeit der Entwicklungsverordnung unbeachtlich, weil § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB diese Vorschriften nicht aufführt (BVerwG, Beschluss vom 8. Juli 2009 – 4 BN 12.09 – juris Rn. 3).

86 Der Einwand der Antragstellerinnen, die vorbereitenden Untersuchungen seien „nicht ergebnisoffen durchgeführt worden“, vielmehr habe das Ergebnis schon während der Voruntersuchungen festgestanden (Antragsschrift, Schriftsatz vom 25. Mai 2021, S. 17), greift nicht durch. Sie legen schon nicht nachvollziehbar dar, was genau sie mit diesem Einwand meinen und warum sich das im Einzelnen aus den von ihnen zitierten Textpassagen einer Abgeordnetenhaus-Drucksache ergeben soll. Indessen stammt die in der Antragsschrift (a.a.O., S. 6 f.) wörtlich zitierte Antwort auf die schriftliche Anfrage eines Abgeordneten nicht aus der als Anlage (Anlage ASt 6) beigefügten Drucksache (AH-Drs. 18/12394 – „Erpetal in Treptow-Köpenick, Überschwemmungsgefahren – wie vom Senat unlängst zugesagt – reduzieren“), sondern aus einer anderen Drucksache, die eine Antwort vom selben Tag auf eine andere schriftliche Anfrage desselben Abgeordneten betrifft (AH-Drs. 18/12392 – „Entwicklungsmaßnahme ‚Ehemaliger Güterbahnhof Köpenick‘ – Sachstand und Ausblick“, S. 1 f. und S. 5). Wenn es dort in der Antwort zu Frage 2 nach dem Gesamtablauf und den Beteiligungsmöglichkeiten für die Anwohner u.a. heißt, es sei geplant, die vorbereitenden Untersuchungen bis Ende des ersten Quartals abzuschließen, unmittelbar danach werde der Beschluss des Senats über die Festlegung eines städtebaulichen Entwicklungsbereichs durch Rechtsverordnung „angestrebt“ (a.a.O., S. 2), so sind damit nur der Zeitablauf und das angestrebte Ziel der vorbereitenden Untersuchungen angegeben, nicht aber deren Ergebnis. Ohne das Ziel anzustreben, einen städtebaulichen Entwicklungsbereich festzulegen, ergäben vorbereitende Untersuchungen schon von vornherein keinen Sinn. Die Formulierung stellt weder in Abrede, dass der Antragsgegner nach Abschluss der vorbereitenden Untersuchungen und vor dem Beschluss über die Rechtsverordnung die Ergebnisse der Untersuchungen im Einzelnen prüfen und abwägen werde, noch nimmt sie ein konkretes Ergebnis der Prüfung und Abwägung vorweg. Nichts anderes ergibt sich aus der Antwort auf Frage 9 zu amtlichen Schreiben an die Grundstückseigentümer, in denen nach deren Veräußerungsbereitschaft gefragt werde, und zum Ausschluss von Enteignungen. Die Antwort des Antragsgegners weist lediglich darauf hin, dass es für die „Möglichkeit der Enteignung“ im Entwicklungsrecht „hohe rechtliche Hürden“ gebe, Gespräche mit allen Grundstückseigentümern geplant seien, um für deren Mitwirkungsbereitschaft an der Umsetzung der Entwicklungsplanung zu werben, und „nach derzeitigem Stand keine Enteignungsmaßnahmen erforderlich“ seien (AH-Drs. 18/1392, S. 5).

87 Die Entwicklungsverordnung ist ordnungsgemäß ausgefertigt worden. Die ausweislich der beglaubigten Abschrift im Vorgang über den Verordnungserlass ordnungsgemäße Ausfertigung (Verordnungsvorgang Bl. 97) hat sich durch Inaugenscheinnahme des bei der Senatsverwaltung für Justiz verwahrten und vom Antragsgegner in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Originals bestätigt. Das Datum und die handschriftlichen Namenszüge der Unterschriften des Regierenden Bürgermeisters und der Senatorin für Stadtentwicklung und Wohnen auf der Originalurkunde stimmen mit den Angaben des Datums und der Namen in der beglaubigten Abschrift überein. Damit ist den Anforderungen an eine Ausfertigung als formelle Wirksamkeitsvoraussetzung genügt. Der weitere Vermerk eines Senatsrats auf der Abschrift beglaubigt lediglich deren Übereinstimmung mit der Originalurkunde und ist für die wirksame Ausfertigung selbst irrelevant. Ebenso ohne Bedeutung für die Wirksamkeit der Ausfertigung durch den Regierenden Bürgermeister und die zuständige Senatorin ist der weitere Vermerk einer Oberamtsrätin, der sowohl auf der Originalurkunde als auch auf der beglaubigten Abschrift die Übereinstimmung des jeweils vorstehenden Wortlauts der Verordnung mit dem durch Senatsbeschluss verabschiedeten Wortlaut beglaubigt.

88 Gegen die Bekanntmachung (GVBl. 2020 S. 327) sind konkrete Bedenken weder erhoben worden noch sonst ersichtlich. Nichts anderes ergibt sich für die Teilaufhebungsverordnung vom 14. Juni 2022 (GVBl. S. 380).

89 Der städtebauliche Entwicklungsbereich ist außerdem im Sinne von § 165 Abs. 6 Satz 2 BauGB in der Entwicklungsverordnung hinreichend bezeichnet. Der Verordnung ist in den in § 1 Abs. 2 des Verordnungstextes in Bezug genommenen Anlagen als Anlage 1 eine Karte im Maßstab 1:7.000 mit zwei Detailvergrößerungen im Maßstab 1:3.000 beigefügt, auf der die Flurstücksnummern und -grenzen zu erkennen sind, ferner als Anlage 2 eine Flurstücksliste, in der bei den nur mit einer Teilfläche einbezogenen Flurstücken in einer Spalte „Beschreibung Teilfläche Flurstück“ die Lage und Abgrenzung der Teilfläche im Einzelnen näher – und insoweit auch hinreichend genau – beschrieben ist. Das Gleiche gilt für die nach der Teilaufhebungsverordnung im räumlichen Geltungsbereich der Entwicklungsbereichsverordnung verbleibenden Flurstücke. Auch ihr ist eine entsprechende Karte sowie eine Flurstücksliste mit genauer Beschreibung der Teilflächen beigefügt, auf die der Text von § 1 Abs. 2 Teilaufhebungsverordnung jeweils ausdrücklich Bezug nimmt.

90 Das Begründungserfordernis nach § 166 Abs. 7 BauGB ist hier sowohl durch den Abschlussbericht über die Voruntersuchungen als auch durch die ausführliche Begründung der Verordnung erfüllt. Eines ausdrücklichen Hinweises auf sie in der Verordnung selbst bedarf es dazu nicht. Auch ist ohne Belang, dass der Bericht über die Ergebnisse der vorbereitenden Untersuchungen dem Abgeordnetenhaus zwar vorgelegen habe, von diesem aber nicht ausdrücklich gebilligt worden ist. Darauf kommt es nicht an, weil nicht das Abgeordnetenhaus die nach § 165 Abs. 3 Satz 2 BauGB zu treffende Abwägung vornimmt, sondern der Senat von Berlin. Die rechtliche Bedeutung der von § 166 Abs. 7 BauGB geforderten Begründung liegt vor allem darin, dass sie Grundlage der von der Gemeinde beim Satzungsbeschluss zu treffenden enteignungsrechtlichen Abwägung sowie der allgemeinen Abwägung einschließlich der Entscheidung über eine zweckmäßige Gebietsabgrenzung ist. Sie ist dementsprechend wesentliche Beurteilungsgrundlage im Rahmen einer gerichtlichen Nachprüfung der Satzung (Runkel/Richter, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand November 2025, § 165 Rn. 130). Sowohl der Abschlussbericht über die Ergebnisse der vorbereitenden Untersuchungen als auch seine Zusammenfassung und Aktualisierung in der ausführlichen Begründung der Verordnung haben dem Senat von Berlin – dem für den Beschluss über die Verordnung zuständigen Organ – vorgelegen und sind von ihm beschlossen worden. Sie sind darüber hinaus jeweils als Anlage zu einer entsprechenden Vorlage an das Abgeordnetenhaus von Berlin veröffentlicht (AH-Drs. 18/2269, Anlage 02; AH-Drs. 18/2744, lfd. Nr. 1, Verordnungs-Nr. 18/220, Vorlage des Senats, Anlage 1) und damit allgemein zugänglich. Ungeachtet dessen ist auch das Begründungserfordernis nach § 165 Abs. 7 BauGB keine nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB für die Rechtswirksamkeit der Entwicklungsverordnung beachtliche Vorschrift (Runkel/Richter, a.a.O., Rn. 130).

91 2. Auch in materieller Hinsicht begegnet die Entwicklungsbereichsverordnung in der Fassung der Teilaufhebungsverordnung keinen Bedenken.

92 a) Die Entwicklungsmaßnahme entspricht den Zielen und Zwecken des § 165 Abs. 2 BauGB (§ 165 Abs. 3 Nr. 1 i.V.m. § 165 Abs. 2 BauGB). Danach sollen mit städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen Ortsteile und andere Teile des Gemeindegebiets entsprechend ihrer besonderen Bedeutung für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung der Gemeinde oder entsprechend der angestrebten Entwicklung des Landesgebiets oder der Region erstmalig entwickelt oder im Rahmen einer städtebaulichen Neuordnung einer neuen Entwicklung zugeführt werden.

93 aa) Die Ziele der Entwicklungsverordnung ergeben sich aus dem Abschlussbericht zur Voruntersuchung (Abschlussbericht über die Voruntersuchungen, AH-Drs. 18/2269, a.a.O., S. 147 – 151) und aus der ausführlichen Begründung zur Verordnung (AH-Drs. 18/2744, lfd. Nr. 1, Verordnungs-Nr. 18/220, Vorlage des Senats, Anlage 1, Stand Februar 2020, S. 45 – 47). Danach zielt die Entwicklungsbereichsverordnung darauf, ein neues Stadtquartier mit rund 1.800 Wohneinheiten zu errichten, von denen mindestens 40 % als preiswerter Wohnraum einer Mietpreisbindung unterliegen, dadurch die große Brachfläche des ehemaligen Güterbahnhofs zu revitalisieren und erstmalig in das Stadtgefüge einzugliedern und damit die Funktion der angrenzenden Quartiere zu stärken, den vorhandenen kleinteiligen Gewerbestandort am Brandenburgplatz zu qualifizieren, neu zu strukturieren und zu erweitern, um die vorhandenen Betriebe vor Ort zu sichern und zugleich die erforderlichen neuen Arbeitsstätten für Gewerbe zu schaffen, zwei neue Grundschulen und eine Integrierten Sekundarschule zu bauen, um neben der Versorgung der Bewohner des neuen Stadtquartiers insbesondere dazu beizutragen, die infolge steigender Einwohnerzahlen und einer sich verjüngenden Bevölkerung wachsenden Defizite im Bereich der Schulversorgung in den benachbarten Quartieren bzw. im Bezirk Treptow-Köpenick auszugleichen, die geplante übergeordnete Umfahrungsstraße (Ostumfahrung Bahnhofstraße, von der MR… Straße nördlich des Bahnhofs Köpenick über den SX…damm nach Osten, dann nach Süden die Bahntrasse querend und bis zum Brandenburgplatz) durch das Gebiet zu führen, um als Voraussetzung für den Wohnungsbau den neu entwickelten Stadtteil zu erschließen und außerdem zu einer Verkehrsentlastung im Umfeld beitragen, das Fuß- und Radwegenetz bedarfsgerecht zu erweitern und mit der Umsetzung dieser Verkehrs- und Mobilitätsziele die bestehenden verkehrlichen Engpässe und Barrieren zu überwinden und eine bessere Vernetzung mit den benachbarten Stadtteilen herzustellen, sowie einen Verbund diversifizierter – zum Teil öffentlicher, zum Teil naturbelassener – Grün- und Freiflächen zu planen und zu sichern, der den Ausgleich für die mit den geplanten Baumaßnahmen verbundenen Eingriffe in Natur und Landschaft gewährleistet.

94 Diese Ziele lassen sich alle ohne Weiteres dem städtebaulichen Aufgabenbereich zuordnen und sind damit grundsätzlich als Regelungsgegenstand einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme geeignet.

95 bb) Den genannten Zielen fehlt es auch mit Blick auf die enteignungsrechtlichen Vorwirkungen (§ 169 Abs. 3 BauGB) nicht an einer hinreichenden inhaltlichen Bestimmtheit. Der Umstand, dass die Entwicklungsverordnung selbst die Entwicklungsziele nicht ausdrücklich benennt, ändert daran nichts. Hinsichtlich des Verordnungstextes fordert § 165 Abs. 6 Satz 2 BauGB nur, den städtebaulichen Entwicklungsbereich zu bezeichnen. Das ist hier erfüllt (s.o. unter II.1.). Außerdem ist nach § 165 Abs. 7 der Verordnung eine Begründung beizufügen, in der die Gründe darzulegen sind, welche die förmliche Festlegung des entwicklungsbedürftigen Bereichs rechtfertigen. Diese Anforderung ist ebenfalls erfüllt (s.o.).

