VG Stuttgart 6. Kammer — 6 K 5932/25 — Urteil

Entscheidungsdatum: 2026-03-17

Aktenzeichen: 6 K 5932/25

ECLI: ECLI:DE:VGSTUTT:2026:0317.6K5932.25.00

Dokumenttyp: Urteil

Normen: § 9 BauNVO, § 8 BauNVO

Leitsatz

1. Solange die industriegebietstypischen Nutzungen in einem festgesetzten Industriegebiet flächenmäßig überwiegen, tritt regelmäßig keine Funktionslosigkeit der Industriegebietsfestsetzung ein. (Rn.31)

2. Für die Funktionslosigkeit der Industriegebietsfestsetzung müsste die Prägung durch nicht erheblich belästigende Gewerbebetriebe entweder deutlich überwiegen oder es müssten weitere Anhaltspunkte hinzutreten. (Rn.32)

3. Für das Vorliegen industrietypischer Nutzungen sind auch Grundstücke relevant, deren Freiwerden und zukünftige Nutzung durch Industriebetriebe denkbar ist. (Rn.41)

4. Zur gebietsübergreifenden Zuordnung von Büronutzungen eines Industriebetriebs (hier offengelassen). (Rn.45)

Tenor

Die Klage wird abgewiesen.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens.

Tatbestand

1 Die Klägerin begehrt die Erteilung eines Bauvorbescheids über die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit eines Gewerbegebäudes.

2 Sie ist eine Immobilienentwicklerin und Eigentümerin des Grundstücks 1, Straße 4 (im Folgenden: Baugrundstück) im Stadtbezirk Ort 4 der Beklagten. Es liegt im Geltungsbereich des Bebauungsplans „Arbeitsstättengebiet Ort 4-Ost II (xxx)“ der Beklagten vom 14.04.2016, der ausschließlich Festsetzungen zur Art der baulichen Nutzung enthält. Er setzt für das Baugrundstück ein Industriegebiet (GI 1) fest. Sein Textteil regelt hierzu, dass Gewerbebetriebe aller Art, nichtselbstständige Lagerplätze, nichtselbstständige Lagerhäuser, öffentliche Betriebe und Tankstellen zulässig sind. Ausnahmsweise zulässig sind Wohnungen für Aufsichts- und Bereitschaftspersonen sowie für Betriebsinhaber und Betriebsleiter, die dem Gewerbebetrieb zugeordnet und ihm in Grundfläche und Baumasse untergeordnet sind, sowie Einzelhandelsnutzungen bis 100 m² Verkaufsfläche als untergeordneter Betriebsteil eines Gewerbebetriebs unter weiteren Voraussetzungen. Nicht zulässig sind selbstständige Lagerplätze und selbstständige Lagerhäuser, Einzelhandelsbetriebe, Bordelle, bordellartige Betriebe, Wettbüros und Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke.

3 Darüber hinaus gilt für das Grundstück der Bebauungsplan „Arbeitsstättengebiet Ort 4-Ost (yyy)“ aus dem Jahr 1996, der ebenfalls ein Industriegebiet festsetzt und weitere Festsetzungen, u.a. zum Maß der baulichen Nutzung und der überbaubaren Grundstücksfläche enthält.

4 Die Klägerin hatte zunächst mit Antrag vom 30.05.2023 die Erteilung einer Baugenehmigung für den Neubau eines Industrie- und Bürogebäudes mit Tiefgarage beantragt. Geplant waren ein Schulungszentrum für Kunden aus der Autolackierbranche, das Mischen von Lacken sowie Flächen für Büros und Werkstätten. Auf Empfehlung der Beklagten zog sie den Bauantrag am 13.08.2024 zurück.

5 Am 19.12.2024 stellte sie über das Portal Service-BW eine Bauvoranfrage bei der Beklagten. Mit dieser begehrte sie die Klärung der Frage, ob ihr textlich beschriebenes und zeichnerisch dargestelltes Vorhaben nach der Art der baulichen Nutzung zulässig ist. Nach dem beigefügten Nutzungskonzept vom 17.12.2024 soll das geplante Gebäude im Erdgeschoss die Produktion von Lacken/Lackherstellung und Flächen für die Lackierung beherbergen (insgesamt ca. 1.300 m²). Im 1. Obergeschoss sollen Schulungen zur Lackherstellung und Lackierung erfolgen (1.550 m²). Im zweiten bis fünften Obergeschoss sind demnach Büronutzungen auf einer Fläche von insgesamt ca. 4.400 m² vorgesehen.

