Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg 5. Senat — OVG 5 A 9/22 — Beschluss

Entscheidungsdatum: 2026-04-29

Aktenzeichen: OVG 5 A 9/22

ECLI: ECLI:DE:OVGBEBB:2026:0429.OVG5A9.22.00

Dokumenttyp: Beschluss

Normen: § 9 SARS-Cov-2-EindV, § 47 Abs 6 VwGO, Art 3 Abs 1 GG, Art 12 Abs 1 GG, Art 19 Abs 1 S 2 GG ... mehr

Orientierungssatz

1. § 9 Abs. 1 SARS-CoV-2-EindV beruhte auf einer verfassungskonformen Rechtsgrundlage und war formell und materiell rechtmäßig. (Rn.41)
2. § 28 und 32 IfSG sind hinreichend bestimmt, um § 9 Abs. 1 SARS-CoV-2-EindV – zu ermöglichen. (Rn.48)
3. Bei summarischer Prüfung ist nicht mit überwiegender Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass § 9 Abs. 1 SARS-CoV-2-EindV nicht dem Verordnungsgeber hätte überlassen werden dürfen, sondern dem Gesetzgeber selbst vorzubehalten gewesen wäre. (Rn.50)
4. Der expliziten Zitierung von Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG in § 32 Satz 3, 28 Abs. 1 Satz 4 IfSG bedurfte es nicht. (Rn.52)
5. Angesichts der überragenden Bedeutung des Schutzes von Leben und körperlicher Unversehrtheit sowie des ihm auch bei noch unsicherer Tatsachengrundlage zustehenden Einschätzungsspielraums ist der Verordnungsgeber grundsätzlich auch dazu berechtigt, gewerbliche Tätigkeiten vorübergehend einzuschränken. (Rn.58)

Tenor

Der Normenkontrollantrag wird abgelehnt.

Die Antragstellerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Das Urteil ist hinsichtlich der Kosten vorläufig vollstreckbar. Die Antragstellerin darf die Vollstreckung durch Sicherheitsleistung in Höhe von 110 Prozent des aufgrund des Urteils vollstreckbaren Betrages abwenden, wenn nicht der Antragsgegner vor der Vollstreckung Sicherheit in Höhe von 110 Prozent des jeweils zu vollstreckenden Betrages leistet.

Die Revision wird nicht zugelassen.

Tatbestand

1 Die Antragstellerin ist Anbieterin mobiler nicht medizinischer Massagedienstleistungen im Land Brandenburg. Sie begehrt die nachträgliche Feststellung, dass § 9 Abs. 1 der Verordnung über befristete Eindämmungsmaßnahmen aufgrund des SARS-CoV-2-Virus und COVID-19 im Land Brandenburg (SARS-CoV-2-Eindämmungsverordnung - SARS-CoV-2-EindV) vom 30. Oktober 2020 (GVBl. II/20, Nr. 103) unwirksam gewesen ist, mit dem die Erbringung körpernaher Dienstleistungen, bei denen dienstleistungsbedingt das Abstandsgebot nicht eingehalten werden konnte, für bestimmte Berufsgruppen untersagt wurde.

2 Die beanstandete Vorschrift lautete:

3 § 9 Körpernahe Dienstleistungen

4 (1) Die Erbringung körpernaher Dienstleistungen, bei denen dienstleistungsbedingt das Abstandsgebot zwischen der Leistungserbringerin oder dem Leistungserbringer und der Leistungsempfängerin oder dem Leistungsempfänger nicht eingehalten werden kann, ist untersagt.

5 (2) Absatz 1 gilt nicht für

6 1. Dienstleistende im Gesundheitsbereich und sonstige helfende Berufe, soweit diese medizinisch notwendige Behandlungen erbringen, insbesondere im Bereich der Physio-, Ergo- oder Logotherapie, Podologie sowie der Fußpflege, die nicht rein kosmetischen Zwecken dient,

7 2. Friseurinnen und Friseure.

8 (3) Dienstleistende nach Absatz 2 haben auf der Grundlage eines individuellen Hygienekonzepts durch geeignete organisatorische Maßnahmen Folgendes sicherzustellen:

9 1. die Einhaltung des Abstandsgebots zwischen allen Personen,

10 2. die Steuerung und Beschränkung des Zutritts und des Aufenthalts aller Personen,

11 3. das verpflichtende Tragen einer Mund-Nasen-Bedeckung durch alle Personen,

12 4. das Erfassen von Personendaten in einem Kontaktnachweis nach § 6 Abs. 2 zum Zwecke der Kontaktnachverfolgung; die Teilnehmenden haben ihre Personendaten vollständig und wahrheitsgemäß anzugeben.

13 (4) …

14 Den am 3. November 2020 bei Gericht eingegangene Normenkontrollantrag begründete die Antragstellerin insbesondere damit, dass die von ihr erbrachten Massagedienstleistungen von dem Verbot des § 9 Abs. 1 der SARS-CoV-2-EindV auszunehmen seien, weil sie diese unter Einhaltung der empfohlenen Hygienekonzepte erbringen könne. Sie sei seit September 2019 als Masseurin selbständig tätig und trete unter der Firmierung „P....“ am Markt auf. Ab Mai 2020 habe sie eine stark ansteigende Nachfrage nach Massageangeboten erlebt und in der Folge entsprechende Umsatzzuwächse verzeichnet. Aufgrund der positiven Geschäftsentwicklung habe sie sich entschlossen, ihr Angebot ab dem 2. November 2020 auf stationäre Massagen zu erweitern und einen Massagesalon zu eröffnen. Dafür habe sie Investitionen im mittleren vierstelligen Bereich getätigt. Durch die Auswirkungen der vorangegangenen Verordnungen des Antragsgegners zur Bekämpfung des SARS-CoV-2-Virus und die Investitionen in ihren Salon seien ihre finanziellen Reserven vollständig aufgebraucht. Ohne die Einnahmen aus dem Monat November drohe ihr voraussichtlich die Zahlungsunfähigkeit. Aus dem Programm „Soforthilfe Corona Brandenburg“ erhalte sie voraussichtlich keine finanzielle Hilfe, weil die Bemessungsgrundlage der Zuschüsse der Zeitraum von September und Oktober 2019 sei, in welchem sie als Neugründerin noch keine nennenswerten Einkünfte erzielt habe. Der notwendige weitere Ausbau des Kundenstamms werde dadurch ohnehin nicht kompensiert. Mithin werde durch die vollständige Untersagung ihres Gewerbes ihre wirtschaftliche Existenz akut bedroht.

15 Die angegriffene Verordnung trat mit Ablauf des 30. November 2020 außer Kraft.

16 Den gleichzeitig mit dem Normenkontrollantrag erhobenen Antrag, § 9 Abs. 1 der SARS-CoV-2-EindV vorläufig außer Vollzug zu setzen, hat der 11. Senat des OVG Berlin-Brandenburg mit Beschluss vom 5. November 2020 zurückgewiesen (OVG 11 S 99/20).

17 Hinsichtlich der Zulässigkeit des fortgeführten Normenkontrollverfahrens macht die Antragstellerin im Wesentlichen geltend, das besondere Fortsetzungsfeststellungsinteresse ergebe sich aus einer Wiederholungsgefahr, dem Rehabilitierungsinteresse sowie aus dem Ziel der Vorbereitung eines potenziell nachfolgenden Amtshaftungsprozesses. Ihre Einnahmeausfälle seien von den sog. „Corona-Hilfen“ nicht aufgefangen worden, da sie keinerlei finanziellen Ausgleich erhalten habe. Sie sei durch das Verbot in ihrer Berufsausübungsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG, und dem ihr zustehenden Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb aus Art. 14 Abs. 1 GG verletzt worden. Zudem habe die Regelung gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG verstoßen.