96 Im Hinblick auf den Gesetzesvorbehalt des Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG müssen die betroffenen Grundstückseigentümer dem Gesetz oder der darauf beruhenden Verordnung entnehmen können, für welche Zwecke sie mit einer Enteignung rechnen müssen. Ohne ausreichende Konkretisierung der Entwicklungsziele fehlte es außerdem an einem Bezugspunkt für die Beurteilung der Erforderlichkeit der Entwicklungsmaßnahme aus Gründen des Allgemeinwohls, § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 18. Juli 2016 – OVG 2 A 13.14 – juris Rn. 61; VGH Mannheim, Urteil vom 6. Juli 2021 – 3 S 2103/19 – juris Rn. 57). Da im Grundsatz alle Grundstücke im Entwicklungsbereich in das Eigentum der Gemeinde überführt werden sollen (§ 166 Abs. 3 Satz 1 BauGB), erforderlichenfalls im Wege der Enteignung (§ 169 Abs. 3 Satz 1 BauGB), ist die Prüfung der Enteignungsvoraussetzungen auf den Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses vorverlagert. Allerdings handelt es sich um eine eher pauschale Prüfung (OVG Münster, Urteil vom 18. Dezember 2008 – 10 D 104/06.NE – juris Rn. 61). Dabei ist zu berücksichtigen, dass eine Entwicklungsbereichsverordnung zum Zeitpunkt ihres Beschlusses keine abschließende Planung enthält. Die Gemeinde darf die angestrebten Ziele der Neuordnung nicht gänzlich offenlassen und gleichsam einen Entwicklungsbereich „auf Vorrat“ festlegen (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 18. Juli 2016, a.a.O., Rn. 61). Da der Entwicklungsbereich regelmäßig große Flächen beansprucht und im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses noch keine bis ins Einzelne gehende Plankonzeption vorliegen muss, können aber die Enteignungsvoraussetzungen zu diesem Zeitpunkt nicht schon für jedes Grundstück abschließend geprüft werden (OVG Münster, Urteil vom 18. Dezember 2008 – 10 D 104/06.NE – juris Rn. 61). Die Entwicklungsziele müssen nicht im Verordnungstext selbst ausdrücklich benannt werden. Vielmehr genügt es, wenn sie sich der Begründung nach § 165 Abs. 7 BauGB entnehmen lassen (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 18. Juli 2016, a.a.O., Rn. 62).

97 Diesen Maßstäben genügen der Abschlussbericht über die Ergebnisse der vorbereitenden Untersuchungen und die zusammen mit der Verordnung ebenfalls vom Senat von Berlin beschlossene und dem Abgeordnetenhaus vorgelegte ausführliche Begründung der Verordnung.

98 Das gilt auch für das Entwicklungsziel der Neuordnung des Gewerbestandorts am Brandenburgplatz. Im Anschluss an die Beschreibung der Ausgangssituation (Abschlussbericht über die Voruntersuchungen, AH-Drs. 18/2269, a.a.O., S. 60 – 67) formuliert der Abschlussbericht über die vorbereitenden Untersuchungen ein „Fazit“, das die sich aus der Beschreibung ergebenden Ziele der Neuordnung insbesondere des genannten Gewerbestandorts näher darlegt (a.a.O., S. 66 f.). Des Weiteren erläutert der Bericht näher die daran anknüpfende Entwicklungsplanung im Bereich des Gewerbes (a.a.O., S. 124 – 128) sowie des Einzelhandels (a.a.O., S. 128 – 132). Bei der Gewerbeentwicklungsplanung geht der Abschlussbericht gesondert und detailliert auf die Entwicklung der „Arbeitsplätze im kleinteiligen Gewerbesektor“ ein (a.a.O., S. 126 – 128) und führt im Einzelnen näher aus, welche „wesentlichen Ziele und Handlungsbedarfe“ im Stadtentwicklungsplan Wirtschaft 2030 „besondere Relevanz für den kleinteiligen Gewerbestandort im Untersuchungsgebiet“ besitzen (a.a.O., S. 126 f.) und welchen Instrumenten für die Sicherung von innerstädtischem Gewerbe und den Erhalt der Nutzungsmischung in diesem Zusammenhang besondere Bedeutung zukommt (a.a.O., S. 127). Weiter führt der Abschlussbericht unter „6.2 Leitlinien und Entwicklungsziele“ die stadtentwicklungspolitischen Leitlinien für die neuen Stadtquartiere auf, die Grundlage für die zukünftige städtebauliche Entwicklungsmaßnahme ehemaliger Güterbahnhof Köpenick sein und zugleich die noch zu konkretisierenden Ziele für den Einsatz des entwicklungsrechtlichen Instrumentariums darstellen sollen (a.a.O., S. 148 und 150). Dazu gehören u.a. „Erhalt und Schaffung von Gewerbeflächen durch Qualifizierung und Erweiterung des vorhandenen Gewerbestandorts sowie durch Neubau von Büro- und Dienstleistungsflächen an städtebaulich geeigneten Standorten im Gebiet“ sowie „geeignete Grundstücksparzellierung sowie Mischung mit gewerblichen, sozialen und kulturellen Nutzungen, insbesondere in den Erdgeschosszonen“ (a.a.O., S. 150).

99 Das im Abschlussbericht als Kapitel 8 nachfolgende „Rahmenkonzept“ enthält als Kapitel 8.5 ein „Gewerbekonzept“ (a.a.O., S. 194 – 196), das speziell zum Gewerbestandort am Brandenburgplatz ausführt:

100 „Für die westlich und östlich des Finanzamts ansässigen Betriebe sind neue Gewerbeflächen als Ersatzstandorte im Nordosten des Brandenburgplatzes und im Süden der SX…straße auf derzeitigen Garagengrundstücken geplant. Die gegenwärtig extensiv genutzten Einzelhandels- und Gewerbeflächen am Finanzamt sind geeigneter für den Wohnungsbau bzw. für eine verdichtete Büro- und Dienstleistungsnutzung mit Quartiersversorgung.

101 Gleichzeitig ist eine schrittweise Umstrukturierung der Gewerbestandorte im Süden der SX…straße und des Brandenburgplatzes vorgesehen. Sie geht einher mit der Schaffung markanter städtebaulicher Raumkanten an der SX…- und der BG…straße sowie einer Erweiterung des Gewerbeflächenangebots vor allem für produktionsorientierte Gewerbebetriebe und Geschossgewerbe – potentiell in Gewerbehöfen. Hallenflächen mit angegliederten Bürofunktionen können langfristig im rückwärtigen Bereich der Gewerbeflächen im Südwesten des Brandenburgplatzes günstige Voraussetzungen für die Um- und Neuansiedlung produktionsorientierter Gewerbebetriebe bieten.

102 Durch die Konzentration und Verdichtung der bestehenden produktionsorientierten Gewerbeflächen um den Brandenburgplatz lassen sich gegenseitige Störungen von Wohnen und Gewerbe und damit insbesondere die Beeinträchtigung gewerblicher Nutzungen planerisch auffangen und minimieren. Zugleich kann hier eine Nutzungsmischung weiterentwickelt werden, in die auch Einzelhandelsflächen integrierbar sind. Voraussetzung für die Realisierbarkeit dieser Entwicklungsziele ist allerdings eine Grundstücksneuordnung durch das Land Berlin bzw. die Mitwirkungsbereitschaft der betreffenden Grundstückseigentümerinnen und -eigentümer (vgl. Kapitel 9.10).“

103 Diesen ausführlichen Erläuterungen im Abschlussbericht kann jeder Grundstückseigentümer am Gewerbestandort Brandenburgplatz ohne Weiteres in einer den Anforderungen von Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG genügenden Weise entnehmen, für welche Zwecke er mit einer Enteignung rechnen muss.

104 cc) Der Entwicklungsbereich erfüllt in seiner räumlichen Ausdehnung und seinem räumlichen Zusammenhang noch die Voraussetzungen eines „Ortsteils“, im Übrigen jedenfalls die eines „anderen Teils des Gemeindegebiets“ im Sinne von § 165 Abs. 2 BauGB.

105 Unter Ortsteil im Sinne dieser Vorschrift ist ein Teil des Gemeindegebiets zu verstehen, der wesentliche Teilfunktionen des vorhandenen Orts in sich vereinigt. Der Ortsteil ist begrifflich mit einer gewissen flächenmäßigen Größe verbunden, welche seine besondere städtebauliche Bedeutung regelmäßig impliziert. Letzteres gilt auch für andere Teile des Gemeindegebiets, die ihrer Fläche nach einem Ortsteil vergleichbar sind. Abgesehen von diesen Gebietsteilen, denen allein auf Grund ihrer Ausdehnung eine besondere städtebauliche Bedeutung beizumessen ist, gehören zu den anderen Teilen des Gemeindegebiets im Sinne von § 165 Abs. 2 BauGB etwa solche städtebaulichen Gebilde, die wegen ihrer Stellung im Gesamtgefüge des Gemeindegebiets, des Landesgebiets oder der Region städtebaulich bedeutsam sind, insbesondere für das Funktionieren dieses Gesamtgefüges auf der Grundlage aufeinander abgestimmter und tauglicher Teilfunktionen. Das bedeutet, dass nicht jedes Baugebiet für eine Entwicklungsmaßnahme in Frage kommt. Vielmehr muss der betreffende Gebietsteil ein beträchtliches Eigengewicht haben, das auch im Gesamtgefüge der Gemeinde deutlich wahrnehmbar ist. Der in § 165 Abs. 2 BauGB verwandte Begriff der besonderen Bedeutung für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung der Gemeinde umfasst neben dem quantitativen Aspekt in der Regel auch eine qualitative Komponente (OVG Münster, Urteil vom 18. Dezember 2008 – 10 D 104/06.NE – juris Rn. 49 – 52).

106 Nach diesen Maßstäben erfüllt der Entwicklungsbereich von – nach der Teilaufhebung – 35 ha Größe noch die Merkmale eines Ortsteils in diesem Sinne. Allerdings hat der Antragsgegner schon im Abschlussbericht zu den vorbereitenden Untersuchungen festgestellt, dass die damals vorgesehene Größe von etwa 50 ha im Vergleich etwa zu den früheren Entwicklungsbereichen „Wasserstadt-Oberhavel“ (206 ha) oder „Rummelsburger Bucht“ (131 ha) im unteren Bereich der bisher in Berlin festgelegten Entwicklungsbereiche liege. Indessen weist auch der vorliegende Entwicklungsbereich von rund 35 ha in seiner Funktion als Stadtquartier mit 1.800 neuen Wohnungen für etwa 4.000 Bewohner am (geplanten) neuen Regionalbahnhof Köpenick, mit den zwei Grundschulen und einer Integrierten Sekundarschule, die alle drei einem über den Entwicklungsbereich hinausgehenden Bedarf dienen, mit der Ostumfahrung Bahnhofstraße als Haupterschließungsstraße in ihrer ebenfalls über den Entwicklungsbereich hinauswirkenden erheblichen Entlastungsfunktion für den Verkehr im Bezirk und mit dem an diese neue übergeordnete Straße angeschlossenen Gewerbestandort im Süden das nötige Eigengewicht für einen Ortsteil im o.a. Sinne auf. Ohnehin ist nach dem Leitbild der Innenentwicklung, das der modernen nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung zugrunde liegt, von einer Verringerung der Größe der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme „im Sinne von kleinräumigeren Maßnahmen“ auszugehen (Mitschang, DVBl. 2014, 276 ff., 283).

107 Jedenfalls kommt hier dem 35 ha großen Entwicklungsbereich aufgrund dieses Eigengewichts zumindest die Qualität eines anderen Teils des Gemeindegebiets im Sinne von § 165 Abs. 2 BauGB zu.

108 dd) Das Entwicklungsbereichsvorhaben hat zudem den Charakter einer Gesamtmaßnahme. Als Gesamtmaßnahme unterscheidet sich der städtebauliche Entwicklungsbereich nach § 165 BauGB von den „einfacheren“ städtbaulichen Planungen und Maßnahmen dadurch, dass die Gemeinde zur einheitlichen Vorbereitung und zügigen Durchführung eine Vielzahl von Initiativen und Maßnahmen zu ergreifen hat und dadurch erst den angestrebten Erfolg gewährleistet (BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998 – 4 CN 5.97 – juris Rn. 32). Das ist hier der Fall.

109 Nach dem Abschlussbericht über die Ergebnisse der Voruntersuchungen und der ausführlichen Begründung zur Verordnung ist beabsichtigt, durch eine Vielzahl von koordinierten und aufeinander abgestimmten Einzelmaßnahmen innerhalb eines Zeitraums von 15 Jahren eine geschlossene Planungskonzeption für ein genau umgrenztes Gebiet zu verwirklichen. Dies entspricht dem Charakter einer Gesamtmaßnahme (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 6. Juli 2021 – 3 S 2103/19 – juris Rn. 77). Die Komplexität der beabsichtigten Entwicklung wird hier bestimmt durch das „Nebeneinander“ u.a. der Wohnbebauung mit 1.800 Wohneinheiten für etwa 4.000 Einwohner unter Berücksichtigung des Anteils von 40 % geförderter Wohnungen, des Baus einer größeren Integrierten Sekundarschule und zweier Grundschulen, der auf den beiden „Schlüsselgrundstücken“ nördlich und südlich an der Bahntrasse notwendigen Vorbereitung der Bebauung durch Beseitigung bodenkontaminierender Altlasten und aufstehender verfallender Gebäude, der Abstimmung der zwei planfeststellungsbedürftigen Verkehrsinfrastrukurmaßnahmen, nämlich des nach § 18 AEG planfeststellungsbedürftigen Regionalbahnausbaus mit Regionalbahnhof und der – als Bau einer Straße II. Ordnung grundsätzlich nach § 22 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 20 Nr. 2 BerlStrG planfeststellungsbedürftigen – den Entwicklungsbereich und die Bahntrasse querenden Ostumfahrung Bahnhofstraße, miteinander und mit der Planung für die Flächen beiderseits der Gleistrasse und am Südende der Umfahrungsstraße um den Brandenburgplatz, ferner der Gewährleistung von Lärmschutz und der Schaffung entsprechender miteinander vernetzter Grün- und Ausgleichsflächen.

110 Der Antragsgegner rechnet mit dem Aufstellen von vierzehn aufeinander abzustimmenden Bebauungsplänen (Abschlussbericht über die Voruntersuchungen, AH-Drs. 18/2269, a.a.O., S. 303; Antragserwiderung vom 14. Oktober 2021, S. 33).