6 Am 21.02.2025 bestätigte die Beklagte der Klägerin die Vollständigkeit der eingereichten Unterlagen.

7 Am 18.06.2025 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie vor, ihre Untätigkeitsklage sei zulässig, da die Beklagte die Entscheidungsfrist für Bauanträge überschritten habe. Sie sei auch begründet. In dem festgesetzten Industriegebiet, in dem das Grundstück liege, gebe es nur noch eine einzige Nutzung, die ausschließlich in einem Industriegebiet zulässig sei. Alle anderen vorhandenen Nutzungen seien auch in Gewerbegebieten zulässig; auf einem Grundstück erfolge sogar eine Wohnnutzung. Die Beklagte wolle ihre Bauvoranfrage wohl nur deshalb negativ bescheiden, weil verbleibende Grundstücke aus kommunalpolitischen Gründen für klassische Industriebetriebe gesichert werden sollten. Bereits jetzt sei das Gebiet aber nicht industriell geprägt. Es gebe dort fast ausschließlich reine Büro- und Verwaltungsgebäude, Parkhäuser und eine Lagerhalle. Der einzige Industriebetrieb, eine Lackiererei, verursache keine wahrnehmbaren Immissionen. Auch im Übrigen sei das Gebiet ruhig und erinnere an gewerblich geprägte Innenstadtlagen, nicht aber an ein Industriegebiet. Alle Bestandsgebäude seien auch in einem herkömmlichen Gewerbegebiet allgemein zulässig, teilweise sogar im Misch- oder Wohngebiet (so eine Werkstatt für Menschen mit Behinderung). Betriebe, die einer immissionsschutzrechtlichen Anlagengenehmigung bedürften, gebe es in dem Gebiet überhaupt nicht, ebenso wenig wie irgendeine industrielle Produktion. Eine Produktion erfolge allenfalls im Manufakturmaßstab oder jedenfalls ohne wahrnehmbare betriebliche Immissionen. Das belege ihre Fotodokumentation einer Begehung des Gebiets. Aus dieser gehe hervor, dass nahezu alle Gebäude im Gebiet jedenfalls von der Außenanmutung klassischen Verwaltungs- und Bürogebäuden entsprächen. Der Bebauungsplan sei daher funktionslos geworden. Die tatsächlichen Verhältnisse deuteten allein auf ein Gewerbegebiet und nicht auf ein Industriegebiet hin. Auch Brachflächen, auf denen industrielle Nutzungen noch verwirklicht werden könnten, gebe es nicht. Nach § 34 BauGB sei ihr Vorhaben bauplanungsrechtlich zulässig.

8 Im Übrigen eigne sich ihr Grundstück nach Größe und Zuschnitt nicht für Industrienutzungen; eine Abfrage durch die IHK habe das fehlende Interesse seitens der Industrie bestätigt. Schließlich habe sie sich durch die in dem Gebiet erteilten Genehmigungen der Beklagten in der Vergangenheit bei Erwerb des Grundstücks darauf verlassen dürfen, dass die Beklagte auch ihr Projekt genehmigen werde.

9 Die Klägerin beantragt,

10 die Beklagte zu verpflichten, ihr den am 19.12.2024 beantragten Bauvorbescheid zur bauplanungsrechtlichen Zulässigkeit zu erteilen.

11 Die Beklagte beantragt,

12 die Klage abzuweisen.

13 Zur Erwiderung trägt sie vor, die geplante Nutzung stelle einen nicht erheblich belästigenden Gewerbebetrieb dar. Diese Nutzung sei im festgesetzten Industriegebiet, in dem vorwiegend erheblich belästigende Gewerbebetriebe zulässig seien, nach § 15 Abs. 1 BauNVO nicht zulässig, da sie den jetzt schon hohen Anteil an Büronutzungen vergrößern würde. Die Bauvoranfrage habe sie insoweit schon aufgrund der ihr nicht zukommenden Normverwerfungskompetenz nicht positiv bescheiden können. Der Bebauungsplan sei aber auch nicht funktionslos geworden. In dem – insoweit allein maßgeblichen – Teilgebiet GI 1 überwögen die Grundstücke, auf denen erheblich belästigende Gewerbebetriebe genehmigt worden seien. Hinzu kämen Grundstücke, auf denen derartige Gewerbebetriebe noch angesiedelt werden könnten, insbesondere Brachflächen oder zukünftig freiwerdende Grundstücke. Selbstständige, nicht industrieabhängige Büronutzungen gebe es überhaupt nicht. Dem Vertrauen in den Fortbestand der Festsetzungen sei insofern nicht die Schutzwürdigkeit genommen. Soweit keine Immissionen wahrnehmbar seien, spreche dies nicht von vorneherein gegen eine industrielle Nutzung im Einzelfall.

