Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg 10. Senat — OVG 10 A 13/20 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2026-02-19

Aktenzeichen: OVG 10 A 13/20

ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2026:0226.OVG10A13.20.00

Dokumenttyp: Urteil

Normen: § 23 AEG, § 5 BauGBAG BE, § 34 BauGB, § 3 Abs 2 Nr 5 BEZNG, § 47 Abs 1 Nr 1 VwGO ... mehr

Orientierungssatz

Städtebaulicher Entwicklungsbereich ehemaliger Güterbahnhof Köpenick

Parallelentscheidung zu OVG 10 A 8/20 und OVG 10 A 7/21

Tenor

Das Verfahren wird eingestellt, soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache für erledigt erklärt haben. Im Übrigen wird der Normenkontrollantrag zurückgewiesen.

Von den Kosten des Normenkontrollverfahrens tragen die Antragstellerin 71/100 und der Antragsgegner 29/100.

Das Urteil ist wegen der Kosten gegen Sicherheitsleistung in Höhe von 110 % des jeweils zu vollstreckenden Betrages vorläufig vollstreckbar.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1 Die Antragstellerin wendet sich gegen die Verordnung über die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs ehemaliger Güterbahnhof Köpenick vom 12. Mai 2020 (GVBl. S. 327), die durch die Verordnung zur teilweisen Aufhebung der Verordnung über die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs ehemaliger Güterbahnhof Köpenick vom 14. Juni 2022 (GVBl. S. 380) geändert worden ist. Sie ist Eigentümerin eines der größten Grundstücke in dem nach der Teilaufhebung fortbestehenden Entwicklungsbereich.

2 I. Der städtebauliche Entwicklungsbereich liegt im Bezirk Treptow-Köpenick von Berlin. Dieser Bezirk ist mit einer Fläche von rund 168 km² der größte Berliner Bezirk. Ende 2017 hatte er 265.000 Einwohner, von denen etwa 65.000 im Ortsteil Köpenick lebten. Mit einem prognostizierten Bevölkerungszuwachs von 9,8 % für den Zeitraum 2015 bis 2030 liegt der Bezirk über dem Gesamtberliner Durchschnitt von 7,5 %.

3 Der Betrieb des Güterbahnhofs Köpenick wurde Anfang der 1990er Jahre eingestellt. Seit 1994 wurde das Gelände des Güterbahnhofs nicht mehr genutzt und lag brach.

4 Bei seiner förmlichen Festlegung im Jahr 2020 umfasste der städtebauliche Entwicklungsbereich zunächst 49 – 50 ha. Nach der Teilaufhebung im Jahr 2022 ist er im Wesentlichen um Bahnflächen von 13,8 ha verkleinert worden auf eine Größe von nunmehr etwa 35 ha. Er erstreckt sich zwischen den S-Bahnhöfen Köpenick und Hirschgarten über eine Länge von ungefähr 1,5 km in west-östlicher Richtung beiderseits der Gleisanlagen der Bahnstrecke Berlin – Frankfurt (Oder) und der S-Bahn Linie 3 auf der Teilstrecke Ostkreuz – Erkner.

5 In der kurzen allgemeinen Begründung der förmlichen Festlegung heißt es, Ziel der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme für das Areal des ehemaligen Güterbahnhofs Köpenick und angrenzende Flächen sei die zügige Entwicklung eines neuen Stadtquartiers. Geplant seien ca. 1.800 Wohneinheiten, drei Schulen, Gewerbeflächen sowie öffentliche Straßen einschließlich einer übergeordneten Straßenverbindung und öffentliche Grünflächen. Die komplexe Gebietsentwicklung gehe einher mit einer umfassenden Aktivierung der großen Brachflächen des ehemaligen Güterbahnhofs. Neben der Feststellung, dass fachliche Belange der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme nicht entgegenstünden, seien in den vorbereitenden Untersuchungen die grundlegenden Ziele für die Gebietsentwicklung definiert und ein Strukturkonzept entwickelt worden, das die Rahmenvorgaben und künftigen Nutzungszuordnungen für die Gebietsentwicklung enthalte. Außerdem sei eine vorläufige Kosten- und Finanzierungsübersicht auf der Basis des Strukturkonzeptes aufgestellt worden (AH-Drs. 18/2744 vom 27. Mai 2020, Anlage zu lfd. Nr. 1 – Verordnungs-Nr. 18/220, S. 7).

6 In der ausführlichen Begründung zur Verordnung (AH-Drs. 18/2744 vom 27. Mai 2020, Anlage zu lfd. Nr. 1 – Verordnungs-Nr. 18/220, Anlage 1 – „Ausführliche Begründung zur förmlichen Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs ehemaliger Güterbahnhof Köpenick“, Februar 2020) wird u.a. zusammenfassend ausgeführt (a.a.O., S. 40 und 47): Geplant sei ein Stadtquartier für 4.000 Einwohner mit rund 1.800 Wohneinheiten, von denen mindestens 40 % als preiswerter Wohnraum einer Mietpreisbindung unterliegen. Außerdem werde der vorhandene kleinteilige Gewerbestandort am Brandenburgplatz qualifiziert, neustrukturiert und erweitert. Damit könnten die vorhandenen Betriebe vor Ort gesichert sowie die erforderlichen neuen Arbeitsstätten für Gewerbe geschaffen werden. Der geplante Neubau von zwei Grundschulen und einer Integrierten Sekundarschule solle – neben der Versorgung der Bewohner des neuen Stadtquartiers – insbesondere dazu beitragen, die infolge steigender Einwohnerzahlen und einer sich verjüngenden Bevölkerung wachsenden Defizite im Bereich der Schulversorgung in den benachbarten Quartieren bzw. im Bezirk Treptow-Köpenick auszugleichen. Mit der Revitalisierung der großen Brachfläche des ehemaligen Güterbahnhofs könne die erstmalige Eingliederung in das Stadtgefüge und damit die Funktionsstärkung der angrenzenden Quartiere umgesetzt werden. Die geplante übergeordnete Umfahrungsstraße durch das Gebiet (Ostumfahrung Bahnhofstraße, von der MR… Straße nördlich des Bahnhofs Köpenick über den SX…damm nach Osten, dann nach Süden die Bahntrasse querend und bis zum Brandenburgplatz) solle neben den Erschließungsfunktionen in dem neu entwickelten Stadtteil als Voraussetzung für den Wohnungsbau insbesondere auch zu einer Verkehrsentlastung im Umfeld beitragen. Ebenso solle das Fuß- und Radwegenetz bedarfsgerecht erweitert werden. Mit der Umsetzung der Verkehrs- und Mobilitätsziele könnten die bestehenden verkehrlichen Engpässe und Barrieren überwunden und eine bessere Vernetzung mit den benachbarten Stadtteilen hergestellt werden. Die Sicherung und Planung eines Verbundes diversifizierter – zum Teil öffentlicher, zum Teil naturbelassener – Grün- und Freiflächen solle den Ausgleich für die mit den geplanten Baumaßnahmen verbundenen Eingriffe in Natur und Landschaft gewährleisten.

7 Das größte Grundstück im Entwicklungsbereich gehört dem Bundeseisenbahnvermögen und hat eine Fläche von etwa 13,8 ha, die südlich der Bahngleise liegt. Im nördlich der Bahngleise liegenden Teilgebiet des Entwicklungsbereichs gehört ein 5,8 ha großes Grundstück der Antragstellerin. Beide Flächen bezeichnet der Abschlussbericht der Voruntersuchungen jeweils als „Schlüsselgrundstück“ (AH-Drs. 18/2269 vom 16. Oktober 2019, Anlage 02 – Abschlussbericht über die vorbereitenden Untersuchungen Ehemaliger Güterbahnhof Köpenick, September 2019, S. 162).

8 Das Verfahren zur Festlegung des förmlichen Entwicklungsbereichs verlief wie folgt:

9 Am 12. April 2016 beschloss der Senat von Berlin den Beginn vorbereitender Untersuchungen für das Gebiet Treptow-Köpenick – ehemaliger Güterbahnhof (Amtsblatt für Berlin 2016, S. 883). Die vom Senator für Stadtentwicklung und Umwelt am 29. März 2016 gezeichnete Senatsvorlage (Voruntersuchungsvorgänge unter I.1) führt dazu aus, das Untersuchungsgebiet sei etwa 53 ha groß und erstrecke sich über eine Länge von ca. 1,5 km zwischen dem S-Bahnhof Köpenick und dem S-Bahnhof Hirschgarten. An der breitesten Stelle zwischen Essenplatz im Norden und Brandenburgplatz im Süden sei es etwa 570 m breit. Zur Begründung heißt es, aus der in den letzten Jahren deutlich gewachsenen Bevölkerung Berlins sowie der prognostizierten Bevölkerungszunahme ergebe sich ein stadtweit dringender Bedarf an Wohnraum und Arbeitsstätten. Diese Rahmenbedingungen träfen insbesondere auf den stark wachsenden Bezirk Treptow-Köpenick zu. Es bestehe daher ein dringendes öffentliches Interesse, das Areal des ehemaligen Güterbahnhofs Köpenick mit seinem hohen Neuordnungsbedarf und großen Wohnbauflächenpotential in der zentralen Lage im Stadtteil zu einem nachhaltigen Stadtquartier zu entwickeln. Ziel sei die städtebauliche Neuordnung dieses Bereichs, der seit 1994 nicht mehr genutzt werde und brach liege. Die weitgehende Funktionslosigkeit des Gebiets erfordere eine Umstrukturierung und Entwicklung im Sinne einer nachhaltigen Wiedernutzbarmachung sowie die Integration der gesamten Fläche in die Stadtstruktur.

10 Im August 2016 beauftragte die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen das Planungsbüro UZ… mit den Planungsleistungen für die Voruntersuchung.

11 Am 9. Mai 2017 erweiterte der Senat von Berlin das Untersuchungsgebiet, das bis dahin an der Nordseite der Seelenbinderstraße und des Brandenburgplatzes geendet hatte, in südlicher Richtung um den Brandenburgplatz und einen Bereich südlich der Seelenbinderstraße und auf beiden Seiten der Bellevuestraße (Amtsblatt für Berlin 2017, S. 2625). In der Senatsvorlage vom 27. April 2017 (Voruntersuchungsvorgänge unter I.1) heißt es dazu, die Bestandsanalyse während der vorbereitenden Untersuchungen habe ergeben, dass die angestrebte Neuordnung von gewerblichen Nutzungen im Süden des derzeitigen Untersuchungsgebiets sowie die zukünftige Verkehrsanbindung des südlich angrenzenden Brandenburgplatzes nur sinnvoll seien, wenn auch auf angrenzenden Grundstücken Maßnahmen zur Beseitigung von städtebaulichen Missständen bzw. zur städtebaulichen und freiräumlichen Aufwertung geprüft und ggf. im Rahmen einer Entwicklungsmaßnahme durchgeführt würden. Das derzeit ca. 53,3 ha große Voruntersuchungsgebiet werde im Süden um Flächen von insgesamt etwa 4,5 ha erweitert. Die Grundstücke in der Erweiterungsfläche seien z.T. untergenutzt. Die Gebäude befänden sich in einem schlechten Zustand. Für den Brandenburgplatz seien freiraumgestalterische Aufwertungen und verkehrsstrukturierende Maßnahmen erforderlich. Für den gewerblichen Bereich im Süden bedürfe es einer Betrachtung des gesamten südlichen Bereichs beiderseits der Seelenbinderstraße, um sinnvolle konzeptionelle Ansätze für die angemessene Ansiedlung von gewerblichen Nutzungen zu entwickeln und später umsetzen zu können.

12 Mit Schreiben vom 28. September 2017 stellte die Deutsche Bahn Netz AG beim Eisenbahn-Bundesamt einen Planfeststellungsantrag nach § 18 Abs. 1 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes (AEG) für ein Vorhaben zum Ausbau der Bahnstrecke von Berlin nach Frankfurt (Oder) auf der das Untersuchungsgebiet durchquerenden Bahnstrecke 6153. Der Antrag umfasste u.a. den Ausbau des Bahnhofs Köpenick zum Regionalbahnhof mit Neubau eines Regionalbahnsteiges.

13 Im Zuge der vorbereitenden Untersuchungen zum städtebaulichen Entwicklungsbereich wurden u.a. die Träger öffentlicher Belange und die Öffentlichkeit beteiligt und mit den betroffenen Grundstückseigentümern Gespräche und Schriftwechsel geführt.

14 Im Dezember 2018 wurden die vorbereitenden Untersuchungen abgeschlossen. Sodann erstellte die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen zusammen mit dem Planungsbüro UZ… einen Abschlussbericht über die städtebauliche, fachplanerische und rechtliche Prüfung und deren Ergebnisse. Der Abschlussbericht (AH-Drs. 18/2269, a.a.O., Anlage 02) stellte fest, dass eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme gemäß § 165 BauGB das geeignete und erforderliche Instrument für die zügige Entwicklung des neuen Stadtquartiers sei (a.a.O., S. 14 f.). Indessen werde im Einklang mit den Zielen der Gesamtmaßnahme eine Reihe von Grundstücken im Randbereich des Untersuchungsgebiets mit einer Gesamtfläche von etwa 7,5 ha nicht in die vorgesehene Entwicklungsmaßnahme einbezogen. Damit umfasse der künftige Entwicklungsbereich eine Fläche von etwa 50 ha.

15 Der Senat von Berlin nahm den Abschlussbericht mit Senatsbeschluss Nr. S-2624/2019 vom 1. Oktober 2019 an. Diesen Abschlussbericht sowie die darauf beruhenden Entwürfe eines Strukturkonzepts und einer Karte für die Abgrenzung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs legte der Senat von Berlin im Oktober 2019 dem Abgeordnetenhaus zur Kenntnis vor (AH-Drs. 18/2269) und kündigte an, er werde nach der Kenntnisnahme die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs als Rechtsverordnung beschließen.

16 Am 12. Mai 2020 beschloss der Senat von Berlin die Verordnung über die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs ehemaliger Güterbahnhof Köpenick (Senatsbeschluss Nr. 3239/20; Verordnungsvorgänge Bl. 92). Am selben Tag unterschrieben der Regierende Bürgermeister und die Senatorin für Stadtentwicklung und Wohnen die Verordnung. Sie wurde am 26. Mai 2020 verkündet (GVBl. S. 327) und trat am darauffolgenden Tag in Kraft (§ 3 der Verordnung).

17 Außerdem leitete der Senat von Berlin sie mit der ausführlichen Begründung dem Abgeordnetenhaus von Berlin zu (AH-Drs. 18/2744, lfd. Nr. 1 – Verordnungs-Nr. 18/220, Anlage), das sie in seiner Sitzung vom 4. Juni 2020 zur Kenntnis nahm (Verordnungsvorgänge Bl. 175).

18 II. Vor Inkrafttreten der Entwicklungsbereichsverordnung am 27. Mai 2020 hatte das Eisenbahn-Bundesamt bereits in den Jahren 2015 und 2016 auf Anträge der Deutschen Bahn AG bzw. der Deutschen Bahn Netz AG den größten Teil des nördlich der Bahntrasse liegenden „Schlüsselgrundstücks“, das der Antragstellerin gehört, nach § 23 AEG von Bahnbetriebszwecken freigestellt. Eine weitere Freistellung hatte der Antragsgegner mit Antrag vom 1. Oktober 2018 begehrt. Mit Schreiben vom 12. Juni 2020 überarbeitete er jenen Antrag und beantragte beim Eisenbahn-Bundesamt nunmehr die Freistellung von ungefähr 16,8 ha Bahnflächen, darunter in einer ersten Stufe etwa 12,8 ha des südlich der Bahntrasse liegenden „Schlüsselgrundstücks“ des Bundeseisenbahnvermögens und in einer zweiten Stufe eine Fläche von etwas mehr als 4 ha. Zur zweiten Stufe gehörte neben Grundstücken des Bundeseisenbahnvermögens, der Deutsche Bahn Netz AG und des Landes Berlin auch eine Restfläche von 0,7 ha im westlichen Teil des Grundstücks der Antragstellerin.

19 Während dieses Freistellungsverfahrens schlossen das Land Berlin und die Deutsche Bahn AG im Oktober 2021 einen Rahmenvertrag zu Zielen, Kooperation und Flächeninanspruchnahme im Bereich der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme ehemaliger Güterbahnhof Köpenick (Rahmenvertrag vom 10.09./06.10.2021). Er enthielt u.a. eine Vereinbarung zur Gebietskulisse der Stadtentwicklungsmaßnahme (§ 3 RahmenV) und zum Freistellungsverfahren (§ 4 RahmenV). Als Anlagen waren dem Rahmenvertrag u.a. Lagepläne der in der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme verbleibenden Bahnflächen, der freizustellenden Grundstücke und des Verlaufs der Freistellungsgrenze südlich der Bahntrasse beigefügt. In § 4 Abs. 1 RahmenV vereinbaren die Vertragsparteien die Anpassung des Freistellungsantrags an die Planungen der Deutschen Bahn AG für eine Fläche für künftige Puffergleise im Zusammenhang mit dem von ihr geplanten Ausbau der Bahnstrecke Berlin – Frankfurt (Oder) – deutsch-polnische Grenze. Dazu verpflichtet sich das Land Berlin, den Freistellungsantrag entsprechend zu ändern (§ 4 Abs. 2 RahmenV), die Deutsche Bahn Netz AG, dem entsprechend geänderten Freistellungsantrag zuzustimmen (§ 4 Abs. 3 RahmenV).

20 Das Planfeststellungsverfahren, das die Deutsche Bahn Netz AG mit Antrag vom 28. September 2017 für den Ausbau der das Entwicklungsgebiet durchquerenden Bahnstrecke eingeleitet hatte, beendete das Eisenbahn-Bundesamt durch Planfeststellungsbeschluss vom 27. Januar 2022 (veröffentlicht im Internetportal des Eisenbahn-Bundesamts www.eba.bund.de). Zum städtebaulichen Entwicklungsgebiet ehemaliger Güterbahnhof Köpenick heißt es in der Begründung des Planfeststellungsbeschlusses u.a. (a.a.O., S. 73):

21 „Die Planfeststellungsbehörde stellt fest, dass das Vorhaben ‚Bf Berlin-Köpenick und Parallelmaßnahmen‘ den Entwicklungszielen der Maßnahme ‚Ehemaliger Güterbahnhof Köpenick‘ nicht entgegensteht. Das Bahnvorhaben verhindert nicht, dass dort Wohnen, Gewerbebetriebe, Gemeinschaftseinrichtungen, Verkehrswege und später ggf. hierfür erforderlicher Lärmschutz untergebracht werden können.“

22 III. Nach Abschluss des Rahmenvertrages mit der Deutschen Bahn AG vom 10.09./06.10.2021 und Ergehen des Planfeststellungsbeschlusses des Eisenbahn-Bundesamtes vom 27. Januar 2022 beschloss der Senat von Berlin eine Anpassung des räumlichen Geltungsbereichs des Entwicklungsbereichs. Mit der Verordnung vom 14. Juni 2022 zur teilweisen Aufhebung der Verordnung über die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs ehemaliger Güterbahnhof Köpenick (GVBl. S. 380) verkleinerte er die Fläche des städtebaulichen Entwicklungsbereichs um 13,8 ha (etwa 29 %) von etwa 49 ha auf nunmehr etwa 35 ha.

23 In der Begründung der Teilaufhebungsverordnung (AH-Drs. 19/0486, lfd. Nr. 1 – Verordnungs-Nr. 19/080, Anlage) heißt es u.a.:

24 „Aktuelle Entwicklungen und Anforderungen der Deutsche Bahn AG (DB AG), insbesondere langfristige Güterbahnverkehrsbelange, die zum Zeitpunkt der förmlichen Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs nicht bekannt waren, führten zu einem Anpassungsbedarf bei dem räumlichen Geltungsbereich der Verordnung. Ein Teil der in der Verordnung ursprünglich enthaltenen Flächen wird auch künftig für den Bahnbetrieb genutzt werden.

25 Entsprechend wird die städtebauliche Entwicklung für Teilflächen mit einer Größe von insgesamt rund 1,4 ha gemäß § 169 Abs. 1 Nr. 8 BauGB i.V.m. § 162 Abs. 1 [Satz 1] Nr. 2 und 3 BauGB undurchführbar. …

26 Klarstellend werden zudem die nicht überplanbaren bahnbetriebsnotwendigen Gleistrassen und Bahn[an]langen mit einer Größe von rund 12,2 ha aus dem räumlichen Geltungsbereich herausgenommen.“

27 Im Anschluss an diese Teilaufhebung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs änderte der Antragsgegner seinen Freistellungsantrag beim Eisenbahn-Bundesamt.

28 IV. Auf der Grundlage des Rahmenvertrages zwischen dem Land Berlin und der Deutschen Bahn AG vom 10.09./06.10.2021 reichte der Antragsgegner am 21. August 2023 seinen zweiten Änderungsantrag zum Freistellungsbegehren ein. Der Freistellungsantrag betraf nunmehr eine Fläche von 11,3 ha und umfasste drei Flurstücke des Bundeseisenbahnvermögens.

29 Am 29. Dezember 2023 trat eine grundlegende Änderung der Freistellungsregelung in § 23 AEG in Kraft. Die bis dahin geltende Vorschrift hatte die Freistellung von Bahnbetriebszwecken auf Antrag u.a. der Gemeinde unter zwei kumulativen Voraussetzungen vorgesehen, nämlich „wenn kein Verkehrsbedürfnis mehr besteht und langfristig eine Nutzung der Infrastruktur im Rahmen der Zweckbestimmung nicht mehr zu erwarten ist“ (§ 23 Abs. 1 AEG i.d.F. vom 22. Dezember 2011). Die am 29. Dezember 2023 in Kraft tretende Neufassung regelte zunächst in § 23 Abs. 1 AEG n.F., dass der „Bahnbetriebszweck eines Grundstücks, das Betriebsanlage einer Eisenbahn ist oder auf dem sich eine Betriebsanlage einer Eisenbahn befindet, … im überragenden öffentlichen Interesse“ liege und „der Aufrechterhaltung sowie der Weiterentwicklung der Eisenbahninfrastruktur im Rahmen der kurz-, mittel- oder langfristig prognostizierbaren zweckentsprechenden Nutzung“ diene. Die nunmehr in § 23 Abs. 2 AEG n.F. geregelte Freistellung verlangte zusätzlich zu den beiden bis dahin geltenden Voraussetzungen als dritte und ebenfalls kumulative Voraussetzung, dass „das Interesse des Antragstellers an der Freistellung das in Absatz 1 genannte, überragende öffentliche Interesse überwiegt“ (§ 23 Abs. 2 AEG i.d.F. vom 22. Dezember 2023).

30 Auf der Grundlage dieser Regelung lehnte das Eisenbahn-Bundesamt mit Bescheid vom 30. April 2025 (veröffentlicht im Internetportal des Eisenbahn-Bundesamts www.eba.bund.de) den Freistellungsantrag des Antragsgegners für die drei genannten Flächen des Bundeseisenbahnvermögens südlich der Bahntrasse ab. Für das Areal des Güterbahnhofs Köpenick bestehe ungeachtet der – das Eisenbahn-Bundesamt nicht bindenden – „Zustimmung“ der Deutschen Bahn AG zur Freistellbarkeit der Flächen ein nicht von der Hand zu weisendes Verkehrsbedürfnis der Bahn. Ein das überragende öffentliche Interesse an der Beibehaltung des Bahnbetriebszwecks überwiegendes Freistellungsinteresse des Landes Berlin sei hingegen zu verneinen. Die mit der Entwicklungsverordnung verfolgten Wohnungsbauziele begründeten ohne die nötige gesetzliche Fixierung kein überwiegendes Interesse. Der Bescheid endet mit dem Hinweis, dass bei geänderter Sach- und Rechtslage der Antrag zu gegebener Zeit erneut gestellt werden könne.

31 Gegen die Ablehnung der Freistellung hat der Antragsgegner mit Schreiben vom 20. Mai 2025 Widerspruch eingelegt.

32 Im Laufe des Widerspruchsverfahrens trat am 23. Juli 2025 eine weitere Änderung des § 23 AEG in Kraft. Sie hat die zusätzliche Voraussetzung des Nachweises eines das überragende öffentliche Interesse des Bahnbetriebszwecks überwiegenden Interesses des jeweiligen Antragstellers wieder gestrichen und fordert stattdessen nunmehr als dritte Voraussetzung der Freistellung, dass „die Wiederinbetriebnahme einer Strecke nicht verhindert wird“ (§ 23 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 AEG i.d.F. vom 17. Juli 2025). Zudem bestimmt eine andere gleichzeitig in Kraft getretene Übergangsregelung (§ 38 Abs. 13 AEG i.d.F. vom 17. Juli 2025), dass vor dem 29. Dezember 2023 beantragte Freistellungsverfahren nach § 23 AEG nach den Vorschriften des Gesetzes in der vor dem 29. Dezember 2023 geltenden Fassung weitergeführt werden, also ohne die dritte Voraussetzung und ohne die gesetzliche Vorgabe des „überragenden öffentlichen Interesses“ des Bahnbetriebszwecks.

33 Mit Widerspruchsbescheid vom 1. August 2025 wies das Eisenbahn-Bundesamt den Widerspruch des Antragsgegners gegen die Ablehnung der Freistellung zurück.

34 Aufgrund nachfolgender Gespräche mit dem Antragsgegner und dessen Absicht der Klageerhebung hat das Eisenbahn-Bundesamt jenen Widerspruchsbescheid mit Schreiben vom 20. August 2025 wieder aufgehoben und außerdem in einer öffentlichen Bekanntmachung vom 10. September 2025 die in § 23 Abs. 2 AEG a.F. (jetzt: § 23 Abs. 4 AEG) aufgeführten Unternehmen und Stellen aufgefordert, zum Freistellungsantrag des Antragsgegners für die drei in Rede stehenden Flurstücke des Bundeseisenbahnvermögens innerhalb eines Monats Stellung zu nehmen.

35 V. Die Antragstellerin ist unter ihrer früheren Firma (KP… GmbH; hervorgegangen aus der FK… GmbH) seit dem 19. Oktober 2015 im Grundbuch von Köpenick (Bl. 8…) als Eigentümer mehrerer zusammenhängender Flurstücke eingetragen, die eine Gesamtfläche von 58.126 m² (rund 5,8 ha) umfassen. Die Flächen des Grundstücks der Antragstellerin hatte im Dezember 2012 die Gesellschaft (FK… GmbH), von der die Antragstellerin knapp zwei Jahre später abgespalten wurde, von der Deutschen Bahn Netz AG zum Preis von 305.000 Euro erworben.

36 Wegen ihrer Absicht, auf dem Grundstück Wohngebäude zu errichten, nahm die Antragstellerseite zunächst im Jahr 2013 Kontakt mit dem Bezirksamt auf, dann Anfang 2014 auch mit der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung, und stellte dort ihr Projekt („SX…“, später: „SX…“) vor. Im Mai 2014 fand eine Besprechung in der Senatsverwaltung statt, in der es neben dem Projekt der Antragstellerin auch um den geplanten Ausbau eines Regionalbahnhofs Köpenick und die geplante Ostumfahrung der Bahnhofstraße („Ost-West-Trasse“ bzw. „OWT“) ging, für die eine ursprüngliche Planung von 1994 aufgegeben worden war und die neue Planung noch nicht konkret vorlag.

37 Auf Anträge der Deutschen Bahn AG stellte das Eisenbahn-Bundesamt mit Bescheid vom 5. Mai 2015 Teilflächen des Grundstücks der Antragstellerin mit einer Größe von insgesamt 46.838 m² von Bahnbetriebszwecken frei. Mit Bescheid vom 8. Juni 2016 folgte die Freistellung weiterer Teilflächen in einer Größe von insgesamt 4.207 m². Insgesamt waren damit etwas mehr als 51.000 m² des Grundstücks der Antragstellerin von Bahnbetriebszwecken freigestellt.

38 Mit Schreiben vom 10. August 2015 teilte die Leiterin des Amtes für Stadtentwicklung im Bezirksamt Treptow-Köpenick mit, dass das ihr Amt kein weiteres Bebauungsplanverfahren bewältigen könne. Das Grundstück der Antragstellerin sei nicht in die als kurz-, mittel- oder langfristig eingestuften Wohnungsbaupotentiale des Entwicklungskonzepts Wohnen für den Bezirk Treptow-Köpenick aufgenommen worden. Es gebe keine städtebauliche Begründung für die Notwendigkeit, in den Bereich gesundheitsgefährdender Lärmwerte hineinzuplanen. Wie sie bereits geschrieben habe, verfüge der Bezirk Treptow-Köpenick im Gegensatz zu vielen anderen Bezirken über ein immens hohes Potential an Flächen, die sich deutlich besser für den Wohnungsbau eigneten.

39 Am 14. Oktober 2015 fand in der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung ein Treffen von Vertretern der Antragstellerin mit Vertretern des Antragsgegners und einem Vertreter der Deutschen Bahn statt. Darin ging es um den Entwicklungsstand des Bauvorhabens „SX…“ der Antragstellerin, den Stand der Entwidmung der Bahnanlagen und das Verkehrskonzept, insbesondere hinsichtlich der Ost-West-Trasse („OWT“) für die Ostumfahrung der Bahnhofstraße. Anfang Dezember 2015 stellt die Antragstellerin ihr Bauvorhaben außerdem im Stadtentwicklungsausschuss der Bezirksverordnetenversammlung vor.

40 Nachdem am 12. April 2016 der Senatsbeschluss über die vorbereitenden Untersuchungen (Amtsblatt für Berlin S. 883) ergangen war, informierten Vertreter des Antragsgegners in einem Gespräch am 11. Mai 2016 u.a. Vertreter der Entwickler des Projekts „SX…“ der Antragstellerin über die eingeleiteten vorbereitenden Untersuchungen und die vorgesehenen Planungs- und Verfahrensschritte und die ungefähre Zeitplanung. Am 17. Januar 2017 und am 1. September 2017 fanden weitere Gespräche zum Stand der vorbereitenden Untersuchungen und zu den Planungen der Antragstellerin statt. In dem Gespräch am 1. September lehnte die Antragstellerin den dargestellten Trassenverlauf der übergeordneten Straße ab und regte eine entweder weiter östlich oder weiter westlich gelegene Unterführung der Bahntrasse an. Außerdem kritisierte sie die Darstellung von Wald- bzw. Grünflächen im östlichen Teil des Grundstücks, während der Antragsgegner daran als notwendigen Ausgleich durch von einer Bebauung freizuhaltende Flächen in der Nähe des Eingriffs festhielt.

41 Im Zuge der Voruntersuchungen fand zur Betroffenenbeteiligung gemäß § 165 Abs. 4 i.V.m. § 137 BauGB am 22. November 2017 ein Gespräch von Vertretern der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen und des von ihr mit den Untersuchungen beauftragten Planungsbüros Z… mit Vertretern der Antragstellerin statt. Darin wurde die zukünftige Nutzung nach dem Stand der Voruntersuchung im November 2017 erörtert. Vorgesehen waren danach private Flächen für Wohnnutzungen zwischen der HM…straße und dem östlichen Bereich der EJ…siedlung und für gewerbliche Nutzungen im Eingangsbereich SX…damm am Bahnhof Köpenick bis zur HM…straße, außerdem öffentliche Flächen für Erschließungszwecke, darunter die „OWT“ (Ost-West-Trasse zur Ostumfahrung der Bahnhofstraße), und für Grünflächen. Die Antragstellerin gab an, sie könne sich grundsätzlich vorstellen, ihr Grundstück gemäß der vorliegenden Planung selbst zu entwickeln. Nach ihren Vorstellungen sollte aber die Straßentrasse zur Ostumfahrung der Bahnhofstraße bereits in Höhe der HM…straße die Bahntrasse queren und das Grundstück bis mindestens an den südöstlichen Rand der EJ…siedlung bebaubar sein und die Siedlungskante insoweit nach Osten verschoben werden. Von der HM…straße bis zu diesem südöstlichen Siedlungsrand solle eine fünf- bis sechsgeschossige Bebauung zugelassen werden. Bis dorthin sei das Grundstück nach § 34 BauGB bebaubar. Die Größe der auf ihrem Grundstück vorgesehenen Ausgleichsflächen sei nicht nachvollziehbar und werde nicht akzeptiert. Die Vertreter des Antragsgegners wiesen darauf hin, dass nach der Neuordnung nur die privaten Grundstücksflächen von der Antragstellerin selbst entwickelt werden könnten. Die für öffentliche Nutzungen und für den Ausgleich erforderlichen Flächen werde das Land Berlin erwerben und ein Kaufangebot unterbreiten. Außerdem sei das Grundstück nach dem Flächennutzungsplan zum Zeitpunkt des Beschlusses über die Voruntersuchungen nicht als Bauerwartungsland zu bewerten gewesen. Baurecht sei nur aufgrund eines Bebauungsplans möglich. Die Antragstellerin erklärte, einen Verkauf der gesamten Grundstücksflächen lehne sie ab.