111 Der Umstand, dass der Entwicklungsbereich durch die Gleistrasse der S-Bahn und der Fernbahn durchschnitten wird, stellt den Gesamtmaßnahmecharakter nicht in Frage. Selbst wenn man wegen der Gleistrasse, die zwischen dem nördlichen „Schlüsselgrundstück“ einerseits und dem südlichen „Schlüsselgrundstück“ und dem anschließenden Gewerbestandort am Brandenburgplatz andererseits verläuft, den Entwicklungsbereich trotz der räumlichen Nähe als zwei voneinander getrennte Flächen ansieht, schließen auch voneinander getrennte Flächen die rechtliche Möglichkeit einer einheitlichen Entwicklungsmaßnahme nicht aus. Entscheidend ist, dass diese Flächen in einer funktionalen Beziehung zueinander stehen, welche die gemeinsame Überplanung und die einheitliche Durchführung zum Erreichen des bestimmten Entwicklungsziels nahelegt, etwa wenn die Teilflächen in der Weise voneinander abhängig sind, dass die Entwicklung des einen Teilgebiets auf derjenigen des anderen aufbaut oder davon abhängt (BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998 – 4 CN 2.97 – Rn. 14; VGH Kassel, Urteil vom 21. November 2024 – 4 C 1166/22.N – juris Rn. 76). Eine solche räumlich-funktionale Klammer ist hier in mehrfacher Hinsicht gegeben. Das nördliche und das südliche „Schlüsselgrundstück“ werden als insbesondere der Schaffung von Wohnstätten dienende Wohnstandorte des Entwicklungsbereichs durch mehrere weitere als Teil der Entwicklungsmaßnahme vorgesehene Einzelmaßnahmen funktional miteinander verknüpft. Dazu gehören die beide gleichermaßen erschließende übergeordnete Straße für die Umfahrung der Bahnhofstraße, der für beide „Schlüsselgrundstücke“ als Wohnstandort gleichermaßen bedeutsame Verkehrsknotenpunkt am neu zum Regionalbahnhof ausgebauten Bahnhof Köpenick mit der auf dem nördlichen „Schlüsselgrundstück“ als Verknüpfung der Verkehrsmittel vorgesehenen Mobilitätsstation und die auf dem südlichen „Schlüsselgrundstück“ vorgesehenen und das nördliche „Schlüsselgrundstück“ gleichermaßen mit versorgenden Schulstandorte für die Integrierte Sekundarschule und für eine Grundschule.

112 Darüber hinaus ergibt sich für die neu zu ordnende bauliche Nutzung am Gewerbestandort Brandenburgplatz ein übergreifender Funktionszusammenhang des aufeinander abgestimmten Wohnens und Arbeitens mit den überwiegend zur Wohnnutzung der zukünftigen Bebauung gedachten „Schlüsselgrundstücken“ nördlich und südlich der Bahntrasse. Das betrifft nicht nur den Bereich nördlich der SX…straße, in dem die durch Gewerbe verursachten Lärmimmissionen die zulässigen Richtwerte für allgemeine Wohngebiete überschreiten (Abschlussbericht über die Voruntersuchungen, AH-Drs. 18/2269, a.a.O., S. 104 l.Sp.; ausführliche Begründung zur Entwicklungsbereichsverordnung, AH-Drs. 18/2744, a.a.O., S. 30) und der überwiegend der Nahversorgung des Neubauquartiers dienen soll (Abschlussbericht, a.a.O., S. 131 f. und 219 l.Sp.; ausführliche Begründung, a.a.O., S. 40, 69, 76, 80). Damit hängt auch zusammen, dass der Bereich südlich der SX…straße dazu dienen soll, die eine Wohnnutzung beeinträchtigenden Gewerbebetriebe aus dem nördlichen Bereich dorthin auf neue Gewerbeflächen zu verlagern, um sie an dem Gewerbestandort Brandenburgplatz zu erhalten (Abschlussbericht, a.a.O., S. 178 f., 219 l.Sp., 229 l.Sp., 236 f., 248 r.Sp.; ausführliche Begründung, a.a.O., S. 56, 86, 93 und 100 ).

113 Danach bestehen hier keine Zweifel daran, dass es sich bei der Entwicklungsmaßnahme um eine Gesamtmaßnahme handelt, die auf die Entwicklung eines einheitlichen Orts- bzw. Gebietsteils abzielt. Entscheidend ist dabei, dass der Antragsgegner die Entwicklung eines neuen Stadtquartiers mit aufeinander bezogenen Gebieten anstrebt und dabei in seine planerische Konzeption einbezogen hat, die räumliche Trennung durch die Bahntrasse zu überwinden (vgl. auch VGH Kassel, Urteil vom 21. November 2024 – 4 C 1166/22.N – juris Rn. 77 für einen durch eine Autobahn und eine ICE-Strecke durchschnittenen städtebaulichen Entwicklungsbereich). Wie dargelegt, ist das hier der Fall.

114 b) Der Verwirklichung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme steht nicht der Vorrang des Fachplanungsrechts für die Flächen entgegen, die nach § 18 AEG planfestgestellte Betriebsanlagen der Eisenbahn betreffen und insoweit der kommunalen Planungshoheit entzogen sind. Denn zum maßgeblichen Zeitpunkt des Beschlusses der Entwicklungsbereichsverordnung am 12. Mai 2020 und der Teilaufhebungsverordnung vom 14. Juni 2022 hat der Antragsgegner die Entwicklungsmaßnahme in zulässiger Weise in eine „Freistellungslage“ hineingeplant. Für die nach der Teilaufhebungsverordnung noch in Rede stehenden Bahnflächen hat er einen Anspruch auf Freistellung von den Bahnbetriebszwecken nach § 23 Abs. 1 Satz 1 AEG in der bis zum 28. Dezember 2023 geltenden Fassung (AEG a.F.), der im Übrigen auch aktuell fortbesteht (§ 38 Abs. 13 AEG).

115 Der Vorrang des Fachplanungsrechts betrifft hier zunächst die in den ursprünglichen Entwicklungsbereich einbezogenen Grundstücke mit dem S-Bahnhof Köpenick, dem westlichen Teil des S-Bahnhofs Hirschgarten, den sie verbindenden Gleisen der S-Bahn Line 3 und den südlich parallel dazu verlaufenden Gleisen der Fernbahnverbindung zwischen Berlin und Frankfurt (Oder). Diese Flächen waren zwar räumlich in den Entwicklungsbereich einbezogen worden, aber nicht Gegenstand von Entwicklungsmaßnahmen. Insoweit beschränkte sich die Verordnung nach ihrer Begründung von vornherein darauf, in den nördlichen und südlichen Randbereichen der Gleistrassen „Flächen, die voraussichtlich nicht mehr betriebsnotwendig sind, zur Arrondierung von öffentlichen Grün- und Erschließungsflächen“ heranzuziehen (ausführliche Begründung, AH-Drs. 18/2744, a.a.O., S. 54). Die Deutsche Bahn AG hatte deren Veräußerung an den Antragsgegner nach dem für 2027 vorgesehenen Abschluss des Ausbaus der Bahnstrecke in Aussicht gestellt (ebd.). Das Fehlen der kommunalen Planungshoheit für die weiterhin zu Bahnbetriebszwecken genutzten Flächen und die genannten Randstreifen zum nach § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB maßgeblichen Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Entwicklungsbereichsverordnung am 12. Mai 2020 ist indessen nicht mehr entscheidungserheblich, weil diese Flächen sowie ein Randstreifen der südlich der Gleistrasse angrenzenden Fläche des Bundeseisenbahnvermögens durch die Teilaufhebungsverordnung vom 14. Juni 2022 aus dem städtebaulichen Entwicklungsbereich herausgenommen worden sind.

116 Allerdings gehört zu den nach § 18 AEG (noch) planfestgestellten Flächen außerdem die nach der Teilaufhebungsverordnung im Entwicklungsbereich verbleibende Restfläche des südlichen „Schlüsselgrundstücks“ des Bundeseisenbahnvermögens. Diese Fläche ist nach ihrer Größe von 11,4 ha und der ihr für die Entwicklungsmaßnahme zugedachten Funktionen als größte Wohnbaufläche, Standort der Integrierten Sekundarschule und einer der beiden Grundschulen, für Grünflächen und für die Ostumfahrung Bahnhofstraße als Haupterschließungsstraße von zentraler Bedeutung für die Entwicklungsziele. Indessen führt der Umstand, dass dieses südliche „Schlüsselgrundstück“ nach § 18 AEG planfestgestellt und (noch) nicht nach § 23 AEG von Bahnbetriebszwecken freigestellt ist, nicht zur Unzulässigkeit seiner Einbeziehung in den Entwicklungsbereich und damit auch nicht zu einer daraus folgenden Unwirksamkeit der Entwicklungsbereichsverordnung.

117 Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Bauleitplanung ist eine Bahnfläche der kommunalen Planungshoheit nicht – nach Art eines exterritorialen Gebiets – völlig entzogen (BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1988 – 4 C 48.86 – juris Rn. 27). Die Gemeinde dürfe gemäß § 9 Abs. 6 BauGB nach anderen gesetzlichen Vorschriften getroffene Festsetzungen in den Bebauungsplan nachrichtlich übernehmen. Darüber hinaus sei eine Planung der Gemeinde in Bezug auf bestehende Anlagen und Flächen der Bahn zulässig, die inhaltlich keinen Konflikt mit dem besonderen Charakter der Bahnanlage auslöse, d.h. deren Zweckbestimmung, uneingeschränkt dem Bahnbetrieb zur Verfügung zu stehen, unangetastet lasse. So dürfe die Gemeinde in einem Bebauungsplan Spielhallen oder andere Vergnügungsstätten ausschließen oder einschränken und dabei auch einen vorhandenen Bahnhof mit einbeziehen (BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1988, a.a.O., Rn. 28). Stehe mit hinreichender Sicherheit die Aufhebung der besonderen bahnrechtlichen Zweckbestimmung einer Fläche bevor, so könne die Gemeinde außerdem für ihre in diesem Fall zu erwartenden Nutzungswünsche eine Bauleitplanung einleiten mit der Folge, dass sodann auch von den Sicherungsinstrumenten der Veränderungssperre und der Zurückstellung von Baugesuchen (§§ 14, 15 BauGB) Gebrauch gemacht werden könne. Jedoch hingen dann die abschließende Beschlussfassung über gemeindliche Bauleitpläne für bisher als Bahnanlagen dienende Flächen, soweit die Planung inhaltlich mit der Zweckbestimmung der Fläche für den Bahnbetrieb nicht vereinbar sei, und ihr Inkrafttreten davon ab, dass die beplante Fläche zuvor durch eine hierauf gerichtete Maßnahme ihren Rechtscharakter als Bahnanlage verloren habe (BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1988, a.a.O., Rn. 29). Die Aufhebung des besonderen rechtlichen Charakters einer Fläche als Bahnanlage müsse durch einen hoheitlichen Akt erfolgen, der für jedermann klare Verhältnisse darüber schaffe, ob und welche bisher als Bahnanlagen dienende Flächen künftig wieder für andere Arten von Nutzungen offen stünden (BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1988, a.a.O., Rn. 30 f.).

118 In einer späteren Entscheidung hat derselbe für das Bauplanungsrecht zuständige Senat des Bundesverwaltungsgerichts indessen die Frage bejaht, ob ein Bebauungsplan mit Festsetzungen, deren Verwirklichung artenschutzrechtlichen Verboten widersprechen würde, auch dann genehmigungsfähig sei, wenn eine Befreiung von diesen Verboten im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses noch nicht vorgelegen habe (BVerwG, Beschluss vom 25. August 1997 – 4 NB 12.97 – juris Rn. 12). Zwar verstoße ein Bebauungsplan, der aus Rechtsgründen nicht vollzugsfähig sei, gegen das in § 1 Abs. 3 BauGB enthaltene Verbot der Erforderlichkeit der Planung mit der Rechtsfolge, dass er nichtig sei (BVerwG, Beschluss vom 25. August 1997, a.a.O., Rn. 13). Ein solches rechtliches Hindernis könne auch in den gesetzlichen Zugriffs- und Beeinträchtigungsverboten des Bundesnaturschutzgesetzes liegen. Für die Beurteilung der Vollzugsfähigkeit eines Bebauungsplans komme es aber darauf an, ob die Verwirklichung der in ihm vorgesehenen Festsetzungen durch Erteilung einer artenschutzrechtlichen Befreiung nach § 31 Abs. 1 BNatSchG ermöglicht werden könne. Nicht die Befreiung als solche, wohl aber das Vorliegen einer Befreiungslage sei daher Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit des Plans. Insoweit sichere das Erfordernis der Vollzugsfähigkeit des Plans die Beachtung naturschutzrechtlicher Handlungsverbote bereits im Verfahren der Planaufstellung. Liege eine Befreiungslage vor, sei es dem Plangeber nicht aus Gründen des Artenschutzes verwehrt, in diese „hineinzuplanen“. Insoweit habe er im Verfahren der Planaufstellung vorausschauend zu ermitteln und zu beurteilen, ob die vorgesehenen Festsetzungen auf überwindbare artenschutzrechtliche Hindernisse treffen würden, und von Festsetzungen, denen ein dauerhaft rechtliches Hindernis in Gestalt artenschutzrechtlicher Verbote entgegenstünde, Abstand zu nehmen (BVerwG, Beschluss vom 25. August 1997, a.a.O., Rn. 14; ebenso Urteil vom 30. Januar 2003 – 4 CN 14.01 – juris Rn. 11 f.). In seiner nachfolgenden Rechtsprechung hat das Bundesverwaltungsgericht bestätigt, „dass es dem Plangeber unbenommen ist, in eine objektiv gegebene naturschutzrechtliche Ausnahme- oder Befreiungslage hineinzuplanen“ (BVerwG, Beschluss vom 12. November 2020 – 4 BN 15.20 – juris Rn. 7 m.w.N.; ebenso OVG Magdeburg, Urteil vom 14. Februar 2013 – 2 K 122/11 – juris Rn. 76).