18 Zur Begründetheit trägt sie vor, die streitgegenständliche Vorschrift sei bereits formell rechtswidrig gewesen, weil sie gegen das Zitiergebot aus Art. 19 Abs. 1 GG verstoßen habe. Die von Art. 12 Abs. 1 GG geschützte Berufsfreiheit werde in § 28 Abs. 1 IfSG nicht genannt, weshalb die Warn- und Besinnungsfunktion des Zitiergebotes im Verhältnis zu seinem Adressaten, dem Gesetz- bzw. Verordnungsgeber, nicht gewahrt werde. Der Antragsgegner hätte andernfalls die gravierende Einschränkung der Berufsfreiheit erkannt und die grundlegende Entscheidung bezüglich der Bedingungen wesentlicher Grundrechtseingriffe dem die verfassungsmäßige Ordnung konkretisierenden Gesetzgeber überlassen.

19 Es habe ein Verstoß der Verordnungsermächtigung in § 32 Satz 1 i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG gegen höherrangiges Recht vorgelegen, insbesondere gegen den Bestimmtheitsgrundsatz aus Art. 80 Abs. 1 GG. Die Begründung des OVG Berlin-Brandenburg in früheren Entscheidungen, der Begriff der „Schutzmaßnahmen“ in § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG sei umfassend und eröffne der Infektionsschutzbehörde ein möglichst breites Spektrum an geeigneten Schutzmaßnahmen, welches durch die Notwendigkeit der Maßnahme im Einzelfall begrenzt werde, sei angesichts der seit März 2020 erfolgten massiven Grundrechtseinschränkungen nicht mehr aufrecht zu erhalten. Trotz der seit Beginn der Pandemie verstrichenen Zeit sei die Verordnungsermächtigung in Bezug auf die in der Pandemiebekämpfung wesentlichen Eingriffe in die Berufsfreiheit nicht erweitert worden. Ohne hinreichende Eingrenzung des Umfangs der Eingriffe, der vorausgesetzten Erkenntnisgrundlage oder der Definition der maßgeblichen Anhaltspunkte für die Schließung ganzer Branchen, habe das Parlament die Gesetzgebungsmacht auf die Exekutive übertragen, ohne Inhalt, Zweck und Ausmaß im Infektionsschutzgesetz festzulegen.

20 Das Verbot sei nicht von der Ermächtigungsgrundlage gedeckt gewesen. Die Vorschrift des § 32 IfSG habe verfassungskonform dahingehend ausgelegt werden müssen, dass sie systematisch eingegrenzt werde und Eingriffe in die Berufsfreiheit nur nach § 31 IfSG zulässig gewesen seien. In diesem Fall wäre die Verordnung jedoch ebenfalls wegen Verstoßes gegen Art. 80 Abs. 1 GG als nichtig zu betrachten gewesen, weil sie das Verbot der beruflichen Tätigkeit nicht auf Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige und Ausscheider beschränkt habe.

21 Darüber hinaus habe das Tätigkeitsverbot in unverhältnismäßiger Weise in ihre Grundrechte eingegriffen. Die Maßnahme als Verbot aller beruflichen Tätigkeiten im Bereich körpernaher Dienstleistungen mag geeignet gewesen sein, die Ausbreitung der Pandemie und der damit einhergehenden Folgen einzudämmen. Sie sei jedoch nicht erforderlich gewesen, da es keine wissenschaftliche Evidenz gegeben habe, dass auch bei Einhaltung der strengen Hygienekonzepte eine Ansteckung möglich gewesen sei. Der Anknüpfungspunkt der „Körpernähe“ habe sich bei tatsächlicher Auseinandersetzung mit der Arbeitswirklichkeit der Branche als willkürlich erwiesen. Denn gerade bei professioneller Erbringung körpernaher Dienstleistungen würden besonders große Anstrengungen unternommen und erwartet, die die Übertragung einer Virusinfektion ausschließen würden. Da es keinerlei von Fakten getragene Erkenntnisse gegeben habe, dass diese Dienstleistungen der Verbreitung des Virus Vorschub geleistet hätten, habe man in Anbetracht der extremen Grundrechtseingriffe von der gleichen Wirksamkeit von Hygienekonzepten ausgehen müssen. Damit habe ein weniger belastendes Mittel mit gleicher Eignung zur Verfügung gestanden.

22 Des Weiteren habe die Maßnahme gegen den grundgesetzlich garantierten Gleichbehandlungsgrundsatz verstoßen, indem die körpernahe Dienstleistung des Friseurhandwerks zugelassen worden sei. Dieses sei in Bezug auf das maßgebliche Infektionsrisiko vergleichbar gewesen, da sich die Distanz von Kunde zu Dienstleister anhand der Armlänge bemesse. Ein sachlicher Grund für die Unterscheidung habe nicht vorgelegen. Die Hygienekonzepte hätten sich gedeckt.

23 Die Antragstellerin beantragt schriftsätzlich,

24 festzustellen, dass § 9 Abs. 1 der SARS-CoV-2-EindV vom 30. Oktober 2020 unwirksam gewesen ist.

25 Der Antragsgegner beantragt schriftsätzlich,

26 den Normenkontrollantrag abzulehnen.

27 Zur Begründung macht er im Wesentlichen geltend, es fehle bereits an einem berechtigten Fortsetzungsfeststellungsinteresse. Die bloße Schätzung eines finanziellen Schadens genüge nicht den Darlegungsanforderungen. Im Übrigen erweise sich ein Amtshaftungsprozess nach der neueren Rechtsprechung des BGH zu Corona-Einnahmeausfällen als aussichtslos.

28 Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, die auch das Verfahren des einstweiligen Rechtsschutzes (OVG 11 S 99/20) umfasst, Bezug genommen, die - soweit erheblich - Gegenstand der Entscheidungsfindung gewesen ist.

Entscheidungsgründe

29 Über den Normenkontrollantrag entscheidet mit Einverständnis der Beteiligten die Berichterstatterin (§ 87a Abs. 2 und 3 VwGO) ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO). Diese Vorschriften sind im Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO entsprechend anwendbar (vgl. BVerwG, Beschluss vom 2. Januar 2001 - 4 BN 13/00 -, juris Rn. 13; OVG Lüneburg, Urteil vom 10. Januar 2025 - 4 KN 2/20 -, juris Rn. 13; Hoppe, in Eyermann, VwGO, 17. Aufl. 2026, § 47 Rn. 73).

30 Der Normenkontrollantrag hat keinen Erfolg.

31 I. Der Antrag ist zulässig.

32 1. Der Antrag ist statthaft. Gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 4 Abs. 1 Bbg VwGG entscheidet das Oberverwaltungsgericht im Rahmen seiner Gerichtsbarkeit auf Antrag über die Gültigkeit von anderen (nicht von Nr. 1 erfassten) im Rang unter dem Landesgesetz stehenden Rechtsvorschriften und damit auch über die angegriffene Vorschrift des § 9 Abs. 1 der SARS-CoV-2-EindV.