42 Der Antragsgegner unterbreitete mit Schreiben vom 24. Januar 2018 der Antragstellerin für deren Grundstück ein Kaufangebot. Er biete einen Kaufpreis in Höhe von 5.263.600 Euro. Dabei handele es sich „nicht um den endgültigen Zahlbetrag, sondern um den entwicklungsunbeeinflussten Bodenwert (zonalen Anfangswert) ohne Berücksichtigung eventueller Wertminderungen“ wegen „wertmindernder Aufbauten und schädlicher Bodenveränderungen bzw. Altlasten, die im Zuge der Entwicklungsmaßnahme zu beseitigen wären“. Dem Schreiben war ein im Auftrag der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung erstelltes Wertgutachten des Vermessungsingenieurbüros f… vom 17. August 2017 beigefügt. Das Wertgutachten teilte das Grundstück der Antragstellerin in vier Anfangswertzonen (Va, Vb, Vc und VIa) ein und gab für die westliche Zone Va, die bis zur HM…straße reichte, einen Anfangswert von 205 Euro/m² an und für die anderen drei Zonen Anfangswerte von 115 Euro/m² (Zone Vb), 80 Euro/m² (Zone Vc) und 10 Euro/m² (Zone VIa), für Verkehrsflächen einheitlich 5 Euro/m² in allen vier Zonen.

43 Mit Schreiben vom 1. Februar 2018 erbat die Antragstellerin eine längere Stellungnahmefrist. Das Schreiben des Antragsgegners enthalte kein angemessenes Erwerbsangebot. Der angebotene Kaufpreis liege deutlich unter dem entwicklungsunbeeinflussten Bodenwert ihres Grundstücks. Das belege die von ihr eingeholte gutachterliche Stellungnahme der RW… vom 21. Dezember 2017, die sie beifüge. Diese Stellungnahme kam für eine als Bauland eingestufte westliche Zone A bis zur HM…straße zu einem überschlägigen Bodenwert von 510 Euro/m² und für die als Bauerwartungsland eingestufte östlich angrenzenden Restfläche des Grundstücks (Zone B) zu einem überschlägigen Bodenwert von 390 Euro/m².

44 Mit Schreiben vom 28. März 2018 gab der Antragsgegner an, er habe die zonalen entwicklungsunbeeinflussten Bodenwerte (Anfangswerte) auf die Bodenrichtwerte vom 1. Januar 2018 aktualisieren lassen. Danach betrage der fortgeschriebene zonale Anfangswert für das Gesamtgrundstück 7.758.272 Euro. Die Antragstellerin werde gebeten, dem Kaufangebot des Antragsgegners diesen aktualisierten Wert zugrundezulegen.

45 Die Antragstellerin wies mit Schreiben vom 23. April 2018 das Angebot des Antragsgegners aus den Schreiben vom 24. Januar 2018 und 28. März 2018 zurück, weil es nicht nachvollziehbar und der Bodenwert unangemessen niedrig angesetzt sei. Sie verwies auf ihr in der Anhörung am 22. November 2017 zugesagte Unterlagen, die sie nicht erhalten habe, sowie auf eine weitere von ihr eingeholte Stellungnahme des Sachverständigenbüros RW… vom 9. April 2018 mit vier Kritikpunkten zu wertermittlungstechnischen Aspekten des Wertgutachtens von f…: Die ersten 310 m des westlichen Teilstücks von der MR… Straße bis zur HM…straße seien als Bauland einzuschätzen, weil die Fläche durchschnittlich nur 40 m tief und durch den SX…damm erschlossen sei und auf dessen nördlicher Seite Bebauung vorhanden sei. Es sei unklar, mit welcher Flächengröße bei der Trasse der Umfahrungsstraße gerechnet werden solle. Die von f… ermittelten Bodenwerte (Zonalen Anfangswerte) hätten eine andere Zielsetzung als der Verkehrswert und seien nicht grundstücksscharf; hingegen seien beim Verkehrswert auch die aufstehende Bebauung und die Besonderheiten des jeweiligen Grundstücks zu berücksichtigen. Außerdem gehe der zonale Anfangswert für das Gesamtgrundstück von deutlich abweichenden Bodenqualitäten aus.

46 Der Antragsgegner wertete dies in seinem Schreiben vom 14. Juni 2018 „als abschließende Ablehnung“ zu seinem Grundstückskaufangebot vom 24. Januar 2018 mit Erläuterung vom 28. März 2018.

47 Die Antragstellerin erklärte mit Schreiben vom 2. Juli 2018, dass sich auch aus ihrer Sicht die Verhandlungen über den Ankauf des Grundstücks durch den Antragsgegner „als endgültig gescheitert“ darstellten. Mit E-Mail vom 13. Juli 2018 stimmte sie der Durchführung von Altlastenuntersuchungen auf ihrem Grundstück durch die vom Antragsgegner beauftragte IN… GmbH zu.

48 Mit Schreiben vom 7. November 2018 unterbreitete der Antragsgegner ein „2. Kaufangebot“ zu einem entwicklungsunbeeinflussten Verkehrswert in Höhe von 60.000 Euro. Aus einem Gutachten des Ingenieurbüros IN… vom 24. Oktober 2018 über Bodenuntersuchungen im Gebiet des ehemaligen Güterbahnhofs Köpenick ergäben sich Wertminderungen durch die Kosten von Maßnahmen der Sanierung von Altlasten bzw. der Beseitigung von verunreinigtem Boden, der Beseitigung von mit Schadstoffen belasteten Gebäuden und der Errichtung einer Stütz- bzw. Spundwand zum Grundstück der Deutschen Bahn AG.

49 Die Antragstellerin erwiderte mit Schreiben vom 28. Februar 2019, dass der dem Kaufpreis vom Antragsgegner zugrundegelegte Bodenwert von 7.758.272 Euro nach den Stellungnahmen der von ihr beauftragten öffentlich bestellten Vermessungsingenieure vom 21. Dezember 2017 und vom 9. April 2019 bei weitem nicht dem entwicklungsunbeeinflussten Bodenwert entspreche und von einer unzutreffenden Bewertung der Bebaubarkeit ausgehe. Nach von ihr eingeholten Auskünften seien außerdem die Kosten für die Beseitigung von Altlasten und kontaminiertem Boden, die Menge des zu entsorgenden Materials und die Kosten für die Beseitigung und Entsorgung vorhandener Gebäude zu hoch angesetzt. Zudem sei der größte Teil des Bestands bereits zwischen Oktober 2017 und August 2018 zurückgebaut worden. Die Erforderlichkeit und die Kosten der Stütz- oder Spundwand zum Grundstück der Deutschen Bahn AG seien nicht belegt. Darüber hinaus werde das Grundstück der Antragstellerin durch die in den Gutachten für den Antragsgegner vorgesehenen Maßnahmen für die Querung der Bahngleise und für den umweltrechtlichen Eingriffsausgleich unverhältnismäßig stark belastet. Im Übrigen seien die Voraussetzungen der Festlegung einer förmlichen Entwicklungsmaßnahme für das Grundstück der Antragstellerin nicht gegeben. Insgesamt könne die Antragstellerin den Kaufpreis von 60.000 Euro „nicht als ein ernsthaftes Erwerbsangebot betrachten“.

50 Neben dem Schriftverkehr zum Grundstückserwerb regte die Antragstellerin den Abschluss eines städtebaulichen Vertrages an. In einer Besprechung mit Vertretern des Antragsgegners und des mit den vorbereitenden Untersuchungen beauftragten Planungsbüros am 23. November 2018 in der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen schlug sie vor, das Grundstück „gemeinsam mit dem Land Berlin im Rahmen eines städtebaulichen Vertrages zu entwickeln“. Demgegenüber betonte der Antragsgegner, dass die Grundstücksflächen der Antragstellerin „auch bei einer potentiellen Mitwirkungsbereitschaft des Eigentümers in die geplante städtebauliche Entwicklungsmaßnahme einbezogen werden müssen, um die zügige Durchführung der Gesamtmaßnahme sicher zu stellen“. In einem Schreiben vom 8. November 2019 unterbreitete die Antragstellerin noch einmal den Vorschlag, einen städtebaulichen Vertrag abzuschließen. Dies lehnte der Antragsgegner mit E-Mail vom 11. November 2019 ab. Wie in der Besprechung am 23. November 2018 umfassend erörtert, komme ein städtebaulicher Vertrag mit der Antragstellerin „nicht in Frage“.

51 Zudem beantragte die Antragstellerin am 6. Mai 2019 beim Bezirksamt Treptow-Köpenick einen Vorbescheid zur bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit der Errichtung eines fünfgeschossigen Geschäftshauses auf einer westlichen Teilfläche des Flurstücks 8…. Mit Vorbescheid Nr. 7… vom 24. September 2019 verneinte das Bezirksamt die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens, weil sich das geplante Geschäftshaus jeweils zur Hälfte im Innen- und Außenbereich befinde und deshalb das Gesamtvorhaben nicht nach § 34 BauGB beurteilt werden könne. Widerspruch und Klage blieben ohne Erfolg. Gegen das klageabweisende Urteil, das ihr Grundstück insgesamt dem Außenbereich zuordnet (VG Berlin, Urteil vom 1. September 2022 – 13 K 328/21 –, UA S. 6 f.), hat die Antragstellerin die Zulassung der Berufung beantragt (OVG 10 N 71/22), über die noch nicht entschieden worden ist.

52 Mit Schreiben vom 28. August 2019 widerrief die Antragstellerin die Betretungserlaubnis für ihr Grundstück. Sie werde bis auf Weiteres das Betreten und Untersuchungen nicht gestatten. Vorab wäre für sie eine sehr exakte Beschreibung der angestrebten Untersuchungen notwendig. Vorgehensweise und Darstellung der Behörde hinsichtlich ihres Grundstücks hätten sie seit 2013 mehrfach irritiert. Auf ein Hinweisschreiben des Antragsgegners vom 26. September 2019 zur Duldungspflicht nach § 209 BauGB wies die Antragstellerin mit anwaltlichem Schreiben vom 14. Oktober 2019 darauf hin, dass sie die erbetene Zustimmung zur Durchführung von Baugrunduntersuchungen nicht erteile. Mit Duldungsverfügung vom 27. Januar 2020 gab der Antragsgegner der Antragstellerin unter Anordnung der sofortigen Vollziehung auf, Vermessungsarbeiten, Geländeaufnahmen und Baugrunduntersuchungen mit begleitender Umweltbaubetreuung durch seine Beauftragten zu ermöglichen und zu dulden.

53 Mit Schreiben vom 7. Februar 2020 wandte sich die TY… GmbH „als Folgegesellschafter“ der Antragstellerin an den Antragsgegner, dem aus einem „persönlichen Termin am 23. Januar 2020“ in seiner Behörde bekannt sei, „dass die TY…Gruppe hier als Gesellschafter nachfolgt“. Sie habe „von den ursprünglichen Gesellschaftern“ die Duldungsanordnung vom 27. Januar 2020 erhalten und stimme den Untersuchungen zu, auch wenn sie die Begründung der Duldungsanordnung inhaltlich und fachlich nicht akzeptiere. Außerdem benannte sie dem Antragsgegner einen neuen Ansprechpartner „in allen Belangen, auch zur Organisation und Steuerung der anstehenden Arbeiten“ aus der Duldungsanordnung. In einem Schreiben vom 18. Februar 2020 nahm der Antragsgegner Bezug auf das Gespräch vom 23. Januar 2020, dem er entnommen habe, dass die neue Gesellschafterin der Antragstellerin bereit und in der Lage sei, im Rahmen der geplanten städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme die Entwicklungsziele für das Grundstück umzusetzen. In dem Schreiben erläuterte er für das Grundstück der Antragstellerin die Entwicklungsziele und die Kosten der Herstellung der Bebaubarkeit sowie die Möglichkeit, den Grundstückserwerb des Antragsgegners durch eine Abwendungsvereinbarung mit Ordnungsmaßnahmenvertrag und Übernahme der entsprechenden Maßnahmen durch den Eigentümer abzuwenden. Bei einer Gesamtgröße des Grundstücks von 5,9 ha würden 2,4 ha bei der Antragstellerin verbleiben und würde der Antragsgegner 3,5 ha ankaufen. Bei einem entwicklungsunbeeinflussten Bodenwert von 15,3 Mio. Euro und einem Abzug für Altlastenbeseitigung, Gebäudeabriss und Stützbauwerk von insgesamt 9 Mio. Euro ergebe sich ein entwicklungsunbeeinflusster Grundstückswert (Anfangswert) von 6,3 Mio. Euro (107 Euro/m²), von dem auf die vom Land Berlin anzukaufende Fläche 3,7 Mio. Euro entfielen. Allerdings gehe der Antragsgegner „nach wie vor davon aus, dass die Übernahme des Grundstückes durch Berlin bzw. die Entwicklungsmaßnahme für alle Beteiligten angemessen bzw. erforderlich ist“ (Schreiben des Antragsgegners vom 18. Februar 2020, S. 4).

54 In einer E-Mail vom 24. Februar 2020 an den Antragsgegner dankte der genannte Ansprechpartner der TY… GmbH für das Schreiben vom 18. Februar 2020. Sie freuten sich „über die theoretische Möglichkeit, das in Rede stehende Grundstück nördlich der Bahntrasse – nach den Rahmenbedingungen der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme – mit der HM… gemeinsam entwickeln zu können“, und werde das Schreiben nach dem Urlaub des Ansprechpartners „detailliert bearbeiten, die Eckpunkte grundsätzlich prüfen und ausführliche beantworten“.

55 In der Folge bestätigte und erläuterte die vom Antragsgegner beauftragte IN… GmbH in einer Stellungnahme vom 9. April 2020 ihre Kostenschätzung für die Altlastenbeseitigung und den Gebäuderückbau auf dem Grundstück der Antragstellerin. Zum Schreiben der Antragstellerin vom 28. Februar 2018 führte sie aus, die abweichenden Vorstellungen der Antragstellerin beruhten vor allem auf unzutreffenden Annahmen zum marktüblichen Entsorgungspreis und zu den Grundlagen zur Massenermittlung ohne eigene Recherchen zu den regionalen Entsorgungspreisen und zum Rückbaufortschritt. Mit Schreiben vom 23. April 2020 übermittelte der Antragsgegner diese Stellungnahme an die TY… GmbH.

56 Mit Schreiben vom 30. April 2020 übermittelte die TY… GmbH Unterlagen, aus denen hervorgehe, dass die TY…Gruppe unwiderruflich Zugriff und Verfügungsgewalt über das Grundstück habe. Weiter heißt es in dem Schreiben, die TY…GmbH habe bereits erklärt, die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme zu unterstützen und ihr Eigentum an den Geschäftsanteilen der V… GmbH, der Eigentümerin des Grundstücks, kurzfristig an die HM…gesellschaft mbH, ein städtisches Unternehmen, zu veräußern.

57 Mit E-Mails vom 11. Mai 2020 und vom 14. Mai 2020 übermittelte der Antragsgegner dem Ansprechpartner von der TY… GmbH Links zu im Rahmen der vorbereitenden Untersuchungen erstellten Fachgutachten und zur Fortschreibung der Bodenuntersuchungen von November 2018.

58 VI. Die ausführliche Begründung der Entwicklungsbereichsverordnung nimmt zur Einbeziehung des Grundstücks der Antragstellerin in den städtebaulichen Entwicklungsbereich weitgehend auf die Ausführungen des Abschlussberichts über die vorbereitenden Untersuchungen vom September 2019 Bezug (ausführliche Begründung zur förmlichen Festlegung des städtebaulichen Entwicklungs-bereichs ehemaliger Güterbahnhof Köpenick, Februar 2020, AH-Drs. 18/2744 vom 27. Mai 2020, lfd. Nr. 1, Verordnungs-Nr. 18/220, Vorlage des Senats, Anlage 1, S. 50 f. zu „8…“; vgl. Abschlussbericht über die Voruntersuchungen, AH-Drs. 18/2269, a.a.O., S. 158 zu „8…“).

59 Bei der Abwägung unterscheidet die ausführliche Begründung der Verordnung zwischen einer allgemeinen städtebaulichen Abwägung (a.a.O., S. 99 – 101) mit näheren Ausführungen zu den beiderseits der Bahntrasse insbesondere für Wohnungsbau vorgesehenen Teilflächen des Entwicklungsbereichs, die auch das Grundstück der Antragstellerin einschließen (a.a.O., S. 100), und einer spezifisch entwicklungsrechtlichen Begründung zur Einbeziehung der Brachfläche südlich der Bahntrasse (a.a.O., S. 101 f.), die auch für das Grundstück der Antragstellerin nördlich der Bahntrasse gelte (a.a.O., S. 102 f.).

60 VII. Gegen die Verordnung über die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs ehemaliger Güterbahnhof Köpenick hat die Antragstellerin mit Schriftsatz vom 17. November 2020 (Eingang per Fax beim Oberverwaltungsgericht am 18. November 2020) einen Normenkontrollantrag gestellt. Die Begründung des Antrags mit Schriftsatz vom 25. Mai 2021 hat sie am selben Tag gesondert als Rüge der Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften sowie von Mängeln im Abwägungsvorgang dem Antragsgegner zugestellt.

61 Die Antragstellerin macht geltend, die Verordnung über die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs ehemaliger Güterbahnhof Köpenick sei rechtswidrig und somit unwirksam. Die Voraussetzungen für die Festlegung eines städtebaulichen Entwicklungsbereichs hätten zum Zeitpunkt des Erlasses der Verordnung in mehrerlei Hinsicht nicht vorgelegen.

62 Das primäre Ziel der streitigen Entwicklungsmaßnahme sei die Schaffung von neuem Wohnraum. Der Wohnungsbau solle ganz überwiegend auf zwei Schlüsselgrundstücken errichtet werden. Das nördliche Schlüsselgrundstück stehe im Eigentum der Antragstellerin. Eigentümer des südlichen Schlüsselgrundstücks sei die Bundesrepublik Deutschland, Bundeseisenbahnvermögen. Die Einbeziehung des nördlichen Schlüsselgrundstücks in das Entwicklungsgebiet sei nicht erforderlich, weil die Antragstellerin seit acht Jahren auf diesem Grundstück Wohnungen errichten wolle. Sie sei zur Erreichung der Ziele der Entwicklungsmaßnahme bereit und in der Lage. Darüber hinaus habe der Antragsgegner bisher auch keinen den Anforderungen des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB genügenden Versuch unternommen, das Grundstück freihändig zu erwerben. Die Einbeziehung des südlichen Schlüsselgrundstücks sei bereits deshalb rechtswidrig, weil dieses Grundstück fast vollständig für Bahnbetriebszwecke öffentlich-rechtlich gewidmet sei. Das Grundstück unterliege nicht der Planungshoheit des Landes Berlin. Darüber hinaus sei mit einer Entwidmung in dem für die Durchführung der Entwicklungsmaßnahme erforderlichen Umfang auch nicht zu rechnen.

63 Im Einzelnen führt die Antragstellerin aus:

64 Die Einbeziehung ihres Grundstücks verstoße gegen das Prinzip der Subsidiarität, das sich aus § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB ergebe und in § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB konkretisiert werde. Danach sei eine Entwicklungsmaßnahme nur zulässig, wenn sich die beabsichtigten Ziele und Zwecke der Maßnahme nicht aufgrund vertraglicher Vereinbarungen mit den Eigentümern und eines freihändigen Grunderwerbs erreichen ließen. Der Antragsgegner habe auf einer ersten Stufe verkannt, dass die von ihm verfolgten Ziele durch den Abschluss städtebaulicher Verträge und den Erlass vorhabenbezogener Bebauungspläne erreicht werden könnten. Außerdem habe er auf der zweiten Stufe, für den Fall des unausweichlichen Erwerbs des Grundstücks durch die öffentliche Hand vor Erlass der Verordnung, die Möglichkeit eines freihändigen Erwerbs des Grundstücks prüfen müssen, aber der Antragstellerin kein ordnungsgemäßes Angebot zum freihändigen Erwerb unterbreitet.

65 Als vorrangige Handlungsinstrumente des allgemeinen Städtebaurechts kämen regelmäßig insbesondere der Erlass von Bebauungsplänen sowie der Abschluss von städtebaulichen Verträgen in Betracht. Nach der Rechtsprechung müsse die Gemeinde (hier: Stadt) allerdings nicht mit jedem Eigentümer in konkrete Vertragsverhandlungen eintreten, wenn wegen der hohen Zahl der betroffenen Eigentümer die Chance von vornherein gering sei, dass sich die Maßnahme ohne Anwendung der §§ 165 ff. BauGB unter angemessenem Zeit- und Kostenaufwand „zügig“ verwirklichen lasse. Darauf berufe sich die ausführliche Begründung der Verordnung auf S. 92. Ein solcher Fall liege hier aber nicht vor. Im entschiedenen Fall sei es um 221 Eigentümer gegangen, deren Mehrzahl nicht zu Vertragsverhandlungen mit der Gemeinde bereit gewesen sei. Im vorliegenden Fall seien weniger als 20 Eigentümer betroffen, ohne die „Eigentümergemeinschaft J…“ für einen sehr kleinen Teil des Gebiets an der Nordwestspitze verblieben nur sechs Eigentümer. Bei einem derart überschaubaren Kreis von Eigentümern hätte der Antragsgegner in konkrete Verhandlungen über städtebauliche Verträge mit jedem dieser Eigentümer einsteigen müssen. Das gelte insbesondere für die Eigentümer der beiden Schlüsselgrundstücke, die Antragstellerin und das Bundeseisenbahnvermögen. Hinsichtlich des Grundstücks der Antragstellerin ziele die Entwicklungsmaßnahme darauf, überwiegend Mehrfamilienhäuser und in geringerem Umfang (an der westlichen Spitze) Gewerbeeinheiten (Dienstleistungs- und Mobilitätszentrum) zu errichten. Genau dieses Ziel verfolge die Antragstellerin selbst bereits seit acht Jahren. Auf dem Grundstück der Antragstellerin könne das Ziel der Entwicklungsmaßnahme daher durch den Erlass von vorhabenbezogenen Bebauungsplänen nebst Abschluss von Durchführungsverträgen erreicht werden. Die Antragstellerin habe dies wiederholt angeboten.

66 Der Verstoß gegen das Subsidiaritätsprinzip sei nicht aus den vom Antragsgegner angeführten Gründen gerechtfertigt. So behaupte die ausführliche Begründung der Verordnung auf S. 51, die Antragstellerin lehne nicht nur die Inanspruchnahme großer Teile des Grundstücks für die Ostumfahrung Bahnhofstraße ab, sondern auch die Entwicklungsziele für den Grundstücksteil, auf dem Wohnbebauung verwirklicht werden solle. Das treffe nicht zu. Vielmehr habe die Antragstellerin dem Antragsgegner mehrfach angeboten, die für die Ostumfahrung Bahnhofstraße benötigten Grundstücksteile an diesen abzutreten und auf dem bei ihr verbleibenden Grundstücksteil Wohnungen zu errichten. Die Entwicklungsziele der Wohnbebauung verfolge sie unter erheblichem Zeit- und Kostenaufwand bereits seit acht Jahren. Das von der Antragstellerin selbst entwickelte Vorhaben sei vom Antragsgegner weitestgehend in die Entwicklungsmaßnahme übernommen worden. Soweit die ersten Entwürfe der Antragstellerin aus dem Jahr 2013 eine höhere Zahl von Mehrfamilienhäusern vorgesehen hätten, habe dies auf der Darstellung der ersten Entwürfe der Ostumfahrung beruht, wie sie sich aus dem Flächennutzungsplan (in der ausführlichen Begründung auf S. 33 Abb. 11) ergebe. Die Veränderung der Trassenführung zulasten ihres Grundstücks im Laufe der vorbereitenden Untersuchungen habe die Antragstellerin jedoch nicht abgelehnt, sondern akzeptiert und schon vor Erlass der Verordnung u.a. am 23. November 2018 angeboten, die dafür benötigten Grundstücksteile an den Antragsgegner abzutreten. Inzwischen habe sie ihr Vorhaben an die Ergebnisse der Voruntersuchung angepasst und die Einleitung von Verfahren zur Aufstellung vorhabenbezogener Bebauungspläne beantragt.

67 Soweit die ausführliche Begründung der Verordnung auf S. 92 f. sinngemäß eine Kombination von Planfeststellungsverfahren für die überörtliche Hauptverkehrsstraße und von vorhabenbezogenen Bebauungsplänen für nicht möglich halte, habe sich die Antragstellerin seit 2014 bei Bezirk und Senatsverwaltung um eine Konkretisierung der Trassenführung bemüht und sei nach wie vor bereit, dem Antragsgegner die für die Straße benötigten Flächen zu übereignen. Zudem bestehe das Problem der Koordinierung eines Straßenbaus und einer parallelen (zusätzlichen) Baulandausweisung unabhängig von den Eigentumsverhältnissen am Grundstück und sei außerdem üblicherweise mit den allgemeinen Werkzeugen des Städtebau- und Fachplanungsrechts zu lösen.

68 Nach der ausführlichen Begründung auf S. 94 meine der Antragsgegner ferner, das Ziel, für 40% des neu zu schaffenden Wohnraums eine Mietpreis- und Belegungsbindung vorzusehen, sei mit privaten Eigentümern nicht zu erreichen, weil insoweit das Berliner Modell der kooperativen Baulandentwicklung nur eine Quote von 30% vorsehe. Die Antragstellerin habe aber schon 2013, vor der Einführung des genannten Modells, freiwillig das Errichten von Sozialwohnungen nach dem „Münchner Modell“ angeboten. Auch genüge es nicht dem für eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme wegen der enteignungsrechtlichen Vorwirkung besonders strengen Abwägungsgebot, wenn die nach dem genannten Modell als angemessen und verhältnismäßig angesehene Sozialwohnungsquote von 30 % um ein Drittel überschritten werden solle. Im Übrigen sei dem Antragsgegner bekannt, dass die Antragstellerin bereits konkrete Kooperationsgespräche mit zwei Wohnungsbaugesellschaften des Landes Berlin geführt habe. Daher sei nicht auszuschließen, dass im Ergebnis einer kooperativen Entwicklung mit dem Antragsgegner 50 % der von der Antragstellerin zu errichtenden Wohnungen im Ergebnis einer Mietpreis- und Belegungsbindung unterliegen würden.

69 Der in der ausführlichen Begründung auf S. 93 angeführte hohe Abstimmungsbedarf mit der Deutschen Bahn schließe nicht aus, dass auch die Antragstellerin als Private solche Abstimmungen vornehmen könne oder ggf. der Antragsgegner bei einer Koordinierung der Vorhaben mitwirke.

70 Schließlich könne der Antragsgegner sich für die ausschließliche Vornahme der Baumaßnahme durch ihn nicht auf deren vermeintliche Unwirtschaftlichkeit berufen, denn die Antragstellerin sei sich der Wirtschaftlichkeit ihres Vorhabens sicher. Außerdem müsse der Antragsgegner aus haushaltsrechtlichen Gründen das Risiko ihr überlassen. Im Übrigen verbiete das strenge Abwägungsgebot im Rahmen der Entwicklungsmaßnahme dem Antragsgegner, durch nicht zu den primären und besonders gewichtigen Allgemeinwohlzielen gehörende zusätzliche Ziele die Maßnahmen für einen Privaten unwirtschaftlich werden zu lassen.

71 Ungeachtet der Möglichkeit, die Entwicklungsziele durch vorhabenbezogene Bebauungspläne zu erreichen, sei das Subsidiaritätsprinzip hinsichtlich des „Schlüsselgrundstücks“ der Antragstellerin außerdem deshalb verletzt, weil der Antragsgegner ihr vor Erlass der streitigen Verordnung kein ordnungsgemäßes Angebot zum freihändigen Erwerb des Grundstücks im Sinne von § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Alt. 2 BauGB nach dem entwicklungsunbeeinflussten Grundstückswert unterbreitet habe. Ein ordnungsgemäßes Verkehrswertgutachten habe er nicht eingeholt. Das Wertgutachten von f… vom 17. August 2017 entspreche nach seinen eigenen Angaben nicht einer Verkehrswertermittlung nach § 194 BauGB, betreffe pauschal eine Mehrzahl von Grundstücken und behalte die genauere Wertermittlung anhand individualisierter Grundstücksdetails späteren Einzelgutachten vor. Außerdem seien die zonalen Anfangswerte fehlerhaft berechnet, wie sich aus den von der Antragstellerin vorgelegten gutachterlichen Stellungnahmen von Herrn Dipl.-Ing. R… ergebe. Der Antragsgegner sei in seinem Schreiben vom 28. März 2018 zwar mit dem 21. April 2016 vom richtigen Qualitätsstichtag im Sinne von § 4 ImmoWertV ausgegangen, habe indessen mit der Aktualisierung der Bodenrichtwerte auf den 1. Januar 2018 nicht den richtigen Wertermittlungsstichtag im Sinne von § 3 ImmoWertV berücksichtigt, weil er sie auf den 28. März 2018 hätte aktualisieren müssen, in seinem Schreiben vom 7. November 2018 (2. Kaufangebot) dann auf diesen Tag, weil die Grundstückspreise in ganz Berlin in dem seit dem 1. Januar 2018 verstrichenen Zeitraum sehr stark gestiegen gewesen seien. Zudem habe der Antragsgegner die dem Gutachten von f… zugrundeliegende Grenze zwischen Innen- und Außenbereich im Sinne von §§ 34, 35 BauGB auf dem Grundstück der Antragstellerin falsch gezogen. Die Darstellung im gegenüber der Antragstellerin ergangenen Vorbescheid vom 24. September 2019 und auch in der ausführlichen Begründung zur Verordnung beruhe offenbar auf einer die Bahngleise überspringenden Gesamtbetrachtung mit dem südlich der Bahngleise liegenden Grundstück des Bundeseisenbahnvermögens. Richtigerweise seien die Bahngleise als eine Grenze der im Zusammenhang bestehenden Bebauung anzusehen und das gesamte Grundstück der Antragstellerin als Innenbereich einzuordnen. Außerdem habe der Antragsgegner – abgesehen von den schon im Gutachten von f… pauschal angesetzten „Risiken“ – dann sein Kaufpreisangebot von 60.000 Euro in seinem Schreiben vom 7. November 2018 auf einen Abzug zu hoher und nicht nachvollziehbarer Entsorgungskosten gestützt und bei den Kosten für die Beseitigung von Gebäuden nicht berücksichtigt, dass zu diesem Zeitpunkt bereits 80 % der Gebäude auf dem Grundstück zurückgebaut und entsorgt gewesen seien. Hinsichtlich des Abzugs von Kosten für eine Spundwand (500.000 Euro) sei nicht erkennbar, warum sie erforderlich sei. Zudem beträfen sie nicht den Bodenwert, sondern spätere Baumaßnahmen. Die Ostumfahrung Bahnhofstraße wäre ebenfalls nicht wertmindernd zu berücksichtigen gewesen, zumal ihre Trassenführung zum Qualitätsstichtag (21. April 2016) nicht bekannt gewesen sei.

72 Ungeachtet all dieser Erwägungen zur Rechtswidrigkeit der Einbeziehung des Grundstücks der Antragstellerin als nördliches „Schlüsselgrundstück“ in den Entwicklungsbereich sei auch die Einbeziehung des südlichen Schlüsselgrundstücks rechtswidrig. Sie verstoße gegen den Grundsatz des Vorrangs des Fachplanungsrechts. Soweit die ausführliche Begründung der Verordnung auf S. 97 darauf verweise, dass die Freistellung des wesentlichen Teils der betroffenen Flächen von Bahnbetriebszwecken nach § 23 AEG im Jahr 2018 beantragt und nach Gesprächen mit der Deutschen Bahn AG Anfang März 2020 aktualisiert worden und das Verkehrsbedürfnis für die Flächen eindeutig entfallen sei, genüge das nicht. Vielmehr hätte die streitige Verordnung erst nach erfolgter Freistellung erlassen werden dürfen, die keineswegs zu erwarten sei.

73 Die Antragstellerin beantragt,

74 die Verordnung über die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs ehemaliger Güterbahnhof Köpenick vom 12. Mai 2020 (GVBl. S. 327) für unwirksam zu erklären,

75 hilfsweise, die Verordnung über die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs ehemaliger Güterbahnhof Köpenick vom 12. Mai 2020 (GVBl. S. 327) teilweise insoweit für unwirksam zu erklären, als diese das Grundstück der Antragstellerin umfasst.

76 Der Antragsgegner beantragt,

77 den Normenkontrollantrag zurückzuweisen.

78 Er hält die Entwicklungsbereichsverordnung für sowohl formell als auch materiell rechtmäßig. Dazu führt er aus:

79 In formeller Hinsicht habe er die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme im Sinne von § 165 Abs. 4 i.V.m. § 137 BauGB frühzeitig mit den Betroffenen erörtert und sie dann gemäß § 165 Abs. 6, § 246 Abs. 2 BauGB i.V.m. § 27 Abs. 1 Satz 1 AGBauGB als Rechtsverordnung beschlossen. Der Senatsvorlage sei als Begründung der Abschlussbericht über die vorbereitenden Untersuchungen beigefügt gewesen, außerdem eine gesonderte kurze Begründung und als Anlage eine ausführliche Begründung, die den Abschlussbericht mit Aktualisierung bis Februar 2020 zusammenfasse. Die Verordnung sei gemäß § 165 Abs. 8 Satz 1 BauGB durch Veröffentlichung im Gesetz- und Verordnungsblatt vom 26. Mai 2020 (GVBl. S. 327) bekannt gemacht worden und gemäß § 27 Abs. 1 Satz 2 AGBauGB mit ihrem Inkrafttreten am 27. Mai 2020 rechtsverbindlich geworden.