119 Daran anknüpfend erkennt die Rechtsprechung auch bei einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme das „Hineinplanen“ in eine naturschutzrechtliche „Ausnahme- oder Befreiungslage“ als zulässig an (VGH Mannheim, Urteil vom 6. Juli 2021 – 3 S 2103/19 – juris Rn. 180 m.w.N.) So ist das Einbeziehen eines Teils eines Landschaftsschutzgebiets, dessen Teillöschung nicht in die Zuständigkeit der Gemeinde fällt, in einen im Entwicklungsgebiet geplanten Siedlungsbereich zulässig, wenn sich aus der Begründung der Entwicklungsbereichssatzung ergibt, dass die Voraussetzungen für eine Teillöschung vorliegen (VGH Kassel, Urteil vom 21. November 2024 – 4 C 1166/22.N – juris Rn. 135 f.). Nach der Rechtsprechung bestehen ferner keine Bedenken, mit einem Bebauungsplan, der planfestgestellte Bahnflächen betrifft, „in eine Freistellungslage hinein“ zu planen. Danach liegt ein zur Nichtigkeit führendes Vollzugshindernis nur dann vor, wenn „eine Freistellung der planbetroffenen Bahnflächen nach § 23 AEG absehbar nicht erfolgen würde oder nicht erfolgen könnte“ (OVG Münster, Urteil vom 7. Juli 2011 – 2 D 137/09.NE – juris Rn. 194 f.). Im entschiedenen Fall waren die betroffenen Bahnflächen schon seit neun Jahren stillgelegt, lief der Gleisanschlussvertrag Ende des folgenden Jahres aus und hatte die Deutsche Bahn AG mitgeteilt, die planbetroffenen Bahnflächen nicht mehr für ihr Netz zu benötigen. Deshalb war nicht zu ersehen, weshalb eine Freistellungsentscheidung nach § 23 Abs. 1 AEG nicht ergehen können sollte (OVG Münster, Urteil vom 7. Juli 2011, a.a.O., Rn. 198).

120 Nach den Maßstäben dieser Rechtsprechung, auf die sich der Antragsgegner beruft, erweist sich die Einbeziehung der nach der Teilaufhebungsverordnung noch in Rede stehenden Flächen des Bundeseisenbahnvermögens als eine zulässige förmliche Festlegung der städtebaulichen Entwicklungsverordnung in eine Freistellungslage im Sinne von § 23 AEG hinein. Im hier relevanten Zeitpunkt der Beschlussfassung am 12. Mai 2020 – und weiterhin auch im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Teilaufhebungsverordnung am 14. Juni 2022 – war eine solche „Freistellungslage“ gegeben, weil der Antragsgegner nach damaliger Rechtslage einen Freistellungsanspruch hatte.

121 Das Planen in eine solche Freistellungslage setzt hier auch nicht voraus, die nach § 23 Abs. 2 AEG a.F. einzuholenden Stellungnahmen abzuwarten. Die Rechtsprechung zur Zulässigkeit des Planens in eine Befreiungslage hinein verlangt nicht, dass ein für die Befreiung erforderliches Verwaltungsverfahren überhaupt eingeleitet ist. Es genügt, dass eine Befreiungslage objektiv gegeben ist und einer Prognose der Befreiungsentscheidung auch sonst nichts entgegensteht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. August 1997 – 4 NB 12.97 – juris Rn. 14; Beschluss vom 9. Dezember 2025 – 4 BN 21.25 – juris Rn. 5). Ein solches Vorliegen der materiell-rechtlichen Freistellungsvoraussetzungen nach § 23 Abs. 1 AEG a.F. war hier für die nicht durch die Teilaufhebungsverordnung herausgenommenen und seit 1994 ungenutzten Bahnbetriebsflächen auf dem Grundstück des Bundeseisenbahnvermögens von vornherein gegeben. Das zeigen auch die erst nach dem Beschluss über die Entwicklungsbereichsverordnung vom 12. Mai 2020 eingegangenen Stellungnahmen gemäß § 23 Abs. 2 AEG, die lediglich die dann durch die Teilaufhebungsverordnung vom 14. Juni 2022 herausgenommenen Flächen betreffen. Danach lagen sowohl zum Zeitpunkt des Beschlusses der Entwicklungsbereichsverordnung am 12. Mai 2020 als auch zum Zeitpunkt des Beschlusses über die Teilaufhebungsverordnung vom 14. Juni 2022 die Voraussetzungen des Freistellungsanspruches vor, weil eine Stellungnahme nach § 23 Abs. 2 AEG, welche die im Entwicklungsbereich nach der Teilaufhebung verbleibenden Flächen des Bundeseisenbahnvermögens betreffen könnte, weder absehbar war noch jemals vorgelegen hat.

122 Nach § 23 Abs. 1 AEG a.F. setzt die Freistellung eines Grundstücks von den Bahnbetriebszwecken voraus, dass „kein Verkehrsbedürfnis mehr besteht und langfristig eine Nutzung der Infrastruktur im Rahmen der Zweckbestimmung nicht mehr zu erwarten ist“. Der Wortlaut von § 23 Abs. 1 AEG a.F. verlangt eine auf die jeweils in Rede stehenden konkreten „Grundstücke“ bezogene Prüfung der beiden kumulativen Voraussetzungen. Hinsichtlich der zweiten Voraussetzung des Fehlens einer langfristigen Erwartung einer Nutzung im Rahmen der Zweckbestimmung für den Bahnbetrieb schließt nur eine ernsthafte und nachvollziehbare – ggf. langfristige – Planung der Nutzung des konkreten Grundstücks den Freistellunganspruch aus. Der systematische Zusammenhang mit dem in § 23 Abs. 2 AEG a.F. vorgesehenen Stellungnahmeverfahren bestätigt, dass eine solche Bahnbetriebszwecken dienende Nutzung des Grundstücks von einem nach dieser Regelung zur Stellungnahme Berechtigten ernsthaft und nachvollziehbar dargelegt worden sein muss. Das langfristige Fehlen eines eisenbahnspezifischen Nutzungsinteresses kann unterstellt werden, wenn in den nach § 23 Abs. 2 AEG einzuholenden Stellungnahmen keines der potentiell interessierten Unternehmen und keine öffentliche Stelle ein solches Interesse erklärt (VGH München, Beschluss vom 18. November 2022 – 22 ZB 22.290 – juris Rn. 24). Liegen Stellungnahmen vor, so müssen aus ihnen Belange mit nicht unerheblichem Gewicht für eine eisenbahnspezifische Nutzung sprechen. Ein notwendigerweise noch für eine weitere Konkretisierung offener, eher konzeptartiger Charakter der Stellungnahme schadet nicht. Es dürfen aber hinsichtlich der Ernsthaftigkeit und der Nachvollziehbarkeit der Planungen keine ernsthaften Zweifel bestehen (VGH München, Beschluss vom 18. November 2022, a.a.O., Rn. 25 – 27; ebenso OVG Münster, Beschluss vom 4. Februar 2010 – 8 B 1652/09.AK – juris Rn. 69). Das ergibt sich außerdem aus dem Regelungszweck von § 23 AEG a.F., Klarheit über den Zeitpunkt der Freistellung und über den Übergang vom Fachplanungsvorbehalt in die kommunale Planungshoheit herzustellen und sicherzustellen, dass erst dann, wenn die für eine Nutzung entsprechend der ursprünglichen Zweckbestimmung für den Bahnbetrieb sprechenden öffentlichen Belange mit Zeitablauf ihr Gewicht nahezu vollständig eingebüßt haben, eine bahnfremde Nutzung möglich ist (vgl. Hermes, in: Hermes/Sellner, Beck’scher AEG-Kommentar, 2. Auflage 2014, § 23 Rn. 3). Danach erlaubt § 23 AEG a.F. keine „Reservierung“ von Bahngrundstücken für zukünftige nicht präzisierte Nutzungen unter Berufung auf die vage Möglichkeit einer späteren eisenbahnspezifischen Nutzung (OVG Münster, Beschluss vom 4. Februar 2010, a.a.O., Rn. 69, und Urteil vom 7. Juli 2011 – 2 D 137/09.NE – juris Rn. 198; Hermes, in: Hermes/Sellner, Beck’scher AEG-Kommentar, 2. Auflage 2014, § 23 Rn. 22).

123 Liegen die beiden Voraussetzungen von § 23 Abs. 1 AEG a.F. vor, hat das Eisenbahn-Bundesamt die begehrte Freistellung zu erteilen. Es handelt sich um eine gebundene Entscheidung, auf die der die Freistellung begehrende Antragsteller einen Anspruch hat. Dem Eisenbahn-Bundesamt kommt für seine Entscheidung kein Abwägungs-, Ermessens- oder Gestaltungsspielraum zu (OVG Münster, Beschluss vom 4. Februar 2010 – 8 B 1652/09.AK – juris Rn. 66; Hermes, in: Hermes/Sellner, Beck’scher AEG-Kommentar, 2. Auflage 2014, § 23 Rn. 23). Insbesondere ist kein „überragendes öffentliches Interesse“ am Bahnbetriebszweck zu berücksichtigen.

124 Nach diesen Maßgaben waren hier die Voraussetzungen der Freistellung gemäß § 23 AEG a.F. zu den beiden Zeitpunkten des jeweiligen Verordnungsbeschlusses gegeben. Ein aktuelles Verkehrsbedürfnis bestand für die seit 1994 brachliegenden Flächen nicht. Die zweite Voraussetzung lag ebenfalls vor, weil eine eisenbahnspezifische Nutzung des betroffenen Grundstücks auch langfristig nicht zu erwarten war. Die im späteren ablehnenden Bescheid des Eisenbahn-Bundesamts vom 30. April 2025 referierten Stellungnahmen (a.a.O., S. 4 f.) ergeben für die hier nach der Teilaufhebungsverordnung in Rede stehende Fläche kein Freistellungshindernis. Sie sind erst nach dem Verordnungsbeschluss vom 12. Mai 2020 eingeholt worden. Im Übrigen legen sie auch für den Zeitpunkt des Beschlusses über die Teilaufhebungsverordnung vom 14. Juni 2022 keine ernsthafte und nachvollziehbare langfristige eisenbahnbetriebsspezifische Planung für weiterhin im Entwicklungsbereich liegende Flächen dar. Die Stellungnahme des Bundeseisenbahnvermögens vom 27. August 2020 betraf im nachfolgenden Planfeststellungsbeschluss vom 27. Januar 2022 erfasste und folglich durch die Teilaufhebungsverordnung aus dem Entwicklungsbereich herausgenommene und damit hier nicht mehr relevante Flächen. Die Stellungnahme der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung vom 10. November 2020 äußerte keine Bedenken. Die Stellungnahme der Deutschen Bahn AG vom 29. Januar 2021 betraf ebenfalls von der Teilaufhebungsverordnung herausgenommene Flächen und hat sich durch den späteren und vor der Teilaufhebung ergangenen Planfeststellungsbeschluss erledigt.

125 Im Ergebnis kann der Antragsgegner daher zu Recht auch für den Zeitpunkt des Beschlusses über die Teilaufhebungsverordnung vom 14. Juni 2022 einen Anspruch auf die beantragte Freistellung des Grundstücks des Bundeseisen- bahnvermögens von Bahnbetriebszwecken nach § 23 AEG a.F. für die im Entwicklungsbereich verbliebene Teilfläche jenes Grundstücks geltend machen. Das wird zusätzlich durch sein Vorbringen gestützt, dass das Eisenbahn-Bundesamt noch am 23. Februar 2022 in einer Videokonferenz „die zeitnahe Freistellung in Aussicht“ gestellt habe.

126 Auf den zurückweisenden Widerspruchsbescheid des Eisenbahn-Bundesamtes vom 1. August 2025 kommt es nicht an. Er erging erst nach dem Beschluss über Teilaufhebungsverordnung und wurde außerdem wieder aufgehoben. Im Übrigen war er nach den oben dargelegten Maßstäben mit der ihm zugrunde zu legenden Rechtslage nach § 23 AEG a.F. unvereinbar. Die Begründung des Widerspruchsbescheides benannte keinen konkreten nach § 23 Abs. 2 AEG a.F. zur Stellungnahme berechtigten Akteur und führte nichts zu einer von einem solchen Akteur ernsthaft und nachvollziehbar dargelegten Planung einer Bahnbetriebszwecken dienenden konkreten Nutzung für die hier in Rede stehenden Grundstücke auch nur in ferner Zukunft aus. Wenn – wie hier – das Eisenbahn-Bundesamt für die Zukunft kein grundstücksbezogenes bahnbetriebsnotwendiges Vorhaben zu benennen und Äußerungen eines der nach § 23 Abs. 2 AEG a.F. zur Stellungnahme berechtigten Akteure zuzuordnen vermag, so hat es die Freistellung zu gewähren. Damit war der gesetzliche Freistellunganspruch des Antragsgegners aus § 23 Abs. 1 AEG a.F. auch zum Zeitpunkt des Widerspruchsbescheids offensichtlich gegeben und hat das Eisenbahn-Bundesamt den zurückweisenden Widerspruchsbescheid zu Recht aufgehoben, weil er eine gesetzeswidrige Flächenbevorratung für nicht grundstücksspezifisch konkretisierte und nur abstrakt als vage Möglichkeit angedeutete Bahnbetriebszwecke ebenfalls nicht konkretisierter Eisenbahnunternehmen (§ 1 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 2 Abs. 1 AEG) bedeutet hätte.

127 c) Die in Rede stehende Entwicklungsmaßnahme genügt dem Allgemeinwohlerfordernis (§ 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB).