33 2. Die Antragstellerin ist antragsbefugt. Gemäß § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO kann jede natürliche oder juristische Person den Normenkontrollantrag stellen, die geltend macht, durch die Rechtsvorschrift oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt zu sein oder in absehbarer Zeit verletzt zu werden. An die Geltendmachung der Rechtsverletzung sind keine höheren Anforderungen zu stellen, als für die Klagebefugnis nach § 42 Abs. 2 VwGO gelten. Die Antragsbefugnis fehlt nur, wenn subjektive Rechte der Antragstellerin offensichtlich und eindeutig nach keiner Betrachtungsweise verletzt sein können (vgl. BVerwG, Urteil vom 17. Januar 2001 - 6 CN 4/00 -, juris Rn. 10). Erforderlich, aber auch ausreichend für die Antragsbefugnis ist, dass sie hinreichend substantiiert Tatsachen vorträgt, die es zumindest als möglich erscheinen lassen, dass sie durch die angegriffenen Normen in einem subjektiven Recht verletzt wird (vgl. BVerwG, Urteile vom 4. November 2015 - 4 CN 9/14 - , juris Rn. 12 und vom 30. April 2004 - 4 CN 1/03 -, juris Rn. 9).

34 a) Die Antragstellerin war bis zum Außerkrafttreten der angegriffenen Vorschrift antragsbefugt. Sie hat hinreichend substantiiert Tatsachen vorgetragen, die es zumindest als möglich erscheinen ließen, dass die in § 9 Abs. 1 der SARS-CoV-2-EindV normierte Untersagung, körpernahe Dienstleistungen zu erbringen, sie in ihrer Berufsausübungsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG verletzte.

35 b) Der Zulässigkeit des Normenkontrollantrags steht nicht entgegen, dass die Verordnung einschließlich der angegriffenen Vorschrift mit Ablauf des 30. November 2020 außer Kraft getreten ist (vgl. § 25 Abs. 1 SARS-CoV-2-EindV).

36 Ein gestellter Normenkontrollantrag kann trotz Aufhebung oder Außerkrafttreten nach Ablauf der Geltungsdauer der angegriffenen Rechtsvorschrift zulässig bleiben, wenn die Vorschrift – wie hier – während der Anhängigkeit eines zulässigerweise erhobenen Normenkontrollantrags aufgehoben wird oder außer Kraft tritt. Die Aufhebung oder das Außerkrafttreten der Norm allein lässt den zulässig gestellten Normenkontrollantrag nicht ohne Weiteres zu einem unzulässigen Antrag werden, wenn die Voraussetzung der Zulässigkeit nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO fortbesteht, mithin die Antragstellerin weiterhin geltend machen kann, durch die Rechtsvorschriften oder deren Anwendung in ihren Rechten verletzt (worden) zu sein (vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Januar 2024 - 3 BN 4/23 -, juris Rn. 12 und Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1/21 -, juris Rn. 9, 11).

37 Erforderlich ist in diesen Fallgestaltungen aber, dass ein berechtigtes individuelles Interesse an der begehrten Feststellung besteht, die bereits außer Kraft getretene Rechtsvorschrift sei unwirksam gewesen (vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1/21 -, juris Rn. 9, 12 ff. und Beschlüsse vom 28. Juli 2022 - 3 BN 8/21 -, juris Rn. 6 sowie vom 2. September 1983 - 4 N 1/83 -, juris Rn. 9 ff.). Ein berechtigtes individuelles Interesse an der Fortführung des Normenkontrollverfahrens kann sich unter anderem daraus ergeben, dass ein gewichtiger Grundrechtseingriff geltend gemacht wird und gerichtlicher Rechtsschutz dagegen typischerweise nicht vor Erledigungseintritt erlangt werden konnte (vgl. BVerfG, Beschluss vom 15. Juli 2020 - 1 BvR 1630/20 -, juris Rn. 9; BVerwG, Urteile vom 15. Juni 2023 - 1 CN 1/22 -, juris Rn. 12, vom 16. Mai 2023 - 3 CN 6/22 -, juris Rn. 14 und vom 22. November 2022 - 3 CN 1/21 -, juris Rn. 13; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 26. Januar 2021 - 2 BvR 676/20 -, juris Rn. 30 f.). Die „Corona-Verordnungen“, die alle Bundesländer seit März 2020 auf der Grundlage von § 32 und § 28 Abs. 1 IfSG zur Verhinderung der Verbreitung des Coronavirus SARS-CoV-2 und von COVID-19 erließen, waren dadurch gekennzeichnet, dass sie typischerweise auf eine kurze Geltungsdauer angelegt waren mit der Folge, dass sie regelmäßig außer Kraft traten, bevor ihre Rechtmäßigkeit im Verfahren der Hauptsache abschließend gerichtlich geklärt werden konnte. Das Inkrafttreten und Außerkrafttreten der Schutzmaßnahmen zur Bekämpfung der Corona-Pandemie erfolgte stets unter dem Vorbehalt der weiteren Entwicklung des Infektionsgeschehens (vgl. BVerfG, Beschlüsse vom 10. Februar 2022 - 1 BvR 1073/21 -, juris Rn. 25 und vom 3. Juni 2020 - 1 BvR 990/20 -, juris Rn. 8; BVerwG, Beschluss vom 19. Januar 2024 - 3 BN 4/23 -, juris Rn. 17 ff. und Urteil vom 22. November 2022 - 3 CN 1/21 -, juris Rn. 14). Eine nachträgliche Klärung ihrer Vereinbarkeit mit Grundrechten im Verfahren der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle liegt auch deshalb nahe, weil die darin enthaltenen Ge- und Verbote die grundrechtlichen Freiheiten häufig schwerwiegend beeinträchtigten und sie zudem in der Regel keines Verwaltungsvollzugs bedurften (vgl. BVerfG, Be-schluss vom 15. Juli 2020 - 1 BvR 1630/20 -, juris Rn. 9 m.w.N.).

38 Danach ist im vorliegenden Fall ein schützenswertes Interesse der Antragstellerin an der nachträglichen gerichtlichen Klärung der Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verordnungsregelungen anzuerkennen. Die zur Prüfung gestellte Norm hatte eine kurze Geltungsdauer (2. bis 30. November 2020), innerhalb derer gerichtlicher Rechtsschutz im Hauptsacheverfahren nicht erlangt werden konnte. Des Weiteren macht die Antragstellerin in hinreichender Weise Beeinträchtigungen ihrer grundrechtlichen Freiheiten geltend, die ein Gewicht haben, das hier die nachträgliche Klärung der Rechtmäßigkeit der in § 9 Abs. 1 SARS-CoV-2-EindV geregelten Beschränkung rechtfertigt. Nach ihrem Vorbringen hat die Maßnahme erheblich in die Gestaltung ihres Berufslebens eingegriffen, indem ihr die Berufsausübung als Masseurin für einen nicht nur unerheblichen Zeitraum vollständig untersagt wurde (vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 19. Januar 2024 - 3 BN 4/23 -, juris Rn. 18 f. und vom 5. Januar 2024 - 3 BN 2/23 -, juris Rn. 13 ff., die ein weitgehendes Verständnis des Feststellungsinteresses in „Corona-Fällen“ erkennen lassen; ferner auch BVerwG, Beschluss vom 29. Januar 2024 - 8 AV 1/24 -, juris Rn. 11).