80 Die materiellen Voraussetzungen des § 165 Abs. 1 – 5 BauGB lägen vor.

81 Es handele sich um einen „Ortsteil“ im Sinne von § 165 Abs. 2 BauGB. Denn ihm komme ein erhebliches eigenständiges städtebauliches Gewicht zu. Das ergebe sich ungeachtet der Größe von rund 50 ha, die an der unteren Grenze vormaliger städtebaulicher Entwicklungsbereiche in Berlin liege, aus den Zielen der Schaffung von rund 1.800 neuen Wohnungen mit Folge- und Versorgungseinrichtungen sowie von mehreren großen Schulstandorten zur Deckung von Versorgungslücken in angrenzenden Stadtquartieren und aus der städtebaulichen Qualifizierung der Gewerbegrundstücke im südlichen Teil des Entwicklungsbereichs. Hinzu komme die Ostumfahrung Bahnhofstraße als Haupterschließungsstraße des Entwicklungsbereichs und zur Entlastung des Hauptzentrums Bahnhofstraße vom motorisierten Durchgangsverkehr.

82 Es gehe auch um eine städtebauliche Neuentwicklung und außerdem auch um eine städtebauliche Neuordnung im Sinne von § 165 Abs. 2 BauGB. Die Entwicklungsmaßnahme ziele in ihrem Kern auf die Neuentwicklung einer Bebauung der brachgefallenen Flächen, die für den Bahnbetrieb nicht mehr erforderlich seien. Sie sei aber auch auf die Neuordnung einer bereits bebauten Ortslage mit dem Ziel der Neustrukturierung gerichtet, soweit Flächen rund um den Brandenburgplatz und südlich der Seelenbinderstraße einbezogen worden seien, die Bodenordnungs- und Verlagerungsmaßnahmen dienen sollen und im Übrigen gewerblich genutzt werden sollen.

83 Der Entwicklungsbereich sei auch im Sinne von § 165 Abs. 5 Satz 1 BauGB sachgerecht begrenzt. Der Antragsgegner habe den räumlichen Geltungsbereich der Verordnung einerseits so begrenzt, dass die von ihm mit der Maßnahme verfolgten Ziele und Zwecke auf der Grundlage des Strukturkonzepts erreicht werden könnten. Andererseits habe er Grundstücke, die für die städtebauliche Entwicklung nicht zwingend erforderlich seien, von der Einbeziehung in den Geltungsbereich ausgenommen. Hinsichtlich der einbezogenen Bahnflächen habe er nicht verkannt, dass ihm derzeit noch nicht die Planungshoheit zustehe. Wegen seines bereits im Oktober 2018 gestellten Freistellungsantrags, den er nach Erörterung mit der Deutschen Bahn AG noch einmal im Jahr 2020 angepasst habe, und wegen des ihm aufgrund der gebundenen Entscheidung nach § 23 AEG zustehenden Freistellungsanspruchs habe er in die Freistellungslage „hineinplanen“ dürfen. Es bestehe kein Vollzugshindernis. Das wäre nur dann der Fall, wenn eine Freistellung der planbetroffenen Bahnflächen nach § 23 AEG absehbar nicht erfolgen könne oder werde. Auch Flächen für den späteren Ausgleich von Eingriffen in Natur und Landschaft habe er nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bereits auf der Ebene der Anwendung des Entwicklungsrechts in sachgerechter Abwägung einbeziehen dürfen, weil auf der Stufe der Bauleitplanung die Kompensationsproblematik zum notwendigen Entscheidungsprogramm gehöre.

84 Der Subsidiaritätsgrundsatz sei erfüllt. Das gelte insbesondere für die in § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 BauGB ausdrücklich genannten Fälle, den Abschluss städtebaulicher Verträge bzw. die Bereitschaft der Eigentümer, ihre von der Maßnahme betroffenen Grundstücke an die Gemeinde oder an den von ihr beauftragten Entwicklungsträger zu dem sich in Anwendung von § 169 Abs. 1 Nr. 6 und Abs. 4 BauGB ergebenden Wert zu verkaufen. Eine Entwicklungsmöglichkeit mit Mitteln des allgemeinen Städtebaurechts habe es nicht gegeben. Der Antragsgegner habe dies eingehend geprüft, insbesondere für die „Schlüsselgrundstücke“. Dabei habe er drei Varianten in Betracht gezogen, die Entwicklung des Areals im Rahmen einer Kooperation mit den Eigentümern auf vertraglicher Grundlage (Variante 1), die Beschränkung auf eine städtebauliche Sanierungsmaßnahme (Variante 2) sowie die Aufstellung eines umfassenden planfeststellungsersetzenden Bebauungsplans (Variante 3). Einer Entwicklung mit Maßnahmen des allgemeinen Städtebaurechts nach Variante 1 durch vorhabenbezogene Bebauungspläne stehe die Komplexität der geplanten Entwicklung entgegen. Stattdessen bedürfe es einer bebauungsplanübergreifenden Organisation und Lenkung durch den Antragsgegner und der Möglichkeit eines Erwerbs bzw. Zwischenerwerbs der Grundstücke, um diese zeitlich und planerisch koordiniert entwickeln und mit entsprechender Bauverpflichtung wieder veräußern zu können, soweit sie nicht dauerhaft für öffentliche Zwecke benötigt würden. Die Komplexität der geplanten Entwicklung werde geprägt durch das Nebeneinander der Planung zweier Verkehrsinfrastrukturmaßnahmen – der Ostumfahrung Bahnhofstraße und des Ausbaus der Regionalbahn – und einer anspruchsvollen Wohnbebauung. Bei der Wohnbebauung zu berücksichtigen seien einerseits erhebliche Aufwendungen für die Vorbereitung der Bauflächen, der Lärmschutz und ein Anteil geförderter Wohnungen und andererseits die verhältnismäßig geringen Verkehrswerte der Grundstücke bzw. für eine privatnützige Verwendung verbleibenden Flächen.

85 Beim Grundstück der Antragstellerin und ebenso beim Grundstück des Bundeseisenbahnvermögens sei zunächst zu beachten, dass die Flächen durch die Ostumfahrung Bahnhofstraße durchschnitten würden. Für diese Straße sei entweder eine Plangenehmigung bzw. ein Planfeststellungsverfahren oder ein planfeststellungsersetzender Bebauungsplan erforderlich. Die für eine privatnützige Verwendung in Betracht kommenden Bauflächen würden deshalb erst nach Abschluss des Verfahrens der Straßenplanung feststehen und sich entsprechend verringern. Soweit die Antragstellerin ein Interesse an einer eigenen Entwicklung ihres Grundstücks bekundet habe, würde die künftige Trasse der Ostumfahrung Bahnhofstraße erst im weiteren Verlauf feststehen und wesentliche Teile des Grundstücks von einer privatnützigen Bebauung ausschließen. Hinzu kämen noch Flächenbedarfe für die zentralen Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen (im Osten) sowie für die geplante übergeordnete öffentliche Fuß- und Radwegeverbindung. Die Trasse der Ostumfahrung der Bahnhofstraße und die beabsichtigte öffentliche Grünverbindung sowie die Flächen zum Ausgleich des Eingriffs in Natur- und Landschaft im östlichen Teil des Areals würden rund die Hälfte der Grundstücksflächen der Antragstellerin in Anspruch nehmen. Außerdem solle im westlichen Teil an der Bahnhofstraße ein Dienstleistungs- und Mobilitätszentrum entstehen, dem wesentliche Aufgaben der Versorgung mit Mobilitätsdienstleistungen für das neue Quartier zukämen, das jedoch von einem Privaten nicht wirtschaftlich betrieben werden könne. Insgesamt verbliebe daher nur ein verhältnismäßig geringer Anteil an Flächen für den Wohnungsbau. Dementsprechend würden die Vorstellungen der Antragstellerin und des Antragsgegners über die auf den Flächen zu verwirklichende städtebauliche Dichte erheblich auseinandergehen.

86 Diese Komplexität der Entwicklung des Grundstücks der Antragstellerin und die Anforderungen an die Entwicklung eines urbanen Wohnquartiers unter Einschluss von kleinteiligen gewerblichen Nutzungen und von Gemeinbedarfseinrichtungen und der sich aus den anfangswertmindernden Bodenverunreinigungen ergebende äußerst niedrige entwicklungsunbeeinflusste Verkehrswert des Grundstücks führten dazu, dass eine Bebauung des Grundstücks nur im Bezugsrahmen eines hoheitlich gelenkten umfassenden Prozesses in Form einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme mit der Option eines Zwischenerwerbs des Eigentums durch den Antragsgegner möglich sei, zumal weitere Erfordernisse bestünden: Die Koordination einer Bebauung mit dem laufenden Planfeststellungsverfahren und weiteren Abstimmungen mit der Deutschen Bahn AG, insbesondere hinsichtlich Sperrpausen, kleinteiliger Grundstücksankäufe und des Abschlusses einer Eisenbahnkreuzungsvereinbarung, außerdem die Absicherung des Grundstücks gegenüber dem Bahndamm durch Abtragen des Bahndamms und Errichten einer Stütz- bzw. Spundwand zur Grundstücksgrenze der Deutschen Bahn AG oder bauliche Maßnahmen, die eine solche Lösung ersetzten, ferner das Umsetzen vorlaufender Ordnungsmaßnahmen (Beräumung, Sanierung, Entsorgung, Geländemodellierung, Naturschutz), die Gewährleistung des Artenschutzes durch Umsiedeln des Bestandes von Zauneidechsen auf dem Grundstück der Antragstellerin auf ein anderes, nicht im Eigentum der Antragstellerin stehendes Grundstück (einschließlich Grunderwerb), die Bewältigung des Lärmkonflikts mit dem Schienenverkehr und dem künftigen Verkehr der Ostumfahrung Bahnhofstraße sowie die Koordination der erforderlichen Verlegung und Neuordnung der Tramwendeschleife im Bereich HM…straße/SX…damm mit neuen Haltestellen und gegebenenfalls Abstellgleisen im Westen der künftigen Ostumfahrung Bahnhofstraße, eventuell unter Einbeziehung privater Grundstücksflächen.

87 Außerdem habe den Eigentümern der betroffenen Grundstücke die Veräußerungsbereitschaft gefehlt. Die Eigentümer der für die Entwicklung zentralen Grundstücke seien nicht dazu bereit gewesen, ihre Grundstücke nach Maßgabe von § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 i.V.m. § 166 Abs. 3 BauGB an den Antragsgegner zu dem Wert zu veräußern, der sich in Anwendung des § 169 Abs. 1 Nr. 6, Abs. 4 BauGB ergebe.

88 So habe das Bundeseisenbahnvermögen in einem Schreiben vom 17. April 2018 einen Kaufpreis von 42 Mio. Euro gefordert, die Ermittlung des Bodenwertes zum Stichtag 1. Januar 2018 durch den Antragsgegner aber nur einen Betrag von rund 13,3 Mio. Euro ergeben, von dem anfangswertmindernde Faktoren wie die Kosten der Beseitigung von Bodenverunreinigungen und für das Freilegen des Grundstücks noch abzuziehen gewesen wären.

89 Auch die Antragstellerin sei nicht bereit gewesen, ihr für die Entwicklung maßgebliches Grundstück in der Weise an den Antragsgegner zu veräußern, dass dieser die entwicklungsbedingten Bodenwertsteigerungen für die Kosten der Entwicklungsmaßnahme hätte einsetzen können. Die Behauptung der Antragstellerin, der Antragsgegner habe versäumt, mit ihr ernsthaft über den freihändigen Erwerb ihrer Grundstücke zu verhandeln, treffe nicht zu.

90 Der Antragsgegner habe der Antragstellerin am 24. Januar 2018 erstmals förmlich angeboten, das Grundstück zu erwerben. Dabei habe er für den Fall, dass die Antragstellerin zum Verkauf ihrer Grundstücke auf der Basis der ermittelten Bodenwerte grundsätzlich bereit sein sollte, darauf hingewiesen, dass er ein grundstücksbezogenes Verkehrswertgutachten erstellen lassen würde, aus dem sich dann die genaue Größe, die vorhandenen grundstückswertmindernden Belastungen und die Kosten für deren Beseitigung ergäben und einem Kaufvertrag zugrunde gelegt würden. Die Antragstellerin habe jedoch weder die Erforderlichkeit der Einbeziehung ihrer Grundstücke in die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme noch die tatsächlichen und rechtlichen Grundlagen der vom Antragsgegner ermittelten entwicklungsunbeeinflussten Bodenwerte ihrer Grundstücke akzeptiert und stattdessen diese Grundlagen in Frage gestellt. Eine abschließende Verkehrswertermittlung sei unter diesen Voraussetzungen entbehrlich gewesen.

91 Zudem hätte eine Verkehrswertermittlung Kenntnis oder Ermittlung der Bodenkontamination auf dem Grundstück vorausgesetzt. Die Antragstellerin habe jedoch die entsprechenden Untersuchungen mehrfach erschwert und letztlich die im Gutachten der IN… festgestellten Kosten, die vom entwicklungsunbeeinflussten Bodenwert abzuziehen seien, nicht akzeptiert. Auch treffe die Behauptung der Antragstellerin nicht zu, 80 % der leerstehenden und verfallenden Gebäude bereits beseitigt und entsorgt zu haben.

92 Am 28. März 2018 habe der Antragsgegner sein Kaufangebot unter Zugrundelegung der aktualisierten zonalen Bodenanfangswerte erneuert und für den Fall einer grundsätzlichen Verkaufsbereitschaft der Antragstellerin das Erstellen eines Verkehrswertgutachtens in Aussicht gestellt. Erst in einem solchen Gutachten wäre dann ein Wertermittlungsstichtag auf den Tag der Einigung zu bestimmen gewesen, bei dem auch zwischenzeitliche konjunkturelle Wertsteigerungen berücksichtigt worden wären.

93 Das Gegengutachten der Antragstellerin gehe für eine westliche Teilfläche des Grundstücks als Zone A davon aus, die Anwendung von § 34 BauGB sei „denkbar“. Das treffe schon im Ansatz nicht zu. Das Gutachten über die zonalen Bodenwerte des Büros f… gehe hingegen zu Recht davon aus, dass das Grundstück der Antragstellerin für den Markt als ehemalige Bahnbrache besondere Lageschwierigkeiten aufweise in Bezug auf seine Gleisnähe, seine topographische Situation und das Erfordernis seiner vollständigen Dekontamination und Freilegung, und für das damit eine Bebauung nicht möglich gewesen sei, ohne dass der Antragsgegner im Zusammenwirken mit der Deutschen Bahn AG die entsprechenden Voraussetzungen schaffe. Das Büro f… habe für sein zonales Bodenwertgutachten Bodenrichtwerte und Kaufpreise der Kaufpreissammlung des Gutachterausschusses für Grundstückwerte verwendet. Die Abschätzung und Berücksichtigung von Wartezeiten und Risiken des Bauerwartungslandes entsprächen den üblichen Marktgepflogenheiten, den Bewertungsvorschriften sowie den üblichen Bewertungsmethoden, die auch bei der Gesellschaft für Immobilienforschung (gif) überprüft und veröffentlicht würden und in der Fachliteratur nachlesbar seien. Im vorliegenden Fall sei nach allen ausgewerteten Stellungnahmen, Dokumenten und Vorgängen eine Bebauung nicht absehbar gewesen, auch wenn die Antragstellerin dies anders eingeschätzt haben möge.

94 Schließlich habe der Antragsgegner der Antragstellerin, obwohl sie einen Verkauf ihrer Grundstücke bereits abgelehnt habe, am 7. November 2018 erneut ein Kaufangebot unterbreitet, das weiterhin den in einem Kaufvertrag zu vereinbarenden Zahlbetrag der Ermittlung in einem Verkehrswertgutachten vorbehalte, aber die vom Gutachtenbüro IN… ermittelten anfangswertmindernden Faktoren aufgezeigt habe. Es sei auch nicht zu beanstanden, dass die Kosten für das Abtragen des Bahndamms und für das Stützbauwerk als notwendige entwicklungsrechtliche Ordnungsmaßnahmen im Sinne von § 169 Abs. 1 Nr. 4, § 147 BauGB zur Verwirklichung einer Bebauung des Grundstücks notwendig seien. Die Wertminderung des Grundstücks aufgrund seiner Lage am Bahndamm müsse sich die Antragstellerin daher auf den Kaufpreis anrechnen lassen.

95 Soweit zeitlich spätere Kaufangebote des Antragsgegners für den jeweiligen entwicklungsunbeeinflussten Verkehrswert höhere Beträge zugrunde legten, ergäben sich daraus keine Anhaltspunkte dafür, dass die früheren Angebote des Antragsgegners vor dem Beschluss über die Entwicklungsbereichsverordnung unangemessen zu niedrig gewesen seien. Bemessungsgrundlage für die Ermittlung des entwicklungsunbeeinflussten Grundstückswertes im Sinne von § 153 Abs. 1 BauGB i.V.m. § 169 Abs. 1 Nr. 6 BauGB sei der „historische Zustand“ des Grundstücks am Qualitätsstichtag, hier am 21. April 2016 als Tag vor der Bekanntmachung des Beginns der vorbereitenden Untersuchungen gemäß § 165 Abs. 4 BauGB. Der auf diesen Zustand bezogene entwicklungsunbeeinflusste Verkehrswert sei jedoch kein statischer, sondern ein dynamischer Wert. Das ergebe sich aus § 153 Abs. 1 Satz 2 BauGB. Danach seien Änderungen in den allgemeinen (konjunkturellen) Wertverhältnissen auf dem Grundstücksmarkt zu berücksichtigen. Nach dem Qualitätsstichtag eintretende grundstückswerterhöhende Umstände könnten sich somit dann kaufpreiserhöhend auswirken, wenn sie nicht entwicklungsbedingt, sondern auf konjunkturelle Gegebenheiten zurückzuführen seien. Dementsprechend lasse der Antragsgegner den entwicklungsunbeeinflussten Grundstückswert zu bestimmten Anlässen fortschreiben, zumal die Senatsverwaltung für Finanzen einen von Berlin zu zahlenden Kaufpreis nur akzeptiere, wenn das entsprechende Verkehrswertgutachten zum Zeitpunkt der notariellen Beurkundung des Kaufvertrages nicht älter als sechs Monate sei. Das darauf beruhende Kaufangebot des Antragsgegners vom 13. Oktober 2022 mit einem sich nach Abzug der Wertminderungen ergebenden Kaufpreis von rund 13,67 Mio. Euro habe die Antragstellerin abgelehnt, obwohl die Antragstellerseite selbst das Grundstück von der Deutschen Bahn Netz AG mit Kaufvertrag vom 13. Dezember 2012 noch zu einem Kaufpreis von lediglich 305.000 Euro erworben habe. Der von der Antragstellerin mit Schriftsatz vom 5. Juli 2027 behauptete entwicklungsunbeeinflusste Verkehrswert in Höhe von rund 37 Mio. Euro entbehre jeder Grundlage.

96 Die Entwicklungsziele der Wiedernutzung brachliegender Flächen, der Deckung eines erhöhten Bedarfs an Wohnstätten, der Errichtung von Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen und der Deckung eines erhöhten Bedarfs an Arbeitsstätten seien hinreichend bestimmt. Die Wiedernutzung brachliegender Flächen bestehe darin, die beiderseits der Gleisanlagen seit mehr als 20 Jahren ungenutzten Flächen einer erstmaligen städtebaulichen Nutzung zuzuführen und auf ihnen ein neues Stadtquartier zu verwirklichen. Dabei dienten diese Flächen außerdem den weiteren Entwicklungszielen der Deckung eines erhöhten Bedarfs an Wohnstätten und der Errichtung von Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen.

97 Sowohl auf den Flächen des ehemaligen Güterbahnhofs als auch auf den angrenzenden Flächen verfolge der Antragsgegner mit der Entwicklungsmaßnahme vor allem das Ziel der Deckung eines signifikant erhöhten Bedarfs an Wohnstätten. Der derzeitige Bedarf an der Schaffung von Wohnraum in Berlin gehe über die allgemeinen Wohnbedürfnisse der Bevölkerung im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB deutlich hinaus. Der Antragsgegner habe zuletzt durch Verordnung gemäß § 201a BauGB durch Beschluss vom 3. August 2021 (GVBI. S. 932) festgestellt, dass in ganz Berlin ein angespannter Wohnungsmarkt herrsche. Die entsprechende Wohnraumknappheit sei mit den Mitteln der allgemeinen Bauleitplanung oder dem Instrumentarium des allgemeinen Städtebaurechts allein nicht zu bewältigen. Es bestehe nach wie vor ein Bedarf an der Schaffung von rund 150.000 Wohnungen in den kommenden acht Jahren. Dabei müsse der Antragsgegner berücksichtigen, dass breite Schichten der Berliner Wohnbevölkerung auf verhältnismäßig preiswerten Wohnraum angewiesen seien. Das im allgemeinen Städtebaurecht seit dem Jahr 2014 angewandte „Berliner Modell der kooperativen Baulandentwicklung“ aus dem Jahre 2014 sehe vor, dass grundsätzlich 30 % der durch den Bebauungsplan neu entstehenden Geschossfläche zum Wohnen unter Inanspruchnahme einer Förderung bzw. zu den Bedingungen der Wohnraumförderung des Landes Berlin errichtet und vermietet werden müsse. Da diese Quote jedoch bereits jetzt erkennbar unzureichend sei und die private Wohnbautätigkeit in diesem Sektor in Berlin nicht die wünschenswerte Dynamik aufweise, habe der Antragsgegner bereits im Wohnungs- und Städtebauprogramm „Wachsende Stadt“ für die dort genannten vierzehn Wohnbauschwerpunkte vorgesehen, dass sie dem besonderen Bedürfnis nach Schaffung preiswerten Wohnraums Rechnung tragen sollten. Das Ziel der Errichtung von rund 1.800 neuen Wohneinheiten im Entwicklungsbereich diene daher nicht nur dazu, im Allgemeinen den Wohnbedarf, sondern im Besonderen den Bedarf an „ökonomisch tragfähigem“ Wohnraum zu decken. Daher beabsichtige der Antragsgegner, die von ihm im Rahmen der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme gemäß § 166 Abs. 3 Satz 1 BauGB erworbenen Grundstücke an entsprechend bauwillige Personen gemäß § 169 Abs. 5 BauGB mit der Verpflichtung weiter zu veräußern, mindestens 40 % der Geschossfläche Wohnen als mietpreis- und belegungsgebundene Wohnungen zu errichten.

98 Das weitere wesentliche Ziel der Errichtung von Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen diene nicht nur dazu, die in Folge der neuen Wohnungen entstehenden Bedarfe, insbesondere an Kindertagesstätten und Grundschulen, zu decken. Vielmehr sei darüber hinaus gerade im Bereich der Grundschulen und weiterführenden Schulen im Bezirk Treptow-Köpenick bereits derzeit ein erhebliches Defizit nachweisbar. Das führe dazu, dass die Bautätigkeit von Wohnungen auch außerhalb des städtebaulichen Entwicklungsbereichs im Rahmen der Aufstellung neuer Bebauungspläne gefährdet sei, weil ohne entsprechende Schulplätze die Festsetzung neuer Bebauungspläne für den Wohnungsbau nicht abwägungsfehlerfrei möglich sei. Deshalb sehe die Entwicklungsmaßnahme hier als selbständiges Entwicklungsziel vor, entsprechende Schulstandorte für zwei Grundschulen und eine Integrierte Sekundarschule zu schaffen.

99 Schließlich diene die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme der Deckung eines erhöhten Bedarfs an Arbeitsstätten. In sämtlichen Bezirken Berlins, insbesondere auch im Bezirk Treptow-Köpenick von Berlin, bestehe eine starke Nachfrage nach geeigneten Gewerbeflächen für kleine und mittlere Unternehmen. Die Nachfrage betreffe dabei vor allem Flächen mit Größen zwischen 150 und 2.000 m². Der verstärkte Wohnungsbau der letzten Jahre sowie weitere Faktoren hätten dazu geführt, dass gerade Kleingewerbetreibende geeignete Flächen unmittelbar im Stadtgebiet nicht mehr oder nur mit erheblichen Schwierigkeiten finden könnten. Dies liege unter anderem daran, dass sie mit den entsprechenden Mieten im Wohnungsbau nicht konkurrieren könnten, zum anderen daran, dass die sich ausdehnende Wohnflächennutzung aufgrund des mit ihr verbundenen Immissionsschutzanspruchs zu immer weiteren Einschränkungen der Gewerbebetriebe führe. Häufig würden daher kleinere Gewerbebetriebe an den Stadtrand verdrängt, was wiederum neue negative städtebauliche und verkehrliche Folgen nach sich ziehe und zu einer Unterversorgung der Bewohner der zentralen Lagen mit entsprechenden Leistungen führe. Ziel der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme ehemaliger Güterbahnhof Köpenick sei es dementsprechend, die vorhandenen Gewerbestrukturen einerseits zu erhalten und aufzuwerten, andererseits zusätzliche Gewerbeflächen für eine flächenintensive kleinteilige Nutzung zu entwickeln. Hierdurch solle dem Leitbild der „Stadt der kurzen Wege“ Rechnung getragen werden, indem Arbeitsstätten in unmittelbarer Nähe zu den Wohnnutzungen geschaffen bzw. erhalten würden.

100 Die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme erweise sich auch unter Berücksichtigung des vorgesehenen Durchgangserwerbs der Grundstücke durch den Antragsgegner nach § 166 Abs. 3 Satz 1, § 169 Abs. 3 Satz 1 BauGB und der enteignungsrechtlichen Vorwirkung nach Abwägung der für und gegen eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme sprechenden öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander nach den für diese Abwägung geltenden Maßstäben als erforderlich.

101 Für das südliche „Schlüsselgrundstück“ überwiege im Ergebnis das öffentliche Interesse daran, dass der Antragsgegner das Grundstück des Bundeseisenbahnvermögens nach Maßgabe der §§ 165 ff. BauGB transitorisch erwerbe, entwickle und es anschließend für die Baumaßnahmen zur Umsetzung der Entwicklungsziele wieder veräußere, deutlich das entgegenstehende Interesse des Bundeseisenbahnvermögens an einer möglichst gewinnbringenden Eigenverwertung. Dabei könne sich das Bundeseisenbahnvermögen nicht auf Art. 14 GG berufen, weil es als (nicht rechtsfähiges) Sondervermögen des Bundes nicht grundrechtsfähig sei. Abzuwägen sei damit nur das Vermögensinteresse des Bundeseisenbahnvermögens bzw. des Bundes. Insoweit entspreche es gängiger Praxis des Bundeseisenbahnvermögens, nicht mehr zu Bahnzwecken erforderliche Grundstücke zunächst am Markt meistbietend zu veräußern und erst anschließend die Freistellung von Bahnbetriebszwecken nach § 23 AEG zu betreiben. Das gemeindliche Vorkaufsrecht helfe in solchen Fällen nicht. Es sei durch § 26 Nr. 3 BauGB beschränkt mit der Folge, dass die Gemeinde die Planungshoheit für das entsprechende Areal häufig erst dann erlange, wenn sich die Grundstücke bereits im privaten Eigentum befänden, mit der weiteren Folge, dass eine Planung, welche die Privatnützigkeit des Grundstückseigentums gegenüber der Planung von Einrichtungen zugunsten der Allgemeinheit in größerem Umfang zurückstelle, nicht unerheblich erschwert oder unmöglich werde. Hinsichtlich einer eigenen Entwicklung des Grundstücks durch das Bundeseisenbahnvermögen oder einen privaten Erwerber sei zu berücksichtigen, dass es sich überwiegend um Flächen im Außenbereich gemäß § 35 BauGB handele und insoweit die Aufstellung eines Bebauungsplans oder mehrerer Bebauungspläne erforderlich wäre. Aufgrund der komplexen Anforderungen an die vorlaufende Bodensanierung und die Bebauung unter Beachtung der Anforderungen, die der Schienenverkehr insoweit an den Schallschutz für eine schienennahe Wohnbebauung stelle, sei deshalb die Verwirklichung der Bebauung durch das Bundeseisenbahnvermögen bzw. einen Erwerber in naher Zukunft unwahrscheinlich. Jedenfalls sei eine Bebauung unter Berücksichtigung der erforderlichen hohen Flächenabgaben für die Trasse der Ostumfahrung Bahnhofstraße sowie für den Schulstandort für einen privaten Erwerber nicht wirtschaftlich. Wahrscheinlicher wäre daher, dass das Grundstück weiterhin brachliegen und lediglich zu spekulativen Zwecken „durchgehandelt“ würde. Dagegen sprächen gewichtige öffentliche Belange, insbesondere in Form der Deckung eines dringend benötigten Bedarfs an Wohnungen zu niedrigen Preisen sowie an der Schaffung von Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen für eine Inanspruchnahme durch den Antragsgegner im Rahmen einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme. Dabei biete nur die Inanspruchnahme der früher zu Bahnzwecken genutzten Fläche des ehemaligen Güterbahnhofs Köpenick die Möglichkeit, unter größtmöglicher Reduzierung des Flächenverbrauchs mitten im Bezirk Treptow-Köpenick ein lebendiges modernes Stadtquartier zu schaffen, das zugleich die bezirkliche Infrastruktur entlaste und eine städtebauliche Verbindung zwischen den Quartieren im Norden und im Süden der Bahngleise herstelle. Dabei könne zugleich ein wesentlicher Beitrag zur Verbesserung der Umwelt geleistet werden, indem die vorhandenen Brachflächen von Altlasten und schädlichen Bodenveränderungen befreit und das bislang ungenutzte, verwahrloste Areal zu einem ökologischen und sozialen Vorzeigequartier entwickelt werde.

102 Auch für das nördlich der Bahngleise liegende Grundstück der Antragstellerin überwiege das öffentliche Interesse an der zügigen Durchführung der Entwicklungsmaßnahme das private Interesse der Antragstellerin an einer entwicklungsunabhängigen Bebauung bzw. Nutzung. Eine isolierte Planung für das Grundstück der Antragstellerin sei nie in Betracht gekommen und komme auch weiterhin nicht in Betracht.