128 Bei der Prüfung des Allgemeinwohlerfordernisses nach § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB hat die Gemeinde eine enteignungsrechtliche Abwägung vorzunehmen. Das folgt aus dem von dieser Vorschrift geforderten Allgemeinwohlerfordernis, das die verfassungsrechtliche Gemeinwohlformel aus Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG und das sich aus ihr ergebende Abwägungsmodell aufgreift (BVerwG, Beschluss vom 16. Februar 2001 – 4 BN 55.00 – juris Rn. 7). Nach § 166 Abs. 3 Satz 1 BauGB ist die Gemeinde grundsätzlich verpflichtet, alle im Entwicklungsgebiet liegenden Grundstücke zu erwerben. Darüber hinaus gibt § 169 Abs. 3 Satz 1 BauGB der Gemeinde die Möglichkeit, notfalls im Wege eines vereinfachten Enteignungsverfahrens das Eigentum an den Grundstücken zu erwerben. Die – vereinfachte – Enteignung im städtebaulichen Entwicklungsbereich ist also „schon im Vorfeld und während der planerischen Umsetzung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme“ zulässig (BVerwG, Beschluss vom 24. Mai 2022 – 4 BN 3.22 – juris Rn. 7). Die Grunderwerbspflicht der Gemeinde und das vereinfachte Enteignungsverfahren führen dazu, dass die Entwicklungssatzung eine enteignende Vorwirkung entfaltet.

129 Die am „Erfordernis“ des Allgemeinwohls auszurichtende enteignungsrechtliche Abwägung fordert in einem ersten Schritt, dass die in § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 bis 3 BauGB genannten Grundbedingungen vorliegen, und in einem zweiten Schritt, dass darüber hinaus auch „weitergehende verfassungsrechtliche Anforderungen“ erfüllt sind (BVerwG, Beschluss vom 16. Juni 2010 – 4 BN 67.09 – juris Rn. 10). Wie bereits ausgeführt, entsprechen die Ziele und Zwecke der Entwicklungsmaßnahme, wie von § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB verlangt, hier § 165 Abs. 2 BauGB (s.o. unter II.2.a). Darüber hinaus sind auch die Voraussetzungen der in § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB aufgeführten Allgemeinwohlziele gegeben.

130 aa) Der Antragsgegner hat als Allgemeinwohlerfordernis der Entwicklungsmaßnahme die Annahme eines erhöhten Bedarfs an Wohnstätten und an günstigem Wohnraum hervorgehoben und nachvollziehbar begründet.

131 Ein erhöhter Bedarf im Sinne von § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB setzt mehr voraus als ein „dringender“ Wohnbedarf und liegt dann vor, wenn die Nachfrage das Angebot aus strukturellen Gründen längerfristig übersteigt (BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998 – 4 CN 5.97 – juris Rn. 40). Das bedarf zunächst der Feststellung, dass der Bedarf das Angebot deutlich übersteigt. Darüber hinaus müssen Umstände vorliegen, nach denen sich an dieser Situation in überschaubarer Zeit nichts ändern wird. Die Entwicklung des Bedarfs ist anhand einer Prognose zu bestimmen. Diese Prognose ist nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbar. Der Planungsträger muss allerdings mit zumutbarem Aufwand alle berücksichtigungsfähigen Erkenntnismittel genutzt und ausgewertet haben (VGH Kassel, Urteil vom 21. November 2024 – 4 C 1166/22.N – juris Rn. 98 m.w.N.). Es setzt voraus, reicht aber auch aus, dass die Prognose in einer der jeweiligen Materie angemessenen, methodisch einwandfreien Weise erarbeitet wird. Dagegen kommt es grundsätzlich nicht darauf an, ob die Annahmen, die ihr zugrunde liegen, durch die spätere tatsächliche Entwicklung mehr oder weniger bestätigt oder widerlegt werden (BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998 – 4 CN 5.97 – juris Rn. 41). Maßgeblich für die gerichtliche Überprüfung ist der aus § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB folgende Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses, hier: des Senatsbeschlusses über die Entwicklungsverordnung am 12. Mai 2020.

132 Nach diesem Maßstab hat der Antragsgegner das Bestehen eines erhöhten Bedarfs an Wohnstätten in rechtlich nicht zu beanstandender Weise begründet (vgl. Abschlussbericht über die Voruntersuchungen, AH-Drs. 18/2269, a.a.O., S. 230 f.; ausführliche Begründung zur Entwicklungsbereichsverordnung, AH-Drs. 18/2744, a.a.O., S. 37 – 39 und 87 f.). Er hat darauf hingewiesen, dass der Bezirk Treptow-Köpenick ein deutlich über dem Berliner Durchschnitt liegendes Bevölkerungswachstum zu verzeichnen hat und dies über den Prognosezeitraum 2015 – 2030 hinaus anhalten werde. Der sich daraus ergebende Mehrbedarf an Wohnstätten lasse sich mit den Mitteln des allgemeinen Städtebaurechts nicht decken, insbesondere auch nicht hinsichtlich des erhöhten Bedarfs an preisgünstigem Wohnraum (vgl. die kurze Begründung zum Verordnungstext in der Vorlage des Senats an das Abgeordnetenhaus, AH-Drs. 18/2744, lfd. Nr. 1, Verordnungs-Nr. 18/220, Vorlage des Senats, Einzelbegründung zu § 1 Abs. 1, S. 8 f.).

133 Den Nachweis des erhöhten Wohnraumbedarfs hat der Antragsgegner in Übereinstimmung mit den Anforderungen der Rechtsprechung, die Prognose an den spezifischen Sachgesetzlichkeiten auszurichten und in erster Linie auf Fakten und Daten zu stützen (BVerwG, Beschluss vom 24. Mai 2022 – 4 BN 3.22 – juris Rn. 18), anhand von auf statistischen Kriterien beruhenden Daten u.a. des Amtes für Statistik Berlin-Brandenburg ermittelt (Abschlussbericht über die Voruntersuchungen, AH-Drs. 18/2269, a.a.O., S. 46 – 53; ausführliche Begründung zur Entwicklungsbereichsverordnung, AH-Drs. 18/2744, a.a.O., S. 17 – 20). Dabei hat er außerdem zu Recht einen qualifizierten Handlungsbedarf für die Schaffung von gefördertem und bezahlbarem Wohnraum gesehen. Der Allgemeinwohlzweck dieses Entwicklungsziels ergibt sich daraus, dass es allgemein als öffentliches Interesse anerkannt ist, z.B. als städtebaulicher Grund für die Festsetzung in einem Bebauungsplan nach § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB (BVerwG, Beschluss vom 9. November 2001 – 4 BN 51.01 – juris Rn. 12; vgl. dazu näher VGH Mannheim, Urteil vom 6. Juli 2021 – 3 S 2103/19 – juris Rn. 135 f. zum Entwicklungsbereich Dietenbach der Stadt Freiburg i.Br.; die Erwägungen dort greifen auch hier).

134 bb) Auch das Gemeinwohlerfordernis für die im Entwicklungsbereich beabsichtigte Schaffung von Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen hat der Antragsgegner insbesondere für die beiden geplanten Grundschulstandorte im Norden und im Süden des Entwicklungsbereichs und für den Standort der Integrierten Sekundarschule auf dem südlichen „Schlüsselgrundstück“ hinreichend begründet (vgl. dazu Abschlussbericht über die Voruntersuchungen, AH-Drs. 18/2269, a.a.O., S. 232 f.; kurze Begründung zum Verordnungstext in der Vorlage des Senats an das Abgeordnetenhaus, AH-Drs. 18/2744, a.a.O., Einzelbegründung zu § 1 Abs. 1, S. 9; ausführliche Begründung zur Entwicklungsbereichsverordnung, AH-Drs. 18/2744, a.a.O., S. 89 f.).

135 cc) Außerdem hat der Antragsgegner überzeugend ausgeführt, dass und warum das Wohl der Allgemeinheit die Wiedernutzung der brachliegenden Flächen fordert, nämlich weil die Flächen des ehemaligen Güterbahnhofs Köpenick seit 1994 brach gelegen haben und dies nicht nur das Stadtbild stört, sondern das völlige Fehlen einer städtebaulichen Funktion der ehemals vom Güterbahnhof Köpenick genutzten Flächen auch die Funktionalität des Ortsteils beeinträchtigt, und deshalb Gründe der Innenentwicklung und der Verhinderung der Abwanderung Wohnungssuchender und Gewerbetreibender in das Umland die Wiedernutzung gebieten würden (vgl. Abschlussbericht über die Voruntersuchungen, AH-Drs. 18/2269, a.a.O., S. 233 f.; kurze Begründung zum Verordnungstext in der Vorlage des Senats an das Abgeordnetenhaus, AH-Drs. 18/2744, a.a.O., Einzelbegründung zu § 1 Abs. 1, S. 10; ausführliche Begründung zur Entwicklungsbereichsverordnung, AH-Drs. 18/2744, a.a.O., S. 90 f.) Der seit 2017 anstehende Ausbau des Bahnhofs Köpenick zum Regionalbahnhof und die Erschließung der Brachflächen und ihre Anbindung an den Gewerbestandort Brandenburgplatz durch die geplante Ostumfahrung Bahnhofstraße legen die Schaffung eines Stadtquartiers mit Wohnbebauung und Folgeeinrichtungen auf diesen noch innerhalb des Siedlungsbereichs der Stadt liegenden Brachflächen nahe.

136 dd) Schließlich hat der Antragsgegner das Allgemeinwohlerfordernis auch für die Neuordnung des Gewerbestandorts am Brandenburgplatz im Süden des Entwicklungsbereichs hinreichend dargelegt. Diese angestrebte Neuordnung ist nicht bereits deshalb „kein legitimes Entwicklungsziel“ (Antragsschrift vom 25. Mai 2021, S. 3), weil sie nicht zu den in § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB ausdrücklich aufgeführten Allgemeinwohlzielen gehört. Denn diese Aufzählung ist schon nach dem Wortlaut („insbesondere“) nur beispielhaft und nicht abschließend (vgl. Runkel/Richter, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand November 2025, § 165 Rn. 54).

137 Nach der Begründung des Antragsgegners dient die Neuordnung der Deckung eines nicht nur in ganz Berlin, sondern insbesondere auch im Bezirk Treptow-Köpenick aus der starken Nachfrage folgenden erhöhten Bedarfs an bestimmten Arbeitsstätten (§ 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB) in Gestalt von kleinen und mittleren Unternehmen, die auf Gewerbeflächen zwischen 150 m² und 2.000 m² Größe angewiesen seien. Der dauerhafte Nachfrageüberhang nach solchen Gewerbeflächen betreffe z.B. Kfz-Betriebe, Autohäuser, Bildhauer, Bootsbauer, Elektro- und Metallbaubetriebe, Fensterbaubetriebe, Winterdienstbetriebe, Containerdienste, Zweiradhandel, Lackierereien, Straßenbaubetriebe und Waschanlagen. Insbesondere Kleingewerbetreibende könnten geeignete Flächen unmittelbar im Stadtgebiet nicht mehr oder nur mit erheblichen Schwierigkeiten finden. Das liege zum einen daran, dass sie nicht in der Lage seien, die mit den Mietsteigerungen auf dem Wohnungssektor einhergehenden massiven Mietsteigerungen für Gewerbeobjekte zu tragen. Zum anderen folge das daraus, dass die sich ausdehnende Wohnflächennutzung mit ihrem Immissionsschutzanspruch zu immer weiteren Einschränkungen der Gewerbebetriebe führe. Sie würden daher häufig an den Stadtrand verdrängt werden. Das habe negative städtebauliche und verkehrliche Folgen und führe zu einer Unterversorgung der Bewohner der zentralen Lagen.

138 Ziel der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme sei es dementsprechend, die vorhandenen Gewerbestrukturen einerseits zu erhalten und aufzuwerten, andererseits zusätzliche Gewerbeflächen für eine flächenintensive kleinteilige Nutzung zu entwickeln. Hierdurch solle bei der Entwicklung des neuen Stadtquartiers dem Leitbild der „Stadt der kurzen Wege“ Rechnung getragen werden, indem Arbeitsstätten in unmittelbarer Nähe zu den Wohnnutzungen geschaffen bzw. erhalten würden (Abschlussbericht über die Voruntersuchungen, AH-Drs. 18/2269, a.a.O., S. 64 – 67 und 231 f.; ausführliche Begründung zur Entwicklungsbereichsverordnung, AH-Drs. 18/2744, a.a.O., S. 22 f. und 89). Außerdem müsse im Zuge der künftigen Gebietsentwicklung ein erweitertes Nahversorgungsangebot für das neue Stadtquartier bereitgestellt werden (Abschlussbericht, a.a.O., S. 67). So seien in den Erdgeschosszonen im Nordwesten des Brandenburgplatzes Nahversorgungseinrichtungen vorgesehen (Abschlussbericht, a.a.O., S. 195 und 219).

139 Diese Begründung ist nachvollziehbar. Es erscheint plausibel, dass die Gewerbefläche, die an die mit geplanten 1.400 Wohnungen größte Wohnbaufläche des neuen Stadtquartiers südlich unmittelbar angrenzt, d.h. die nördlich der SX…straße liegende Fläche des Gewerbestandorts Brandenburgplatz, Nahversorgungsfunktionen für die 4.000 Bewohner des neuen Stadtquartiers übernehmen soll und außerdem dort, am Südende der zentralen Erschließungsstraße des neuen Stadtquartiers, durch eine Mobilitätsstation mit Quartiersgarage Angebote zur Verbesserung des Umstiegs vom öffentlichen Nahverkehr bzw. vom motorisierten Individualverkehr auf das Fahrrad geschaffen werden. Es ist auch folgerichtig, dass die bisher dort angesiedelten Gewerbebetriebe zum Zweck ihres Erhalts an diesem Standort auf Grundstücke südlich der SX…straße verlagert und die Grundstücke entsprechend den Bedürfnissen des Kleingewerbes hinsichtlich ihrer Größe und ihres Zuschnitts neu geordnet werden sollen.