39 Ob die Antragstellerin ein berechtigtes individuelles Interesse an der nachträglichen Feststellung der Unwirksamkeit der Regelung darüber hinaus mit Erfolg auf eine zu erwartende konkrete Wiederholungsgefahr (vgl. BVerwG, Urteile vom 12. Januar 2023 - 3 CN 10/22 -, juris Rn. 7 und vom 11. November 2015 - 8 CN 2/14 -, juris Rn. 19) oder eine präjudizielle Wirkung für eine beabsichtigte Entschädigungsklage stützen kann, kann hier offenbleiben. Dies gilt ebenso hinsichtlich ihres Vorbringens, ein besonderes Interesse an der Fortführung des Normenkontrollverfahrens ergebe sich aus einem Rehabilitationsinteresse (vgl. BVerwG, Beschluss vom 30. Oktober 2024 - 1 WB 42/24 -, juris Rn. 23 f.).

40 II. Der Antrag ist unbegründet.

41 Die Antragstellerin hat keinen Anspruch auf die begehrte Feststellung, dass § 9 Abs. 1 der SARS-CoV-2-EindV unwirksam gewesen ist. Die Regelung beruhte auf einer verfassungskonformen Rechtsgrundlage und war formell und materiell rechtmäßig.

42 Die Untersagung der Erbringung körpernaher Dienstleistungen in der angegriffenen Vorschrift, von der auch das mobile (nicht medizinische) Massageangebot der Antragstellerin betroffen war, ist nicht zu beanstanden. Der 11. Senat hat dazu in seinem im einstweiligen Rechtsschutzverfahren ergangenen Beschluss vom 5. November 2020 (OVG 11 S 99/20, juris) ausgeführt:

43 „Rechtsgrundlage der SARS-CoV-2-EindV ist § 32 Infektionsschutzgesetz (IfSG). Danach werden die Landesregierungen ermächtigt, unter den Voraussetzungen, die für Maßnahmen nach den §§ 28 bis 31 maßgebend sind, auch durch Rechtsverordnungen entsprechende Gebote und Verbote zur Bekämpfung übertragbarer Krankheiten zu erlassen. Werden Kranke, Krankheitsverdächtige, Ansteckungsverdächtige oder Ausscheider festgestellt oder ergibt sich, dass ein Verstorbener krank, krankheitsverdächtig oder Ausscheider war, so trifft die zuständige Behörde die notwendigen Schutzmaßnahmen, insbesondere die in den §§ 29 bis 31 genannten, soweit und solange es zur Verhinderung und Verbreitung übertragbarer Krankheiten erforderlich ist (§ 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG in der Fassung vom 27. März 2020). Aus dem Wortlaut des § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG folgt, dass der Begriff der „Schutzmaßnahmen“ umfassend ist und der Infektionsschutzbehörde ein möglichst breites Spektrum an geeigneten Schutzmaßnahmen eröffnet, welches durch die Notwendigkeit der Maßnahme im Einzelfall begrenzt wird (vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 22. Mai 2020 – OVG 11 S 51/20 –, juris Rn. 17; OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 9. April 2020 – 3 MR 4/20 –, juris Rn. 10). Dies ist gerechtfertigt, weil sich die Fülle der Schutzmaßnahmen, die bei Ausbruch einer übertragbaren Krankheit in Frage kommen können, nicht von vornherein übersehen lässt (vgl. Entwurf eines Vierten Gesetzes zur Änderung des Bundes-Seuchengesetzes, BT-Drs. 8/2468, S. 27 zu dem insoweit vergleichbaren § 34 BSeuchG; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 22. März 2012 – 3 C 16/11 –, BVerwGE 142, 205-219, Rn. 24).

44 Die SARS-CoV-2-EindV ist auch nicht rechtswidrig, weil sie gegen den Gesetzesvorbehalt verstieße.

45 Nach Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG müssen Gesetze, die zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigen, Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung bestimmen. Danach soll sich das Parlament seiner Verantwortung als gesetzgebende Körperschaft nicht dadurch entäußern können, dass es einen Teil der Gesetzgebungsmacht der Exekutive überträgt, ohne die Grenzen dieser Kompetenzen bedacht und diese nach Tendenz und Programm so genau umrissen zu haben, dass der Bürger schon aus der gesetzlichen Ermächtigung erkennen und vorhersehen kann, was ihm gegenüber zulässig sein soll und welchen möglichen Inhalt die aufgrund der Ermächtigung erlassenen Verordnungen haben können. Allerdings muss die Ermächtigungsnorm in ihrem Wortlaut nicht so genau wie irgend möglich gefasst sein; sie hat von Verfassung wegen nur hinreichend bestimmt zu sein. Dazu genügt es, dass sich die gesetzlichen Vorgaben mit Hilfe allgemeiner Auslegungsregeln erschließen lassen, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Entstehungsgeschichte der Norm. Welche Anforderungen an das Maß der erforderlichen Bestimmtheit im Einzelnen zu stellen sind, lässt sich somit nicht allgemein festlegen. Zum einen kommt es auf die Intensität der Auswirkungen der Regelung

46 für die Betroffenen an. So muss die Bestimmtheit der Ermächtigungsnorm der Grundrechtsrelevanz der Regelung entsprechen, zu der ermächtigt wird. Greift die Regelung erheblich in die Rechtsstellung des Betroffenen ein, sind höhere Anforderungen an den Grad der Bestimmtheit der Ermächtigung zu stellen, als wenn es sich um einen Regelungsbereich handelt, der die Grundrechtsausübung weniger tangiert. Zum anderen hängen die Anforderungen an Inhalt, Zweck und Ausmaß der gesetzlichen Determinierung von der Eigenart des zu regelnden Sachverhalts ab, insbesondere davon, in welchem Umfang der zu regelnde Sachbereich einer genaueren begrifflichen Umschreibung überhaupt zugänglich ist. Dies kann es auch nahe legen, von einer detaillierten gesetzlichen Regelung abzusehen und die nähere Ausgestaltung des zu regelnden Sachbereichs dem Verordnungsgeber zu überlassen, der die Regelungen rascher und einfacher auf dem neuesten Stand zu halten vermag als der Gesetzgeber (BVerfG, Beschluss vom 21. September 2016 – 2 BvL 1/15 –, BVerfGE 143, 38-64, Rn. 54 - 57, m.w.N.)

47 Diesen Anforderungen wird § 32 i.V.m. § 28 IfSG bei der hier nur möglichen summarischen Prüfung mit überwiegender Wahrscheinlichkeit im vorliegenden Kontext auch gegenwärtig noch gerecht.