103 Die Antragstellerin habe sich zwar früher intensiv um eine Grundstücksentwicklung bemüht und eine grundsätzliche Bereitschaft zur Mitwirkung am Erreichen der städtebaulichen Entwicklungsziele erklärt. Diese früheren Bemühungen seien aber erfolglos geblieben, weil das Schaffen von Baurecht auch unabhängig von der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme auf vielfältige Probleme gestoßen sei. Es habe sich um hochgradig schadstoffbelastete Flächen gehandelt, die nur unter Überwinden erheblicher Schwierigkeiten freizulegen und zu erschließen gewesen wären. Deshalb habe schon der niedrige Kaufpreis von rund 300.000 Euro, den die Antragstellerin im Jahr 2012 für das Grundstück bezahlt habe, nicht den tatsächlichen Wert dieser Flächen abgebildet. Eine Bebauung durch die Antragstellerin wäre mit erheblichen finanziellen Aufwendungen für die Freilegung des Grundstücks unter Beseitigung der Bodenkontamination verbunden gewesen. Außerdem werde weniger als die Hälfte der Fläche bebaut werden können, weil ein Großteil des Grundstücks für öffentliche Zwecke benötigt werde, nämlich als Trasse der Ostumfahrung Bahnhofstraße, als parallel dazu verlaufende öffentliche Rad- und Fußwege und als naturschutzrechtliche Ausgleichsfläche. Zudem setze jede Bebauung voraus, dass vorher eine Abstützung zum Bahndamm errichtet werde, die mit erheblichem Koordinationsaufwand verbunden sei, weil sie mit der Deutschen Bahn AG und ihren Planungen für den Regionalbahnausbau abgestimmt werden müsse. Angesichts all dieser Umstände sei nicht zu erwarten, dass die Antragstellerin auf dem Grundstück, das einen nur sehr geringen entwicklungsunbeeinflussten Verkehrswert habe, zu einer den mit der Entwicklungsmaßnahme verfolgten Zielen und Zwecken entsprechenden Entwicklung wirtschaftlich in der Lage sein würde. Zumal die Antragstellerin ursprünglich rund 1.200 Wohnungen, u.a. mit kleineren Wohnungen als „Studentenapartments“, habe bauen wollen, während das Strukturkonzept der Entwicklungsmaßnahme für die nicht öffentlichen Zwecken dienende Restfläche nur rund 400 Wohnungen vorsehe, von denen ein großer Teil mietpreis- und belegungsgebunden sein solle. Die neue Vorstellung der Antragstellerin, ihr Grundstück sei bei einer in den Berliner Wohngebieten vermeintlich üblichen Dichte mit 800 Wohnungen bebaubar, sei angesichts der vom Antragsgegner aufgezeigten besonderen, einem typischen Berliner Wohngebiet nicht vergleichbaren Umstände (nämlich der Ostumfahrung Bahnhofstraße, die das Grundstück durchschneide, sowie der Erstreckung des Grundstücks entlang der Bahngleise) nicht nachvollziehbar. Eine Bebauung mit nur 400 Wohnungen habe die Antragstellerin „bislang in jedem mit ihr hierzu geführten Gespräch als unzureichend abgelehnt“. Ohne das Instrument der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme könne der Antragsgegner folglich nicht die für das Grundstück vorgesehene Wohnbebauung sowie das geplante Dienstleistungs- und Mobilitätszentrum im westlichen Teil an der BG…straße koordinieren und gegebenenfalls auch gegen den Willen der Antragstellerin verwirklichen. Daran ändere sich auch nichts dadurch, dass die Antragstellerin nach Erkennen der Ablehnung ihrer Vorstellungen durch den Antragsgegner dazu übergegangen sei, eine „uneingeschränkte Mitwirkungsbereitschaft“ zu behaupten. Diese „Mitwirkungsbereitschaft“ sei jedoch nicht glaubhaft gewesen, sondern eine Umstellung ihrer Verhandlungsstrategie, mit der die Antragstellerin darauf gezielt habe, den Antragsgegner von seiner Planung für die Verwirklichung eines Stadtquartieres abzubringen und zur isolierten Planung eines Wohnstandorts mit einem Schwerpunkt auf ihren eigenen Flächen überzugehen. Dabei habe der Antragsgegner nicht – wie die Antragstellerin behaupte – ihr Vorhaben „weitestgehend in die Entwicklungsmaßnahme übernommen“, sondern vollständig und ohne „Vorgaben“ der Antragstellerin eine eigene Prüfung vorgenommen, auf dem Areal des ehemaligen Güterbahnhofs Köpenick Wohnungen, Wohnfolgeeinrichtungen und die benötigten Flächen für den Gemeinbedarf unterzubringen. Der Umstand, dass das Strukturkonzept der Entwicklungsmaßnahme für das Grundstück der Antragstellerin auch Wohnungsbau vorsehe, habe mit deren eigenen Planungsvorstellungen nichts zu tun. Zudem dürfte die Antragstellerin für eine eigene Entwicklung ihres Grundstücks auf eine Fremdfinanzierung angewiesen gewesen sein, die auf der Grundlage der Planungen des Antragsgegners wegen des geringen entwicklungsunbeeinflussten Verkehrswertes des Grundstücks wirtschaftlich nicht darstellbar gewesen wäre. Entgegen dem Vorbringen der Antragstellerin ergebe sich die Unwirtschaftlichkeit der eigenen Entwicklung des Grundstücks durch sie unabhängig von der gegenüber dem „Berliner Modell der kooperativen Baulandentwicklung“ höheren Quote an günstigen Wohnungen als ein Ziel der Entwicklungsmaßnahme. Zudem ziele die Entwicklungsmaßnahme in zulässiger Weise darauf, die Entstehung hochpreisigen Wohnraums, den sich ein beachtlicher Teil der wohnungssuchenden Bevölkerung nicht leisten könnte, zu verhindern und stattdessen vermehrt mietpreisgebundene Wohnungen zu errichten. Es sei in der Rechtsprechung anerkannt, dass eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme neben den in § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB ausdrücklich genannten Zielen auch eine Vielzahl weiterer öffentlicher Interessen verfolgen könne, u.a. auch das Ziel, für die Befriedigung von Wohnbedürfnissen Maßnahmen des sozialen Wohnungsbaus vorzusehen. Nicht nur in Berlin allgemein, sondern insbesondere im Bezirk Treptow-Köpenick von Berlin bestehe über die allgemeine Wohnraumknappheit hinaus ein besonderes Bedürfnis an Mietwohnungen im unteren bzw. mittleren Preissegment. Entsprechend diesem dringenden Anliegen der Stadtplanung werde der Antragsgegner in den zukünftigen Bebauungsplänen des Entwicklungsbereichs Flächen gemäß § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB festsetzen, bei denen der Anteil der mit Mitteln des sozialen Wohnraums geförderten Wohnungen gegenüber dem genannten Berliner Modell auf durchschnittlich rund 40 % erhöht werde. Demgegenüber sei die Antragstellerin nicht in der Lage, die Wohnbebauung auf ihrem Grundstück nach den Anforderungen des „Berliner Modells der kooperativen Baulandentwicklung“ zu verwirklichen, und erst recht nicht, die darüberhinausgehenden Ziele und Zwecke der Entwicklungsmaßnahme zu verwirklichen. Der Antragsgegner sei nie bereit gewesen und auch weiterhin nicht dazu bereit, für das Grundstück der Antragstellerin Bauland zu ihren Gunsten auszuweisen, ohne dabei gleichzeitig die städtebaulichen Defizite rund um den ehemaligen Güterbahnhof Köpenick insgesamt zu beseitigen. Dazu gehöre nicht nur der Wohnungsbau, sondern insbesondere auch die Lösung der Mobilitätsprobleme sowie die Schaffung der dringend benötigten Schulstandorte einschließlich der insoweit erforderlichen Finanzierung. Nach den städtebaulichen Zielen des Antragsgegners stehe die Entwicklung des Grundstücks der Antragstellerin in einem untrennbaren Zusammenhang mit der Entwicklung des südlichen „Schlüsselareals“, also der brachliegenden Flächen des Bundeseisenbahnvermögens, die für den Beschluss über die Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs ausschlaggebend gewesen seien. Sowohl das südliche „Schlüsselareal“ als auch das Grundstück der Antragstellerin wiesen dieselben Probleme insbesondere hinsichtlich der erforderlichen Ordnungsmaßnahmen, der Freilegung, der Erschließung und der Abstimmung mit der Deutschen Bahn AG auf. Darüber hinaus würden sie durch die Ostumfahrung Bahnhofstraße miteinander dergestalt „verklammert“ werden, dass eine isolierte Entwicklung und Bebauung nur des südlichen „Schlüsselgrundstücks“ durch eine städtebauliche Entwicklungsmaßnahme weder sinnvoll noch überhaupt möglich erscheine. Soweit die Antragstellerin nunmehr mit Schriftsatz vom 5. Juni 2024 erstmals ausführe, die Entwicklung ihres Grundstücks auch für „deutlich unter 800“ Wohnungen mit dem Antragsgegner vorantreiben zu wollen und damit ihr Einverständnis mit dem Bau von nur rund 400 Wohnungen gemeint sein sollte, möge dies jetzt den Abschluss einer Abwendungsvereinbarung nach § 166 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 BauGB – wie sie der Antragsgegner in seinem Schreiben vom 18. Februar 2020 erläutert habe – möglich erscheinen lassen, ändere aber nichts daran, dass der Antragsgegner vor dem Beschluss der Entwicklungsbereichsverordnung davon habe ausgehen dürfen, dass die Antragstellerin zu einer Mitwirkung an der Verwirklichung der Entwicklungsmaßnahme auf ihrem Grundstück nicht bereit sei und deshalb auch der Abschluss eines städtebaulichen Vertrages mit ihr nicht in Betracht komme. Eine Abwendungsvereinbarung im Sinne der genannten Vorschrift und des Schreibens vom 18. Februar 2020, das die Vorschrift auch zitiere, komme erst in Betracht, wenn die Entwicklungsziele für das Grundstück hinreichend bestimmt oder bestimmbar seien und habe nichts damit zu tun, dass nach der Prognose des Antragsgegners zum Zeitpunkt des Beschlusses über die Entwicklungsbereichsverordnung das Grundstück nicht durch Abschluss eines städtebaulichen Vertrages anstelle der Entwicklungsmaßnahme entwickelbar sei.

104 Die zügige Durchführung der Entwicklungsmaßnahme innerhalb eines angemessenen Zeitraums gemäß § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 BauGB sei gewährleistet. Der hier veranschlagte Zeitraum von bis zu 15 Jahren sei u.a. der besonderen Komplexität der Koordination der Infrastrukturmaßnahmen mit dem Wohnungsbau sowie der aufwändigen Ordnungsmaßnahmen geschuldet, hinzu komme das Freistellungsverfahren nach § 23 AEG aufgrund des vom Antragsgegner im Oktober 2018 gestellten und wiederholt angepassten Antrags, und der heftige Widerstand der Eigentümer der betroffenen Grundstücke gegen die Maßnahme während der vorbereitenden Untersuchungen, der rechtliche Auseinandersetzungen erwarten lasse.

105 Die Finanzierung der Entwicklungsmaßnahme habe der Antragsgegner durch das Aufstellen einer Kosten- und Finanzierungsübersicht sichergestellt, die auch das aus den allgemeinen Haushaltsmitteln zu deckende voraussichtliche Defizit ausweise, und in einem Bericht dem Abgeordnetenhaus vorgelegt, das diesen Bericht zustimmend zur Kenntnis genommen habe.

106 Die Änderung des räumlichen Geltungsbereichs durch die Teilaufhebung sei insbesondere eine Folge des von der Deutschen Bahn AG mit Schreiben vom 29. Januar 2021 an das Eisenbahn-Bundesamt angemeldeten Bedarfs für „Puffergleise“. Insoweit beruhe die Teilaufhebung auf § 162 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB i.V.m. § 168 Abs. 1 Nr. 8 BauGB wegen nachträglicher Undurchführbarkeit der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme für diesen Teilbereich.

107 In der mündlichen Verhandlung haben die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt, soweit der Antragsgegner die streitgegenständliche Entwicklungsbereichsverordnung vom 12. Mai 2020 durch die Verordnung zur teilweisen Aufhebung der Verordnung über die förmliche Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs ehemaliger Güterbahnhof Köpenick vom 14. Juni 2022 (GVBl. S. 380) teilweise aufgehoben hat.

108 Die von der Antragstellerin begehrten Beiladungen des Bundeseisenbahnvermögens und der Deutschen Bahn AG sind mit Beschluss vom 21. Juli 2023 abgelehnt worden.

109 Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die gewechselten Schriftsätze sowie die beigezogenen Voruntersuchungsvorgänge (33 Ordner) und den beigezogenen Verordnungsvorgang (ein Hefter) Bezug genommen, die vorgelegen haben und Gegenstand der mündlichen Verhandlung gewesen sind.

Entscheidungsgründe

110 Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren entsprechend § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen.

111 Im Übrigen hat der Normenkontrollantrag keinen Erfolg. Er ist zwar zulässig, aber unbegründet.

112 I. Der nach Maßgabe des § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO statthafte Antrag ist zulässig. Insbesondere ist die Antragstellerin für ihren fristgerecht erhobenen Normenkontrollantrag nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO antragsbefugt, weil sie Eigentümerin von Grundstücken im festgelegten Entwicklungsbereich ist.

113 II. Der Normenkontrollantrag ist indessen unbegründet.

114 1. Bedenken gegen die formelle Rechtmäßigkeit der Verordnung bestehen nicht.

115 Die Verordnungsform und die Zuständigkeit des Senats von Berlin als Beschlussorgan folgen aus § 165 Abs. 6 Satz 1, § 246 Abs. 2 Satz 1 BauGB i.V.m. § 27 Abs. 1 Satz 1 AGBauGB.

116 Das Verfahrenserfordernis der Beteiligung und Mitwirkung der Betroffenen in den vorbereitenden Untersuchungen (§ 165 Abs. 4 Satz 2 i.V.m. § 137 BauGB) ist beachtet (Abschlussbericht über die vorbereitenden Untersuchungen Ehemaliger Güterbahnhof Köpenick, September 2019, AH-Drs. 18/2269 vom 16. Oktober 2019, Anlage 02, S. 153 – 180; ausführliche Begründung zur förmlichen Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs ehemaliger Güterbahnhof Köpenick, Februar 2020, AH-Drs. 18/2744 vom 27. Mai 2020, lfd. Nr. 1, Verordnungs-Nr. 18/220, Vorlage des Senats, Anlage 1, S. 47 – 65). Ungeachtet dessen wäre eine Verletzung von § 137 BauGB für die Rechtswirksamkeit der Entwicklungsverordnung unbeachtlich, weil § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB diese Vorschriften nicht aufführt (BVerwG, Beschluss vom 8. Juli 2009 – 4 BN 12.09 – juris Rn. 3).

117 Die Entwicklungsverordnung ist ordnungsgemäß ausgefertigt worden. Die ausweislich der beglaubigten Abschrift im Vorgang über den Verordnungserlass ordnungsgemäße Ausfertigung (Verordnungsvorgang Bl. 97) hat sich durch Inaugenscheinnahme des bei der Senatsverwaltung für Justiz verwahrten und vom Antragsgegner in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Originals bestätigt. Das Datum und die handschriftlichen Namenszüge der Unterschriften des Regierenden Bürgermeisters und der Senatorin für Stadtentwicklung und Wohnen auf der Originalurkunde stimmen mit den Angaben des Datums und der Namen in der beglaubigten Abschrift überein. Damit ist den Anforderungen an eine Ausfertigung als formelle Wirksamkeitsvoraussetzung genügt. Der weitere Vermerk eines Senatsrats auf der Abschrift beglaubigt lediglich deren Übereinstimmung mit der Originalurkunde und ist für die wirksame Ausfertigung selbst irrelevant. Ebenso ohne Bedeutung für die Wirksamkeit der Ausfertigung durch den Regierenden Bürgermeister und die zuständige Senatorin ist der weitere Vermerk einer Oberamtsrätin, der sowohl auf der Originalurkunde als auch auf der beglaubigten Abschrift die Übereinstimmung des jeweils vorstehenden Wortlauts der Verordnung mit dem durch Senatsbeschluss verabschiedeten Wortlaut beglaubigt.

118 Gegen die Bekanntmachung (GVBl. 2020 S. 327) sind konkrete Bedenken weder erhoben worden noch sonst ersichtlich. Nichts anderes ergibt sich für die Teilaufhebungsverordnung vom 14. Juni 2022 (GVBl. S. 380).

119 Der städtebauliche Entwicklungsbereich ist außerdem im Sinne von § 165 Abs. 6 Satz 2 BauGB in der Entwicklungsverordnung hinreichend bezeichnet. Der Verordnung ist in den in § 1 Abs. 2 des Verordnungstextes in Bezug genommenen Anlagen als Anlage 1 eine Karte im Maßstab 1:7.000 mit zwei Detailvergrößerungen im Maßstab 1:3.000 beigefügt, auf der die Flurstücksnummern und -grenzen zu erkennen sind, ferner als Anlage 2 eine Flurstücksliste, in der bei den nur mit einer Teilfläche einbezogenen Flurstücken in einer Spalte „Beschreibung Teilfläche Flurstück“ die Lage und Abgrenzung der Teilfläche im Einzelnen näher – und insoweit auch hinreichend genau – beschrieben ist. Das Gleiche gilt für die nach der Teilaufhebungsverordnung im räumlichen Geltungsbereich der Entwicklungsbereichsverordnung verbleibenden Flurstücke. Auch ihr ist eine entsprechende Karte sowie eine Flurstücksliste mit genauer Beschreibung der Teilflächen beigefügt, auf die der Text von § 1 Abs. 2 der Teilaufhebungsverordnung jeweils ausdrücklich Bezug nimmt.

120 Das Begründungserfordernis nach § 165 Abs. 7 BauGB ist hier sowohl durch den Abschlussbericht über die Voruntersuchungen als auch durch die ausführliche Begründung der Verordnung erfüllt. Eines ausdrücklichen Hinweises auf sie in der Verordnung selbst bedarf es dazu nicht. Auch ist ohne Belang, dass der Bericht über die Ergebnisse der vorbereitenden Untersuchungen dem Abgeordnetenhaus zwar vorgelegen habe, von diesem aber nicht ausdrücklich gebilligt worden sei. Darauf kommt es nicht an, weil nicht das Abgeordnetenhaus die nach § 165 Abs. 3 Satz 2 BauGB zu treffende Abwägung vornimmt, sondern der Senat von Berlin. Die rechtliche Bedeutung der von § 165 Abs. 7 BauGB geforderten Begründung liegt vor allem darin, dass sie Grundlage der von der Gemeinde beim Satzungsbeschluss zu treffenden enteignungsrechtlichen Abwägung sowie der allgemeinen Abwägung einschließlich der Entscheidung über eine zweckmäßige Gebietsabgrenzung ist. Sie ist dementsprechend wesentliche Beurteilungsgrundlage im Rahmen einer gerichtlichen Nachprüfung der Satzung (Runkel/Richter, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand November 2025, § 165 Rn. 130). Sowohl der Abschlussbericht über die Ergebnisse der vorbereitenden Untersuchungen als auch seine Zusammenfassung und Aktualisierung in der ausführlichen Begründung der Verordnung haben dem Senat von Berlin – dem für den Beschluss über die Verordnung zuständigen Organ – vorgelegen und sind von ihm beschlossen worden. Sie sind darüber hinaus jeweils als Anlage zu einer entsprechenden Vorlage an das Abgeordnetenhaus von Berlin veröffentlicht (AH-Drs. 18/2269, Anlage 02; AH-Drs. 18/2744, lfd. Nr. 1, Verordnungs-Nr. 18/220, Vorlage des Senats, Anlage 1) und damit allgemein zugänglich. Ungeachtet dessen ist auch das Begründungserfordernis nach § 165 Abs. 7 BauGB keine nach § 214 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB für die Rechtswirksamkeit der Entwicklungsverordnung beachtliche Vorschrift (Runkel/Richter, a.a.O., Rn. 130).

121 2. Auch in materieller Hinsicht begegnet die Entwicklungsbereichsverordnung in der Fassung der Teilaufhebungsverordnung keinen Bedenken.

122 a) Die Entwicklungsmaßnahme entspricht den Zielen und Zwecken des § 165 Abs. 2 BauGB (§ 165 Abs. 3 Nr. 1 i.V.m. § 165 Abs. 2 BauGB). Danach sollen mit städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen Ortsteile und andere Teile des Gemeindegebiets entsprechend ihrer besonderen Bedeutung für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung der Gemeinde oder entsprechend der angestrebten Entwicklung des Landesgebiets oder der Region erstmalig entwickelt oder im Rahmen einer städtebaulichen Neuordnung einer neuen Entwicklung zugeführt werden.

123 aa) Die Ziele der Entwicklungsverordnung ergeben sich aus dem Abschlussbericht zur Voruntersuchung (Abschlussbericht über die Voruntersuchungen, AH-Drs. 18/2269, a.a.O., S. 147 – 151) und aus der ausführlichen Begründung (AH-Drs. 18/2744, lfd. Nr. 1, Verordnungs-Nr. 18/220, Vorlage des Senats, Anlage 1, Stand Februar 2020, S. 45 – 47). Danach zielt die Entwicklungsbereichsverordnung darauf, ein neues Stadtquartier mit rund 1.800 Wohneinheiten zu errichten, von denen mindestens 40 % als preiswerter Wohnraum einer Mietpreisbindung unterliegen, dadurch die große Brachfläche des ehemaligen Güterbahnhofs zu revitalisieren und erstmalig in das Stadtgefüge einzugliedern und damit die Funktion der angrenzenden Quartiere zu stärken, den vorhandenen kleinteiligen Gewerbestandort am Brandenburgplatz zu qualifizieren, neu zu strukturieren und zu erweitern, um die vorhandenen Betriebe vor Ort zu sichern und zugleich die erforderlichen neuen Arbeitsstätten für Gewerbe zu schaffen, zwei neue Grundschulen und eine Integrierte Sekundarschule zu bauen, um neben der Versorgung der Bewohner des neuen Stadtquartiers insbesondere dazu beizutragen, die infolge steigender Einwohnerzahlen und einer sich verjüngenden Bevölkerung wachsenden Defizite im Bereich der Schulversorgung in den benachbarten Quartieren bzw. im Bezirk Treptow-Köpenick auszugleichen, die geplante übergeordnete Umfahrungsstraße (Ostumfahrung Bahnhofstraße, von der MR… Straße nördlich des Bahnhofs Köpenick über den SX…damm nach Osten, dann nach Süden die Bahntrasse querend und bis zum Brandenburgplatz) durch das Gebiet zu führen, um als Voraussetzung für den Wohnungsbau den neu entwickelten Stadtteil zu erschließen und außerdem zu einer Verkehrsentlastung im Umfeld beitragen, das Fuß- und Radwegenetz bedarfsgerecht zu erweitern und mit der Umsetzung dieser Verkehrs- und Mobilitätsziele die bestehenden verkehrlichen Engpässe und Barrieren zu überwinden und eine bessere Vernetzung mit den benachbarten Stadtteilen herzustellen, sowie einen Verbund diversifizierter – zum Teil öffentlicher, zum Teil naturbelassener – Grün- und Freiflächen zu planen und zu sichern, der den Ausgleich für die mit den geplanten Baumaßnahmen verbundenen Eingriffe in Natur und Landschaft gewährleistet.

124 Diese Ziele lassen sich alle ohne Weiteres dem städtebaulichen Aufgabenbereich zuordnen und sind damit grundsätzlich als Regelungsgegenstand einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme geeignet.

125 bb) Den genannten Zielen fehlt es auch mit Blick auf die enteignungsrechtlichen Vorwirkungen (§ 169 Abs. 3 BauGB) nicht an einer hinreichenden inhaltlichen Bestimmtheit. Der Umstand, dass die Entwicklungsverordnung selbst die Entwicklungsziele nicht ausdrücklich benennt, ändert daran nichts. Hinsichtlich des Verordnungstextes fordert § 165 Abs. 6 Satz 2 BauGB nur, den städtebaulichen Entwicklungsbereich zu bezeichnen. Das ist hier erfüllt (s.o. unter II.1. der Entscheidungsgründe). Außerdem ist nach § 165 Abs. 7 BauGB der Verordnung eine Begründung beizufügen, in der die Gründe darzulegen sind, welche die förmliche Festlegung des entwicklungsbedürftigen Bereichs rechtfertigen. Diese Anforderung ist ebenfalls erfüllt (s.o.).

126 Im Hinblick auf den Gesetzesvorbehalt des Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG müssen die betroffenen Grundstückseigentümer dem Gesetz oder der darauf beruhenden Verordnung entnehmen können, für welche Zwecke sie mit einer Enteignung rechnen müssen. Ohne ausreichende Konkretisierung der Entwicklungsziele fehlte es außerdem an einem Bezugspunkt für die Beurteilung der Erforderlichkeit der Entwicklungsmaßnahme aus Gründen des Allgemeinwohls, § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 18. Juli 2016 – OVG 2 A 13.14 – juris Rn. 61; VGH Mannheim, Urteil vom 6. Juli 2021 – 3 S 2103/19 – juris Rn. 56). Da im Grundsatz alle Grundstücke im Entwicklungsbereich in das Eigentum der Gemeinde überführt werden sollen (§ 166 Abs. 3 Satz 1 BauGB), erforderlichenfalls im Wege der Enteignung (§ 169 Abs. 3 Satz 1 BauGB), ist die Prüfung der Enteignungsvoraussetzungen auf den Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses vorverlagert. Allerdings handelt es sich um eine eher pauschale Prüfung (OVG Münster, Urteil vom 18. Dezember 2008 – 10 D 104/06.NE – juris Rn. 61). Dabei ist zu berücksichtigen, dass eine Entwicklungsbereichsverordnung zum Zeitpunkt ihres Beschlusses keine abschließende Planung enthält. Die Gemeinde darf die angestrebten Ziele der Neuordnung nicht gänzlich offenlassen und gleichsam einen Entwicklungsbereich „auf Vorrat“ festlegen (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 18. Juli 2016, a.a.O., Rn. 61). Da der Entwicklungsbereich regelmäßig große Flächen beansprucht und im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses noch keine bis ins Einzelne gehende Plankonzeption vorliegen muss, können aber die Enteignungsvoraussetzungen zu diesem Zeitpunkt nicht schon für jedes Grundstück abschließend geprüft werden (OVG Münster, Urteil vom 18. Dezember 2008 – 10 D 104/06.NE – juris Rn. 61). Die Entwicklungsziele müssen nicht im Verordnungstext selbst ausdrücklich benannt werden. Vielmehr genügt es, wenn sie sich der Begründung nach § 165 Abs. 7 BauGB entnehmen lassen (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 18. Juli 2016, a.a.O., Rn. 62).

127 Diesen Maßstäben genügen der Abschlussbericht über die Ergebnisse der vorbereitenden Untersuchungen und die zusammen mit der Verordnung ebenfalls vom Senat von Berlin beschlossene und dem Abgeordnetenhaus vorgelegte ausführliche Begründung der Verordnung. Den ausführlichen Erläuterungen kann jeder Grundstückseigentümer ohne Weiteres in einer den Anforderungen von Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG genügenden Weise entnehmen, für welche Zwecke er mit einer Enteignung rechnen muss. Das stellt auch die Antragstellerin nicht näher in Frage.

128 cc) Der Entwicklungsbereich erfüllt in seiner räumlichen Ausdehnung und seinem räumlichen Zusammenhang noch die Voraussetzungen eines „Ortsteils“, im Übrigen jedenfalls die eines „anderen Teils des Gemeindegebiets“ im Sinne von § 165 Abs. 2 BauGB.

129 Unter Ortsteil im Sinne dieser Vorschrift ist ein Teil des Gemeindegebiets zu verstehen, der wesentliche Teilfunktionen des vorhandenen Orts in sich vereinigt. Der Ortsteil ist begrifflich mit einer gewissen flächenmäßigen Größe verbunden, welche seine besondere städtebauliche Bedeutung regelmäßig impliziert. Letzteres gilt auch für andere Teile des Gemeindegebiets, die ihrer Fläche nach einem Ortsteil vergleichbar sind. Abgesehen von diesen Gebietsteilen, denen allein aufgrund ihrer Ausdehnung eine besondere städtebauliche Bedeutung beizumessen ist, gehören zu den anderen Teilen des Gemeindegebiets im Sinne von § 165 Abs. 2 BauGB etwa solche städtebaulichen Gebilde, die wegen ihrer Stellung im Gesamtgefüge des Gemeindegebiets, des Landesgebiets oder der Region städtebaulich bedeutsam sind, insbesondere für das Funktionieren dieses Gesamtgefüges auf der Grundlage aufeinander abgestimmter und tauglicher Teilfunktionen. Das bedeutet, dass nicht jedes Baugebiet für eine Entwicklungsmaßnahme in Frage kommt. Vielmehr muss der betreffende Gebietsteil ein beträchtliches Eigengewicht haben, das auch im Gesamtgefüge der Gemeinde deutlich wahrnehmbar ist. Der in § 165 Abs. 2 BauGB verwandte Begriff der besonderen Bedeutung für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung der Gemeinde umfasst neben dem quantitativen Aspekt in der Regel auch eine qualitative Komponente (OVG Münster, Urteil vom 18. Dezember 2008 – 10 D 104/06.NE – juris Rn. 49 – 52).

130 Nach diesen Maßstäben erfüllt der Entwicklungsbereich von – nach der Teilaufhebung – 35 ha Größe noch die Merkmale eines Ortsteils in diesem Sinne. Allerdings hat der Antragsgegner schon im Abschlussbericht zu den vorbereitenden Untersuchungen festgestellt, dass die damals vorgesehene Größe von etwa 50 ha im Vergleich etwa zu den früheren Entwicklungsbereichen „Wasserstadt-Oberhavel“ (206 ha) oder „Rummelsburger Bucht“ (131 ha) im unteren Bereich der bisher in Berlin festgelegten Entwicklungsbereiche liege. Indessen weist auch der vorliegende Entwicklungsbereich von rund 35 ha in seiner Funktion als Stadtquartier mit 1.800 neuen Wohnungen für etwa 4.000 Bewohner am (geplanten) neuen Regionalbahnhof Köpenick, mit den zwei Grundschulen und einer Integrierten Sekundarschule, die alle drei einem über den Entwicklungsbereich hinausgehenden Bedarf dienen, mit der Ostumfahrung Bahnhofstraße als Haupterschließungsstraße in ihrer ebenfalls über den Entwicklungsbereich hinauswirkenden erheblichen Entlastungsfunktion für den Verkehr im Bezirk und mit dem an diese neue übergeordnete Straße angeschlossenen Gewerbestandort im Süden das nötige Eigengewicht für einen Ortsteil im o.a. Sinne auf. Ohnehin ist nach dem Leitbild der Innenentwicklung, das der modernen nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung zugrunde liegt, von einer Verringerung der Größe der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme „im Sinne von kleinräumigeren Maßnahmen“ auszugehen (Mitschang, DVBl. 2014, 276 ff., 283).

131 Jedenfalls kommt dem 35 ha großen Entwicklungsbereich aufgrund dieses Eigengewichts zumindest die Qualität eines anderen Teils des Gemeindegebiets im Sinne von § 165 Abs. 2 BauGB zu.

132 dd) Das Entwicklungsbereichsvorhaben hat zudem den Charakter einer Gesamtmaßnahme. Als Gesamtmaßnahme unterscheidet sich der städtebauliche Entwicklungsbereich nach § 165 BauGB von den „einfacheren“ städtebaulichen Planungen und Maßnahmen dadurch, dass die Gemeinde zur einheitlichen Vorbereitung und zügigen Durchführung eine Vielzahl von Initiativen und Maßnahmen zu ergreifen hat und dadurch erst den angestrebten Erfolg gewährleistet (BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998 – 4 CN 5.97 – juris Rn. 32). Das ist hier der Fall.

133 Nach dem Abschlussbericht über die Ergebnisse der Voruntersuchungen und der ausführlichen Begründung zur Verordnung ist beabsichtigt, durch eine Vielzahl von koordinierten und aufeinander abgestimmten Einzelmaßnahmen innerhalb eines Zeitraums von 15 Jahren eine geschlossene Planungskonzeption für ein genau umgrenztes Gebiet zu verwirklichen. Dies entspricht dem Charakter einer Gesamtmaßnahme (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 6. Juli 2021 – 3 S 2103/19 – juris Rn. 77). Die Komplexität der beabsichtigten Entwicklung wird hier bestimmt durch das „Nebeneinander“ u.a. der Wohnbebauung mit 1.800 Wohneinheiten für etwa 4.000 Einwohner unter Berücksichtigung des Anteils von 40 % geförderter Wohnungen, des Baus einer größeren Integrierten Sekundarschule und zweier Grundschulen, der auf dem nördlichen „Schlüsselgrundstück“ der Antragstellerin und dem südlichen „Schlüsselgrundstück“ des Bundeseisenbahnvermögens notwendigen Vorbereitung der Bebauung durch Beseitigung bodenkontaminierender Altlasten und aufstehender verfallender Gebäude, der Abstimmung der zwei planfeststellungsbedürftigen Verkehrsinfrastrukturmaßnahmen, nämlich des nach § 18 AEG planfeststellungsbedürftigen Regionalbahnausbaus mit Regionalbahnhof und der – als Bau einer Straße II. Ordnung grundsätzlich nach § 22 Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 20 Nr. 2 BerlStrG planfeststellungsbedürftigen – den Entwicklungsbereich und die Bahntrasse querender Ostumfahrung Bahnhofstraße, miteinander und mit der Planung für die Flächen beiderseits der Gleistrasse und am Südende der Umfahrungsstraße um den Brandenburgplatz, ferner der Gewährleistung von Lärmschutz und der Schaffung entsprechender miteinander vernetzter Grün- und Ausgleichsflächen.

134 Der Abschlussbericht über die vorbereitenden Untersuchungen sieht dazu als Ziel die Aufstellung von vierzehn Bebauungsplänen vor (vgl. Abschlussbericht, AH-Drs. 18/2269, a.a.O., S. 303), die aufeinander abzustimmen sind.

135 Der Umstand, dass der Entwicklungsbereich durch die Gleistrasse der S-Bahn und der Fernbahn durchschnitten wird, stellt den Gesamtmaßnahmecharakter nicht in Frage. Selbst wenn man wegen der Gleistrasse, die zwischen dem nördlichen „Schlüsselgrundstück“ der Antragstellerin einerseits und dem südlichen „Schlüsselgrundstück“ des Bundeseisenbahnvermögens und dem anschließenden Gewerbestandort am Brandenburgplatz andererseits verläuft, den Entwicklungsbereich trotz der räumlichen Nähe als zwei voneinander getrennte Flächen ansieht, schließen auch voneinander getrennte Flächen die rechtliche Möglichkeit einer einheitlichen Entwicklungsmaßnahme nicht aus. Entscheidend ist, dass diese Flächen in einer funktionalen Beziehung zueinander stehen, welche die gemeinsame Überplanung und die einheitliche Durchführung zum Erreichen des bestimmten Entwicklungsziels nahelegt, etwa wenn die Teilflächen in der Weise voneinander abhängig sind, dass die Entwicklung des einen Teilgebiets auf derjenigen des anderen aufbaut oder davon abhängt (BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998 – 4 CN 2.97 – juris Rn. 14; VGH Kassel, Urteil vom 21. November 2024 – 4 C 1166/22.N – juris Rn. 76). Eine solche räumlich-funktionale Klammer ist hier in mehrfacher Hinsicht gegeben. Das nördliche und das südliche „Schlüsselgrundstück“ werden als insbesondere der Schaffung von Wohnstätten dienende Wohnstandorte des Entwicklungsbereichs durch mehrere weitere als Teil der Entwicklungsmaßnahme vorgesehene Einzelmaßnahmen funktional miteinander verknüpft. Dazu gehören die beide gleichermaßen erschließende übergeordnete Straße für die Umfahrung der Bahnhofstraße, der für beide „Schlüsselgrundstücke“ als Wohnstandort gleichermaßen bedeutsame Verkehrsknotenpunkt am neu zum Regionalbahnhof ausgebauten Bahnhof Köpenick mit der auf dem nördlichen „Schlüsselgrundstück“ als Verknüpfung der Verkehrsmittel vorgesehenen Mobilitätsstation und die auf dem südlichen „Schlüsselgrundstück“ vorgesehenen und das nördliche „Schlüsselgrundstück“ gleichermaßen mit versorgenden Schulstandorte für die Integrierte Sekundarschule und für eine Grundschule.