140 Entgegen der Auffassung der Antragstellerinnen (Antragsschrift vom 25. Mai 2021, S. 3 und 21 – 25) durfte der Antragsgegner insoweit den städtebaulichen Entwicklungsbereich nach Süden auf das Gebiet des Gewerbestandorts am Brandenburgplatz erstrecken, um auch dieses Entwicklungsziel der Neuordnung des Gewerbestandorts zu verfolgen. Er musste sich nicht auf die im ursprünglich festgelegten Voruntersuchungsgebiet verfolgten Entwicklungsziele beschränken, hier die Deckung eines erhöhten Bedarfs an Wohnstätten und an günstigem Wohnraum für einkommensschwache Haushalte, die Errichtung von Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen und die Wiedernutzung brachliegender Flächen. Der von den Antragstellerinnen vermisste räumliche und inhaltliche Zusammenhang des südlichen Teils des Entwicklungsbereichs (Antragsschrift, a.a.O., S. 3 und 23 f.) ergibt sich aus den Ausführungen zum Gesamtmaßnahmecharakter (s.o. unter II.2.a.dd). Das gilt auch für die Einbeziehung der Grundstücke südlich der SX…straße einschließlich des hier in Rede stehenden Grundstücks. Schon in der Begründung zur Erweiterung des Voruntersuchungsgebiets um diesen Bereich mit Beschluss vom 9. Mai 2017 (Voruntersuchungsvorgänge unter I.1, Fach „Erweiterung VU 2017“) hatte der Antragsgegner darauf hingewiesen, dass die in der Erweiterungsfläche liegenden Grundstücke zum Teil „untergenutzt“ seien. Der Abschlussbericht bestätigt das (Abschlussbericht über die Voruntersuchungen, AH-Drs. 18/2269, a.a.O., S. 22 l.Sp.). Gerade auch für das in Rede stehende Grundstück ergibt sich eine solche Unternutzung aus einem Lageplan des Antragsgegners für das Grundstück vom 21. Februar 2018 nach den dort dargestellten Freiflächen im Verhältnis zu den tatsächlich genutzten Betriebs- und Stellflächen (Voruntersuchungsvorgänge unter III.6, Ordner „Betroffenenbeteiligung – „G… …“, Fach 5 – „SX…“). Entsprechend erachtet die ausführliche Begründung der Entwicklungsbereichsverordnung die Neuordnung von untergenutzten gewerblich geprägten Flächen im Süden des Entwicklungsbereichs für notwendig (ausführliche Begründung zur Entwicklungsbereichsverordnung, AH-Drs. 18/2744, a.a.O., S. 7). Hinsichtlich wohnnutzungsunverträglicher Gewerbebetriebe im Bereich nördlich der SX…straße und westlich der Straße ZU… hat der Antragsgegner im Übrigen nicht ausgeschlossen, sie auch in den geplanten neuen Gewerbestreifen nordöstlich des Brandenburgplatzes und östlich der Straße ZU… zu verlagern (Abschlussbericht über die Voruntersuchungen, AH-Drs. 18/2269, a.a.O., S. 195, 227 und 244 f.; ausführliche Begründung zur Entwicklungsbereichsverordnung, AH-Drs. 18/2744, a.a.O., S. 75, 85 und 100). Indessen ist es nicht zu beanstanden, wenn er diese Fläche nicht als ausreichend angesehen hat, zumal sie schon deutlich kleiner ist als nur das in Rede stehende Grundstück und erst recht als die Gesamtfläche des Bereichs südlich der SX…straße und der Antragsgegner zusätzlich zur Verlagerung von Gewerbebetrieben außerdem Möglichkeiten für die Ansiedlung weiterer kleinteiliger Gewerbebetriebe schaffen will.

141 d) Die mit der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme angestrebten Ziele und Zwecke können auch nicht mit milderen Mitteln des Städtebaurechts erreicht werden, insbesondere nicht durch den Abschluss städtebaulicher Verträge (§ 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Alt. 1 BauGB). Insoweit ist nachvollziehbar, was der Abschlussbericht über die Voruntersuchungen (AH-Drs. 18/2269, a.a.O., S. 235 – 240) und die ausführliche Begründung zur Entwicklungsbereichsverordnung (AH-Drs. 18/2744, a.a.O., S. 91 – 96) dazu ausführen und sich im Einzelnen aus dem Kurzgutachten „Überprüfung von planungsrechtlichen Alternativen zu einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme“ vom 9. Dezember 2018 ergibt, das dem Abschlussbericht über die Voruntersuchungen beigefügt war (Voruntersuchungsvorgänge unter VI.1, Fach – „Szenarien – Alt.-Instrumente“) und auf das sowohl der Abschlussbericht (a.a.O., S. 235 r.Sp.) als auch die ausführliche Begründung (a.a.O., S. 92 mit Fn. 64) verweisen. Insbesondere kommen weder für die sich im nördlichen Entwicklungsbereich erstreckenden Brachflächen der „Schlüsselgrundstücke“ nördlich und südlich der Bahntrasse noch für den Gewerbestandort am Brandenburgplatz im Süden des Entwicklungsbereichs städtebauliche Sanierungsmaßnahmen oder der Abschluss städtebaulicher Verträge und die Aufstellung vorhabenbezogener Bebauungspläne als Alternative zur streitigen Entwicklungsmaßnahme in Betracht.

142 aa) Für die Brachflächen nördlich und südlich der Bahntrasse scheiden städtebauliche Sanierungsmaßnahmen aus, weil diese Flächen nicht baulich genutzt sind und es daher nicht um das (bloße) Beheben städtebaulicher Missstände geht (§ 136 Abs. 2 Satz 1 BauGB), die eine „vorhandene Bebauung“ (§ 136 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 BauGB) oder sonst die „Erfüllung der Aufgaben“ (§ 136 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 BauGB) beeinträchtigen, sondern um die Schaffung eines neuen Siedlungsgebiets auf einer ungenutzten Fläche.

143 Bebauungspläne kämen insoweit allenfalls in Gestalt vorhabenbezogener Bebauungspläne im Sinne von § 12 Abs. 1 Satz 1 BauGB in Betracht, weil der Regelfall des Bebauungsplans nach § 8 Abs. 1 Satz 1 BauGB als bloße Angebotsplanung für den Eigentümer im Plangebiet keine die negative Baufreiheit überwindende Verpflichtung zur Verwirklichung auslöst (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. März 1998 – 4 BN 5.98 – juris Rn. 5) und deshalb das Erreichen der Entwicklungsziele innerhalb des dafür vorgesehenen Zeitraums von 15 Jahren auf Grundstücken, auf die der Antragsgegner nicht selbst als Eigentümer Zugriff hat, nicht gewährleisten kann.

144 Indessen scheiden auch vorhabenbezogene Bebauungspläne als Alternative zur Festlegung des Entwicklungsbereichs aus. Die von der Antragstellerseite angeführte geringe Zahl der privaten Grundstückseigentümer begründet für sich genommen noch nicht die Annahme, dass sich die Entwicklungsziele genauso zügig durch den Abschluss städtebaulicher Verträge und das Aufstellen von (vorhabenbezogenen) Bebauungsplänen verwirklichen ließen. Denn diese Handlungsinstrumente können nur im Konsens mit den beteiligten Grundstückseigentümern ergriffen werden und setzen daher – ungeachtet der Zahl der Eigentümer – die entsprechende Befähigung und Mitwirkungsbereitschaft gerade bei den großen „Schlüsselgrundstücken“ voraus. Daran fehlt es hier.

145 Die Möglichkeit vorhabenbezogener Bebauungspläne scheitert hier schon daran, dass für das mit etwa 11,4 ha größte und zentral gelegene südliche „Schlüsselgrundstück“ der Abschluss eines städtebaulichen Vertrages von vornherein nicht möglich ist, weil es dem Bundeseisenbahnvermögen gehört, das solche Verträge nicht abschließt. Das hat einen rechtlichen Grund. Dem Bundeseisenbahnvermögen fehlt die gesetzliche Befugnis, über die bloße Verwaltung und Verwertung eines Grundstücks hinaus städtebauliche Verträge zu dessen Entwicklung abzuschließen. Das Bundeseisenbahnneugliederungsgesetz (BEZNG), das als Art. 1 des Eisenbahnneuordnungsgesetzes (ENeuOG) vom 27. Dezember 1993 am 1. Januar 1994 in Kraft getreten ist (Art. 11 Abs. 1 Satz 1 ENeuOG) und gleichzeitig mit der Errichtung des Bundeseisenbahnvermögens (§ 1 BEZNG) auch die Auflösung frühestens nach zehn Jahren regelt (§ 30 BEZNG), beschränkt dessen Aufgaben für nicht bahnnotwendige Liegenschaften in § 3 Abs. 2 Nr. 5 BEZNG ausdrücklich auf „die Verwaltung und Verwertung der Liegenschaften“. Es fällt ersichtlich nicht unter die „Verwaltung“ der Liegenschaft und sprengt auch den mit dem Begriff der „Verwertung“ – und damit der Veräußerung – gesetzlich festgelegten Rahmen der Aufgaben des Bundeseisenbahnvermögens, das Ziel der Entwicklungsmaßnahme zu verwirklichen, die Brachfläche des südlichen „Schlüsselgrundstücks“ als neue Siedlungsfläche zu entwickeln, mehrgeschossige Wohnhäuser mit insgesamt 1.400 Wohnungen zu errichten, deren Straßen- und Wegeerschließung und sonstige Erschließung (Stromversorgung, Trinkwasserversorgung, Schmutzwasserbeseitigung usw.) herzustellen und außerdem die durch eine solche neue Siedlung notwendigen Einrichtungen sozialer Infrastruktur – wie hier eine Grundschule und die zur gebietsübergreifenden Bedarfsdeckung vorgesehene Integrierte Sekundarschule – auf diesem „Schlüsselgrundstück“ zu schaffen.

146 Kommt – wie hier – für das mit Abstand größte Grundstück im Entwicklungsbereichs in zentraler Lage und von herausgehobener Bedeutung der Abschluss eines städtebaulichen Vertrages mit dem Eigentümer nicht in Betracht, so erübrigt sich bereits deshalb die Prüfung der Möglichkeit des Abschlusses solcher Verträge mit den Eigentümern der anderen Grundstücke als Alternative zur Festlegung des Entwicklungsbereichs.

147 Ungeachtet dessen fehlt auch für das etwa 5,8 ha große „Schlüsselgrundstück“ nördlich der Bahntrasse die Bereitschaft der Eigentümerin, an der Verwirklichung der Entwicklungsziele des Antragsgegners auf ihrem jeweiligen Grundstück mitzuwirken (dazu OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 19. Februar 2026 – OVG 10 A 13/20 – UA S. 66 – 69 und 86 f.).

148 Insgesamt lässt sich im Rahmen eines – wegen der Ostumfahrung Bahnhofstraße: planfeststellungsersetzenden – Bebauungsplans oder mehrerer jeweils vorhabenbezogener Bebauungspläne das notwendige Zusammenspiel der verschiedenen Maßnahmen, die ein aufeinander abgestimmtes Vorgehen in organisatorischer, zeitlicher, baulicher und finanzieller Hinsicht erfordern, nicht oder jedenfalls nicht so zügig, einheitlich und lückenlos verwirklichen wie im Rahmen der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme. Die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme kann auch dadurch gerechtfertigt sein, dass der Gemeinde sonst die Möglichkeit fehlen würde, darauf einzuwirken, dass die Gesamtmaßnahme zügig durchgeführt wird (VGH Mannheim, Urteil vom 6. Juli 2021 – 3 S 2103/19 – juris Rn. 196). Wie sich aus den bisherigen Ausführungen ergibt, ist das hier der Fall. Deshalb macht der Antragsgegner zu Recht geltend, dass die Komplexität der in Rede stehenden Entwicklungsmaßnahme, die deren Charakter als Gesamtmaßnahme prägt (s.o. unter II.2.a.dd), „einer bebauungsplanübergreifenden Organisation und Lenkung durch den Antragsgegner“ bedarf, welche die Möglichkeit des Erwerbs bzw. Zwischenerwerbs der Grundstücke einschließt, um sie „zeitlich und planerisch koordiniert“ zu entwickeln und mit entsprechender Bauverpflichtung wieder zu veräußern, soweit sie nicht für öffentliche Zwecke genutzt werden (Antragserwiderung vom 14. Oktober 2021, S. 54).

149 bb) Für den Gewerbestandort am Brandenburgplatz ergibt sich ein nicht durch Bebauungspläne oder eine Sanierungsmaßnahme zu verwirklichender Bedarf an Neuordnung daraus, dass mit Blick auf die nördlich angrenzend vorgesehene Wohnbebauung und ihren Immissionsschutz die am Standort zu erhaltenden Gewerbebetriebe nördlich der SX…straße auf Grundstücke südlich der SX…straße umgesiedelt werden sollen und die Annahme einer Mitwirkung der Eigentümerin des aufnehmenden Grundstücks einschließlich der Übernahme der wirtschaftlichen Mehrkosten unrealistisch ist (Abschlussbericht über die Voruntersuchungen, AH-Drs. 18/2269, a.a.O., S. 236 f.), wie die in den Voruntersuchungsvorgängen dokumentierten Gespräche zeigen (Voruntersuchungsvorgänge unter III.6, insbesondere Fach 5 – „SX…“, Fach 6 – „LQ…“ und Fach 7 – „FK…“). Während in den Erdgeschosszonen im Nordwesten des Brandenburgplatzes am Südende der neu vorgesehenen mehrspurigen Straße für die Ostumfahrung Bahnhofstraße Nahversorgungseinrichtungen vorgesehen sind (Abschlussbericht, a.a.O., S. 195 r.Sp.), soll auf einem nördlich davon gelegenen Grundstück nach Vergrößerung um 613 m² zulasten des südlich angrenzenden Grundstücks (vgl. Gesprächsvermerk über Gespräch mit der Vertreterin der Eigentümerin am 5. Dezember 2018 und Schreiben des Antragsgegners vom 19. Februar 2019 an die Eigentümerin des südlichen Grundstücks, Voruntersuchungsvorgänge unter III.6, Fach „6 - Q…“) eine Mobilitätsstation mit Quartiersgarage entstehen (Abschlussbericht, a.a.O., S. 159 r.Sp., 248 r.Sp.; ausführliche Begründung zur Entwicklungsbereichsverordnung, AH-Drs. 18/2744, a.a.O., S. 52, 79 und 103), die Angebote für den Umstieg vom öffentlichen Nahverkehr bzw. vom motorisierten Individualverkehr auf das Fahrrad vorsehen soll (Abschlussbericht, a.a.O., S. 216 r.Sp.). Die Grundstückseigentümerin hat dies mit Schreiben vom 16. Januar 2019 abgelehnt (Voruntersuchungsvorgänge unter III.6, Fach „6 - Q…“). Eine Verwirklichung der Entwicklungsziele am Gewerbestandort Brandenburgplatz durch Bebauungspläne und städtebauliche Verträge mit den Eigentümern scheitert daher an deren Mitwirkungsbereitschaft.