48 […] Diese Vorschriften sind hinreichend bestimmt, um die vorliegend angegriffenen Verordnungsregelungen zu ermöglichen. Zwar ist § 28 IfSG als offene Generalklausel ausgestaltet, um den Infektionsschutzbehörden bzw. über den Verweis in § 32 Satz 1 IfSG dem Verordnungsgeber ein möglichst breites Spektrum an geeigneten Schutzmaßnahmen zu eröffnen (OVG Münster, Beschluss vom 6. April 2020 – 13 B 398/20.NE -, juris Rn. 44f. unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts). Jedoch hat der Gesetzgeber unter anderem bereits mit der nur beispielhaften Aufzählung in § 28 Abs. 1 Satz 2 IfSG, wonach Veranstaltungen oder sonstige Ansammlungen von Menschen beschränkt oder verboten und Badeanstalten oder in § 33 genannte Gemeinschaftseinrichtungen oder Teile davon geschlossen werden können, deutlich gemacht, dass in Konkretisierung der mit der Generalklausel eröffneten Handlungsmöglichkeiten auch weitreichende - und damit auch die von der Antragstellerin angesprochenen wesentlichen - Maßnahmen gegenüber der Allgemeinheit in Betracht kommen können (vgl. OVG Bremen, Beschluss vom 9. April 2020 - 1 B 97/20 -, juris Rn. 34). Dies umfasst grundsätzlich auch die Schließung von Gewerbebetrieben mit Publikumsverkehr als mögliche Schutzmaßnahmen. Denn derartige Betriebe ähneln den ausdrücklich genannten Veranstaltungen und sonstigen Zusammenkünften insoweit, als dass sie ebenso wie diese Anziehungspunkte für Menschen an einem begrenzten Ort sind und damit ein Risiko für die Verbreitung einer von Mensch zu Mensch übertragenen Krankheit darstellen (so bereits Senatsbeschlüsse vom 17. April 2020 – OVG 11 S 22/20 –, juris Rn. 21 - 22, juris; vom 29. April 2020, – OVG 11 S 30/20 –, juris Rn 19 f. und Beschluss vom 16. Oktober 2020 – OVG 11 S 87/20 –, juris Rn. 22 f. m.w.N.). Hieran hält der Senat auch für die hier verfahrensgegenständliche SARS-CoV-2-EindVO und für die in Rede stehende Beschränkung von körpernahen Dienstleistungen (hier: Massagedienstleistungen) fest. Denn auch diese Betriebe werden von Kunden aufgesucht und stellen damit ein Risiko für die Verbreitung einer von Mensch zu Mensch übertragbaren Krankheit dar. Dies stellt die Antragstellerin in Bezug auf den Gesetzesvorbehalt auch nicht in Abrede.

49 Zwar hätte mit Blick darauf, dass die auf das neuartige Coronavirus SARS-CoV-2 zurückzuführende Pandemie bereits im Frühjahr 2020 auch Deutschland erfasst hat, für den Bundesgesetzgeber durchaus Gelegenheit bestanden, den den Verordnungsgebern der Länder zugestandenen Maßnahmenkatalog weiter zu konkretisieren. Dass er in Kenntnis der bereits zuvor auf Landesebene vom Verordnungsgeber beschlossenen Maßnahmen, zu denen insbesondere auch Schließungen von Gewerbebetrieben mit Publikumsverkehr gehörten, untätig geblieben ist, spricht allerdings zumindest nicht dafür, dass der Bundesgesetzgeber derartige Verordnungsregeln missbilligen würde, weil sie über die bestehende Verordnungsermächtigung hinausgehen würden.

50 […] Bei summarischer Prüfung ist auch nicht mit überwiegender Wahrscheinlichkeit davon auszugehen, dass die vorliegend angegriffene Regelung nicht dem Verordnungsgeber hätte überlassen werden dürfen, sondern dem Gesetzgeber selbst vorzubehalten gewesen wäre. Zwar verpflichten das Rechtsstaatsprinzip und das Demokratieprinzip des Grundgesetzes den Gesetzgeber, wesentliche Entscheidungen selbst zu treffen und diese nicht dem Handeln und der Entscheidungsmacht der Exekutive zu überlassen, wobei es vom jeweiligen Sachbereich und der Eigenart des betroffenen Regelungsgegenstandes abhängt, wann es aufgrund der Wesentlichkeit einer Entscheidung einer Regelung durch den parlamentarischen Gesetzgeber bedarf (vgl. BVerfG, Urteil vom 24. Mai 2006 – 2 BvR 669/04 –, BVerfGE 116, 24-69, Rn. 85). Auch kann nicht ernstlich in Zweifel stehen, dass es bei den in Rede stehenden Grundrechtseingriffen, die nach ihrer Reichweite, ihrer Intensität und ihrer Dauer erheblich sind, um eine wesentliche Materie geht. Wie bereits dargelegt, ermöglicht es Art. 80 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber jedoch auch, von einer detaillierten gesetzlichen Regelung abzusehen und die nähere Ausgestaltung des zu regelnden Sachbereichs dem Verordnungsgeber zu überlassen, der die Regelungen rascher und einfacher auf dem neuesten Stand zu halten vermag als der

51 Gesetzgeber (BVerfG, Beschluss vom 21. September 2016 – 2 BvL 1/15 –, BVerfGE 143, 38-64, Rn. 54 - 57, m.w.N.). Gerade im Bereich des Infektionsschutzes liegt die Erwägung nicht fern, dass der Bundesgesetzgeber von der ihm nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG zustehenden konkurrierenden Gesetzgebungsbefugnis dahingehend Gebrauch gemacht hat, den Verordnungsgebern der Länder die Regelung konkreter Maßnahmen zu überlassen, damit einerseits örtlichen Besonderheiten angemessen Rechnung getragen werden kann und andererseits auf sich ändernde Anforderungen zeitnah und flexibel reagiert werden kann. Gerade die Verhältnismäßigkeit der zur Eindämmung der gegenwärtigen Pandemie getroffenen Maßnahmen hängt vom jeweiligen, sich teilweise schnell ändernden Stand des Infektionsgeschehens ab und erfordert Instrumentarien, die eine schnelle und zielgenaue Intervention ermöglichen. Diesbezüglich könnte sich eine Regelung im Verordnungswege gegenüber einem vergleichsweise schwerfälligen, längere Zeit in Anspruch nehmenden Gesetzgebungsverfahren als effektiveres Instrumentarium anbieten. Überdies ist zu berücksichtigen, dass § 28 Abs. 1 IfSG auch die (unter anderem örtlich) zuständigen Behörden ermächtigt, die notwendigen Schutzmaßnahmen zu treffen. Ergibt sich ein entsprechender Handlungsbedarf jedoch landesweit, so erscheint es zumindest konsequent, dass der Bundesgesetzgeber in § 32 IfSG die Landesregierungen ermächtigt, entsprechende (keiner Umsetzung bedürfende) Regelungen landeseinheitlich im Verordnungswege zu schaffen.

52 […] Auch der expliziten Zitierung von Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG in § 32 Satz 3, 28 Abs. 1 Satz 4 IfSG bedurfte es nicht. Von den in Art. 19 Abs. 1 Satz 2 GG umfassten Grundrechtseinschränkungen werden in der Rechtsprechung andersartige grundrechtsrelevante Regelungen unterschieden, die der Gesetzgeber in Ausführung der ihm obliegenden, im Grundrecht vorgesehenen Regelungsaufträge, Inhaltsbestimmungen oder Schrankenbeziehungen vornimmt. Diese unterfallen nicht dem Zitiergebot. Zu diesen grundrechtsrelevanten Regelungen zählen sowohl inhalts- und schrankenbestimmende Normen im Sinne von Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG als auch berufsregelnde Gesetze im Sinne von Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG (so bereits Senatsbeschlüsse vom 17. April 2020 – OVG 11 S 22/20 –, juris Rn. 21 – 22 und vom 29. April 2020 – OVG 11 S 30/20 –, juris Rn. 21 m.w.N.).

53 33 2.1.2. Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 32 Satz 1 IfSG i.V.m. § 28 Abs. 1 Satz 1 IfSG sind mit Blick auf die andauernde Pandemielage wegen des neuartigen Coronavirus erfüllt (vgl. dazu ausführlich OVG Lüneburg, Beschluss vom 15. Oktober 2020 – 13 MN 3 71/20 –, juris Rn 41-47), weshalb die zuständigen Stellen zum Erlass „notwendiger Schutzmaßnahmen“ verpflichtet sind. Dies stellt auch die Antragstellerin nicht in Abrede.