136 Darüber hinaus ergibt sich für das überwiegend zur Wohnnutzung der zukünftigen Bebauung gedachte nördliche „Schlüsselgrundstück“ genauso wie für das ebenfalls überwiegend zur Wohnnutzung der zukünftigen Bebauung gedachte südliche „Schlüsselgrundstück“ ein übergreifender Funktionszusammenhang des aufeinander abgestimmten Wohnens und Arbeitens mit der neu zu ordnenden baulichen Nutzung am Gewerbestandort Brandenburgplatz.

137 Danach bestehen hier keine Zweifel daran, dass es sich bei der Entwicklungsmaßnahme um eine Gesamtmaßnahme handelt, die auf die Entwicklung eines einheitlichen Orts- bzw. Gebietsteils abzielt. Entscheidend ist dabei, dass der Antragsgegner die Entwicklung eines neuen Stadtquartiers mit aufeinander bezogenen Gebieten anstrebt und dabei in seine planerische Konzeption einbezogen hat, die räumliche Trennung durch die Bahntrasse zu überwinden (vgl. auch VGH Kassel, Urteil vom 21. November 2024 – 4 C 1166/22.N – juris Rn. 77 für einen durch eine Autobahn und eine ICE-Strecke durchschnittenen städtebaulichen Entwicklungsbereich).

138 b) Der Verwirklichung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme steht nicht der Vorrang des Fachplanungsrechts für die Flächen entgegen, die nach § 18 AEG planfestgestellte Betriebsanlagen der Eisenbahn betreffen und insoweit der kommunalen Planungshoheit entzogen sind. Denn zum maßgeblichen Zeitpunkt des Beschlusses der Entwicklungsbereichsverordnung am 12. Mai 2020 und der Teilaufhebungsverordnung vom 14. Juni 2022 hat der Antragsgegner die Entwicklungsmaßnahme zulässigerweise in eine „Freistellungslage“ hineingeplant. Für die nach der Teilaufhebungsverordnung noch in Rede stehenden Bahnflächen hat er einen Anspruch auf Freistellung von den Bahnbetriebszwecken nach § 23 Abs. 1 Satz 1 AEG in der bis zum 28. Dezember 2023 geltenden Fassung (AEG a.F.), der im Übrigen auch aktuell fortbesteht (§ 38 Abs. 13 AEG).

139 Der Vorrang des Fachplanungsrechts betrifft hier zunächst die in den ursprünglichen Entwicklungsbereich einbezogenen Grundstücke mit dem S-Bahnhof Köpenick, dem westlichen Teil des S-Bahnhofs Hirschgarten, den sie verbindenden Gleisen der S-Bahn Line 3 und den südlich parallel dazu verlaufenden Gleisen der Fernbahnverbindung zwischen Berlin und Frankfurt (Oder). Diese Flächen waren zwar räumlich in den Entwicklungsbereich einbezogen worden, aber nicht Gegenstand von Entwicklungsmaßnahmen. Insoweit beschränkte sich die Verordnung nach ihrer Begründung von vornherein darauf, in den nördlichen und südlichen Rand-bereichen der Gleistrassen „Flächen, die voraussichtlich nicht mehr betriebsnotwendig sind, zur Arrondierung von öffentlichen Grün- und Erschließungsflächen“ heranzuziehen (ausführliche Begründung, AH-Drs. 18/2744, a.a.O., S. 54). Die Deutsche Bahn AG hatte deren Veräußerung an den Antragsgegner nach dem für 2027 vorgesehenen Abschluss des Ausbaus der Bahnstrecke in Aussicht gestellt (ebd.). Das Fehlen der kommunalen Planungshoheit für die weiterhin zu Bahnbetriebszwecken genutzten Flächen und die genannten Randstreifen zum nach § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB maßgeblichen Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Entwicklungsbereichsverordnung am 12. Mai 2020 ist indessen nicht mehr entscheidungserheblich, weil diese Flächen sowie ein Randstreifen der südlich der Gleistrasse angrenzenden Fläche des Bundeseisenbahnvermögens durch die Teilaufhebungsverordnung vom 14. Juni 2022 aus dem städtebaulichen Entwicklungsbereich herausgenommen worden sind.

140 Allerdings gehört zu den nach § 18 AEG (noch) planfestgestellten Flächen außerdem die nach der Teilaufhebungsverordnung im Entwicklungsbereich verbleibende Restfläche des südlichen „Schlüsselgrundstücks“ des Bundeseisenbahnvermögens. Diese Fläche ist nach ihrer Größe von 11,4 ha und der ihr für die Entwicklungsmaßnahme zugedachten Funktionen als größte Wohnbaufläche, Standort der Integrierten Sekundarschule und einer der beiden Grundschulen, für Grünflächen und für die Ostumfahrung Bahnhofstraße als Haupterschließungsstraße von zentraler Bedeutung für die Entwicklungsziele. Indessen führt der Umstand, dass dieses südliche „Schlüsselgrundstück“ nach § 18 AEG planfestgestellt und (noch) nicht nach § 23 AEG von Bahnbetriebszwecken freigestellt ist, nicht zur Unzulässigkeit seiner Einbeziehung in den Entwicklungsbereich und damit auch nicht zu einer daraus folgenden Unwirksamkeit der Entwicklungsbereichsverordnung.

141 Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zur Bauleitplanung ist eine Bahnfläche der kommunalen Planungshoheit nicht – nach Art eines exterritorialen Gebiets – völlig entzogen (BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1988 – 4 C 48.86 – juris Rn. 27). Die Gemeinde dürfe gemäß § 9 Abs. 6 BauGB nach anderen gesetzlichen Vorschriften getroffene Festsetzungen in den Bebauungsplan nachrichtlich übernehmen. Darüber hinaus sei eine Planung der Gemeinde in Bezug auf bestehende Anlagen und Flächen der Bahn zulässig, die inhaltlich keinen Konflikt mit dem besonderen Charakter der Bahnanlage auslöse, d.h. deren Zweckbestimmung, uneingeschränkt dem Bahnbetrieb zur Verfügung zu stehen, unangetastet lasse. So dürfe die Gemeinde in einem Bebauungsplan Spielhallen oder andere Vergnügungsstätten ausschließen oder einschränken und dabei auch einen vorhandenen Bahnhof mit einbeziehen (BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1988, a.a.O., Rn. 28). Stehe mit hinreichender Sicherheit die Aufhebung der besonderen bahnrechtlichen Zweckbestimmung einer Fläche bevor, so könne die Gemeinde außerdem für ihre in diesem Fall zu erwartenden Nutzungswünsche eine Bauleitplanung einleiten mit der Folge, dass sodann auch von den Sicherungsinstrumenten der Veränderungssperre und der Zurückstellung von Baugesuchen (§§ 14, 15 BauGB) Gebrauch gemacht werden könne. Jedoch hingen dann die abschließende Beschlussfassung über gemeindliche Bauleitpläne für bisher als Bahnanlagen dienende Flächen, soweit die Planung inhaltlich mit der Zweckbestimmung der Fläche für den Bahnbetrieb nicht vereinbar sei, und ihr Inkrafttreten davon ab, dass die beplante Fläche zuvor durch eine hierauf gerichtete Maßnahme ihren Rechtscharakter als Bahnanlage verloren habe (BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1988, a.a.O., Rn. 29). Die Aufhebung des besonderen rechtlichen Charakters einer Fläche als Bahnanlage müsse durch einen hoheitlichen Akt erfolgen, der für jedermann klare Verhältnisse darüber schaffe, ob und welche bisher als Bahnanlagen dienende Flächen künftig wieder für andere Arten von Nutzungen offen stünden (BVerwG, Urteil vom 16. Dezember 1988, a.a.O., Rn. 30 f.).

142 In einer späteren Entscheidung hat derselbe für das Bauplanungsrecht zuständige Senat des Bundesverwaltungsgerichts indessen die Frage bejaht, ob ein Bebauungsplan mit Festsetzungen, deren Verwirklichung artenschutzrechtlichen Verboten widersprechen würde, auch dann genehmigungsfähig sei, wenn eine Befreiung von diesen Verboten im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses noch nicht vorgelegen habe (BVerwG, Beschluss vom 25. August 1997 – 4 NB 12.97 – juris Rn. 12). Zwar verstoße ein Bebauungsplan, der aus Rechtsgründen nicht vollzugsfähig sei, gegen das in § 1 Abs. 3 BauGB enthaltene Verbot der Erforderlichkeit der Planung mit der Rechtsfolge, dass er nichtig sei (BVerwG, Beschluss vom 25. August 1997, a.a.O., Rn. 13). Ein solches rechtliches Hindernis könne auch in den gesetzlichen Zugriffs- und Beeinträchtigungsverboten des Bundesnaturschutzgesetzes liegen. Für die Beurteilung der Vollzugsfähigkeit eines Bebauungsplans komme es aber darauf an, ob die Verwirklichung der in ihm vorgesehenen Festsetzungen durch Erteilung einer artenschutzrechtlichen Befreiung nach § 31 Abs. 1 BNatSchG ermöglicht werden könne. Nicht die Befreiung als solche, wohl aber das Vorliegen einer Befreiungslage sei daher Voraussetzung für die Rechtmäßigkeit des Plans. Insoweit sichere das Erfordernis der Vollzugsfähigkeit des Plans die Beachtung naturschutzrechtlicher Handlungsverbote bereits im Verfahren der Planaufstellung. Liege eine Befreiungslage vor, sei es dem Plangeber nicht aus Gründen des Artenschutzes verwehrt, in diese „hineinzuplanen“. Insoweit habe er im Verfahren der Planaufstellung vorausschauend zu ermitteln und zu beurteilen, ob die vorgesehenen Festsetzungen auf überwindbare artenschutzrechtliche Hindernisse treffen würden, und von Festsetzungen, denen ein dauerhaft rechtliches Hindernis in Gestalt artenschutzrechtlicher Verbote entgegenstünde, Abstand zu nehmen (BVerwG, Beschluss vom 25. August 1997, a.a.O., Rn. 14; ebenso Urteil vom 30. Januar 2003 – 4 CN 14.01 – juris Rn. 11). In seiner nachfolgenden Rechtsprechung hat das Bundesverwaltungsgericht bestätigt, „dass es dem Plangeber unbenommen ist, in eine objektiv gegebene naturschutzrechtliche Ausnahme- oder Befreiungslage hineinzuplanen“ (BVerwG, Beschluss vom 12. November 2020 – 4 BN 15.20 – juris Rn. 7 m.w.N.; ebenso OVG Magdeburg, Urteil vom 14. Februar 2013 – 2 K 122/11 – juris Rn. 76).

143 Daran anknüpfend erkennt die Rechtsprechung auch bei einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme das „Hineinplanen“ in eine naturschutzrechtliche „Ausnahme- oder Befreiungslage“ als zulässig an (VGH Mannheim, Urteil vom 6. Juli 2021 – 3 S 2103/19 – juris Rn. 180 m.w.N.) So ist das Einbeziehen eines Teils eines Landschaftsschutzgebiets, dessen Teillöschung nicht in die Zuständigkeit der Gemeinde fällt, in einen im Entwicklungsgebiet geplanten Siedlungsbereich zulässig, wenn sich aus der Begründung der Entwicklungsbereichssatzung ergibt, dass die Voraussetzungen für eine Teillöschung vorliegen (VGH Kassel, Urteil vom 21. November 2024 – 4 C 1166/22.N – juris Rn. 135 f.). Nach der Rechtsprechung bestehen ferner keine Bedenken, mit einem Bebauungsplan, der planfestgestellte Bahnflächen betrifft, „in eine Freistellungslage hinein“ zu planen. Danach liegt ein zur Nichtigkeit führendes Vollzugshindernis nur dann vor, wenn „eine Freistellung der planbetroffenen Bahnflächen nach § 23 AEG absehbar nicht erfolgen würde oder nicht erfolgen könnte“ (OVG Münster, Urteil vom 7. Juli 2011 – 2 D 137/09.NE – juris Rn. 194 f.). Im entschiedenen Fall waren die betroffenen Bahnflächen schon seit neun Jahren stillgelegt, lief der Gleisanschlussvertrag Ende des folgenden Jahres aus und hatte die Deutsche Bahn AG mitgeteilt, die planbetroffenen Bahnflächen nicht mehr für ihr Netz zu benötigen. Deshalb war nicht zu ersehen, weshalb eine Freistellungsentscheidung nach § 23 Abs. 1 AEG nicht ergehen können sollte (OVG Münster, Urteil vom 7. Juli 2011, a.a.O., Rn. 198).

144 Nach den Maßstäben dieser Rechtsprechung, auf die sich der Antragsgegner beruft, erweist sich die Einbeziehung der nach der Teilaufhebungsverordnung noch in Rede stehenden Flächen des Bundeseisenbahnvermögens als eine zulässige förmliche Festlegung der städtebaulichen Entwicklungsverordnung in eine Freistellungslage im Sinne von § 23 AEG hinein. Im hier relevanten Zeitpunkt der Beschlussfassung am 12. Mai 2020 – und weiterhin auch im Zeitpunkt der Beschlussfassung über die Teilaufhebungsverordnung am 14. Juni 2022 – war eine solche „Freistellungslage“ gegeben, weil der Antragsgegner nach damaliger Rechtslage einen Freistellungsanspruch hatte.

145 Entgegen dem Vorbringen der Antragstellerin (Schriftsatz vom 5. Juni 2024, S. 20 f.) setzt das Planen in eine solche Freistellungslage hier nicht voraus, die nach § 23 Abs. 2 AEG a.F. einzuholenden Stellungnahmen abzuwarten. Die Rechtsprechung zur Zulässigkeit des Planens in eine Befreiungslage hinein verlangt nicht, dass ein für die Befreiung erforderliches Verwaltungsverfahren überhaupt eingeleitet ist. Es genügt, dass eine Befreiungslage objektiv gegeben ist und einer Prognose der Befreiungsentscheidung auch sonst nichts entgegensteht (vgl. BVerwG, Beschluss vom 25. August 1997 – 4 NB 12.97 – juris Rn. 14; Beschluss vom 9. Dezember 2025 – 4 BN 21.25 – juris Rn. 5). Ein solches Vorliegen der materiell-rechtlichen Freistellungsvoraussetzungen nach § 23 Abs. 1 AEG a.F. war hier für die nicht durch die Teilaufhebungsverordnung herausgenommenen und seit 1994 ungenutzten Bahnbetriebsflächen auf dem Grundstück des Bundeseisenbahnvermögens von vornherein gegeben. Das zeigen auch die erst nach dem Beschluss über die Entwicklungsbereichsverordnung vom 12. Mai 2020 eingegangenen Stellungnahmen gemäß § 23 Abs. 2 AEG, die lediglich die dann durch die Teilaufhebungsverordnung vom 14. Juni 2022 herausgenommenen Flächen betreffen. Danach lagen sowohl zum Zeitpunkt des Beschlusses der Entwicklungsbereichsverordnung am 12. Mai 2020 als auch zum Zeitpunkt des Beschlusses über die Teilaufhebungsverordnung vom 14. Juni 2022 die Voraussetzungen des Befreiungsanspruches vor, weil eine Stellungnahme nach § 23 Abs. 2 AEG, welche die im Entwicklungsbereich nach der Teilaufhebung verbleibenden Flächen des Bundeseisenbahnvermögens betreffen könnte, weder absehbar war noch jemals vorgelegen hat.

146 Nach § 23 Abs. 1 AEG a.F. setzt die Freistellung eines Grundstücks von den Bahnbetriebszwecken voraus, dass „kein Verkehrsbedürfnis mehr besteht und langfristig eine Nutzung der Infrastruktur im Rahmen der Zweckbestimmung nicht mehr zu erwarten ist“. Der Wortlaut von § 23 Abs. 1 AEG a.F. verlangt eine auf die jeweils in Rede stehenden konkreten „Grundstücke“ bezogene Prüfung der beiden kumulativen Voraussetzungen. Hinsichtlich der zweiten Voraussetzung des Fehlens einer langfristigen Erwartung einer Nutzung im Rahmen der Zweckbestimmung für den Bahnbetrieb schließt nur eine ernsthafte und nachvollziehbare – ggf. langfristige – Planung der Nutzung des konkreten Grundstücks den Freistellungsanspruch aus. Der systematische Zusammenhang mit dem in § 23 Abs. 2 AEG a.F. vorgesehenen Stellungnahmeverfahren bestätigt, dass eine solche Bahnbetriebszwecken dienende Nutzung des Grundstücks von einem nach dieser Regelung zur Stellungnahme Berechtigten ernsthaft und nachvollziehbar dargelegt worden sein muss. Das langfristige Fehlen eines eisenbahnspezifischen Nutzungsinteresses kann unterstellt werden, wenn in den nach § 23 Abs. 2 AEG einzuholenden Stellungnahmen keines der potentiell interessierten Unternehmen und keine öffentliche Stelle ein solches Interesse erklärt (VGH München, Beschluss vom 18. November 2022 – 22 ZB 22.290 – juris Rn. 24). Liegen Stellungnahmen vor, so müssen aus ihnen Belange mit nicht unerheblichem Gewicht für eine eisenbahnspezifische Nutzung sprechen. Ein notwendigerweise noch für eine weitere Konkretisierung offener, eher konzeptartiger Charakter der Stellungnahme schadet nicht. Es dürfen aber hinsichtlich der Ernsthaftigkeit und der Nachvollziehbarkeit der Planungen keine ernsthaften Zweifel bestehen (VGH München, Beschluss vom 18. November 2022, a.a.O., Rn. 25 – 27; ebenso OVG Münster, Beschluss vom 4. Februar 2010 – 8 B 1652/09.AK – juris Rn. 69). Das ergibt sich außerdem aus dem Regelungszweck von § 23 AEG a.F., Klarheit über den Zeitpunkt der Freistellung und über den Übergang vom Fachplanungsvorbehalt in die kommunale Planungshoheit herzustellen und sicherzustellen, dass erst dann, wenn die für eine Nutzung entsprechend der ursprünglichen Zweckbestimmung für den Bahnbetrieb sprechenden öffentlichen Belange mit Zeitablauf ihr Gewicht nahezu vollständig eingebüßt haben, eine bahnfremde Nutzung möglich ist (vgl. Hermes, in: Hermes/Sellner, Beck’scher AEG-Kommentar, 2. Auflage 2014, § 23 Rn. 3). Danach erlaubt § 23 AEG a.F. keine „Reservierung“ von Bahngrundstücken für zukünftige nicht präzisierte Nutzungen unter Berufung auf die vage Möglichkeit einer späteren eisenbahnspezifischen Nutzung (OVG Münster, Beschluss vom 4. Februar 2010, a.a.O., Rn. 69, und Urteil vom 7. Juli 2011 – 2 D 137/09.NE – juris Rn. 198; Hermes, in: Hermes/Sellner, Beck’scher AEG-Kommentar, 2. Auflage 2014, § 23 Rn. 22).

147 Liegen die beiden Voraussetzungen von § 23 Abs. 1 AEG a.F. vor, hat das Eisenbahn-Bundesamt die begehrte Freistellung zu erteilen. Es handelt sich um eine gebundene Entscheidung, auf die der die Freistellung begehrende Antragsteller einen Anspruch hat. Dem Eisenbahn-Bundesamt kommt für seine Entscheidung kein Abwägungs-, Ermessens- oder Gestaltungsspielraum zu (OVG Münster, Beschluss vom 4. Februar 2010 – 8 B 1652/09.AK – juris Rn. 66; Hermes, in: Hermes/Sellner, Beck’scher AEG-Kommentar, 2. Auflage 2014, § 23 Rn. 23). Insbesondere ist kein „überragendes öffentliches Interesse“ am Bahnbetriebszweck zu berücksichtigen.

148 Nach diesen Maßgaben waren hier die Voraussetzungen der Freistellung gemäß § 23 AEG a.F. zu den beiden Zeitpunkten des jeweiligen Verordnungsbeschlusses gegeben. Ein aktuelles Verkehrsbedürfnis bestand für die seit 1994 brachliegenden Flächen nicht. Die zweite Voraussetzung lag ebenfalls vor, weil eine eisenbahnspezifische Nutzung des betroffenen Grundstücks auch langfristig nicht zu erwarten war. Die im späteren ablehnenden Bescheid des Eisenbahn-Bundesamts vom 30. April 2025 referierten Stellungnahmen (a.a.O., S. 4 f.) ergeben für die hier nach der Teilaufhebungsverordnung in Rede stehende Fläche kein Freistellungshindernis. Sie sind erst nach dem Verordnungsbeschluss vom 12. Mai 2020 eingeholt worden. Im Übrigen legen sie auch für den Zeitpunkt des Beschlusses über die Teilaufhebungsverordnung vom 14. Juni 2022 keine ernsthafte und nachvollziehbare langfristige eisenbahnbetriebsspezifische Planung für weiterhin im Entwicklungsbereich liegende Flächen dar. Die Stellungnahme des Bundeseisenbahnvermögens vom 27. August 2020 betraf im nachfolgenden Planfeststellungsbeschluss vom 27. Januar 2022 erfasste und folglich durch die Teilaufhebungsverordnung aus dem Entwicklungsbereich herausgenommene und damit hier nicht mehr relevante Flächen. Die Stellungnahme der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung vom 10. November 2020 äußerte keine Bedenken. Die Stellungnahme der Deutsche Bahn AG vom 29. Januar 2021 (Schriftsatz der Antragstellerin vom 5. Juni 2024, Anlage AS 57) betraf ebenfalls von der Teilaufhebungsverordnung herausgenommene Flächen und hat sich durch den späteren und vor der Teilaufhebung ergangenen Planfeststellungsbeschluss erledigt.

149 Im Ergebnis kann der Antragsgegner daher zu Recht auch für den Zeitpunkt des Beschlusses über die Teilaufhebungsverordnung vom 14. Juni 2022 einen Anspruch auf die beantragte Freistellung des Grundstücks des Bundeseisenbahnvermögens von Bahnbetriebszwecken nach § 23 AEG a.F. für die im Entwicklungsbereich verbliebene Teilfläche jenes Grundstücks geltend machen. Das wird zusätzlich durch sein Vorbringen gestützt, dass das Eisenbahn-Bundesamt noch am 23. Februar 2022 in einer Videokonferenz „die zeitnahe Freistellung in Aussicht“ gestellt habe.

150 Auf den zurückweisenden Widerspruchsbescheid des Eisenbahn-Bundesamtes vom 1. August 2025 kommt es nicht an. Er erging erst nach dem Beschluss über die Teilaufhebungsverordnung und wurde außerdem wieder aufgehoben. Im Übrigen war er nach den oben dargelegten Maßstäben mit der ihm zugrunde zu legenden Rechtslage nach § 23 AEG a.F. unvereinbar. Die Begründung des Widerspruchsbescheides benannte keinen konkreten nach § 23 Abs. 2 AEG a.F. zur Stellungnahme berechtigten Akteur und führte nichts zu einer von einem solchen Akteur ernsthaft und nachvollziehbar dargelegten Planung einer Bahnbetriebszwecken dienenden konkreten Nutzung für die hier in Rede stehenden Grundstücke auch nur in ferner Zukunft aus. Wenn – wie hier – das Eisenbahn-Bundesamt für die Zukunft kein grundstücksbezogenes bahnbetriebsnotwendiges Vorhaben zu benennen und Äußerungen eines der nach § 23 Abs. 2 AEG a.F. zur Stellungnahme berechtigten Akteure zuzuordnen vermag, so hat es die Freistellung zu gewähren. Damit war der gesetzliche Freistellungsanspruch des Antragsgegners aus § 23 Abs. 1 AEG a.F. auch zum Zeitpunkt des Widerspruchsbescheides offensichtlich gegeben und hat das Eisenbahn-Bundesamt den zurückweisenden Widerspruchsbescheid zu Recht aufgehoben, weil er eine gesetzeswidrige Flächenbevorratung für nicht grundstücksspezifisch konkretisierte und nur abstrakt als vage Möglichkeit angedeutete Bahnbetriebszwecke ebenfalls nicht konkretisierter Eisenbahnunternehmen (§ 1 Abs. 2 Satz 1 i.V.m. § 2 Abs. 1 AEG) bedeutet hätte.

151 c) Die in Rede stehende Entwicklungsmaßnahme genügt dem Allgemeinwohlerfordernis (§ 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB).

152 Bei der Prüfung des Allgemeinwohlerfordernisses nach § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB hat die Gemeinde eine enteignungsrechtliche Abwägung vorzunehmen. Das folgt aus dem von dieser Vorschrift geforderten Allgemeinwohlerfordernis, das die verfassungsrechtliche Gemeinwohlformel aus Art. 14 Abs. 3 Satz 1 GG und das sich aus ihr ergebende Abwägungsmodell aufgreift (BVerwG, Beschluss vom 16. Februar 2001 – 4 BN 55.00 – juris Rn. 7). Nach § 166 Abs. 3 Satz 1 BauGB ist die Gemeinde grundsätzlich verpflichtet, alle im Entwicklungsgebiet liegenden Grundstücke zu erwerben. Darüber hinaus gibt § 169 Abs. 3 Satz 1 BauGB der Gemeinde die Möglichkeit, notfalls im Wege eines vereinfachten Enteignungsverfahrens das Eigentum an den Grundstücken zu erwerben. Die – vereinfachte – Enteignung im städtebaulichen Entwicklungsbereich ist also „schon im Vorfeld und während der planerischen Umsetzung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme“ zulässig (BVerwG, Beschluss vom 24. Mai 2022 – 4 BN 3.22 – juris Rn. 7). Die Grunderwerbspflicht der Gemeinde und das vereinfachte Enteignungsverfahren führen dazu, dass die Entwicklungssatzung eine enteignende Vorwirkung entfaltet.

153 Die am „Erfordernis“ des Allgemeinwohls auszurichtende enteignungsrechtliche Abwägung fordert in einem ersten Schritt, dass die in § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 bis 3 BauGB genannten Grundbedingungen vorliegen, und in einem zweiten Schritt, dass darüber hinaus auch „weitergehende verfassungsrechtliche Anforderungen“ erfüllt sind (BVerwG, Beschluss vom 16. Juni 2010 – 4 BN 67.09 – juris Rn. 10). Wie bereits ausgeführt, entsprechen die Ziele und Zwecke der Entwicklungsmaßnahme, wie von § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 BauGB verlangt, hier § 165 Abs. 2 BauGB (s.o. unter II.2.a). Darüber hinaus sind auch die Voraussetzungen der in § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB aufgeführten Allgemeinwohlziele gegeben.

154 aa) Der Antragsgegner hat als Allgemeinwohlerfordernis der Entwicklungsmaßnahme die Annahme eines erhöhten Bedarfs an Wohnstätten und an günstigem Wohnraum hervorgehoben und nachvollziehbar begründet.

155 Ein erhöhter Bedarf im Sinne von § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB setzt mehr voraus als ein „dringender“ Wohnbedarf und liegt dann vor, wenn die Nachfrage das Angebot aus strukturellen Gründen längerfristig übersteigt (BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998 – 4 CN 5.97 – juris Rn. 40). Das bedarf zunächst der Feststellung, dass der Bedarf das Angebot deutlich übersteigt. Darüber hinaus müssen Umstände vorliegen, nach denen sich an dieser Situation in überschaubarer Zeit nichts ändern wird. Die Entwicklung des Bedarfs ist anhand einer Prognose zu bestimmen. Diese Prognose ist nur eingeschränkt gerichtlich überprüfbar. Der Planungsträger muss allerdings mit zumutbarem Aufwand alle berücksichtigungsfähigen Erkenntnismittel genutzt und ausgewertet haben (VGH Kassel, Urteil vom 21. November 2024 – 4 C 1166/22.N – juris Rn. 98 m.w.N.). Es setzt voraus, reicht aber auch aus, dass die Prognose in einer der jeweiligen Materie angemessenen, methodisch einwandfreien Weise erarbeitet wird. Dagegen kommt es grundsätzlich nicht darauf an, ob die Annahmen, die ihr zugrunde liegen, durch die spätere tatsächliche Entwicklung mehr oder weniger bestätigt oder widerlegt werden (BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998 – 4 CN 5.97 – juris Rn. 41). Maßgeblich für die gerichtliche Überprüfung ist der aus § 214 Abs. 3 Satz 1 BauGB folgende Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses, hier des Senatsbeschlusses über die Entwicklungsverordnung am 12. Mai 2020.

156 Nach diesem Maßstab hat der Antragsgegner das Bestehen eines erhöhten Bedarfs an Wohnstätten in rechtlich nicht zu beanstandender Weise begründet (vgl. Abschlussbericht über die Voruntersuchungen, AH-Drs. 18/2269, a.a.O., S. 230 f.; ausführliche Begründung zur Entwicklungsbereichsverordnung, AH-Drs. 18/2744, a.a.O., S. 37 – 39 und 87 f.). Er hat darauf hingewiesen, dass der Bezirk Treptow-Köpenick ein deutlich über dem Berliner Durchschnitt liegendes Bevölkerungswachstum zu verzeichnen hat und dies über den Prognosezeitraum 2015 – 2030 hinaus anhalten werde. Der sich daraus ergebende Mehrbedarf an Wohnstätten lasse sich mit den Mitteln des allgemeinen Städtebaurechts nicht decken, insbesondere auch nicht hinsichtlich des erhöhten Bedarfs an preisgünstigem Wohnraum (vgl. die kurze Begründung zum Verordnungstext in der Vorlage des Senats an das Abgeordnetenhaus, AH-Drs. 18/2744, lfd. Nr. 1, Verordnungs-Nr. 18/220, Vorlage des Senats, Einzelbegründung zu § 1 Abs. 1, S. 8 f.).

157 Den Nachweis des erhöhten Wohnraumbedarfs hat der Antragsgegner in Übereinstimmung mit den Anforderungen der Rechtsprechung, die Prognose an den spezifischen Sachgesetzlichkeiten auszurichten und in erster Linie auf Fakten und Daten zu stützen (BVerwG, Beschluss vom 24. Mai 2022 – 4 BN 3.22 – juris Rn. 18), anhand von auf statistischen Kriterien beruhenden Daten u.a. des Amtes für Statistik Berlin-Brandenburg ermittelt (Abschlussbericht über die Voruntersuchungen, AH-Drs. 18/2269, a.a.O., S. 46 – 53; ausführliche Begründung zur Entwicklungsbereichsverordnung, AH-Drs. 18/2744, a.a.O., S. 17 – 20). Dabei hat er außerdem zu Recht einen qualifizierten Handlungsbedarf für die Schaffung von gefördertem und bezahlbarem Wohnraum gesehen. Der Allgemeinwohlzweck dieses Entwicklungsziels ergibt sich daraus, dass es allgemein als öffentliches Interesse anerkannt ist, z.B. als städtebaulicher Grund für die Festsetzung in einem Bebauungsplan nach § 9 Abs. 1 Nr. 7 BauGB (BVerwG, Beschluss vom 9. November 2001 – 4 BN 51.01 – juris Rn. 12; vgl. dazu näher VGH Mannheim, Urteil vom 6. Juli 2021 – 3 S 2103/19 – juris Rn. 135 f. zum Entwicklungsbereich Dietenbach der Stadt Freiburg i.Br.; die Erwägungen dort greifen auch hier).

158 bb) Auch das Gemeinwohlerfordernis für die im Entwicklungsbereich beabsichtigte Schaffung von Gemeinbedarfs- und Folgeeinrichtungen hat der Antragsgegner insbesondere für die beiden geplanten Grundschulstandorte im Norden und im Süden des Entwicklungsbereichs und für den Standort der Integrierten Sekundarschule auf dem südlichen „Schlüsselgrundstück“ hinreichend begründet (vgl. dazu Abschlussbericht über die Voruntersuchungen, AH-Drs. 18/2269, a.a.O., S. 232 f.; kurze Begründung zum Verordnungstext in der Vorlage des Senats an das Abgeordnetenhaus, AH-Drs. 18/2744, a.a.O., Einzelbegründung zu § 1 Abs. 1, S. 9; ausführliche Begründung zur Entwicklungsbereichsverordnung, AH-Drs. 18/2744, a.a.O., S. 89 f.).

159 cc) Außerdem hat der Antragsgegner überzeugend ausgeführt, dass und warum das Wohl der Allgemeinheit die Wiedernutzung der brachliegenden Flächen fordert, nämlich weil die Flächen des ehemaligen Güterbahnhofs Köpenick seit 1994 brach gelegen haben und dies nicht nur das Stadtbild stört, sondern das völlige Fehlen einer städtebaulichen Funktion der ehemals vom Güterbahnhof Köpenick genutzten Flächen auch die Funktionalität des Ortsteils beeinträchtigt, und deshalb Gründe der Innenentwicklung und der Verhinderung der Abwanderung Wohnungssuchender und Gewerbetreibender in das Umland die Wiedernutzung gebieten würden (vgl. Abschlussbericht über die Voruntersuchungen, AH-Drs. 18/2269, a.a.O., S. 233 f.; kurze Begründung zum Verordnungstext in der Vorlage des Senats an das Abgeordnetenhaus, AH-Drs. 18/2744, a.a.O., Einzelbegründung zu § 1 Abs. 1, S. 10; ausführliche Begründung zur Entwicklungsbereichsverordnung, AH-Drs. 18/2744, a.a.O., S. 90 f.) Der seit 2017 anstehende Ausbau des Bahnhofs Köpenick zum Regionalbahnhof und die Erschließung der Brachflächen und ihre Anbindung an den Gewerbestandort Brandenburgplatz durch die seit längerem geplante Ostumfahrung Bahnhofstraße legen die Schaffung eines Stadtquartiers mit Wohnbebauung und Folgeeinrichtungen auf diesen noch innerhalb des Siedlungsbereichs der Stadt liegenden Brachflächen nahe.