150 Eine städtebauliche Sanierungsmaßnahme scheidet als Alternative zur Entwicklungsmaßnahme insoweit ebenfalls aus, weil ihr Gelingen von dem jeweiligen Leistungsvermögen der Grundstückseigentümer und ihrer Mitwirkungsbereitschaft an der Gesamtmaßnahme abhinge. Dessen ungeachtet ist eine Gemeinde nicht dazu verpflichtet, ein sanierungsbedürftiges Teilgebiet – wie hier den Gewerbestandort am Brandenburgplatz im südlichen Teil des Entwicklungsbereichs – von der Entwicklungsmaßnahme auszunehmen (BVerwG, Beschluss vom 2. November 2000 – 4 BN 51.00 – juris Rn. 3; OVG Berlin, Urteil vom 13. Juli 2000 – 2 A 5.95 – juris Rn. 41).

151 Die von den Antragstellerinnen zusätzlich als Alternative zur Entwicklungsmaßnahme angesprochene Möglichkeit der Umlegung (Antragsschrift vom 25. Mai 2021, S. 34) nach §§ 45 ff. BauGB kommt hier nicht in Betracht. Mit Blick auf die für eine städtebauliche Entwicklung in jedem Fall erforderliche Aufstellung eines Bebauungsplans, wie sie hier auch die Antragstellerseite angestrebt hat (vgl. Antragsschrift, a.a.O., S. 9 und 34), setzt der Beschluss über die Aufstellung des Umlegungsplans (§ 66 Abs. 1 BauGB) voraus, dass der Bebauungsplan bereits in Kraft getreten ist (§ 47 Abs. 2 Satz 2 BauGB). Für das Erreichen der Entwicklungsziele scheiden jedoch hier Bebauungspläne als Alternative zur Entwicklungsbereichsverordnung aus den bereits genannten Gründen aus. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner für die beabsichtigte Neuordnung des Gewerbestandorts am Brandenburgplatz die Umlegung nicht als Alternative zur Entwicklungsmaßnahme angesehen hat (vgl. E-Mail-Vermerk vom 8. Mai 2018 mit Anlage, Voruntersuchungsvorgänge unter VI.1, Fach – „Szenarien – Alt.-Instrumente“).

152 e) Außerdem fehlt es an der Bereitschaft von Eigentümern der von der Maßnahme betroffenen Grundstücke, ihre Grundstücke zu dem sich in Anwendung des § 169 Abs. 1 Nr. 6 und Abs. 4 BauGB ergebenden Wert an den Antragsgegner zu veräußern (§ 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3. Alt. 2 BauGB). Das gilt insbesondere für die Eigentümer des nördlichen und des südlichen „Schlüsselgrundstücks“ an der Bahntrasse, aber auch für die Antragstellerseite im vorliegenden Verfahren und für die Eigentümer von zwei weiteren Grundstücken am Gewerbestandort Brandenburgplatz in den parallelen Normenkontrollverfahren OVG 10 A 8/20 und OVG 10 A 9/21.

153 Die vertragliche Lösung des freihändigen Erwerbs der Grundstücke hat die Gemeinde nur anzustreben, wenn sich für sie ein Einvernehmen über den Ankauf der Grundstücke als realistische Perspektive abzeichnet (Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand November 2025, § 165 Rn. 82). Dabei darf sie es nicht mit formalen Angeboten bewenden lassen. Wird ihr Verkaufsinteresse angezeigt, so muss sie in ernsthafte Verhandlungen eintreten. Mit Blick auf das im Sinne von § 165 Abs. 1 BauGB anzustrebende „zügige“ Erreichen der Zeile und Zwecke leidet die Entwicklungsmaßnahme dann unter einem Mangel, wenn die Gemeinde Verhandlungen, die Erfolg versprechen, nicht aufnimmt oder vorzeitig abbricht (Runkel, a.a.O., Rn. 83). Hingegen begründet es die Notwendigkeit der Entwicklungsmaßnahme nicht nur, wenn die Eigentümer die Veräußerung ihrer Grundstücke verweigern, sondern auch wenn die Preisvorstellungen von Gemeinde und Grundstückseigentümer weit auseinanderliegen (Runkel, a.a.O., Rn. 84). Eine einvernehmliche Regelung muss sich als realistische Perspektive abzeichnen. Hieran fehlt es, wenn eine Mehrzahl von Eigentümern nicht bereit ist, ihre Grundstücke für die in Aussicht genommene Nutzung zur Verfügung zu stellen, oder zwar Verkaufsinteresse bekundet, jedoch erkennbar auf einem Kaufpreis beharrt, der über den – nach § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Alt. 2 BauGB ausdrücklich maßgeblichen – entwicklungsunbeeinflussten Anfangswert im Sinne des § 169 Abs. 1 Nr. 7 i.V.m. § 153 Abs. 3 BauGB hinausgeht (BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998 – 4 CN 5.97 – juris Rn. 38). Indessen kann es auf die Mitwirkungsbereitschaft einer Mehrzahl der Grundstückseigentümer nicht ankommen, wenn ihre Grundstücke bezogen auf die Grundstücksflächen nur einen geringen Teil des Entwicklungsbereichs erfassen (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 2. März 2006 – 3 S 2468/04 – juris Rn. 39).

154 Nach diesen Maßstäben lag hier eine Bereitschaft der genannten Eigentümer, ihre Grundstücke im Sinne von § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Alt. 2 BauGB an den Antragsgegner zu veräußern, nicht vor. Für die beiden großen Brachflächen nördlich und südlich der Bahntrasse ergibt sich das aus der Parallelentscheidung des erkennenden Senats (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 19. Februar 2026 – OVG 10 A 13/20 – UA S. 69 – 84). Für das hier in Rede stehende Grundstück hat die Eigentümerin, die Antragstellerin zu 2., das zweite Kaufangebot des Antragsgegners vom 25. Juni 2018 mit E-Mail vom 22. Oktober 2018 ohne nähere Begründung und ohne eigenen Verhandlungsversuch abgelehnt (Voruntersuchungsvorgänge unter III.6, Fach 5 – „SX…“). Substantiierte Einwände gegen die beiden Kaufangebote des Antragsgegners hat sie – auch im vorliegenden Verfahren – nicht geltend gemacht. Im Verfahren OVG 10 A 8/20 haben die Vertreter der Eigentümerin des Grundstücks den Verkauf an den Antragsgegner von vornherein und stets schon grundsätzlich abgelehnt (Vermerk des Antragsgegners über das Gespräch am 17. Oktober „2016“ [2017], S. 2; Vermerk über das Gespräch am 21. November 2017, S. 2 f.; Kaufangebot des Antragsgegners vom 23. Januar 2018, anwaltliches Antwortschreiben vom 14. Februar 2018; Voruntersuchungsvorgänge unter III.6, Fach 6 – „LQ…“). Das Gleiche gilt für die Antragstellerin im Verfahren OVG 10 A 9/21 (Vermerk über das Gespräch am 1. Juni 2017, S. 2; Vermerk über das Gespräch am 21. November 2017, S. 3; Kaufangebot des Antragsgegners vom 29. Januar 2018, anwaltliches Antwortschreiben vom 20. Februar 2018; Voruntersuchungsvorgänge unter III.6, Fach 7 – „FK…“).

155 Mit dem Fehlen der Bereitschaft der genannten Eigentümer, ihr jeweiliges Grundstück nach den Maßgaben von § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Alt. 2 BauGB an den Antragsgegner zu veräußern, scheidet der Grundstückserwerb durch den Antragsgegner nach dieser Vorschrift als Alternative zur Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs aus.

156 f) Mit Blick auf die im ersten Schritt der enteignungsrechtlichen Abwägung (BVerwG, Beschluss vom 16. Juni 2010 – 4 BN 67.09 – juris Rn. 10) auch hier für die Grundstücke am Gewerbestandort Brandenburgplatz erfüllten Grundbedingungen nach § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 bis 3 BauGB begegnet die Begründung des Antragsgegners für die Einbeziehung des Grundstücks der Antragstellerin zu 2. in den städtebaulichen Entwicklungsbereich keinen Bedenken.

157 Die ausführliche Begründung der Entwicklungsbereichsverordnung übernimmt zum Grundstück der Antragstellerin zu 2. die Ausführungen des Abschlussberichts über die vorbereitenden Untersuchungen (Abschlussbericht über die Voruntersuchungen, AH-Drs. 18/2269, a.a.O., S. 160 f. zu „6…“). In der ausführlichen Begründung heißt es (ausführliche Begründung zur Entwicklungsbereichsverordnung, AH-Drs. 18/2744, a.a.O., S. 53 zu „6…“):

158 „Auf dem Grundstück ist mittel- bis langfristig (ab 2026) eine schrittweise Neuordnung im Rahmen einer Qualifizierung und Verdichtung für kleinteiliges produzierendes und dienstleistungsorientiertes Gewerbe geplant. Das Grundstück ist zentraler Baustein für die zukünftige Stärkung des Gewerbestandorts sowie für die Bereitstellung und Bedarfsdeckung von vor Ort erforderlichen Arbeitsstätten.

159 Die Umsetzung dieser mit den zuständigen Fachbehörden der Senats- und Bezirksverwaltung abgestimmten Ziele kann nur mit dem Instrumentarium der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme gesteuert werden (vgl. Kapitel 9.7).

160 Der Eigentümer hat das im Oktober 2018 unterbreitete Kaufpreisangebot zum gutachterlich ermittelten Verkehrswert abgelehnt. Anfang des Jahres 2019 hat er mitgeteilt, dass er im Rahmen der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme bereit wäre, das Grundstück selbst auf Basis der planerischen Vorgaben und Entwicklungsziele zu entwickeln.“

161 Gegen diese Erwägungen ist aus den zu den Grundbedingungen nach § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 bis 3 BauGB bereits ausgeführten Gründen (s.o. unter II.2.a. und II.2.c bis II.2.e) nichts einzuwenden.

162 Es ist auch sonst, etwa unter dem verfassungsrechtlichen Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit im Einzelfall, nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner die Eigentümerinteressen der Antragstellerinnen hier zurückstellt. Das Vorbringen der Antragstellerinnen, der Antragsgegner habe ihre Nutzungs- und Verwertungsinteressen verkannt, insbesondere die Bedeutung der Vermietung des Grundstücks für die Antragstellerin zu 2. und die Bereitschaft der Antragstellerin zu 1., die Neuordnung und Neuansiedlung auf dem Grundstück selbst vorzunehmen, greift nicht durch. Mit einer Fläche von etwa 1,8 ha (vgl. Antragsschrift vom 25. Mai 2021, S. 2) nimmt das Grundstück einen erheblichen Teil der auf den Gewerbestandort Brandenburgplatz entfallenden Teilfläche des Entwicklungsbereichs ein und ist damit für die Umsetzung des Entwicklungsziels der Neuordnung dieses Gewerbestandorts als „zentraler Baustein“ (ausführliche Begründung zur Entwicklungsbereichsverordnung, AH-Drs. 18/2744, a.a.O., S. 53 zu „6…“) von entscheidender Bedeutung. Der Antragsgegner hat im Rahmen der vorbereitenden Untersuchungen auch die Erträge aus den vorgelegten Mietverträgen ermittelt (vgl. Kurzgutachten von f… vom 22. Juni 2018, Voruntersuchungsvorgänge unter III.6, Ordner „Betroffenenbeteiligung – „G… …“, Fach 5 – „SX…“) und auch nicht außer Acht gelassen, sondern bereits bei seinem zweiten Kaufangebot (Schreiben vom 25. Juni 2018, Voruntersuchungsvorgänge, a.a.O.) berücksichtigt. Soweit die Antragstellerin zu 1. sich zur Mitwirkung bei der Neuordnung des Grundstücks und der Neuansiedlung bereit erklärt hat, steht dafür die Möglichkeit der Abwendungsvereinbarung (§ 166 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 BauGB) zur Verfügung, auf die der Antragsgegner in einem Gespräch am 12. Februar 2019 ausdrücklich hingewiesen hat (vgl. Internes Ergebnisprotokoll vom 19. Februar 2019, Voruntersuchungsvorgänge, a.a.O.). In zwei weiteren Gesprächen am 30. August 2019 und am 19. September 2019 mit Vertretern des von der Antragstellerseite beauftragten Architekturbüros TY… legte er dar, aus welchen – von den Antragstellerinnen auch im gerichtlichen Verfahren nicht substantiiert in Frage gestellten – Gründen er deren Bebauungskonzept für das Grundstück ablehne (Voruntersuchungsvorgänge, a.a.O.). Das vom Antragsgegner beauftragte Planungsbüro UZ… führte in einer Stellungnahme vom 4. Oktober 2019 (Voruntersuchungsvorgänge, a.a.O.) zum Bebauungskonzept des Architekturbüros TY… vom 12. August 2019 aus, dass es zwar bedeutsame Ziele für die städtebauliche Entwicklung „im Grundsatz“ aufnehme, aber „eine Reihe gravierender Verstöße“ gegen die Ziele des Antragsgegners für die beabsichtigte Entwicklungsmaßnahme enthalte. Danach ist es nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner sich den Zugriff auf das Grundstück durch Einbeziehung in den städtebaulichen Entwicklungsbereich ermöglicht hat, um die Verwirklichung der Ziele der Entwicklungsmaßnahme für den Gewerbestandort Brandenburgplatz auf diesem nachvollziehbar als „zentraler Baustein“ angesehenen Grundstück sicherzustellen.