54 […] Die Regelung des § 9 Abs. 1 SARS-CoV-2-EindV weist die mit Blick auf die Bußgeldbewehrung eines Verstoßes hiergegen erforderliche Bestimmtheit auf. Dies stellt die Antragstellerin ebenfalls nicht in Abrede.

55 […] Die mit § 9 Abs. 1 SARS-CoV-2-EindV angeordnete Einschränkung der körpernahen Dienstleistungen in Form von Massagedienstleistungen überschreitet gegenwärtig auch nicht die sich aus dem Gebot der Verhältnismäßigkeit ergebenden Grenzen des dem Verordnungsgeber zustehenden Gestaltungsspielraums.

56 […] Die Regelungen einer Verordnung wie der hier in Rede stehenden dienen in Ansehung der aktuellen Coronavirus-Epidemie dem in § 1 Abs. 1 IfSG umschriebenen Zweck, übertragbaren Krankheiten beim Menschen vorzubeugen, Infektionen frühzeitig zu erkennen und ihre Weiterverbreitung zu verhindern, namentlich dem „Schutz von Leben und körperlicher Unversehrtheit“, zu dem der Staat nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts kraft seiner grundrechtlichen Schutzpflichten aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG nicht nur berechtigt, sondern auch verfassungsrechtlich verpflichtet ist (vgl. z.B. BVerfG, Beschlüsse vom 13. Mai 2020 – 1 BvR 1021/20 –, juris Rn 8, vom 12. Mai 2020 -1 BvR 1027/20 -, juris Rn 6, und vom 1. Mai 2020 – 1 BvR 1003/20 –, juris Rn. 7). Die Regelungen dienen nicht etwa einer abstrakten „(Volks-)Gesundheit“, sondern dem Schutz der überragend wichtigen Rechtsgüter Leben und körperliche Unversehrtheit gerade auch der stärker gefährdeten Risikogruppen angehörenden Bürger. Die Vermeidung der Überforderung des Gesundheitswesens ist lediglich ein – wenn auch wesentliches – Mittel zur Erreichung dieses überragenden Ziels (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 22. Mai 2020 – OVG 11 S 51/20 –, juris Rn. 25).

57 Bei der Wahrnehmung seiner Pflicht, sich schützend und fördernd vor das Leben des Einzelnen zu stellen sowie vor Beeinträchtigungen der körperlichen Unversehrtheit und der Gesundheit zu schützen, kommt dem Gesetzgeber ein weiter Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum zu (BVerwG, Beschluss vom 12. Mai 2020 -1 BvR 1027/20 -, juris Rn 6). Denn es hängt von vielen Faktoren, insbesondere von der Eigenart des Sachbereichs, den Möglichkeiten, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden, und der Bedeutung der betroffenen Rechtsgüter ab, was konkret zu tun ist. Auch wenn Freiheits- und Schutzbedarfe der verschiedenen Grundrechtsträger in unterschiedliche Richtungen weisen, haben der Gesetzgeber und die von ihm zum Verordnungserlass ermächtigte Exekutive von Verfassung wegen einen Spielraum für den Ausgleich dieser widerstreitenden Grundrechte. Im Fall der hier in Rede stehenden Schutzmaßnahmen wegen der Corona-Pandemie besteht wegen der im fachwissenschaftlichen Diskurs auftretenden Ungewissheiten und der damit unsicheren Entscheidungsgrundlage auch ein tatsächlicher Einschätzungsspielraum (BVerfG, Beschluss vom 13. Mai 2020 – 1 BvR 1021/20 -, juris Rn 10). Dieser Spielraum kann zwar mit der Zeit – etwa wegen besonders schwerer Grundrechtsbelastungen und wegen der Möglichkeit zunehmender Erkenntnis – geringer werden. Dem kann aber grundsätzlich dadurch Rechnung getragen werden, dass der Verordnungsgeber Freiheitsbeschränkungen von vornherein befristet und durch wiederholte Änderungen jeweils lockert (OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 22. Mai 2020 – OVG 11 S 51/20 –, juris Rn. 26).

58 Angesichts der überragenden Bedeutung des Schutzes von Leben und körperlicher Unversehrtheit sowie des ihm auch bei noch unsicherer Tatsachengrundlage zustehenden Einschätzungsspielraums ist der Verordnungsgeber danach grundsätzlich auch dazu berechtigt, gewerbliche Tätigkeiten vorübergehend einzuschränken.

59 […] Davon ausgehend ist die in § 9 Abs. 1 SARS-CoV-2-EindV geregelte Untersagung der Erbringung körpernaher Dienstleistungen in Form von nicht medizinischen Massagedienstleistungen angesichts der aktuellen Lage des Infektionsgeschehens und des Standes der fachwissenschaftlichen Kenntnisse über die Ausbreitung der Krankheit Covid-19 bei summarischer Prüfung verhältnismäßig.

60 Nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz sind Grundrechtseingriffe nur zulässig, wenn sie durch hinreichende Gründe des Allgemeinwohls gerechtfertigt werden, wenn die gewählten Mittel zur Erreichung des verfolgten Zweckes geeignet und auch erforderlich sind und wenn bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der sie rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit (Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne) noch gewahrt wird (vgl. Beschlüsse des Senats vom 22. Mai 2020 – OVG 11 S 51/20 –, juris Rn. 29 und vom 20. Mai 2020 – OVG 11 B 49/20 und OVG 11 B 52/20 –).

61 […] Bei summarischer Prüfung ist die vorgenommene Einschränkung körpernaher Dienstleistungen in Form von nicht medizinischen Massagedienstleistungen zur Erreichung der Verordnungsziele geeignet und erforderlich.

62 […] Die Maßnahme ist geeignet, die Ausbreitung der Pandemie und der damit einhergehenden Folgen einzudämmen, da sie diesem Ziel förderlich ist. Denn die Maßnahme führt dazu, dass persönliche Begegnungen von Menschen reduziert, mithin neue Infektionen vermieden werden. Die Maßnahme trägt mithin – was ausreichend ist – zur Reduzierung des Infektionsgeschehens bei.

63 […] Die angegriffene Regelung ist auch erforderlich, da es kein weniger belastendes Mittel mit gleicher Eignung gibt. Zwar tragen auch Hygienemaßnahmen zur Reduzierung des Infektionsgeschehens bei. Die Wirksamkeit von Hygienemaßnahmen reicht jedoch nicht an die der Unterbindung von Kontakten und damit die sichere Verhinderung einer Infektion heran. Das gilt auch, wenn es lediglich zu einem Kontakt zwischen dem jeweiligen Kunden und der Antragstellerin als Erbringerin der Dienstleistung kommt. Soweit die Antragstellerin auf ihrer Internetseite im Anschluss an die Schilderung ihres Hygienekonzepts ausführt, „Aufgrund dieser ganzen dauerhaft vorhandenen Punkte ist die Gefahr, bei mir an Corona zu erkranken genauso groß, wie wenn Sie nicht zu mir zur Behandlung kommen.“, lässt sich dies jedenfalls nicht garantieren. Hygienemaßnahmen stellen somit zwar ein milderes, jedoch nicht gleich geeignetes Mittel dar.