160 dd) Schließlich hat der Antragsgegner das Allgemeinwohlerfordernis auch für die Neuordnung des Gewerbestandorts am Brandenburgplatz im Süden des Entwicklungsbereichs hinreichend dargelegt.

161 Nach der Begründung des Antragsgegners dient sie der Deckung eines nicht nur in ganz Berlin, sondern insbesondere auch im Bezirk Treptow-Köpenick aus der starken Nachfrage folgenden erhöhten Bedarfs an bestimmten Arbeitsstätten (§ 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 BauGB) in Gestalt von kleinen und mittleren Unternehmen, die auf Gewerbeflächen zwischen 150 m² und 2.000 m² Größe angewiesen seien. Der dauerhafte Nachfrageüberhang nach solchen Gewerbeflächen betreffe z.B. Kfz-Betriebe, Autohäuser, Bildhauer, Bootsbauer, Elektro- und Metallbaubetriebe, Fensterbaubetriebe, Winterdienstbetriebe, Containerdienste, Zweiradhandel, Lackierereien, Straßenbaubetriebe und Waschanlagen. Insbesondere Kleingewerbetreibende könnten geeignete Flächen unmittelbar im Stadtgebiet nicht mehr oder nur mit erheblichen Schwierigkeiten finden. Das liege zum einen daran, dass sie nicht in der Lage seien, die mit den Mietsteigerungen auf dem Wohnungssektor einhergehenden massiven Mietsteigerungen für Gewerbeobjekte zu tragen. Zum anderen folge das daraus, dass die sich ausdehnende Wohnflächennutzung mit ihrem Immissionsschutzanspruch zu immer weiteren Einschränkungen der Gewerbebetriebe führe. Sie würden daher häufig an den Stadtrand verdrängt werden. Das habe negative städtebauliche und verkehrliche Folgen und führe zu einer Unterversorgung der Bewohner der zentralen Lagen.

162 Ziel der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme sei es dementsprechend, die vorhandenen Gewerbestrukturen einerseits zu erhalten und aufzuwerten, andererseits zusätzliche Gewerbeflächen für eine flächenintensive kleinteilige Nutzung zu entwickeln. Hierdurch solle bei der Entwicklung des neuen Stadtquartiers dem Leitbild der „Stadt der kurzen Wege“ Rechnung getragen werden, indem Arbeitsstätten in unmittelbarer Nähe zu den Wohnnutzungen geschaffen bzw. erhalten würden (Abschlussbericht über die Voruntersuchungen, AH-Drs. 18/2269, a.a.O., S. 64 – 67 und 231 f.; ausführliche Begründung zur Entwicklungsbereichsverordnung, AH-Drs. 18/2744, a.a.O., S. 22 f. und 89). Außerdem müsse im Zuge der künftigen Gebietsentwicklung ein erweitertes Nahversorgungsangebot für das neue Stadtquartier bereitgestellt werden (Abschlussbericht, a.a.O., S. 67). So seien in den Erdgeschosszonen im Nordwesten des Brandenburgplatzes Nahversorgungseinrichtungen vorgesehen (Abschlussbericht, a.a.O., S. 195 und 219).

163 Diese Begründung ist nachvollziehbar. Es erscheint plausibel, dass die Gewerbefläche, die an die größte Wohnbaufläche des neuen Stadtquartiers, die Fläche südlich der Gleistrasse mit geplanten 1.400 Wohnungen, südlich unmittelbar angrenzt, d.h. die nördlich der Seelenbinderstraße liegenden Gewerbegrundstücke des Gewerbestandorts Brandenburgplatz, Nahversorgungsfunktionen für die 4.000 Bewohner des neuen Stadtquartiers übernehmen und dort, am Südende der zentralen Erschließungsstraße des neuen Stadtquartiers, außerdem durch eine Mobilitätsstation mit Quartiersgarage Angebote zur Verbesserung des Umstiegs vom öffentlichen Nahverkehr bzw. vom motorisierten Individualverkehr auf das Fahrrad geschaffen werden. Es ist konsequent, dass die bisher dort angesiedelten Gewerbebetriebe zum Zweck ihres Erhalts an diesem Standort auf Grundstücke südlich der Seelenbinderstraße umgesiedelt und die Grundstücke entsprechend den Bedürfnissen des Kleingewerbes hinsichtlich ihrer Größe und ihres Zuschnitts neu geordnet werden sollen.

164 d) Die mit der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme angestrebten Ziele und Zwecke können auch nicht mit milderen Mitteln des Städtebaurechts erreicht werden, insbesondere nicht durch den Abschluss städtebaulicher Verträge (§ 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Alt. 1 BauGB). Insoweit ist nachvollziehbar, was der Abschlussbericht über die Voruntersuchungen (AH-Drs. 18/2269, a.a.O., S. 235 – 240) und die ausführliche Begründung zur Entwicklungsbereichsverordnung (AH-Drs. 18/2744, a.a.O., S. 91 – 97) dazu ausführen und sich im Einzelnen aus dem Kurzgutachten „Überprüfung von planungsrechtlichen Alternativen zu einer städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme“ vom 9. Dezember 2018 ergibt, das dem Abschlussbericht über die Voruntersuchungen beigefügt war (Voruntersuchungsvorgänge unter VI.1, Fach – „Szenarien – Alt.-Instrumente“) und auf das sowohl der Abschlussbericht (a.a.O., S. 235 r.Sp.) als auch die ausführliche Begründung (a.a.O., S. 92 mit Fn. 64) verweisen. Insbesondere kommen weder für die sich im nördlichen Entwicklungsbereich erstreckenden Brachflächen der „Schlüsselgrundstücke“ nördlich und südlich der Bahntrasse noch für den Gewerbestandort am Brandenburgplatz im Süden des Entwicklungsbereichs städtebauliche Sanierungsmaßnahmen oder der Abschluss städtebaulicher Verträge und die Aufstellung vorhabenbezogener Bebauungspläne als Alternative zur streitigen Entwicklungsmaßnahme in Betracht.

165 aa) Für die Brachflächen nördlich und südlich der Bahntrasse scheiden städtebauliche Sanierungsmaßnahmen aus, weil diese Flächen nicht baulich genutzt sind und es daher nicht um das (bloße) Beheben städtebaulicher Missstände geht (§ 136 Abs. 2 Satz 1 BauGB), die eine „vorhandene Bebauung“ (§ 136 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 BauGB) oder sonst die „Erfüllung der Aufgaben“ (§ 136 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 BauGB) beeinträchtigen, sondern um die Schaffung eines neuen Siedlungsgebiets auf einer ungenutzten Fläche.

166 Bebauungspläne kämen insoweit allenfalls in Gestalt vorhabenbezogener Bebauungspläne im Sinne von § 12 Abs. 1 Satz 1 BauGB in Betracht, weil der Regelfall des Bebauungsplans nach § 8 Abs. 1 Satz 1 BauGB als bloße Angebotsplanung für den Eigentümer im Plangebiet keine die negative Baufreiheit überwindende Verpflichtung zur Verwirklichung auslöst (vgl. BVerwG, Beschluss vom 31. März 1998 – 4 BN 5.98 – juris Rn. 5) und deshalb das Erreichen der Entwicklungsziele innerhalb des dafür vorgesehenen Zeitraums von 15 Jahren auf Grundstücken, auf die der Antragsgegner nicht selbst als Eigentümer Zugriff hat, nicht gewährleisten kann.

167 Indessen scheiden auch vorhabenbezogene Bebauungspläne als Alternative zur Festlegung des Entwicklungsbereichs aus. Die von der Antragstellerseite angeführte geringe Zahl der privaten Grundstückseigentümer begründet für sich genommen noch nicht die Annahme, dass sich die Entwicklungsziele genauso zügig durch den Abschluss städtebaulicher Verträge und das Aufstellen von (vorhabenbezogenen) Bebauungsplänen verwirklichen ließen. Denn diese Handlungsinstrumente können nur im Konsens mit den beteiligten Grundstückseigentümern ergriffen werden und setzen daher – ungeachtet der Zahl der Eigentümer – die entsprechende Befähigung und Mitwirkungsbereitschaft gerade bei den großen „Schlüsselgrundstücken“ voraus. Daran fehlt es hier.

168 Die Möglichkeit vorhabenbezogener Bebauungspläne scheitert hier schon daran, dass für das mit etwa 11,4 ha größte und zentral gelegene südliche „Schlüsselgrundstück“ der Abschluss eines städtebaulichen Vertrages von vornherein nicht möglich ist, weil es dem Bundeseisenbahnvermögen gehört, das solche Verträge nicht abschließt. Das hat einen rechtlichen Grund. Dem Bundeseisenbahnvermögen fehlt die gesetzliche Befugnis, über die bloße Verwaltung und Verwertung eines Grundstücks hinaus städtebauliche Verträge zu dessen Entwicklung abzuschließen. Das Bundeseisenbahnneugliederungsgesetz (BEZNG), das als Art. 1 des Eisenbahnneuordnungsgesetzes (ENeuOG) vom 27. Dezember 1993 am 1. Januar 1994 in Kraft getreten ist (Art. 1 Abs. 1 Satz 1 ENeuOG) und gleichzeitig mit der Errichtung des Bundeseisenbahnvermögens (§ 1 BEZNG) auch die Auflösung frühestens nach zehn Jahren regelt (§ 30 BEZNG), beschränkt dessen Aufgaben für nicht bahnnotwendige Liegenschaften in § 3 Abs. 2 Nr. 5 BEZNG ausdrücklich auf „die Verwaltung und Verwertung der Liegenschaften“. Es fällt ersichtlich nicht unter die „Verwaltung“ der Liegenschaft und sprengt auch den mit dem Begriff der „Verwertung“ – und damit der Veräußerung – gesetzlich festgelegten Rahmen der Aufgaben des Bundeseisenbahnvermögens, das Ziel der Entwicklungsmaßnahme zu verwirklichen, die Brachfläche des südlichen „Schlüsselgrundstücks“ als neue Siedlungsfläche zu entwickeln, mehrgeschossige Wohnhäuser mit insgesamt 1.400 Wohnungen zu errichten, deren Straßen- und Wegeerschließung und sonstige Erschließung (Stromversorgung, Trinkwasserversorgung, Schmutzwasserbeseitigung usw.) herzustellen und außerdem die durch eine solche neue Siedlung notwendigen Einrichtungen sozialer Infrastruktur – wie hier eine Grundschule und die zur gebietsübergreifenden Bedarfsdeckung vorgesehene Integrierte Sekundarschule – auf diesem „Schlüsselgrundstück“ zu schaffen.

169 Kommt – wie hier – für das mit Abstand größte Grundstück im Entwicklungsbereich in zentraler Lage und von herausgehobener Bedeutung der Abschluss eines städtebaulichen Vertrages mit dem Eigentümer nicht in Betracht, so erübrigt sich bereits deshalb die Prüfung der Möglichkeit des Abschlusses solcher Verträge mit den Eigentümern der anderen Grundstücke als Alternative zur Festlegung des Entwicklungsbereichs.

170 Ungeachtet dessen fehlt auch für das nördlich der Bahntrasse gelegene „Schlüsselgrundstück“ die Bereitschaft der Eigentümerin – hier: der Antragstellerin – an der Verwirklichung der eines Planfeststellungsverfahrens bedürfenden Ostumfahrung Bahnhofstraße als Haupterschließungsstraße mitzuwirken, deren Trassenverlauf sie abgelehnt hat (Vermerk über das Gespräch am 1. September 2017, S. 1, Voruntersuchungsvorgänge unter III.6, Ordner „Betroffenenbeteiligung – P…“), ebenso die Bereitschaft zur Mitwirkung an der – von ihr abgelehnten – Schaffung von Grün- und Ausgleichsflächen auf Teilflächen (a.a.O., S. 2), die insgesamt fast die Hälfte der Grundstücksfläche einnehmen, nach einem Schreiben des Antragsgegners vom 18. Februar 2020 sogar etwas mehr als die Hälfte (Voruntersuchungsvorgänge unter III.6, Ordner „Betroffenenbeteiligung – P…“). Für die zur Errichtung von Wohngebäuden vorgesehenen Flächen steht einer Mitwirkung der Antragstellerin an der Verwirklichung der Entwicklungsziele ihr aus den von ihr vorgelegten Entwürfen für eine Wohnbebauung erkennbares Interesse entgegen, zu schaffenden Wohnraum auf ihrem Grundstück möglichst gut zu verwerten. Ihr Projekt „X…“ sah die Schaffung von 956 Wohneinheiten (Antragsbegründung vom 25. Mai 2021, a.a.O., Anlage AS 7 – Präsentation, S. 11) vor und deutete auf dieser Grundlage eine „Bereitschaft“ an, dem – auf Haushalte mit mittlerem Einkommen zielenden – „Münchner Modell“ zu folgen (Antragsbegründung, a.a.O., Anlage AS 7 – E-Mail S. 1). Mit ihrem späteren Projekt „X…“ wollte sie 850 Wohnungen und 400 Studentenappartements – insgesamt also 1.250 Wohneinheiten – unter Anwendung des „Berliner Modells der kooperativen Baulandentwicklung“ schaffen (Antragsbegründung, a.a.O., Anlage AS 13). Das sind zwar legitime Ziele. Sie widersprechen aber den Vorstellungen des Antragsgegners, der auf dem Grundstück der Antragstellerin nur 400 Wohneinheiten der insgesamt 1.800 neuen Wohneinheiten im Entwicklungsbereich vorsehen will und als Entwicklungsziel besonders hervorgehoben und nachvollziehbar begründet hat, mietpreisgebundenen Wohnraum mit einem Anteil mit 40 % zu schaffen (s.o. unter II.2.c.aa) und dabei auf Haushalte mit „wenig“ bzw. „unterdurchschnittlichen“ Einkommen bzw. auf „einkommensschwache Haushalte“ zielt (Abschlussbericht über die Voruntersuchungen, AH-Drs. 18/2269, a.a.O., S. 59, 123 und 231; ausführliche Begründung zur Entwicklungsbereichsverordnung, AH-Drs. 18/2744, a.a.O., S. 20, 38 und 88). Der Anteil von 40 % mietpreisgebundenen Wohnraums ist wesentlich höher angesetzt als der Anteil von 30 % nach der Verwaltungspraxis des Berliner Modells der kooperativen Baulandentwicklung, den die Antragstellerin als noch „angemessen und verhältnismäßig“ ansieht (Antragsbegründung vom 25. Mai 2021, S. 21). Eine Bereitschaft zur Mitwirkung an dem Entwicklungsziel der Schaffung von Wohnraum auf ihrem Grundstück nach den Vorstellungen des Antragsgegners über Zahl und Art der Wohnungen und mit dem von ihm beabsichtigten Anteil an preisgebundenem Wohnraum hat die Antragstellerin vor dem Erlass der Entwicklungsbereichsverordnung nie näher zu erkennen gegeben. Daran ändert sich nichts, wenn sie es nunmehr im gerichtlichen Verfahren für „nicht ausgeschlossen“ hält, „dass 50 % der von ihr zu errichtenden Wohnungen im Ergebnis einer Mietpreis- und Belegungsbindung unterliegen würden“, zumal sie dies an die Bedingung knüpft, dass „eine kooperative Entwicklung mit dem Antragsgegner erfolgt“ (Antragsbegründung, a.a.O., S. 21).

171 Außerdem hat die Antragstellerin für die Einrichtung der auf der westlichen Grundstücksfläche am Bahnhof Köpenick als Teil eines Dienstleistungszentrums vorgesehenen Mobilitätsstation (vgl. Abschlussbericht über die Voruntersuchungen, AH-Drs. 18/2269, a.a.O., S. 158 l.Sp., 186, 215 r.Sp., 216 r.Sp.; ausführliche Begründung zur Entwicklungsbereichsverordnung, AH-Drs. 18/2744, a.a.O., S. 50, 69 und 79) keine Mitwirkungsbereitschaft erkennen lassen. Zu Recht dürfte der Antragsgegner davon ausgehen, dass dieses Dienstleistungs- und Mobilitätszentrum von einem privaten Grundstückseigentümer – wie hier der Antragstellerin – nicht wirtschaftlich betrieben werden könnte (Antragserwiderung vom 17. März 2022, S. 58). Nach dem verkehrlichen Fachbeitrag zu den vorbereitenden Untersuchungen (Voruntersuchungsvorgänge, Verkehrlicher Fachbeitrag, Teil IV – Maßnahmenkatalog, S. 45) geht es darum, am zukünftigen Regionalbahnhof und wichtigsten Verkehrsknotenpunkt im Entwicklungsbereich Verkehrsmittel zu verknüpfen. Das betrifft die Verbindung des öffentlichen Personennahverkehrs mit Carsharing, Bikesharing und Fahrradabstellanlagen (vgl. auch § 47 Abs. 4 Satz 2 – 4 des Berliner Mobilitätsgesetzes vom 5. Juli 2018, GVBl. S. 464). Die umfassende Ausstattung der Mobilitätsstation soll auch Parkstände für private Pkw und den Verleih von Lastenrädern einschließen sowie Ladestationen für Elektrofahrzeuge und Angebote für Informationen, Wartung und Reparaturen sowie Paketdienste ermöglichen. Außerdem sollen zu ihrer Wahrnehmbarkeit die Angebote öffentlichkeitswirksam und wiedererkennbar gebündelt und präsentiert werden. Die Station soll als „Vorzeigestandort“ mit einem Café als sozialem Treffpunkt dienen. Zu den nicht wirtschaftlichen Nutzungen, die dort angesiedelt werden sollen, gehören außerdem „Filialen von Bezirksbibliothek und Volkshochschule mit entsprechenden Büroräumen“ (Schreiben des Antragsgegners vom 18. Februar 2020, S. 2, Voruntersuchungsvorgänge unter III.6, Ordner „Betroffenenbeteiligung – P…“).

172 Insgesamt lässt sich im Rahmen eines – wegen der Ostumfahrung Bahnhofstraße: planfeststellungsersetzenden – Bebauungsplans oder mehrerer jeweils vorhabenbezogener Bebauungspläne das notwendige Zusammenspiel der verschiedenen Maßnahmen, die ein aufeinander abgestimmtes Vorgehen in organisatorischer, zeitlicher, baulicher und finanzieller Hinsicht erfordern, nicht oder jedenfalls nicht so zügig, einheitlich und lückenlos verwirklichen wie im Rahmen der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme. Die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme kann auch dadurch gerechtfertigt sein, dass der Gemeinde sonst die Möglichkeit fehlen würde, darauf einzuwirken, dass die Gesamtmaßnahme zügig durchgeführt wird (VGH Mannheim, Urteil vom 6. Juli 2021 – 3 S 2103/19 – juris Rn. 196). Wie sich aus den bisherigen Ausführungen ergibt, ist das hier der Fall. Deshalb macht der Antragsgegner zu Recht geltend, dass die Komplexität der in Rede stehenden Entwicklungsmaßnahme, die deren Charakter als Gesamtmaßnahme prägt (s.o. unter II.2.a.dd), „einer bebauungsplanübergreifenden Organisation und Lenkung durch den Antragsgegner bedarf“, welche die Möglichkeit des Erwerbs bzw. Zwischenerwerbs der Grundstücke einschließt, um sie „zeitlich und planerisch koordiniert“ zu entwickeln und mit entsprechender Bauverpflichtung wieder zu veräußern, soweit sie nicht für öffentliche Zwecke genutzt werden (Antragserwiderung vom 17. März 2022, S. 60).

173 bb) Für den Gewerbestandort am Brandenburgplatz ergibt sich ein nicht durch Bebauungspläne oder eine Sanierungsmaßnahme zu verwirklichender Bedarf an Neuordnung daraus, dass mit Blick auf die nördlich angrenzend vorgesehene Wohnbebauung und ihren Immissionsschutz die am Standort zu erhaltenden Gewerbebetriebe nördlich der Seelenbinderstraße auf Grundstücke südlich der Seelenbinderstraße umgesiedelt werden sollen und die Annahme einer Mitwirkung der Eigentümerin des aufnehmenden Grundstücks einschließlich der Übernahme der wirtschaftlichen Mehrkosten unrealistisch ist (Abschlussbericht über die Voruntersuchungen, AH-Drs. 18/2269, a.a.O., S. 236 f.), wie die in den Voruntersuchungsvorgängen dokumentierten Gespräche zeigen (Voruntersuchungsvorgänge unter III.6, insbesondere Fach 5 – „SX…“, Fach 6 – „LQ…“ und Fach 7 – „FK…“). Während in den Erdgeschosszonen im Nordwesten des Brandenburgplatzes am Südende der geplanten mehrspurigen Straße für die Ostumfahrung Bahnhofstraße Nahversorgungseinrichtungen vorgesehen sind (Abschlussbericht, a.a.O., S. 195 r.Sp.), soll auf einem nördlich davon gelegenen Grundstück nach Vergrößerung um 613 m² zulasten des südlich angrenzenden Grundstücks (vgl. Gesprächsvermerk über Gespräch mit der Vertreterin der Eigentümerin am 5. Dezember 2018 und Schreiben des Antragsgegners vom 19. Februar 2019 an die Eigentümerin des südlichen Grundstücks, Voruntersuchungsvorgänge unter III.6, Fach „6 – Q…“) eine Mobilitätsstation mit Quartiersgarage entstehen (Abschlussbericht, a.a.O., S. 159 r.Sp., 248 r.Sp.; ausführliche Begründung zur Entwicklungsbereichsverordnung, AH-Drs. 18/2744, a.a.O., S. 52, 79 und 103), die Angebote für den Umstieg vom öffentlichen Nahverkehr bzw. vom motorisierten Individualverkehr auf das Fahrrad vorsehen soll (Abschlussbericht, a.a.O., S. 216 r.Sp.). Die Grundstückseigentümerin hat dies mit Schreiben vom 16. Januar 2019 abgelehnt (Voruntersuchungsvorgänge unter III.6, Fach „6 – Q…“). Eine Verwirklichung der Entwicklungsziele am Gewerbestandort Brandenburgplatz durch Bebauungspläne und städtebauliche Verträge mit den Eigentümern scheitert daher an deren Mitwirkungsbereitschaft.

174 Eine städtebauliche Sanierungsmaßnahme scheidet als Alternative zur Entwicklungsmaßnahme insoweit ebenfalls aus, weil ihr Gelingen von dem jeweiligen Leistungsvermögen der Grundstückseigentümer und ihrer Mitwirkungsbereitschaft an der Gesamtmaßnahme abhinge. Dessen ungeachtet ist eine Gemeinde nicht dazu verpflichtet, ein sanierungsbedürftiges Teilgebiet – wie hier den Gewerbestandort am Brandenburgplatz im südlichen Teil des Entwicklungsbereichs – von der Entwicklungsmaßnahme auszunehmen (BVerwG, Beschluss vom 2. November 2000 – 4 BN 51.00 – juris Rn. 3; OVG Berlin, Urteil vom 13. Juli 2000 – 2 A 5.95 – juris Rn. 41).

175 e) Außerdem fehlt es an der Bereitschaft von Eigentümern der von der Maßnahme betroffenen Grundstücke, hier insbesondere der Antragstellerin, aber auch des Eigentümers des südlichen „Schlüsselgrundstücks“ und der die drei weiteren parallelen Normenkontrollverfahren betreibenden Eigentümer von Grundstücken am Gewerbestandort Brandenburgplatz, ihre Grundstücke zu dem sich in Anwendung des § 169 Abs. 1 Nr. 6 und Abs. 4 BauGB ergebenden Wert an den Antragsgegner zu veräußern (§ 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Alt. 2 BauGB).

176 Die vertragliche Lösung des freihändigen Erwerbs der Grundstücke hat die Gemeinde nur anzustreben, wenn sich für sie ein Einvernehmen über den Ankauf der Grundstücke als realistische Perspektive abzeichnet (Runkel, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand November 2025, § 165 Rn. 82). Dabei darf sie es nicht mit formalen Angeboten bewenden lassen. Wird ihr Verkaufsinteresse angezeigt, so muss sie in ernsthafte Verhandlungen eintreten. Mit Blick auf das im Sinne von § 165 Abs. 1 BauGB anzustrebende „zügige“ Erreichen der Zeile und Zwecke leidet die Entwicklungsmaßnahme dann unter einem Mangel, wenn die Gemeinde Verhandlungen, die Erfolg versprechen, nicht aufnimmt oder vorzeitig abbricht (Runkel, a.a.O., Rn. 83). Hingegen begründet es die Notwendigkeit der Entwicklungsmaßnahme nicht nur, wenn die Eigentümer die Veräußerung ihrer Grundstücke verweigern, sondern auch, wenn die Preisvorstellungen von Gemeinde und Grundstückseigentümer weit auseinanderliegen (Runkel, a.a.O., Rn. 84). Eine einvernehmliche Regelung muss sich als realistische Perspektive abzeichnen. Hieran fehlt es, wenn eine Mehrzahl von Eigentümern nicht bereit ist, ihre Grundstücke für die in Aussicht genommene Nutzung zur Verfügung zu stellen, oder zwar Verkaufsinteresse bekundet, jedoch erkennbar auf einem Kaufpreis beharrt, der über den – nach § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Alt. 2 BauGB ausdrücklich maßgeblichen – entwicklungsunbeeinflussten Anfangswert im Sinne des § 169 Abs. 1 Nr. 7 i.V.m. § 153 Abs. 3 BauGB hinausgeht (BVerwG, Urteil vom 3. Juli 1998 – 4 CN 5.97 – juris Rn. 38). Indessen kann es auf die Mitwirkungsbereitschaft einer Mehrzahl der Grundstückseigentümer nicht ankommen, wenn ihre Grundstücke bezogen auf die Grundstücksflächen nur einen geringen Teil des Entwicklungsbereichs erfassen (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 2. März 2006 – 3 S 2468/04 – juris Rn. 39).

177 Nach diesen Maßstäben lag hier eine Veräußerungsbereitschaft im Sinne von § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Alt. 2 BauGB für das Grundstück der Antragstellerin und damit für das nördliche „Schlüsselgrundstück“ als wesentlichen Teil des Entwicklungsbereichs nicht vor. Der Antragsgegner hat mit Schreiben vom 14. Juni 2018 und die Antragstellerin mit Schreiben vom 2. Juli 2018 die Verhandlungen zum Ankauf des Grundstücks durch den Antragsgegner ausdrücklich für endgültig gescheitert erklärt (Voruntersuchungsvorgänge unter III.6, Ordner „Betroffenenbeteiligung – P…“). Ein vorzeitiger Abbruch durch den Antragsgegner liegt darin nicht, weil die Antragstellerin schon kein ernsthaftes Verkaufsinteresse gezeigt hat (aa), jedenfalls aber erkennbar auf einem nicht den rechtlichen Gegebenheiten entsprechenden und damit deutlich über den entwicklungsunbeeinflussten Anfangswert hinausgehenden Kaufpreis beharrt hat (bb). Die Rüge der Antragstellerin, der Antragsgegner habe ihr kein angemessenes Erwerbsangebot unterbreitet, greift deshalb nicht durch (cc).

178 aa) Schon vor dem ersten Kaufangebot, das der Antragsgegner ihr mit Schreiben vom 24. Januar 2018 unterbreitete (Antragsbegründung vom 25. Mai 2021, Anlage AS 21), hatte die Antragstellerin bereits im Beteiligtengespräch mit dem Antragsgegner am 22. November 2017 einen Verkauf der gesamten Grundstücksfläche abgelehnt und sich nur zur Veräußerung der für die öffentlichen Nutzungen und den Naturausgleich erforderlichen Flächen bereiterklärt (Voruntersuchungsvorgänge unter III.6, Ordner „Betroffenenbeteiligung – P…“). Auch im Zuge der weiteren Verhandlungen über den Kaufpreis ist die Antragstellerin nicht erkennbar davon abgerückt, die für eine Wohnbebauung vorgesehenen Flächen ihres Grundstücks behalten zu wollen und nur die Flächen für den Straßenbau und die Schaffung von öffentlichen Grünflächen und Ausgleichflächen an den Antragsgegner zu verkaufen. Schon das ist als Fehlen der Veräußerungsbereitschaft im Sinne von § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Alt. 2 BauGB anzusehen. Denn nach seiner Größe und Lage handelt es sich um ein „Schlüsselgrundstück“ für das Erreichen der Entwicklungsziele gerade auch hinsichtlich der für die Errichtung von 400 Wohnungen unter Sicherung eines Anteils von 40 % geförderten Wohnraums vorgesehenen Flächen des in Rede stehenden Grundstücks, die nach eigener Einschätzung des Antragsgegners in etwa 2,4 ha von insgesamt etwa 5,9 ha ausmachten (Schreiben vom 18. Februar 2020, S. 3, Voruntersuchungsvorgänge unter III.6, Ordner „Betroffenenbeteiligung – P…“). Ohne Ankauf dieser Flächen hätte der Antragsgegner über keine Einwirkungsmöglichkeit zur zügigen Verwirklichung dieser Wohnbebauung verfügt, nachdem die Antragstellerin keine Bereitschaft gezeigt hatte, auf ihrem Grundstück beim Erreichen dieses Entwicklungsziels hinsichtlich des Verhältnisses von Freiflächen zu überbauten Flächen, der Zahl der Wohnungen, des Anteils mietpreisgebundener Wohnungen und des vom Antragsgegner geplanten Verlaufs der Umgehungsstraße mitzuwirken. Deshalb fehlte schon vor dem ersten Kaufangebot des Antragsgegners eine realistische Perspektive für eine einvernehmliche und entwicklungsverträgliche Regelung des Grundstückserwerbs. Zudem hätte die Beschränkung des Grunderwerbs auf die für den Straßenbau, die öffentlichen Grünanlagen und den Naturausgleich vorgesehenen Flächen für den Antragsgegner bedeutet, für die Wohnungsbauflächen von dem ihm nach § 169 Abs. 5 BauGB obliegenden Wiederverkauf der privatnützigen Flächen zum infolge seiner Entwicklungsmaßnahme erhöhten Verkehrswert gemäß § 169 Abs. 8 Satz 1 BauGB absehen zu müssen, obwohl gerade dieser Wiederverkauf nach dem Wortlaut der Vorschrift der „Finanzierung der Entwicklung“ dienen soll.

179 bb) Unabhängig davon lagen die Preisvorstellungen von Antragsgegner und Antragstellerin zu weit auseinander, um die realistische Perspektive einer einvernehmlichen Regelung zu eröffnen. Die Antragstellerin hat auf einem Kaufpreis beharrt, der über den – nach § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Alt. 2 BauGB ausdrücklich maßgeblichen – entwicklungsunbeeinflussten Anfangswert im Sinne des § 169 Abs. 1 Nr. 7 i.V.m. § 153 Abs. 3 BauGB hinausgeht, weil er auf einer rechtlichen Qualifizierung der Flächen ihres Grundstücks als Bauland bzw. Bauerwartungsland beruht, die nach den für den Entwicklungszustand ihres Grundstücks maßgeblichen rechtlichen Gegebenheiten am Qualitätsstichtag (21. April 2016) nicht zutrifft.