163 g) Die nach § 165 Abs. 3 Satz 2 BauGB vorzunehmende Abwägung ist ebenfalls nicht zu beanstanden.

164 Nach dieser Vorschrift sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Im Rahmen dieses entwicklungsrechtlichen Abwägungsgebots finden dabei dieselben Grundsätze Anwendung wie bei dem allgemeinen städtebaulichen Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB oder dem sanierungsrechtlichen Abwägungsgebot (VGH Kassel, Urteil vom 21. November 2024 – 4 C 1166/22.N – juris Rn. 167). Danach ist das Gebot gerechter Abwägung verletzt, wenn eine (sachgerechte) Abwägung überhaupt nicht stattfindet oder wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss. Es ist ferner verletzt, wenn die Bedeutung der betroffenen privaten Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten privaten und öffentlichen Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot jedoch nicht verletzt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung des anderen entscheidet (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12. November 2024 – 10 A 4.19 – juris Rn. 29 m.w.N.)

165 Der Abschlussbericht über die vorbereitenden Untersuchungen und die ausführliche Begründung zur Entwicklungsbereichsverordnung erläutern diese Abwägung sowohl unter allgemeinen städtebaulichen Gesichtspunkten (Abschlussbericht über die Voruntersuchungen, AH-Drs. 18/2269, a.a.O., S. 244 f.; ausführliche Begründung zur Entwicklungsbereichsverordnung, AH-Drs. 18/2744, a.a.O., S. 99 – 101) als auch unter spezifisch entwicklungsrechtlichen Gesichtspunkten bezogen auf die jeweiligen Grundstücke (Abschlussbericht, a.a.O., S. 245 – 251; ausführliche Begründung, a.a.O., S. 101 – 105).

166 In Übereinstimmung mit dem Abschlussbericht führt die ausführliche Begründung der Entwicklungsbereichsverordnung (a.a.O., S. 100 f.) zur allgemeinen städtebaulichen Abwägung aus:

167 „Das Strukturkonzept zur Umsetzung der beabsichtigten Entwicklungsziele wurde auf Grundlage der ermittelten Gegebenheiten des Gebietes entwickelt (vgl. Kapitel 4, 8.1). Dabei wurden die Vorprägung des Untersuchungsgebietes durch die besondere Lage zwischen den Bezirksregionen Köpenick-Nord, Dammvorstadt und Hirschgarten, die Durchschneidung durch die Bahntrasse und deren bevorstehende Erweiterung durch den Ausbau des Regionalbahnhofs sowie die städtebaulichen Rahmenbedingungen für die Gebietsentwicklung berücksichtigt.

168 Entsprechend dieser Vorprägung kommen für die Schaffung der beiden notwendigen Grundschulen und für den Neubau der Integrierten Sekundarschule nur Grundstücksflächen im westlichen Teil des Entwicklungsgebiets in Betracht und zwar vornehmlich in der räumlichen Nähe zum S-Bahnhof Köpenick. Für die erforderlichen Ausgleichsflächen ist dagegen nur die Lage im östlichen Teil des Untersuchungsgebietes geeignet. Dort können sie an die umliegenden Landschaftsräume angebunden und untereinander sowie durch das lokale Fuß- und Radwegenetz miteinander verknüpft werden. Eine weitere wesentliche Vorprägung besteht in der Entstehung der zwingend benötigten Ostumfahrung Bahnhofstraße, die bereits im Flächennutzungsplan vorgesehen ist. Die Frage, an welcher Stelle diese in Nord-Süd-Richtung die Bahngleise kreuzt, ist maßgeblich durch technische Gegebenheiten (wie die Breite des Schienenbetts sowie das Vorhandensein von Weichen) vorgegeben.

169 Der geplante Wohnungsbau hat sich diesen Vorgaben anzupassen, so dass er vorwiegend auf den Grundstücken nördlich der Bahntrasse und südlich des SX…damms sowie südlich der Bahntrasse und östlich der neuen Schulstandorte angesiedelt werden soll. …

170 Entwicklungsziel ist zudem die Deckung eines erhöhen Bedarfs an Arbeitsstätten, insbesondere durch die erforderliche Erweiterung des kleinteiligen Gewerbeflächenangebotes unter Berücksichtigung der gewerblichen Vorprägung des südlichen Entwicklunggebiets entlang der SX…straße und rund um den Brandenburgplatz. Hier sollen unter Ausnutzung der vorhandenen gewerblichen Struktur die Grundstücke neu geordnet werden. Dementsprechend sind im Strukturkonzept gewerbliche Nutzungen geplant. Eine Umstrukturierung ist in erster Linie für die südlich der SX…straße und westlich des Brandenburgplatzes gelegenen Gewerbestandorte vorgesehen. Darüber hinaus sollen im Nordosten des Brandenburgplatzes und im Süden der SX…straße Ersatzstandorte für die bisher westlich und östlich des Finanzamts ansässigen Gewerbebetriebe entstehen (vgl. Kapitel 8).

171 Weitere wesentliche Inhalte des Strukturkonzeptes betreffen ein den Anforderungen entsprechendes Erschließungssystem, den erforderlichen Ausbau des ÖPNV-Angebotes, die Verortung der Freiflächen im Gebiet, die Geländemodellierung und vor allem die Erfordernisse eines einheitlichen und lärmrobusten Städtebaus (vgl. Kapitel 8).

172 Bisher bekannte abweichende Eigentümerinteressen beziehen sich auf die Freihaltung ihrer Grundstücke von Ausgleichs- und Gemeinbedarfsflächen, insbesondere von Schulflächen, von öffentlichen Erschließungs- und Freiflächen sowie auf das Ermöglichen von Wohnungsbau bzw. die Ausweisung höherer Dichten auf ihren Grundstücken. Diese haben sich jedoch den genannten Gesichtspunkten unterzuordnen, da anderenfalls die beabsichtigte Entwicklung nicht durchgeführt werden könnte.“

173 In der spezifisch entwicklungsrechtlichen Abwägung heißt es zur Einbeziehung des Grundstücks der Antragstellerinnen (a.a.O., S. 103):

174 „Als erforderlich erweist sich auch die Einbeziehung des z… angrenzenden Grundstücks, welches nach dem Strukturkonzept gezielt für die Bereitstellung von Arbeitsstätten sowie zur Deckung des Bedarfs kleinteiligen produzierenden und dienstleistungsorientierten Gewerbes dienen soll. Der Eigentümer war nicht bereit, das Grundstück zum entwicklungsunbeeinflussten Verkehrswert an das Land Berlin zu verkaufen. Die zuletzt signalisierte Bereitschaft seines Bevollmächtigten, an der Entwicklung unter bestimmten Bedingungen mitzuwirken, macht den Erwerb nicht entbehrlich. Insbesondere aufgrund der auf dem Grundstück erforderlichen Neuordnung und des insoweit nicht auszuschließenden Erfordernisses, das Grundstück ganz oder teilweise zu erwerben, war die Einbeziehung in den Entwicklungsbereich notwendig.“

175 Diese Ausführungen lassen keinen Abwägungsfehler erkennen. Insbesondere kommen entgegen den Vorstellungen der Antragstellerinnen die Flächen nördlich der SX…straße oder gar die nördlich davon liegenden Brachflächen des ehemaligen Güterbahnhofs aus den bereits angeführten Gründen (s.o. unter II.2.b.dd) nicht als Alternativstandorte in Frage. Die Brachflächen sind vor allem zur Wohnnutzung vorgesehen. Die zwischen diesen Flächen und dem Grundstück der Antragstellerin zu 2. liegende Fläche nördlich der SX…straße kommt ebenfalls nicht in Betracht, weil die dort angesiedelten Gewerbebetriebe zur Vermeidung eines städtebaulichen Konflikts mit der heranrückenden Wohnbebauung gerade auf Flächen südlich der SX…straße verlagert werden sollen. Hinzu kommt die vom Antragsgegner während der vorbereitenden Untersuchungen festgestellte tatsächliche Unternutzung von Gewerbeflächen südlich der SX…straße, die auch das hier in Rede stehende Grundstück betrifft (vgl. oben unter II.2.c.dd).

176 Auch sonst ist gegen die zitierte Abwägung des Antragsgegners nach § 165 Abs. 3 Satz 2 BauGB nichts einzuwenden.

177 h) Die zügige Durchführung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme ist gewährleistet (§ 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 BauGB).

178 Mit dem Zügigkeitserfordernis nach § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 BauGB will der Gesetzgeber vermeidbaren Verzögerungen zuvorkommen, die dadurch eintreten können, dass Gemeinden die Entwicklung ohne schlüssiges Konzept oder sonst unsachgemäß betreiben. Es begründet die Obliegenheit der Gemeinde, die ihr nach dem Baugesetzbuch zustehenden Befugnisse auszuüben, sobald und soweit es zur Umsetzung und Verwirklichung der Ziele und Zwecke der Entwicklungsmaßnahme erforderlich ist. Insbesondere hat sie nach förmlicher Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs ohne Verzug Bebauungspläne aufzustellen. Welcher Zeitraum noch als absehbar im Sinne des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 BauGB zu werten ist, lässt sich nicht abstrakt festlegen. Insoweit kommt es maßgeblich auf den Umfang und die Komplexität der jeweiligen Entwicklungsmaßnahme an. Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber davon abgesehen hat, die entsprechende Anwendbarkeit des für die städtebauliche Sanierung geltenden § 142 Abs. 3 Satz 3 und 4 BauGB auf die städtebauliche Entwicklung zu bestimmen. Die Gemeinde ist daher bei dem Beschluss über eine Entwicklungssatzung anders als beim Beschluss über eine Sanierungssatzung nicht verpflichtet, eine Durchführungsfrist festzulegen. Auch hat der Gesetzgeber auf eine gesetzliche Regelfrist von 15 Jahren mit Verlängerungsmöglichkeit verzichtet. Die unterschiedliche Behandlung ist darin begründet, dass Entwicklungsmaßnahmen typischerweise umfangreicher und komplexer als Sanierungsmaßnahmen sind. Hieraus folgt, dass städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen, welche die Frist von 15 Jahren überschreiten, nicht ohne Weiteres als unangemessen anzusehen sind. Allerdings ist auch in diesem Zusammenhang zu beachten, dass das Entwicklungsrecht die Bewältigung gerade drängender städtebaulicher Probleme bezweckt und eine Bodenbevorratung unzulässig ist (VGH Mannheim, Urteil vom 6. Juli 2021 – 3 S 2103/19 – juris Rn. 200 m.w.N.; VGH Kassel, Urteil vom 21. November 2024 – 4 C 1166/22.N – juris Rn. 157 f. für einen Zeitraum von 18 Jahren).

179 Nach diesen Maßgaben erscheint der vom Antragsgegner bei Erlass der Entwicklungsverordnung veranschlagte Durchführungszeitraum von 15 Jahren (Abschlussbericht über die Voruntersuchungen, AH-Drs. 18/2269, a.a.O., S. 241; ausführliche Begründung zur Entwicklungsbereichsverordnung, AH-Drs. 18/2744, a.a.O., S. 97) nicht unangemessen. Es genügt, wenn – wie hier – in sehr detaillierter Form in dem Bericht über die vorbereitenden Untersuchungen unter Darstellung der Verwirklichungsschritte und des Umsetzungskonzepts die Umsetzung bis zu dem prognostizierten Abschlusszeitpunkt dargestellt ist (VGH Kassel, Urteil vom 21. November 2024, a.a.O., Rn. 158). Das ist hier bis zum prognostizierten Abschlusszeitpunkt im Jahre 2035 der Fall (Abschlussbericht über die Voruntersuchungen, AH-Drs. 18/2269, a.a.O., S. 240 – 243 und zur Finanzierung S. 253 – 266; ausführliche Begründung zur Entwicklungsbereichsverordnung, AH-Drs. 18/2744, a.a.O., S. 97 – 99 und zur Finanzierung S. 112 – 116). Substantiierte Einwände dagegen haben die Antragstellerinnen nicht vorgetragen und sind auch sonst nicht ersichtlich.

180 Die zügige Durchführung der Entwicklungsmaßnahme ist auch finanziell gesichert. Die im Abschlussbericht über die vorbereitenden Untersuchungen und in der ausführlichen Begründung der Verordnung im Einzelnen erläuterten Vorstellungen des Antragsgegners zur Finanzierung der Maßnahme (Abschlussbericht über die Voruntersuchungen, AH-Drs. 18/2269, a.a.O., S. 253 – 266; ausführliche Begründung zur Entwicklungsbereichsverordnung, AH-Drs. 18/2744, a.a.O., S. 105 – 116) begegnen keinen Bedenken.

181 Der Hilfsantrag hat ebenfalls keinen Erfolg, weil die Einbeziehung des Grundstücks der Antragstellerinnen in den städtebaulichen Entwicklungsbereich aus den oben angegebenen Gründen nicht zu beanstanden ist.

182 Über die Kosten des Verfahrens ist, soweit die Beteiligten den Normenkontrollantrag übereinstimmend für erledigt erklärt haben, gemäß § 161 Abs. 2 VwGO nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstands zu entscheiden. Billigem Ermessen entspricht es, die Kosten dem Antragsgegner aufzuerlegen, weil er der streitigen Durchführung des Verfahrens für das aus dem städtebaulichen Entwicklungsbereich herausgenommene Teilgebiet die Grundlage entzogen hat. Die übrigen Kosten haben nach § 154 Abs. 1 VwGO die Antragstellerinnen als Gesamtschuldnerinnen zu tragen.

183 Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

184 Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

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