64 […] Die danach geeignete und erforderliche Regelung ist derzeit voraussichtlich auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Denn das Maß, in dem die in Rede stehende Untersagung körpernaher Dienstleistungen in Form von nicht medizinischen Massagedienstleistungen voraussichtlich zur Eindämmung des Infektionsgeschehens beiträgt, steht zu dem Gewicht der daraus folgenden Einschränkung der Grundrechte der Antragstellerin, insbesondere der Berufsfreiheit des Antragstellers (Art. 12 Abs. 1 GG), in einem angemessenen, die Grundrechtseingriffe rechtfertigenden Verhältnis.

65 Der Senat verkennt nicht, dass die Regelung des § 9 Abs. 1 SARS-CoV-2-EindV gravierend in die Berufsausübungsfreiheit der Gewerbetreibenden im Bereich körpernaher Dienstleistungen aus Art. 12 Abs. 1 GG eingreift. Auch wenn die Verordnung mit Ablauf des 30. November 2020 außer Kraft tritt, drohen bis zu diesem Zeitpunkt zahlreichen Gewerbebetrieben erhebliche, teilweise bis zur Existenzbedrohung reichende Geschäftseinbußen, zumal diese bereits vom sog. Lockdown im Frühjahr 2020 betroffen waren.

66 Auf der anderen Seite ist jedoch in die Abwägung einzustellen, dass bei ungehindertem Fortgang des Infektionsgeschehens das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) einer Vielzahl von Menschen, mithin Rechtsgüter mit überragend hohem Gewicht, die der Staat zu schützen verpflichtet ist, in massiver Weise gefährdet sind. Das Robert-Koch-Institut schätzt die Gefährdung für die Gesundheit der Bevölkerung in Deutschland auch in seiner aktualisierten Risikobewertung vom 26. Oktober 2020 unverändert insgesamt als hoch, für Risikogruppen als sehr hoch ein. Es handele sich weltweit und in Deutschland um eine sehr dynamische und ernst zu nehmende Situation. Bei einem Teil der Fälle seien die Krankheitsverläufe schwer und teilweise auch tödlich. Es werden wieder vermehrt COVID-19-bedingte Ausbrüche in Alten- und Pflegeheimen gemeldet und die Zahl der Patienten, die auf einer Intensivstation behandelt werden müssen, hat sich zu dem damaligen Zeitpunkt in den letzten zwei Wochen mehr als verdoppelt (https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Risikobewertung

67 .html, abgerufen am 4. November 2020) und in den Wochen vom 21. Oktober bis zum 4. November 2020 sogar verdreifacht (Lagebericht vom 4. November 2020,

68 https://www.rki.de/DE/Content/InfAZ/N/Neuartiges_Coronavirus/Situationsberichte/Nov_2020/2020-11-04-de.pdf?__blob=publicationFile, abgerufen am 5. November2020). Unter „Infektionsschutzmaßnahmen und Strategie“ wird in der genannten Risikobewertung unter anderem ausgeführt, dass die massiven Anstrengungen auf allen Ebenen des Öffentlichen Gesundheitsdienstes durch gesamtgesellschaftliche Anstrengungen wie die Reduzierung von sozialen Kontakten mit dem Ziel der Vermeidung von Infektionen im privaten, beruflichen und öffentlichen Bereich ergänzt werden sollten. Gerade wenn das Infektionsgeschehen wie hier wegen des nach aktuellen fachwissenschaftlichen Erkenntnissen nunmehr bestehenden exponentiellen Wachstums unkontrolliert verläuft, greifen Infektionen vermehrt auf vulnerable Bevölkerungskreise über, die für schwere, häufiger als sonst sogar mit dem Tod endende Krankheitsverläufe anfällig sind. Die damit verbundene Auslastung oder gar Überlastung des Gesundheitssystems führt auch dazu, dass andere ebenfalls notwendige Behandlungen zurückgestellt werden müssen, dass sich Gesundheitspersonal vermehrt infiziert und für die Behandlung der erkrankten Patienten nicht mehr zur Verfügung steht und dass schlimmstenfalls ausgewählt werden muss, welcher Notfallpatient zulasten eines anderen behandelt wird. Weiterhin darf nicht vernachlässigt werden, dass eine Infektion auch zu Spät- oder Dauerfolgen führen kann. Diese belasten nicht nur die durch sie Betroffenen, sondern ebenfalls das Gesundheitssystem, die Wirtschaft und gegebenenfalls die Sozialsysteme.

69 Über die drohende Verletzung von Leib und Leben hinaus ist zu Lasten der Antragstellerin in die Abwägung überdies einzustellen, dass die Verbreitung des Virus in der Bevölkerung die Wirtschaftskraft und die Volkswirtschaft allgemein schwächt, weil Arbeitskräfte ausfallen. Auch ist damit zu rechnen, dass aus Sorge vor einer Infektion auf Konsum verzichtet und entsprechende Stätten, wie Geschäfte oder Erbringer von Dienstleistungen vermindert aufgesucht werden. Auch diese negativen Auswirkungen dürften umso größer sein, je später tatsächlich wirksame Maßnahmen zur Pandemiebekämpfung ergriffen werden.

70 Der angegriffenen Maßnahme kann dabei nicht mit Erfolg entgegen gehalten werden, sie werde das Infektionsgeschehen nur in einem untergeordneten Maße eindämmen. Denn insofern ist zu berücksichtigen, dass es sich bei der Sars-Cov-2-EindV um ein Gesamtpaket handelt, dessen Effizienz von der Funktionsfähigkeit aller Bestandteile, mithin auch der hier angegriffenen Maßnahme abhängt. Da das Infektionsgeschehen mittlerweile so weit fortgeschritten ist, dass die genauen Ansteckungsquellen verschwimmen und eine Rückverfolgung immer weniger möglich erscheint, kann die Pandemiebekämpfung gerade nicht mehr allein bzw. vor allem bei sog. Haupttreibern ansetzen. Unabhängig hiervon sind auch Maßnahmen, die zu einer Verringerung des Infektionsgeschehens nur in vergleichsweise geringem Umfang beitragen, umso eher verhältnismäßig, je größer die Gefahr für Leben und Gesundheit von Menschen einzuschätzen ist.

71 Ausgehend von alledem ist die angegriffene Maßnahme verhältnismäßig. Diese tritt mit Ablauf des 30. November 2020 außer Kraft; ihre Geltungsdauer ist mithin von vornherein zeitlich befristet. Dabei ist vorliegend nur der knapp einmonatige Geltungszeitraum der Verordnung zu berücksichtigen, da die Rechtmäßigkeit der Regelung vor einer Fortschreibung erneut zu prüfen ist. Auch wenn Einnahmeausfälle von knapp einem Monat die Antragstellerin wirtschaftlich hart treffen, erscheinen sie zumindest in der Summe noch überblickbar. Überdies werden diese Umsatzausfälle durch staatliche Unterstützungen zum großen Teil aufgefangen. Ausweislich Ziffer 11 des Beschlusses der Bundeskanzlerin und der Regierungschefinnen und Regierungschefs der Länder vom 28. Oktober 2020 und entsprechender Presseverlautbarungen (vgl. https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/

72 Pressemitteilungen/Finanzpolitik/2020/10/2020-10-29-PMneue-corona-hilfe-stark-durch-die-krise.html) soll eine außerordentliche Wirtschaftshilfe des Bundes bei Unternehmen bis 50 Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern in Höhe von 75 vom Hundert des entsprechenden Umsatzes des Vorjahresmonats bzw. des durchschnittlichen wöchentlichen Umsatzes im November 2019, bei größeren Unternehmen unter Berücksichtigung weiterer Maßgaben unbürokratisch ausgezahlt werden. Konkrete Anhaltspunkte dafür, dass der vorgenannte Beschluss bzw. die hierzu erfolgte Ankündigung nicht umgesetzt werden wird, hat die Antragstellerin nicht dargelegt; sie sind auch sonst nicht ersichtlich. Schließlich muss im Hinblick auf die finanziellen Einbußen auch in Rechnung gestellt werden, dass ein Teil potentieller Kunden voraussichtlich ohnehin auf die Inanspruchnahme der entsprechenden Dienstleistung verzichtet hätte, um einem vermeidbaren Infektionsrisiko zu entgehen. Die Schäden, die bei einer weiteren ungebremsten Verbreitung des Virus und einem deutlichen Ansteigen der Erkrankungs- und Todeszahlen für eine sehr große Zahl von Menschen und für die Volkswirtschaft zu gewärtigen wären, sind – im Verhältnis hierzu – von deutlich höherem Gewicht.