180 Der Antragsgegner hat der Antragstellerin den Kauf des Grundstücks im Schreiben vom 24. Januar 2018 (Voruntersuchungsvorgänge unter III.6, Ordner „Betroffenenbeteiligung – P…“; Antragsbegründung vom 25. Mai 2021, Anlage AS 21) zum Kaufpreis von 5.263.600 Euro und im Schreiben vom 28. März 2018 (Voruntersuchungsvorgänge, a.a.O.; Antragsbegründung, a.a.O., Anlage AS 25) zum Kaufpreis von 7.758.272 Euro angeboten. Das erste Angebot begründete er als entwicklungsunbeeinflussten Anfangswert mit vier sog. zonalen Steckbriefen (Va, Vb, Vc, Vd und VIa), die als Anlagen einem Wertgutachten des Büros öffentlich bestellter Vermessungsingenieure f… vom 17. August 2017 (Antragsbegründung, a.a.O., Anlage AS 22) entnommen waren und in dem genannten Gutachten näher erläutert werden (f…, Wertgutachten vom 17. August 2017, S. 29 – 39). Dort heißt es u.a. zu den als Zone Va, Vb und Vc bezeichneten Teilflächen, sie lägen „außerhalb vom im Zusammenhang bebauten Ortsteil“ (f…, Wertgutachten, a.a.O., S. 29, 32 und 34) und zur Teilfläche Zone VIa, sie liege „zwischen der Bahntrasse und dem nördlichen Waldgebiet“ und sei „unbebaut und ebenfalls bewaldet“ (a.a.O., S. 37). Für das zweite Angebot gab der Antragsgegner an, er habe zwischenzeitlich „die zonalen entwicklungsunbeeinflussten Bodenwerte (Anfangswerte) auf die Bodenrichtwerte vom 01.01.2018 aktualisieren… lassen“. Die Antragstellerin lehnte in ihrem Antwortschreiben vom 1. Februar 2018 (Voruntersuchungsvorgänge, a.a.O.; Antragsbegründung, a.a.O., Anlage AS 23) das erste Kaufangebot des Antragsgegners als „kein angemessenes Erwerbsangebot“ ab, weil sie den westlichen Teil ihres Grundstücks („Zone A“), der ungefähr den Zonen Va und Vb des f...-Gutachtens entspreche, als Bauland ansehe, das mit rund 510 Euro/m² zu bewerten sei, statt – wie im f...-Gutachten – mit 205 Euro/m² (Zone Va) bzw. 115 Euro/m² (Zone Vb), während der östliche Teil („Zone B“), der ungefähr den Zonen Vc und VIa des f...-Gutachtens entspreche, als Bauerwartungsland mit rund 390 Euro/m² zu bewerten sei und nicht – wie im f...-Gutachten – mit 80 Euro/m² (Zone Vc) bzw. 10 Euro/m² (Zone VIa). Insoweit stützte sich die Antragstellerin auf eine von ihr beigefügte gutachterliche Stellungnahme eines öffentlich bestellten Vermessungsingenieurs der Ingenieursozietät RW… vom 21. Dezember 2017 (Voruntersuchungsvorgänge, a.a.O.; Antragsbegründung, a.a.O., Anlage AS 24). In ihrem weiteren Antwortschreiben vom 23. April 2018 (Voruntersuchungsvorgänge, a.a.O.; Antragsbegründung, a.a.O., Anlage AS 26) wies sie die beiden Kaufangebote des Antragsgegners wegen des aus ihrer Sicht „unangemessen niedrigen Bodenwertes“ zurück und verwies auf ihr erstes Antwortschreiben sowie eine beigefügte weitere Stellungnahme ihres Gutachters vom 9. April 2018 (Voruntersuchungsvorgänge, a.a.O.; Antragsbegründung, a.a.O., Anlage AS 27).

181 Die von der Antragstellerin geltend gemachten Bodenwerte erweisen sich indessen als überhöht, weil am Qualitätsstichtag 21. April 2016, dem Tag vor der Bekanntgabe der vorbereitenden Untersuchungen (Amtsblatt für Berlin S. 883), weder die „Zone A“ ihres Grundstücks als „Bauland“ noch die „Zone B“ als „Bauerwartungsland“ zu qualifizieren war. Bei der gerichtlichen Überprüfung einer Wertermittlung muss geklärt werden, wie das zu bewertende Grundstück planungsrechtlich einzuordnen ist. Bei einem nicht im Geltungsbereich eines Bebauungsplans liegenden Grundstück hat das Gericht zu prüfen, ob sich die bauplanungsrechtliche Qualität des streitigen Grundstücks nach § 34 oder nach § 35 BauGB richtet (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Mai 2002 – 4 C 6.01 – juris Rn. 30). Die rechtliche Einordnung richtet sich hier nach der am genannten Qualitätsstichtag geltenden Immobilienwertermittlungsverordnung vom 19. Mai 2010 (ImmoWertV 2010), die ab 1. Januar 2022 von der jetzt aktuellen Immobilienwertermittlungsverordnung vom 14. Juli 2021 (ImmoWertV 2021) abgelöst wurde. Danach ist das Grundstück der Antragstellerin bauplanungsrechtlich insgesamt dem Außenbereich im Sinne von § 35 BauGB zuzuordnen. Entgegen der Auffassung der Antragstellerin handelte es sich vor der Bekanntgabe der vorbereitenden Untersuchungen für die Entwicklungsmaßnahme weder bei der westlichen Teilfläche („Zona A“) um „Bauland“ (1) noch bei der östlichen Teilfläche („Zona B“) um „Bauerwartungsland“ (2).

182 (1) Die von der Antragstellerin bezeichnete Zone A, die dem westlichen Teil ihres Grundstücks bis etwa in Höhe HM…straße entspricht (vgl. gutachterliche Stellungnahme von RW… vom 21. Dezember 2017, a.a.O., S. 3 – 5 und 12), war am 21. April 2016, dem Tag vor der Bekanntgabe des Senatsbeschlusses über vorbereitende Untersuchungen für den städtebaulichen Entwicklungsbereich, entgegen der Auffassung der Antragstellerin kein Bauland.

183 Bauland, d.h. „baureifes Land“ im Sinne von § 5 Abs. 4 ImmoWertV 2010, sind „Flächen, die nach öffentlich-rechtlichen Vorschriften und den tatsächlichen Gegebenheiten baulich nutzbar sind“ (entsprechend: § 3 Abs. 5 ImmoWertV 2021). Das war hier am 21. April 2016 nach den öffentlich-rechtlichen Vorschriften nicht der Fall, weil die westliche Teilfläche („Zone A“) des Grundstücks weder im Geltungsbereich eines Bebauungsplans (§ 30 BauGB) noch in einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil im Sinne von § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB lag. Die gutachterliche Stellungnahme vom 21. Dezember 2017, auf die sich die Antragstellerin beruft, führt selbst aus, dass ein Bebauungsplan für die zu betrachtende Fläche nicht vorliege (a.a.O., S. 3). Indessen liegt diese Fläche auch nicht in einem im Zusammenhang bebauten Ortsteil im Sinne von § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB, sondern ist als Teil eines Außenbereichs im Sinne von § 35 BauGB anzusehen, der sich ausgehend vom Forstgebiet der Mittelheide nördlich des S-Bahnhofs Hirschgarten in westlicher Richtung bis über die in Rede stehende westliche Teilfläche des Grundstücks der Antragstellerin zwischen den SX…damm und die Bahntrasse schiebt und bis zur MR… Straße erstreckt.

184 Die auf dem streitigen Grundstück aufstehenden Gebäude sind seit 1994 ungenutzt und verfallen. Soweit ihnen nicht schon wegen der Art ihrer (früheren) Nutzung, etwa als Lagerhaus, die Eignung als dem ständigen Aufenthalt von Menschen dienende Bauwerke fehlt, die einen Bebauungszusammenhang vermitteln könnten (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 21. März 2024 – OVG 10 N 37/21 – juris Rn. 11 und Urteil vom 4. Juli 2022 – OVG 10 B 1/21 – juris Rn. 66 f. m.w.N.), liegt jedenfalls infolge des seit der Nutzungsaufgabe im Jahr 1994 verstrichenen Zeitraums des Leerstands und Verfalls die Voraussetzung, dass nach der Verkehrsauffassung mit der Wiederaufnahme einer relevanten Nutzung zu rechnen gewesen ist (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. Oktober 2007 – 4 B 39.07 – juris Rn. 2; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 1. Juni 2022 – OVG 10 B 3.17 – juris Rn. 37), nicht vor. Auch in der Umgebung der westlichen Teilfläche („Zone A“) gibt es keine einen Bebauungszusammenhang im Sinne von § 34 BauGB vermittelnde Bebauung. Entgegen der Annahme in der gutachterlichen Stellungnahme, auf die sich die Antragstellerin in ihrem Antwortschreiben vom 1. Februar 2018 berufen hat, ergibt sich eine Zuordnung des Grundstücks zum unbebauten Innenbereich nicht aus der „durchschnittlichen Tiefe der Zone A von ca. 40 m“ und den „planungsmäßig zulässigen Nutzungsmöglichkeiten gemäß … Bebauungsplan“ für die auf der Nordseite des SX…damms liegende Fläche (gutachterliche Stellungnahme vom 21. Dezember 2017, a.a.O., S. 3). Denn der an der Nordseite des Grundstücks verlaufende SX…damm stellt sich bis zu seinem Abknicken nach Norden nahe dem Abzweig der WR…straße – und damit bis weit hinter den Abzweig der HM…straße – als eine nur auf der dem Grundstück der Antragstellerin abgewandten Nordseite – also nur einseitig bebaute – Straße dar. Nach ständiger Rechtsprechung endet der Bebauungszusammenhang regelmäßig am letzten Baukörper (BVerwG, Beschluss vom 8. Oktober 2015 – 4 B 28.15 – juris Rn. 6 m.w.N.; Beschluss vom 24. Februar 2022 – 4 BN 49.21 – juris Rn. 8; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 4. Juli 2022, a.a.O., Rn. 61 m.w.N.), in einem solchen Fall einer nur einseitig bebauten Straße also grundsätzlich mit der Bebauung auf der bebauten Straßenseite (vgl. OVG Münster, Beschluss vom 12. April 2023 – 2 A 601/22 – juris Rn. 11; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 10. Dezember 2014 – OVG 10 N 1.13 – juris Rn. 9 und Beschluss vom 15. August 2024 – OVG 10 N 35/22 – BA S. 6) und damit hier an der Nordseite des SX…damms. Südlich des Grundstücks verläuft die Bahntrasse, die – auch von der Antragstellerin unbestritten – eine trennende Wirkung hat, so dass die in der Nähe des S-Bahnhofs Köpenick bestehende Bebauung in südlicher Richtung am EJ…platz dem Grundstück der Antragstellerin ebenfalls keinen Bebauungszusammenhang im Sinne von § 34 BauGB vermitteln könnte. An der Zuordnung der westlichen Teilfläche des Grundstücks („Zone A“) zum Außenbereich im Sinne von § 35 BauGB ändert auch die Tiefe von 15 m an der MR… Straße und die durchschnittliche Tiefe von etwa 40 m auf der Länge von 310 m bis in Höhe der HM…straße nichts (vgl. OVG Lüneburg, Beschluss vom 15. November 2023 – 1 LA 56/23 – juris Rn. 7 f. für ein 350 m langes und etwa 50 m breites ca. 1,8 ha großes Grundstück als „Außenbereichsfinger“). Vielmehr stellt die genannte Teilfläche auch angesichts ihrer Größe und Ausdehnung keine Baulücke in einer im Übrigen geschlossenen Innenbereichsbebauung dar. Soweit die von der Antragstellerin herangezogene gutachterliche Stellungnahme vom 21. Dezember 2017 meint, die Anwendung von § 34 BauGB auf die Zone A des Grundstücks sei „denkbar“ (a.a.O., S. 3 f.), damit liege zum Qualitätsstichtag „Baurecht vor“, weil „die Kriterien zur Einstufung als Bauland gemäß § 5 Abs. 4 ImmoWertV erfüllt“ seien (a.a.O., S. 4), kann daher aus den oben dargelegten Gründen davon keine Rede sein.

185 (2) Ebenso wenig handelte es sich bei der östlichen Teilfläche („Zone B“) des in Rede stehenden Grundstücks, die aus den bereits angeführten Gründen ebenfalls dem Außenbereich (§ 35 BauGB) zuzurechnen ist, am Qualitätsstichtag (21. April 2016) bereits um „Bauerwartungsland“. Die gutachterliche Stellungnahme vom 21. Dezember 2017, auf welche die Antragstellerin ihre Kaufpreiserwartung bis zum übereinstimmend erklärten Scheitern der Kaufverhandlungen gestützt hat, führt dazu aus, wegen „der bereits tlw. bestehenden Erschließung dieses Bereichs, dem aktuellen Stand der Bauleitplanung (Flächennutzungsplan: überwiegend Wohnbaufläche W2 bzw. W3) und dem berlinweit starken Interesse und Bedürfnis der Schaffung von Wohnbauflächen ist nach sachverständiger Einschätzung eine bauliche Nutzung dieses Bereichs mit hinreichender Sicherheit zu erwarten“ (a.a.O., S. 6). Dies greift nicht durch.

186 Bauerwartungsland im Sinne von § 5 Abs. 2 ImmoWertV 2010 sind „Flächen, die nach ihren weiteren Grundstücksmerkmalen (§ 6), insbesondere dem Stand der Bauleitplanung und der sonstigen städtebaulichen Entwicklung des Gebiets, eine bauliche Nutzung aufgrund konkreter Tatsachen mit hinreichender Sicherheit erwarten lassen“ (entsprechend: § 3 Abs. 2 ImmoWertV 2021). Die Qualifizierung eines Grundstücks als Bauerwartungsland erfordert daher objektive und konkrete Tatsachen, aus denen sich mit hinreichender Sicherheit die Erwartung einer baulichen Nutzung ergibt. Bloße Einschätzungen, Hoffnungen oder theoretische Möglichkeiten genügen nicht (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 5. Oktober 1998 – 7 S 1316/96 – juris Rn. 41; Kleiber, Verkehrswertermittlung von Grundstücken, 10. Auflage 2023, Teil IV, ImmoWertV § 3 Rn. 138). Allein die Erwartung, dass nach der allgemeinen Verkehrsauffassung eine Außenbereichsfläche „in absehbarer Zeit“ einer baulichen Nutzung zugeführt wird, reicht nicht aus, um die Fläche als Bauerwartungsland zu qualifizieren. Dies gilt schon gar nicht für eine „spekulative“ Verkehrsauffassung oder für Bauhoffnungen (Kleiber, a.a.O., Rn. 140). Eine unbegründete – sich nicht in absehbarer Zeit erfüllende – Bauerwartung genügt nicht (vgl. Dieterich, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand November 2025, § 194 Rn. 58). Tatsächlich kann nur das die Höhe des Verkehrswertes beeinflussen, was in „greifbarer Nähe“ liegt, also künftige Nutzungsmöglichkeiten, die „so sicher unmittelbar“ bevorstehen, dass sie sich bereits als wertbildender Faktor auswirken und der allgemeine Grundstücksverkehr ihnen schon Rechnung trägt (Kleiber, a.a.O., Rn. 140). Für ein Außenbereichsgrundstück kann eine Qualität als Bauerwartungsland nur dann bejaht werden, wenn aus besonderen Gründen eine greifbare Aussicht auf Zulassung der Bebauung mit einem bestimmten Vorhaben besteht. Für den maßgeblichen Zeitpunkt müssen konkrete Anhaltspunkte im Sinne einer „greifbaren Aussicht“ auf Zulassung der Bebauung in dem fraglichen Bereich festzustellen sein (vgl. VGH Mannheim, Urteil vom 5. Oktober 1998, a.a.O., Rn. 41). Nach der systematischen Stellung bildet das Bauerwartungsland nach § 5 Abs. 2 ImmoWertV 2010 eine Zwischenstufe zwischen nur land- und forstwirtschaftlich nutzbaren Flächen (§ 5 Abs. 1 ImmoWertV 2010) und Rohbauland, das nach den §§ 30, 33 und 34 BauGB für eine bauliche Nutzung bestimmt ist (§ 5 Abs. 3 ImmoWertV 2010). Daraus folgt, dass mit der Bezugnahme auf den Stand der Bauleitplanung in erster Linie die Darstellung der Fläche als Bauland im Flächennutzungsplan angesprochen ist (vgl. Kleiber, a.a.O., Rn. 144; Dieterich, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand November 2025, § 194 Rn. 72). Eine solche Darstellung führt nach der Vorschrift jedoch ausdrücklich nur dann zu einer Bauerwartung, wenn „eine bauliche Nutzung … mit hinreichender Sicherheit“ erwartet werden kann. Nicht jede Darstellung einer baulichen Nutzung im Flächennutzungsplan bietet die Gewähr einer baulichen Nutzung und vor allem nicht in absehbarer Zeit. Eine Darstellung, deren Verwirklichung nicht absehbar ist oder nach der städtebaulichen Situation sogar eher unwahrscheinlich ist, lässt eine Bauerwartung nicht aufkommen (Kleiber, a.a.O., Rn. 144). Unabhängig von der Darstellung im Flächennutzungsplan kann auch ein bestimmtes Verhalten eines Planungsträgers, etwa das Bekanntwerden von Planungsabsichten der Gemeinde oder die Zusammenarbeit der Gemeinde mit einem Investor, eine Bauerwartung begründet erscheinen lassen (vgl. Dieterich, a.a.O., Rn. 72).

187 Nach diesen Maßstäben kann die hier in Rede stehende östliche Teilfläche („Zone B“) des Grundstücks der Antragstellerin bis zum Bekanntwerden der Entwicklungsabsichten des Antragsgegners nicht als Bauerwartungsland angesehen werden. Nach dem Stand der Bauleitplanung und der städtebaulichen Entwicklung seit 1994 war nicht „mit hinreichender Sicherheit“ im Sinne von § 5 Abs. 2 ImmoWertV 2010 zu erwarten, dass das Bezirksamt – oder an seiner Stelle die Senatsverwaltung – eine bauliche Nutzung der dem Außenbereich (§ 35 BauGB) zuzuordnenden Fläche ermöglichen würde. Vielmehr standen konkrete Tatsachen einer solchen Erwartung entgegen. Im Flächennutzungsplan vom Juli 1994 (Bekanntmachung vom 1. Juli 1994, Amtsblatt für Berlin S. 1972) war das Grundstück im Westteil als übergeordnete Hauptverkehrsstraße (sog. Ost-West-Trasse) dargestellt, die etwa in Höhe des Grundstücks WR…weg 14 nach Süden in Richtung Brandenburgplatz abknickte, während der östlich anschließende kleinere Teil entsprechend der nördlich angrenzenden Fläche als Wohnbaufläche W3 (GFZ bis 0,8) dargestellt war. Im Jahr 2006 wurde der Verlauf der Ost-West-Trasse aufgrund verkehrstechnischer Untersuchungen angepasst (Bekanntmachung vom 29. Juni 2006, Amtsblatt für Berlin S. 2426), so dass sie nunmehr bereits östlich der HM…straße nach Süden abknickte; die danach nicht mehr dafür benötigte Teilfläche ist seitdem entsprechend der nördlich angrenzenden Fläche als Wohnbaufläche W2 (GFZ bis 1,5) dargestellt. Die Antragstellerin hat dargelegt, wie sie, nachdem sie das Grundstück im Jahr 2012 erworben hatte, sich ab Mitte des Jahres 2013 bei dem nach Landesrecht für das Aufstellen eines Bebauungsplans grundsätzlich zuständigen Bezirk (§§ 5, 6 AGBauGB) intensiv in mehreren Gesprächen unter Vorstellung ihrer Projekte darum bemüht hat, eine bauliche Nutzung ihres Grundstücks, einschließlich der hier in Rede stehenden östlichen Teilfläche, vor allem für den Zweck einer Wohnbebauung zu ermöglichen (Antragsbegründung vom 25. Mai 2021, S. 4 – 6). Das Bezirksamt hat dies jedoch – schon nach ihrer eigenen Schilderung – nie ernsthaft in Betracht gezogen, sondern deutlich abgelehnt. In dem Schreiben der Leiterin des Stadtentwicklungsamtes des Bezirksamtes vom 10. August 2015 an die Antragstellerin heißt es, das Stadtentwicklungsamt Treptow-Köpenick könne keine weiteren Bebauungsplanverfahren bewältigen, das Grundstück der Antragstellerin werde nicht in die als kurz-, mittel- oder langfristig eingestuften Wohnungsbaupotenziale des Entwicklungskonzepts Wohnen für den Bezirk aufgenommen und es gebe keine städtebauliche Begründung für die Notwendigkeit, in den Bereich vom Bezirksamt für gesundheitsgefährdend gehaltener Lärmwerte hineinzuplanen, zumal der Bezirk „über ein immens hohes Potenzial an Flächen“ verfüge, „die sich deutlich besser für den Wohnungsbau eignen“ (Antragsbegründung vom 25. Mai 2021, Anlage AS 14). Damit hat das zuständige Bezirksamt eindeutig und unmissverständlich erklärt, dass es das Grundstück der Antragstellerin – ungeachtet der Darstellung von Wohnungsbauflächen im Flächennutzungsplan – nicht für die Verwirklichung einer städtebaulichen Entwicklung, insbesondere zur Wohnbebauung, vorgesehen hat und dies auch in absehbarer Zukunft nicht erwägen werde. Mit Blick darauf ließ am 21. April 2016 weder die Darstellung von Wohnungsbauflächen östlich der HM…straße im Flächennutzungsplan noch die Lage der Brachfläche im Stadtgebiet oder die Verkehrserschließung eines westlichen Abschnitts der in Rede stehenden Fläche durch den SX…damm und die fußläufige Erreichbarkeit des S-Bahnhofs Köpenick dieser Teilfläche („Zone B“) im Sinne von § 5 Abs. 2 ImmoWertV „aufgrund konkreter Tatsachen eine bauliche Nutzung erwarten“. Vielmehr sprechen die vom Bezirksamt in seinem Schreiben vom 10. August 2015 aufgeführten Umstände gerade dagegen. Denn aus diesem Schreiben ergibt sich unmissverständlich, dass der Bezirk auf dem Grundstück der Antragstellerin weder kurz-, noch mittel- oder auch nur langfristig eine Wohnbebauung zulassen werde. Sofern für die zum damaligen Zeitpunkt bereits mehr als zwanzig Jahre brachliegende Bahnfläche jemals nach der Verkehrsauffassung eine Bauerwartung bestanden haben sollte, war sie jedenfalls mit dieser Stellungnahme des Bezirks zumindest hinsichtlich einer Wohnbaunutzung des Grundstücks der Antragstellerin nachhaltig beseitigt. Entgegen der gutachterlichen Stellungnahme vom 21. Dezember 2017 für die Antragstellerin war danach keineswegs „eine bauliche Nutzung dieses Bereichs mit hinreichender Sicherheit zu erwarten“ (Antragsbegründung vom 25. Mai 2021, Anlage AS 14, S. 6). Sie war vielmehr mit hinreichender Sicherheit auszuschließen. Aus den nachfolgenden Gesprächen der Antragstellerin mit der zuständigen Senatsverwaltung, die nur „im dringenden Gesamtinteresse Berlins“ das Verfahren der Aufstellung und Festsetzung des Bebauungsplans an sich ziehen kann (§ 7 AGBauGB), hat sich – ebenfalls schon nach der eigenen Schilderung der Antragstellerin (Antragsbegründung vom 25. Mai 2021, S. 7 f.) – keine konkrete Erwartung dafür ergeben, dass der Antragsgegner für ihr Grundstück in naher Zukunft einen Bebauungsplan aufstellen und dadurch Baurecht schaffen werde.

188 Auch sonst sind keine Äußerungen oder Verhaltensweisen ersichtlich, durch die das Bezirksamt oder die Senatsverwaltung vor der Bekanntgabe des Senatsbeschlusses über vorbereitende Untersuchungen für einen städtebaulichen Entwicklungsbereich zu erkennen gegeben hätten, die bauplanungsrechtlichen Voraussetzungen für eine Verwirklichung der im Flächennutzungsplan dargestellten Wohnungsbauflächen auf dem Grundstück der Antragstellerin zu erwägen. Soweit ein Freistellungsantrag nach § 23 AEG dann eine Bauerwartung für eine brachliegende Bahnfläche zu wecken vermag, wenn ihn die Gemeinde oder ein kommunales Unternehmen oder zu deren Gunsten der Veräußerer stellt, war dies hier bis zum 21. April 2016 nicht der Fall. Die vorher gestellten Anträge auf Freistellung von Bahnbetriebszwecken hatte das veräußernde Bahnunternehmen zugunsten der erwerbenden Antragstellerin, eines privaten Immobilienunternehmens, eingereicht. Das Eisenbahn-Bundesamt hatte für den Antrag auf Freistellung von Bahnbetriebszwecken und den Erlass des ersten, noch vor dem 22. April 2016 ergangenen Freistellungsbescheides vom 5. Mai 2015 (Antragsbegründung vom 25. Mai 2021, Anlage AS 9) nach § 23 Abs. 1 AEG a.F. nicht zu prüfen, welche Art der bahnbetriebsfremden Nutzung für das Grundstück nach der Freistellung vorgesehen war. Der erste Freistellungsantrag des Antragsgegners für die bis 1994 von der Bahn genutzten und seitdem brachliegenden Flächen im Entwicklungsbereich stammt vom 1. Oktober 2018 (vgl. Voruntersuchungsvorgänge unter I.9). Auch insoweit liegen daher keine „konkreten Tatsachen“ vor, die nach § 5 Abs. 2 ImmoWertV am 21. April 2016 eine bauliche Nutzung des Grundstücks der Antragstellerin im Sinne der im Flächennutzungsplan dargestellten Wohnungsbauflächen „mit hinreichender Sicherheit erwarten lassen“ konnten.

189 cc) Nachdem die Antragsgegnerin auf einem über den entwicklungsunbeeinflussten Anfangswert deutlich hinausgehenden Kaufpreis beharrt hat, weil sie für die den Entwicklungszustand ihres Grundstücks beeinflussenden rechtlichen Gegebenheiten von unzutreffenden Annahmen ausging, unterliegt die Ernsthaftigkeit der beiden Kaufangebote, die der Antragsgegner vor dem einvernehmlich erklärten Scheitern der Kaufverhandlungen unterbreitet hatte, nicht deshalb Zweifeln, weil er nicht dieselben rechtlichen Annahmen zugrunde gelegt hat. Vielmehr ging das von ihm verwendete Wertgutachten des Büros öffentlich bestellter Vermessungsingenieure f… vom 17. August 2017 zu Recht (s.o.) davon aus, dass das Grundstück bauplanungsrechtlich insgesamt dem Außenbereich (§ 35 BauGB) zuzuordnen ist. Außerdem nahm es zugunsten der Antragstellerin an, dass es sich um Bauerwartungsland – wenngleich von geringerer als der von der Antragstellerin geltend gemachten Wertigkeit – handele, sogar ohne konkrete Anhaltspunkte für die hinreichende Sicherheit dieser Erwartung im Einzelnen näher auszuführen. Auch diese Annahme macht die Kaufangebote des Antragsgegners in seinen Schreiben vom 24. Januar 2018 und 28. März 2018 nicht zu nur rein formalen Angeboten, die keinen Anlass geboten hätten, in ernsthafte Verhandlungen einzutreten. Denn vor der Bekanntgabe der Entwicklungsabsicht des Antragsgegners am 22. April 2016 waren keine Äußerungen oder Verhaltensweisen des Bezirksamtes oder der Senatsverwaltung erkennbar, aus denen sich für das Grundstück eine den Darstellungen der Wohnbauflächen im Flächennutzungsplan entsprechende Planungsabsicht oder sonst eine weitergehende als die im Wertgutachten von f… angenommene Bauerwartung hätte ergeben können.

190 dd) Auch für das südliche „Schlüsselgrundstück“, das mit einer Fläche von etwa 13,8 ha mehr als ein Drittel des nach der Teilaufhebungsverordnung verbleibenden Entwicklungsbereichs und die größte zusammenhängende Fläche im Entwicklungsbereich einnimmt, fehlt die Bereitschaft des Eigentümers, das Grundstück nach § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Alt. 2 BauGB zum entwicklungsunbeeinflussten Wert zu veräußern. Abgesehen von der das Grundstück querenden übergeordneten Hauptverkehrsstraße stellt der Flächennutzungsplan die westlich und östlich der Straßentrasse liegenden Flächen als Gemischte Baufläche M2 dar und hat sie mit dem Kennzeichen „Schadstoffbelastete Böden“ versehen. Das vom Antragsgegner eingeholte Wertgutachten von f… vom 17. August 2017 (Antragsbegründung vom 25. Mai 2021, Anlage AS 22) teilt das Grundstück in drei Qualitätszonen, eine westliche 26.440 m² große Qualitätszone Ia in Baulandqualität (unbeplanter Innenbereich, § 34 BauGB; GFZ 1,5) mit einem Anfangswert von 555 Euro/m² (a.a.O., S. 15 – 17), eine mittlere 80.010 m² große Qualitätszone Ib überwiegend als Bauerwartungsland für Wohnnutzung (GFZ 1,5) mit einem relativ hohen Risiko, ob es absehbarer Zeit überhaupt zu einem Bebauungsplanverfahren kommen werde, mit einem Anfangswert von 115 Euro/m² (a.a.O., S. 17 – 19) sowie eine 50.857 m² große Qualitätszone IIc überwiegend als Bauerwartungsland für kleinteiliges Gewerbe mit einem Anfangswert von 10 Euro/m²; ausgenommen sind jeweils Verkehrsflächen, die einheitlich mit 5 Euro/m² bewertet werden. Mit Schreiben vom 10. Januar 2018 bot der Antragsgegner auf der Grundlage dieses Wertgutachtens den freihändigen Erwerb des Grundstücks für 13.317.900 Euro an.

191 Dieses Angebot lehnte der Grundstückseigentümer mit Schreiben vom 17. April 2018 ab und bot dem Antragsgegner das Grundstück unter Berufung auf ein selbst eingeholtes Gutachten zu einem Kaufpreis von 42.000.000 Euro zum Kauf an (Voruntersuchungsvorgänge unter II.6, Fach 3 – „G…“). Das vom Eigentümer eingeholte Gutachten der RW… vom 8. März 2018 (Voruntersuchungsvorgänge, a.a.O.) teilte das Grundstück ebenfalls in drei Zonen, eine westliche Zone A mit einer Fläche von ca. 7.918 m² und der mittleren Bauerwartung „einer Wohnnutzung bei einer durchschnittlichen baulichen Dichte von GFZ bis 1,5“ (Gutachten vom 8. März 2018, a.a.O., S. 31 f.), für die es 364 Euro/m² ansetzt (a.a.O., S. 55 f.), eine mittlere Zone B mit einer Fläche von ca. 111.087 m² und ebenfalls der mittleren Bauerwartung „einer Wohnnutzung bei einer durchschnittlichen baulichen Dichte von GFZ bis 1,5“ (a.a.O., S. 32), für die das Gutachten 316 Euro/m² ansetzt (a.a.O., S. 56 f.), sowie eine östliche Zone C mit einer Fläche von ca. 16.317 m² und der hohen Bauerwartung „einer Wohnnutzung bei einer durchschnittlichen baulichen Dichte von GFZ bis 0,4“ (a.a.O., S. 32 f.), für die 184 Euro/m² angesetzt werden (a.a.O., S. 57 f.). Zur Begründung teilt das Gutachten das Bauerwartungsland in vier Stufen mit jeweils einer Spanne in von Hundert des Wertes von baureifem Land (Stufe 1: Bebauung in absehbarer Zeit zu erwarten; Stufe 2: im Flächennutzungsplan als Baufläche dargestellt; Stufe 3: Aufstellung eines Bebauungsplans beschlossen; Stufe 4: Bebauungsplan aufgestellt, je nach geschätzter Dauer bis zur Rechtskraft und Grad der Erschließungsgewissheit). Die Einordnung der Zone A am oberen Spannenrand der Stufe 2 und unterem Spannenwert der Stufe 4 begründet das Gutachten damit, dass ein Bebauungsplan zwar „noch nicht“ aufgestellt sei, sich aber „ein vergleichbarer Entwicklungsdruck … aus der aktuellen Marktsituation und der zentralen Lage“ ergebe (a.a.O., S. 56). Die Einordnung der Zone B ebenfalls am oberen Spannenrand der Stufe 2 und im mittleren Spannenbereich der Stufe 3 rechtfertigt es ähnlich damit, dass zwar ein Bebauungsplan „noch nicht“ beschlossen sei, aber aufgrund der zum Wertermittlungsstichtag (14.11.2017) stark angespannten Lage auf dem Berliner Wohnungsmarkt und des allgemeinen Interesses des Landes Berlin an der Schaffung von Wohnbauland „von einem vergleichbaren Entwicklungsdruck auszugehen“ sei (a.a.O., S. 57). Der Wertansatz für die Zone C am oberen Spannenrand der Stufe 4 soll sich daraus ergeben, dass bereits eine Erschließung vorhanden sei und zum Wertermittlungsstichtag eine erhöhte „Nachfrage u.a. auch für Baulandflächen für Wohnparks, die von privaten und öffentlichen Investoren entwickelt und errichtet werden“, zu verzeichnen sei.