73 […] Die angegriffene Vorschrift erweist sich voraussichtlich auch nicht mit Blick auf den allgemeinen Gleichheitssatz nach Art. 3 Abs. 1 GG als rechtswidrig.

74 Art. 3 Abs. 1 GG gebietet, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln. Das hieraus folgende Gebot, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln, gilt für ungleiche Belastungen und ungleiche Begünstigungen. Dabei verwehrt Art. 3 Abs. 1 GG dem Gesetzgeber nicht jede Differenzierung. Differenzierungen bedürfen jedoch stets der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Ziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Dabei gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen (vgl. hierzu jüngst OVG Schleswig-Holstein, Beschluss vom 23. Oktober 2020 – 3 MR 47/20 –, Rn. 24, juris m.w.N. zur Rechtsprechung des BVerfG).

75 Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG ist ausgehend hiervon nicht anzunehmen, soweit die Antragstellerin darauf verweist, dass Friseurinnen und Friseuren die Ausübung ihrer Dienstleistung nach § 9 Abs. 2 Nr. 2 SARS-Cov-2-EindV weiter gestattet ist, und sie meint, sie werde insofern verfassungswidrig ungleich behandelt.

76 Friseurdienstleistungen dienen – anders als die bei der Massage erbrachten Dienstleistungen - schwerpunktmäßig der Grundversorgung der Bevölkerung, was die Differenzierung auch mit Blick auf die oben dargelegte Grundrechtsbetroffenheit rechtfertigt. In der Bevölkerung besteht ein in kürzeren Zeitabständen wiederkehrender und einen großen Personenkreis betreffender Bedarf am Haareschneiden, wie er bei Friseuren bzw. Friseurinnen standardmäßig angeboten wird. Insofern besteht ein öffentliches Interesse an der Aufrechterhaltung dieser Dienstleistung, wohingegen der Verordnungsgeber einen gleichwertigen Grundbedarf der Bevölkerung bezogen auf nicht medizinische Massagedienstleistungen nicht annehmen musste, ohne damit die Grenzen des ihm eingeräumten Gestaltungsspielraums zu überschreiten. Bei alledem ist auch zu berücksichtigen, dass die sich aus dem Gleichheitssatz ergebenden Grenzen für den Hoheitsträger, der mit der Differenzierung zwischen Dienstleistungen, deren Verfügbarkeit für die Grundversorgung der Bevölkerung er als unbedingt erforderlich ansieht, und denen, hinsichtlich derer ein erschwerter Zugang vorübergehend im Interesse einer möglichst weitgehenden Verringerung der Ansteckungsgefahr hingenommen werden kann, im hier in Rede

77 stehenden Infektionsschutzrecht und unter den für die Entscheidungssituation kennzeichnenden Bedingungen weniger streng sein dürften (vgl. bezogen auf vergleichbare Differenzierungen beim Einzelhandel: Beschluss des Senats vom 17. April 2020 – OVG 11 S 22/20 –, juris Rn. 25 m.w.N.).“

78 Diesen Ausführungen, die der erkennende Senat nach eigener nicht mehr nur summarischer Prüfung der Sach- und Rechtslage für zutreffend und überzeugend hält, schließt er sich im vorliegenden Hauptsacheverfahren an (vgl. siehe zur Regelung des § 9 Abs. 1 der SARS-CoV-2-EindV auch bereits den Beschluss des Senats vom 15. Oktober 2025 - OVG 5 A 10/22 -, amtl. Entsch.-Abdr. S. 10 ff. [Kosmetikstudio]; im Ergebnis ebenso VGH Mannheim, Urteil vom 26. Februar 2025 - 1 S 767/23 -, juris Rn. 45 ff.; OVG Münster, Urteil vom 24. September 2024 - 13 D 236/20. NE -, juris Rn. 38 ff.; OVG Greifswald, Urteil vom 16. April 2024 - 1 K 779/20 OVG -, juris Rn. 44 ff.; OVG Lüneburg, Urteil vom 1. Juni 2023 - 14 KN 37/22 -, juris Rn. 41 ff.). Die Antragstellerin hat sich mit den Ausführungen in dem Beschluss, mit dem ihr Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes zurückgewiesen worden ist, nicht auseinandergesetzt und ist diesen insoweit auch nicht entgegengetreten.

79 Auch mit Blick auf die aktuelle höchstrichterliche Rechtsprechung besteht kein Anlass zu einer anderen Bewertung. So hat das Bundesverwaltungsgericht zur Ungleichbehandlung zwischen Friseursalons und vergleichbaren Betrieben (Kosmetik- bzw. Nagelstudios) während der Pandemie mit Beschluss vom 19. Dezember 2025 (- 3 BN 6/25 -, juris Rn. 10) entschieden, dass bei auf §§ 32, 28 Abs. 1 IfSG gestützten Maßnahmen soziale, gesellschaftliche und wirtschaftliche Auswirkungen von Maßnahmen auf den Einzelnen und die Allgemeinheit Differenzierungen des Verordnungsgebers rechtfertigen können und die Bedeutung eines Betriebes für die Versorgung der Bevölkerung einen zulässigen Differenzierungsgrund darstellen könne. Seit der Einführung des § 28a IfSG durch das Dritte Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite vom 18. November 2020 (BGBl. I S. 2397) sei dies zudem ausdrücklich in § 28a Abs. 6 Satz 2 und 3 IfSG geregelt. Nach der Vorstellung des Gesetzgebers solle durch diese Bestimmungen klargestellt werden, dass die sachliche Rechtfertigung und Differenzierung einzelner Schutzmaßnahmen nicht allein anhand des infektionsschutzrechtlichen Gefahrengrades der betroffenen Tätigkeit zu beurteilen ist, sondern vielmehr auch alle sonstigen relevanten Belange zu berücksichtigen seien, etwa öffentliche Interessen an der uneingeschränkten Aufrechterhaltung bestimmter unternehmerischer Tätigkeiten (vgl. BT-Drs. 19/24334 S. 74).

80 Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

81 Die Revision ist nicht zuzulassen, weil keiner der in § 132 Abs. 2 VwGO genannten Gründe vorliegt. Insbesondere kommt keine Zulassung wegen grundsätzlicher Bedeutung in Betracht, da es sich bei der streitgegenständlichen Vorschrift um ausgelaufenes Recht handelt und insoweit kein grundsätzlicher Klärungsbedarf mehr besteht.

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