192 Diese Begründungen, auf denen das Kaufpreisverlangen des Eigentümers des südlichen „Schlüsselgrundstücks“ beruht, begnügen sich für die jeweilige – höhere – Stufe als Bauerwartungsland im Wesentlichen mit einem Hinweis auf einen Entwicklungsdruck bzw. eine angespannte Wohnungsmarktlage, ein allgemeines Interesse an der Wohnraumschaffung oder die erhöhte Nachfrage nach Bauflächen insbesondere für Wohnparks. Das gilt indessen für Freiflächen im gesamten Stadtgebiet. Die durch Altlasten verursachten Belastungen und Kosten werden in dem Gutachten ausdrücklich „nicht berücksichtigt“ (a.a.O., S. 63). Vor allem aber liefert es keine konkreten Anhaltspunkte für eine greifbare Zulassung der Bebauung des Grundstücks durch den grundsätzlich für das Aufstellen von Bebauungsplänen zuständigen Bezirk – oder die im Ausnahmefall an seine Stelle tretende Senatsverwaltung – für die auch nach dem Wertgutachten von f… ganz überwiegend dem Außenbereich zuzuordnende Fläche des seit mehr als 20 Jahren brachliegenden Grundstücks. Äußerungen oder Verhaltensweisen, die schon vor der Bekanntgabe der Entwicklungsabsicht durch den Antragsgegner auf Erwägungen hindeuten könnten, außerhalb der kleineren, dem unbeplanten Innenbereich zuzurechnenden Teilflächen die planungsrechtlichen Voraussetzungen für die Zulassung der Bebauung des Grundstücks zu schaffen, sind für das südliche „Schlüsselgrundstück“ ebenso wenig ersichtlich wie für das nördliche „Schlüsselgrundstück“ der Antragstellerin. Die in dem Gutachten für jede der drei Zonen erhöhte Stufe der Bauerwartung blendet aus, dass die Fläche – mit Ausnahme der Ost-West-Trasse für die Umfahrung der Bahnhofstraße – seit 1994 im Flächennutzungsplan als Gemischte Baufläche M2 mit dem Warnkennzeichen „Schadstoffbelastete Böden“ dargestellt ist, seitdem und bis zur Bekanntgabe der vorbereitenden Untersuchungen für den städtebaulichen Entwicklungsbereich nie eine weitergehende städtebauliche Bauleitplanung des Bezirksamtes oder der Senatsverwaltung konkret in Aussicht stand und auch für die zehn Jahre nach der Änderung der Darstellung des Verlaufs der Ost-West-Trasse im Jahr 2006 keine konkreten Anhaltspunkte für die Absicht einer solchen Bauleitplanung der übrigen Flächen des Grundstücks ersichtlich sind (zur Abnahme der Bauerwartung im Laufe der Zeit vgl. Dieterich, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, Stand November 2025, § 194 Rn. 69; Kleiber, Verkehrswertermittlung von Grundstücken, 10. Auflage 2023, Teil IV, ImmoWertV § 3 Rn. 151). Nach den Ausführungen des Bezirksamtes zum Grundstück der Antragstellerin im Schreiben vom 10. August 2015 dürfte vielmehr entsprechend auch hier am 21. April 2016 ein Beschluss über das Aufstellen eines Bebauungsplans für das Grundstück – wie schon in den mehr als 20 vergangenen Jahren des Brachliegens nach Ende des Bahnbetriebs – in absehbarer Zukunft auszuschließen gewesen sein. Auch insoweit liegen keine konkreten Tatsachen vor, die im Sinne von § 5 Abs. 2 ImmoWertV 2010 hier eine bauliche Nutzung des Grundstücks – gar auf einer höheren als der niedrigsten Stufe – hätten erwarten lassen. Der vom Grundstückseigentümer für das südliche „Schlüsselgrundstück“ verlangte Kaufpreis übersteigt daher wegen unzutreffender Einschätzung des Standes der Bauleitplanung und der für die städtebauliche Entwicklung des Grundstücks maßgeblichen rechtlichen Gegebenheiten den entwicklungsunabhängigen Anfangswert so erheblich, dass es auch für dieses Grundstück an einer Veräußerungsbereitschaft des Eigentümers zu dem nach § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Alt. 2 BauGB maßgeblichen Wert fehlt.

193 ee) Im Übrigen sind auch in den drei weiteren parallelen Normenkontrollverfahren, die gewerblich genutzte Grundstücke im südlichen Teil des Entwicklungsbereichs am Gewerbestandort Brandenburgplatz betreffen, die Eigentümerinnen nicht zur Veräußerung ihres jeweiligen Grundstücks an den Antragsgegner bereit gewesen, sondern haben dessen Kaufangebote ohne nähere Verhandlungen abgelehnt. Dazu gehört auch die Eigentümerin eines mit einer Fläche von mehr als 17.200 m² in diesem südlichen Teil des Entwicklungsbereichs liegenden und deshalb besonders bedeutsamen Grundstücks, das Gegenstand des Verfahren OVG 10 A 7/21 ist. Sie hat das zweite Kaufangebot des Antragsgegners vom 25. Juni 2018 mit E-Mail vom 22. Oktober 2018 ohne nähere Begründung und ohne eigenen Verhandlungsversuch abgelehnt (Voruntersuchungsvorgänge unter III.6, Fach 5 – „SX…“). Im Verfahren OVG 10 A 8/20 haben die Vertreter der Eigentümerin des Grundstücks den Verkauf an den Antragsgegner von vornherein und stets schon grundsätzlich abgelehnt (Vermerk des Antragsgegners über das Gespräch am 17. Oktober „2016“ [2017], S. 2; Vermerk über das Gespräch am 21. November 2017, S. 2 f.; Kaufangebot des Antragsgegners vom 23. Januar 2018, anwaltliches Antwortschreiben vom 14. Februar 2018; Voruntersuchungsvorgänge unter III.6, Fach 6 – „LQ…“). Das Gleiche gilt für die Antragstellerin im Verfahren OVG 10 A 9/21 (Vermerk über das Gespräch am 1. Juni 2017, S. 2; Vermerk über das Gespräch am 21. November 2017, S. 3; Kaufangebot des Antragsgegners vom 23. Januar 2018, anwaltliches Antwortschreiben vom 20. Februar 2018; Voruntersuchungsvorgänge unter III.6, Fach 7 – „FK…“).

194 Mit dem Fehlen der Bereitschaft der genannten Eigentümer, ihr jeweiliges Grundstück nach den Maßgaben von § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 3 Alt. 2 BauGB an den Antragsgegner zu veräußern, scheidet der Grundstückserwerb durch den Antragsgegner nach dieser Vorschrift als Alternative zur Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs aus.

195 f) Mit Blick auf die im ersten Schritt der enteignungsrechtlichen Abwägung (BVerwG, Beschluss vom 16. Juni 2010 – 4 BN 67.09 – juris Rn. 10) hier erfüllten Grundbedingungen nach § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 bis 3 BauGB begegnet die Begründung des Antragsgegners für die Einbeziehung des Grundstücks der Antragstellerin in den städtebaulichen Entwicklungsbereich keinen Bedenken.

196 Die ausführliche Begründung der Entwicklungsbereichsverordnung nimmt zum Grundstück der Antragstellerin weitgehend auf die Ausführungen des Abschlussberichts über die vorbereitenden Untersuchungen Bezug (ausführliche Begründung zur Entwicklungsbereichsverordnung, AH-Drs. 18/2744, a.a.O., S. 50 f. zu „8…“). Der Abschlussbericht hatte dazu ausgeführt (Abschlussbericht über die Voruntersuchungen, AH-Drs. 18/2269, a.a.O., S. 158 zu „8…“):

197 „Die derzeitige zum Teil noch planfestgestellte Brachfläche mit einer Größe von ca. 5,8 ha ist für die geplante städtebauliche Entwicklungsmaßnahme im Norden von zentraler Bedeutung. Sie soll überwiegend als Wohnungsbaustandort mit ca. 400 bis 500 Wohneinheiten entwickelt werden. Die Ostumfahrung Bahnhofstraße verläuft aus Gründen des Lärmschutzes über die südlichen Grundstücksflächen parallel zur Bahntrasse. Das westliche Baufeld ist als Standort für Dienstleistungen und eine Mobilitätsstation geplant. Eine übergeordnete Grünverbindung in östlicher Richtung sowie ein Teil der für die Gesamtmaßnahme erforderlichen naturschutzrechtlichen Ausgleichsflächen müssen auf diesem Grundstück realisiert werden (vgl. Kapitel 8.8).

198 Der Eigentümer kritisierte in den ersten Betroffenengesprächen die geplante Trassenführung der Ostumfahrung Bahnhofstraße sowie den Umfang der Inanspruchnahme des Grundstücks für öffentliches Grün und für Ausgleichsflächen.

199 Die Erwerbsangebote von SenSW IV D zum entwicklungsbeeinflussten Verkehrswert hat der Eigentümer abgelehnt.

200 Im weiteren Beteiligungsprozess zeigte sich der Eigentümer zwar unter bestimmten Prämissen potentiell mitwirkungsbereit. Allerdings weichen insbesondere die Vorstellungen über eine höhere bauliche Dichte der geplanten Wohnungsbaufelder deutlich von den Planungsvorstellungen des Landes Berlin ab. In erster Linie lehnt der Eigentümer ab, dass gemäß den Vorgaben des Strukturkonzepts etwa die Hälfte der Grundstücksfläche für die zukünftige Ostumfahrung Bahnhofstraße, für öffentliche Grünverbindungen sowie für Ausgleichsflächen in Anspruch genommen werden müssen und damit einer Bebaubarkeit für Wohnungszwecke nicht zur Verfügung stehen.

201 Selbst bei einer potentiellen Mitwirkungsbereitschaft des Eigentümers wäre eine Entwicklung des Grundstücks durch oder mit dem Eigentümer jedoch nicht möglich. Die Flächen können als Gesamtmaßnahme nur einheitlich und zügig durch das Land Berlin entwickelt werden (vgl. Kapitel 9.9). Daher ist es erforderlich, dass SenSW IV D das Grundstück zum entwicklungsunbeeinflussten Verkehrswert nach Beginn der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme zügig erwirbt.“

202 Die ausführliche Begründung der Verordnung übernimmt diese Ausführungen und fährt dann fort (a.a.O., S. 51):

203 „Das Grundstück ist für die Entwicklungsmaßnahme und für die Entwicklung des Gebiets essentiell. Daher ist es erforderlich, das Grundstück zum entwicklungsunbeeinflussten Verkehrswert zu erwerben. Da der Eigentümer auch für den Grundstücksteil, auf dem Wohnbebauung realisiert werden soll, die Entwicklungsziele ablehnt, scheitert ein Ankauf der Flächen in Teilen.“

204 Gegen diese Erwägungen ist aus den zu den Grundbedingungen nach § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 bis 3 BauGB bereits ausgeführten Gründen (s.o. unter II.2.a. und II.2.c bis II.2.e) nichts einzuwenden.

205 Es ist auch sonst, etwa unter dem verfassungsrechtlichen Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit im Einzelfall, nicht zu beanstanden, dass der Antragsgegner die Eigentümerinteressen der Antragstellerin hier zurückstellt.

206 Die Antragstellerin hat schon in dem Gespräch zur Betroffenenbeteiligung am 22. November 2017 sowohl den Verlauf der Straßentrasse für die Ostumfahrung Bahnhofstraße auf ihrem Grundstück als auch den Umfang der im östlichen Teil zum Ausgleich von Bebauung freizuhaltenden Fläche abgelehnt (Voruntersuchungsvorgänge unter III.6, Ordner „Betroffenenbeteiligung – P…“) und wollte dem Antragsgegner von vornherein nur die für öffentliche Zwecke (Straße, öffentliche Grün- und Ausgleichsflächen) gedachten Flächen überlassen, was ihr Desinteresse an der eigenen Verwirklichung der für diese Flächen vorgesehenen Entwicklungsziele zeigt. Darüber ergibt sich aus ihren weit über den Kaufangeboten des Antragsgegners liegenden Kaufpreisforderungen ein wirtschaftliches Interesse der Antragstellerin an der Verwertung des Grundstücks, das für sie bei Umsetzung der Entwicklungsmaßnahme auf ihrem Grundstück nicht annähernd zu verwirklichen sein dürfte. Denn die vorbehaltlose Verwirklichung der Entwicklungsmaßnahme würde für ihr Grundstück eine Nutzung von mehr als der Hälfte der Grundstücksfläche für öffentliche Zwecke bedeuten einschließlich der im Westteil am Bahnhof Köpenick vorgesehenen und privatwirtschaftlich kaum sinnvoll zu betreibenden Mobilitätsstation. Sie würde außerdem die Zahl der neu zu errichtenden Wohnungen auf etwa 400 beschränken, was weit hinter den ursprünglichen Planungen der Antragstellerin für das Projekt „SX…“ mit 956 Wohneinheiten bzw. „SX…“ mit 1.250 Wohneinheiten zurückbliebe. Soweit die seit Anfang 2020 gegenüber dem Antragsgegner aufgetretenen Vertreter der TY… GmbH eine Mitwirkungsbereitschaft bei der Verwirklichung der Entwicklungsmaßnahme auf dem Grundstück angedeutet haben, fehlt es – ungeachtet des von der Antragstellerin geltend gemachten Mangels einer Vertretungsbefugnis (vgl. Schriftsatz vom 5. Juli 2023, S. 5) – an einer eindeutigen Konkretisierung dieser Mitwirkungsbereitschaft.

207 Jedenfalls hat die Antragstellerin, deren intensiv und konsequent verfolgte Vorhaben („SX…“ bzw. „SX…“) den Entwicklungszielen des Antragsgegners – wie oben aufgezeigt – widersprachen, bis zum Beschluss über die Entwicklungsbereichsverordnung nie ernsthaft und nachvollziehbar bekundet, an der Verwirklichung der Entwicklungsziele auf ihrem Grundstück vorbehaltlos mitzuwirken, statt ihre Vorhaben weiterzuverfolgen. Die eigentumsrechtliche Abwägung des Antragsgegners zur Einbeziehung ihres Grundstücks in den städtebaulichen Entwicklungsbereich, für welche – wie oben ausgeführt – die Grundbedingungen nach § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 – 3 BauGB vorliegen, begegnet deshalb auch unter sonstigen verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten, insbesondere hinsichtlich ihrer Verhältnismäßigkeit, keinen Bedenken.

208 g) Die nach § 165 Abs. 3 Satz 2 BauGB vorzunehmende Abwägung ist ebenfalls nicht zu beanstanden.

209 Nach dieser Vorschrift sind die öffentlichen und privaten Belange gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen. Im Rahmen dieses entwicklungsrechtlichen Abwägungsgebots finden dabei dieselben Grundsätze Anwendung wie bei dem allgemeinen städtebaulichen Abwägungsgebot des § 1 Abs. 7 BauGB oder dem sanierungsrechtlichen Abwägungsgebot (VGH Kassel, Urteil vom 21. November 2024 – 4 C 1166/22.N – juris Rn. 167). Danach ist das Gebot gerechter Abwägung verletzt, wenn eine (sachgerechte) Abwägung überhaupt nicht stattfindet oder wenn in die Abwägung an Belangen nicht eingestellt wird, was nach Lage der Dinge in sie eingestellt werden muss. Es ist ferner verletzt, wenn die Bedeutung der betroffenen privaten Belange verkannt oder wenn der Ausgleich zwischen den von der Planung berührten privaten und öffentlichen Belangen in einer Weise vorgenommen wird, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht. Innerhalb des so gezogenen Rahmens wird das Abwägungsgebot jedoch nicht verletzt, wenn sich die zur Planung berufene Gemeinde in der Kollision zwischen verschiedenen Belangen für die Bevorzugung des einen und damit notwendig für die Zurückstellung des anderen entscheidet (OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 12. November 2024 – 10 A 4.19 – juris Rn. 29 m.w.N.)

210 Der Abschlussbericht über die vorbereitenden Untersuchungen und die ausführliche Begründung zur Entwicklungsbereichsverordnung erläutern diese Abwägung sowohl unter allgemeinen städtebaulichen Gesichtspunkten (Abschlussbericht über die Voruntersuchungen, AH-Drs. 18/2269, a.a.O., S. 244 f.; ausführliche Begründung zur Entwicklungsbereichsverordnung, AH-Drs. 18/2744, a.a.O., S. 99 – 101) als auch unter spezifisch entwicklungsrechtlichen Gesichtspunkten bezogen auf die jeweiligen Grundstücke (Abschlussbericht, a.a.O., S. 245 – 251; ausführliche Begründung, a.a.O., S. 101 – 105).

211 In Übereinstimmung mit dem Abschlussbericht führt die ausführliche Begründung der Entwicklungsbereichsverordnung (a.a.O., S. 100 f.) zur allgemeinen städtebaulichen Abwägung aus:

212 „Das Strukturkonzept zur Umsetzung der beabsichtigten Entwicklungsziele wurde auf Grundlage der ermittelten Gegebenheiten des Gebietes entwickelt (vgl. Kapitel 4, 8.1). Dabei wurden die Vorprägung des Untersuchungsgebietes durch die besondere Lage zwischen den Bezirksregionen Köpenick-Nord, Dammvorstadt und Hirschgarten, die Durchschneidung durch die Bahntrasse und deren bevorstehende Erweiterung durch den Ausbau des Regionalbahnhofs sowie die städtebaulichen Rahmenbedingungen für die Gebietsentwicklung berücksichtigt.

213 Entsprechend dieser Vorprägung kommen für die Schaffung der beiden notwendigen Grundschulen und für den Neubau der Integrierten Sekundarschule nur Grundstücksflächen im westlichen Teil des Entwicklungsgebiets in Betracht und zwar vornehmlich in der räumlichen Nähe zum S-Bahnhof Köpenick. Für die erforderlichen Ausgleichsflächen ist dagegen nur die Lage im östlichen Teil des Untersuchungsgebietes geeignet. Dort können sie an die umliegenden Landschaftsräume angebunden und untereinander sowie durch das lokale Fuß- und Radwegenetz miteinander verknüpft werden. Eine weitere wesentliche Vorprägung besteht in der Entstehung der zwingend benötigten Ostumfahrung Bahnhofstraße, die bereits im Flächennutzungsplan vorgesehen ist. Die Frage, an welcher Stelle diese in Nord-Süd-Richtung die Bahngleise kreuzt, ist maßgeblich durch technische Gegebenheiten (wie die Breite des Schienenbetts sowie das Vorhandensein von Weichen) vorgegeben.

214 Der geplante Wohnungsbau hat sich diesen Vorgaben anzupassen, so dass er vorwiegend auf den Grundstücken nördlich der Bahntrasse und südlich des SX…damms sowie südlich der Bahntrasse und östlich der neuen Schulstandorte angesiedelt werden soll. Dafür kommt nur eine Bebauung in geschlossener Bauweise mit verhältnismäßig hoher Bebauungsdichte in voraussichtlich vier- bis sechsgeschossigen Baublöcken in Betracht. Gründe dafür sind die Erfordernisse des Lärmschutzes sowie die notwendige Begrenzung der Baukosten, um die Bereitstellung günstigen Wohnraums ermöglichen zu können. Dabei nimmt die Bebauungsdichte tendenziell von West nach Ost, also vom S-Bahnhof Köpenick in Richtung S-Bahnhof Hirschgarten, ab.

…

215 Bisher bekannte abweichende Eigentümerinteressen beziehen sich auf die Freihaltung ihrer Grundstücke von Ausgleichs- und Gemeinbedarfsflächen, insbesondere von Schulflächen, von öffentlichen Erschließungs- und Freiflächen sowie auf das Ermöglichen von Wohnungsbau bzw. die Ausweisung höherer Dichten auf ihren Grundstücken. Diese haben sich jedoch den genannten Gesichtspunkten unterzuordnen, da anderenfalls die beabsichtigte Entwicklung nicht durchgeführt werden könnte.“

216 In der spezifisch entwicklungsrechtlichen Abwägung erläutert die ausführliche Begründung der Verordnung – ebenfalls unter Übernahme der Formulierungen des Abschlussberichts – zunächst die Erwägungen zur Einbeziehung der Flächen des südlich der Bahntrasse liegenden größten Grundstücks, „die zum Zweck des Baus von Wohnungen einschließlich Wohnfolgeeinrichtungen … dringend benötigt“ würden (ausführliche Begründung, a.a.O., S. 101 f.). Sodann heißt es zur Einbeziehung des Grundstücks der Antragstellerin (a.a.O., S. 102 f.):

217 „Nicht wesentlich anders verhält es sich im Falle der privaten Grundstücksflächen am SX…damm nördlich der Bahngleise (vgl. x…). Diese weisen ebenfalls einen verhältnismäßig geringen entwicklungsunbeeinflussten Verkehrswert auf. Dagegen sind die Freilegungskosten für Abriss kontaminierter Gebäude und Fundamente sowie für die Beseitigung vorhandener Altlasten und Bodenverunreinigungen beträchtlich. Insofern ist der wirtschaftliche Wert dieser Flächen erheblich gemindert. Von diesen Flächen müssen größere Bereiche für öffentliche Zwecke in Anspruch genommen werden. Das gilt in Ost- West-Richtung bis etwa zur Höhe des nördlich liegenden EJ…platzes für den Bau der Ostumfahrung Bahnhofstraße entlang der Bahngleise, ferner für die zentralen naturschutzfachlichen Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen sowie für eine dort vorgesehene, parallel zu der Ostumfahrung Bahnhofstraße verlaufende[n] übergeordnete öffentliche Fuß- und Radwegeverbindung. Anlässlich der Gespräche im Rahmen der vorbereitenden Untersuchungen hatte sich die Eigentümerin ablehnend zu der vorgesehenen Trassenführung der Ostumfahrung Bahnhofstraße und der parallel verlaufenden Grünverbindung sowie der Inanspruchnahme von Flächen für Ausgleich und Ersatz geäußert. Sie lehnt zudem die gemäß Strukturkonzept vorgesehene städtebauliche Dichte bzw. Anzahl der Wohneinheiten ab. Diese beträgt ca. 1/3 der von der Eigentümerin im Vorfeld selbst geplanten 1.250 Wohnungen und ist damit deutlich niedriger (vgl. Kapitel 7.2 sowie 9.8).

218 Gleiches gilt auch bezüglich der Planung für die westlich davon gelegenen Grundstücke derselben Eigentümerin, auf denen ein Dienstleistungs- und Mobilitätszentrum – kein Wohnungsbau – vorgesehen ist. Um hier entwicklungsfähige Bauflächen schaffen zu können, ist der Bahndamm zwischen dem nördlichen Bahnsteig und dem SX…damm vollständig abzutragen. Ferner muss eine Stützwand zur Grundstücksgrenze der Deutschen Bahn AG auf dem Baufeld errichtet werden. Darüber hinaus sind eine kleinteilige Neuordnung der Grundstücke und komplexe Abstimmungen mit der Deutschen Bahn AG notwendig. Auch dies macht eine Entwicklungsmaßnahme erforderlich. Sie ermöglicht es dem Land Berlin, das Eigentum an den Flächen, gegebenenfalls im Wege der Enteignung, zu erwerben. Die in diesem Kontext notwendigen Maßnahmen des Bahndammabtrages und der Errichtung einer Spund-/Stützwand sind Voraussetzung dafür, dass dieser Teil des Grundstückes überhaupt bebaut werden kann.“

219 Diese Erwägungen sind im Wesentlichen aus den bereits angeführten Gründen nicht zu beanstanden. Soweit die Antragstellerin die Möglichkeit milderer städtebaulicher Mittel als Alternative zur Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsbereichs geltend macht, kann auf die Ausführungen zur enteignungsrechtlichen Abwägung verwiesen werden, insbesondere zum Subsidiaritätsgrundsatz (s.o. unter II.2.d) und zur Verhältnismäßigkeit des mit der Entwicklungsverordnung ermöglichten Eigentumsentzugs (s.o. unter II.2.f).

220 Auch bei der zitierten Einschätzung der „Freilegungskosten“ für das Grundstück als „beträchtlich“ liegt kein Abwägungsfehler in Gestalt einer Überschätzung der Bedeutung dieser Kosten vor. Soweit die Antragstellerin geltend macht, dass noch vor dem Abschluss der vorbereitenden Untersuchungen „80 % der auf dem Grundstück vorhandenen Gebäude bereits zurückgebaut und entsorgt“ gewesen seien (Antragsbegründung vom 25. Mai 2021, S. 28; Schreiben der Antragstellerin vom 28. Februar 2019 mit Anlage 3, in: Voruntersuchungsvorgänge unter III.6, Ordner „Betroffenenbeteiligung – P…“), meint sie offenbar die Zahl der Gebäude (13 von 16 Gebäuden) und nicht den zu beseitigenden Bruttorauminhalt. Dabei blendet sie aus, dass der vermeintlich erfolgte Rückbau nur zahlreiche kleinere Gebäude betrifft. Indessen hatte die Antragstellerin selbst eingeräumt, dass zu den noch weiter aufstehenden Gebäuden ein „massiver Baukörper am vorderen Ende des Grundstückes (Höhe Haupteinfahrt)“ gehöre (Schreiben vom 28. Februar 2019, Anlage 3, a.a.O.). Nach Feststellung der vom Antragsgegner beauftragten Ingenieurfirma IN… GmbH machte der Bruttorauminhalt der noch stehenden Gebäude Nr. 4 bis Nr. 6 etwa 38 % des gesamten Bruttorauminhalts der Gebäude auf dem Grundstück der Antragstellerin aus (Schreiben der IN… GmbH vom 27. November 2019 an den Antragsgegner, S. 5, in: Voruntersuchungsvorgänge unter III.6, Ordner „Betroffenenbeteiligung – P…“; vgl. auch IN…, Schadstoffbegutachtung aufstehender Gebäude auf dem Gelände des ehem. Güterbahnhofs Berlin-Köpenick, Gebäudebewertung Teilflächen 01 und 02, Nr. 47014 vom 20.11.2017, Anlage 1 – Lageplan mit Rasterfeldern RF 01 bis RF 05 mit „Bau 1“ bis „Bau 16“ und Anlagen 2.0, 2.1 bis 2.3 mit jeweiligen Gebäudeerhebungsbögen einschließlich Fotodokumentation, insbesondere Anlage 2.1 für „Bau 4“ und „Bau 5“ sowie Anlage 2.2 für „Bau 6“, in: Voruntersuchungsvorgänge, Ordner „Voruntersuchung – Gebäudeschadstoffe – Abschlussbericht“, November 2017, Nr. 47014). Hinzu kommt nach den – ebenfalls von der Antragstellerin nicht substantiiert bestrittenen – Feststellungen der IN… GmbH im November 2019, dass offenbar die Gebäude nur von Müll und sonstigen Brandlasten beräumt und oberirdisch abgetragen worden waren, im Bereich der ehemaligen Bauten aber große Bauschuttaufhäufungen zu erkennen waren und weder eine Tiefenenttrümmerung noch ein Rückbau von Bodenplatten bzw. eine Entsiegelung erfolgt war.

221 Ebenso fehl gehen die Vorstellungen der Antragstellerin, den Bodenaushub ohne Weiteres auf Deponien entsorgen zu können (vgl. Schreiben vom 28. Februar 2019, S. 2 und Anlagen 1 und 2, a.a.O.). Nach den – auch insoweit von der Antragstellerin nicht substantiiert bestrittenen – Feststellungen der IN… GmbH war nach Art, Herkunft und Menge zu differenzieren und der Bodenaushub als gefährlicher Abfall anzusehen (nach der Aufschlüsselung der Bund/Länder-Arbeitsgemeinschaft Abfall – LAGA – sog. >Z2 Material), der ohne Vorbehandlung (Bodenwäsche) nicht entsorgt werden durfte (Schreiben der IN… GmbH vom 27. November 2019, S. 2, a.a.O.) Dabei ist die IN… GmbH für die Entsorgungskosten der nicht verwertbaren Aushubmassen von dem kostengünstigsten „best case“ Szenario ausgegangen, während das Szenario „realistischer Fall“ die doppelte Menge und die anderthalbfachen Kosten und das „worst case“ Szenario eine mehr als dreifache Menge und mehr als zweieinhalbfache Kosten ergeben hätte (IN… GmbH, Bodenuntersuchungen nach der BbodSchV des ehemaligen Güterbahnhofs Köpenick in Berlin, Voruntersuchung – Bereich P…, Bericht 47014 vom 24. Oktober 2018, S. 62 f. und Tab. 31 auf S. 64, in: Voruntersuchungsvorgänge unter II.1, Ordner Bodenschutz/Altlasten – P… ).

222 Auch sonst ist gegen die zitierte Abwägung des Antragsgegners nach § 165 Abs. 3 Satz 2 BauGB nichts einzuwenden.

223 h) Die zügige Durchführung der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme ist gewährleistet (§ 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 BauGB).

224 Mit dem Zügigkeitserfordernis nach § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 BauGB will der Gesetzgeber vermeidbaren Verzögerungen zuvorkommen, die dadurch eintreten können, dass Gemeinden die Entwicklung ohne schlüssiges Konzept oder sonst unsachgemäß betreiben. Es begründet die Obliegenheit der Gemeinde, die ihr nach dem Baugesetzbuch zustehenden Befugnisse auszuüben, sobald und soweit es zur Umsetzung und Verwirklichung der Ziele und Zwecke der Entwicklungsmaßnahme erforderlich ist. Insbesondere hat sie nach förmlicher Festlegung des städtebaulichen Entwicklungsgebiets ohne Verzug Bebauungspläne aufzustellen. Welcher Zeitraum noch als absehbar im Sinne des § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 BauGB zu werten ist, lässt sich nicht abstrakt festlegen. Insoweit kommt es maßgeblich auf den Umfang und die Komplexität der jeweiligen Entwicklungsmaßnahme an. Dabei ist zu berücksichtigen, dass der Gesetzgeber davon abgesehen hat, die entsprechende Anwendbarkeit des für die städtebauliche Sanierung geltenden § 142 Abs. 3 Satz 3 und 4 BauGB auf die städtebauliche Entwicklung zu bestimmen. Die Gemeinde ist daher bei dem Beschluss über eine Entwicklungssatzung anders als beim Beschluss über eine Sanierungssatzung nicht verpflichtet, eine Durchführungsfrist festzulegen. Auch hat der Gesetzgeber auf eine gesetzliche Regelfrist von 15 Jahren mit Verlängerungsmöglichkeit verzichtet. Die unterschiedliche Behandlung ist darin begründet, dass Entwicklungsmaßnahmen typischerweise umfangreicher und komplexer als Sanierungsmaßnahmen sind. Hieraus folgt, dass städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen, welche die Frist von 15 Jahren überschreiten, nicht ohne Weiteres als unangemessen anzusehen sind. Allerdings ist auch in diesem Zusammenhang zu beachten, dass das Entwicklungsrecht die Bewältigung gerade drängender städtebaulicher Probleme bezweckt und eine Bodenbevorratung unzulässig ist (VGH Mannheim, Urteil vom 6. Juli 2021 – 3 S 2103/19 – juris Rn. 200 m.w.N.; VGH Kassel, Urteil vom 21. November 2024 – 4 C 1166/22.N – juris Rn. 157 f. für einen Zeitraum von 18 Jahren).

225 Nach diesen Maßgaben erscheint der vom Antragsgegner bei Erlass der Entwicklungsverordnung veranschlagte Durchführungszeitraum von 15 Jahren (Abschlussbericht über die Voruntersuchungen, AH-Drs. 18/2269, a.a.O., S. 241; ausführliche Begründung zur Entwicklungsbereichsverordnung, AH-Drs. 18/2744, a.a.O., S. 97) nicht unangemessen. Es genügt, wenn – wie hier – in sehr detaillierter Form in dem Bericht über die vorbereitenden Untersuchungen unter Darstellung der Verwirklichungsschritte und des Umsetzungskonzepts die Umsetzung bis zu dem prognostizierten Abschlusszeitpunkt dargestellt ist (VGH Kassel, Urteil vom 21. November 2024, a.a.O., Rn. 158). Das ist hier bis zum prognostizierten Abschlusszeitpunkt im Jahre 2035 der Fall (Abschlussbericht über die Voruntersuchungen, AH-Drs. 18/2269, a.a.O., S. 240 – 243 und zur Finanzierung S. 253 – 266; ausführliche Begründung zur Entwicklungsbereichsverordnung, AH-Drs. 18/2744, a.a.O., S. 97 – 99 und zur Finanzierung S. 112 – 116). Substantiierte Einwände, weshalb die Prognose unrealistisch erscheinen sollte, hat die Antragstellerin nicht dargelegt. Soweit sie das Fehlen der Freistellung des südlichen „Schlüsselgrundstücks“ geltend macht, genügt die Prognose des Antragsgegners zu seinem Freistellungsanspruch im Zeitpunkt des Verordnungsbeschlusses (Abschlussbericht über die Voruntersuchungen, AH-Drs. 18/2269, a.a.O., S. 241; ausführliche Begründung zur Entwicklungsbereichsverordnung, AH-Drs. 18/2744, a.a.O., S. 97 f.), die – wie bereits ausgeführt (s.o. unter II.2.b.aa) – begründet ist.

226 Die zügige Durchführung der Entwicklungsmaßnahme ist auch finanziell gesichert. Die im Abschlussbericht über die vorbereitenden Untersuchungen und in der ausführlichen Begründung der Verordnung im Einzelnen erläuterten Vorstellungen des Antragsgegners zur Finanzierung der Maßnahme (Abschlussbericht über die Voruntersuchungen, AH-Drs. 18/2269, a.a.O., S. 253 – 266; ausführliche Begründung zur Entwicklungsbereichsverordnung, AH-Drs. 18/2744, a.a.O., S. 105 – 116) begegnen keinen Bedenken.

227 Der Hilfsantrag hat ebenfalls keinen Erfolg, weil die Einbeziehung des Grundstücks der Antragstellerin in den städtebaulichen Entwicklungsbereich aus den oben angegebenen Gründen nicht zu beanstanden ist.

228 Über die Kosten des Verfahrens ist, soweit die Beteiligten den Normenkontrollantrag übereinstimmend für erledigt erklärt haben, gemäß § 161 Abs. 2 VwGO nach billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstands zu entscheiden. Billigem Ermessen entspricht es, die Kosten dem Antragsgegner aufzuerlegen, weil er der streitigen Durchführung des Verfahrens für das aus dem städtebaulichen Entwicklungsbereich herausgenommene Teilgebiet die Grundlage entzogen hat. Die übrigen Kosten hat nach § 154 Abs. 1 VwGO die Antragstellerin zu tragen.

229 Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 10, § 711 ZPO.

230 Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt.

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