14 Das belege eine von ihr vorgenommene Nutzungsanalyse. In der dabei angefertigten Übersichtskarte habe sie die Grundstücke gelb markiert, auf denen auch sie von einer gewerbegebietstypischen Nutzung ausgehe; rot seien diejenigen Nutzungen markiert, die sie als industriegebietstypisch einordne und orange diejenigen, bei denen über Nebenbestimmungen zur Baugenehmigung zumindest eine Verbindung zu Industrienutzungen bestehe:

15 (Abbildung für Veröffentlichung entfernt)

16 Demnach wiesen die Grundstücke mit den Flst.-Nrn. 2, 3 und 4 Entwicklungspotenzial, auch für Industriebetriebe, auf. Auf den Grundstücken Flst.-Nrn. 5 und 3 befinde sich ein u.a. immissionsschutzrechtlich genehmigter Industriebetrieb. Auf dem Grundstück Flst.-Nr. 6 sei ein in anderen Baugebieten unzulässiger Gewerbebetrieb angesiedelt. Auf den Grundstücken Flst.-Nrn. 7, 8 und 9 befänden sich Büro- und Entwicklungsgebäude, die allerdings auf angrenzende Industrieflächen bezogen seien; zulässig sei nur eine Nutzung durch Industriebetriebe. Auf dem Flst.-Nr. 10 sei eine Büronutzung mit untergeordneter Labornutzung genehmigt. Auf dem Grundstück Flst.-Nr. 9 befinde sich zwar ein Verwaltungsgebäude, die Genehmigung sei jedoch verfristet, und auf Grundstück Flst.-Nr. 24cc ein Parkhaus und Betriebsgebäude. Auf dem Grundstück Flst.-Nr. 11 sei ein Gebäude mit Laborflächen, Werkstattbereichen und industriebezogenen Bürobereichen genehmigt. Die Grundstücke Flst.-Nrn. 12, 13, 13, 14, 15, 16, 17, 18 und 19 würden von genehmigten Werkstätten/Gewerbebetrieben und Bürogebäuden genutzt; auf dem Grundstück mit den Flst.-Nrn. 20, 20, 21 und 21 befinde sich eine Werkstatt für Menschen mit Behinderung. Für das Grundstück Flst.-Nr. 22 (Straße 5) sei, wie die Beklagte nach Überprüfung ihrer Nutzungsanalyse ergänzend vorträgt, eine Befreiung von der Art der baulichen Nutzung erteilt worden; ein Zusammenhang der genehmigten Büronutzung zu einer Industrienutzung bestehe daher nicht.

17 Für die weiteren Einzelheiten wird auf die Gerichts- und Behördenakten verwiesen.

Entscheidungsgründe

18 Die Klage ist gemäß § 75 Satz 1 VwGO als Verpflichtungsklage in der Form der Untätigkeitsklage zulässig, da die Beklagte über die Bauvoranfrage der Klägerin nicht innerhalb der Frist des § 54 Abs. 5, § 57 Abs. 2 LBO entschieden hat, hat jedoch in der Sache keinen Erfolg. Die Klägerin hat keinen Anspruch Erteilung eines Bauvorbescheids mit dem beantragten Inhalt; die Ablehnung ihres Antrags ist daher rechtmäßig (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Zwar liegt ein zulässiger Antrag auf Erteilung eines Bauvorbescheids vor (dazu I.), das Vorhaben der Klägerin ist aber nicht nach der Art seiner baulichen Nutzung zulässig (dazu II.), da es der Eigenart des Baugebiets widerspricht, dessen Festsetzung in dem maßgeblichen Bebauungsplan auch wirksam ist und eine Befreiung nicht beantragt wurde.

19 I. Ein zulässiger Antrag auf Erteilung eines Bauvorbescheids liegt vor.

20 Nach § 57 LBO kann der Bauherr vor Einreichen des Bauantrags beantragen, dass ein Bescheid zu einzelnen Fragen des Vorhabens erteilt wird (Bauvorbescheid). Ein solcher Antrag liegt vor und die gestellte Frage, ob das textlich beschriebene und zeichnerisch dargestellte Vorhaben nach der Art seiner baulichen Nutzung zulässig ist, ist auch hinreichend bestimmt.

21 II. Die Klägerin hat jedoch keinen Anspruch auf Erteilung des begehrten Bauvorbescheids, da ihr Vorhaben nach der Art der baulichen Nutzung nicht zulässig ist.

22 Die Zulässigkeit ihres Vorhabens nach der Art der baulichen Nutzung richtet sich gemäß § 30 Abs. 1 BauGB nach den Festsetzungen des Bebauungsplans „Arbeitsstättengebiet Ort 4-Ost II (xxx)“ der Beklagten vom 14.04.2016, die wirksam und insbesondere nicht funktionslos sind (dazu 1.). Sie ist zu verneinen, weil das Vorhaben den Festsetzungen des Bebauungsplans zur Art der baulichen Nutzung widerspricht (dazu 2). Eine Befreiung kann nicht erteilt werden, weil es an dem erforderlichen Antrag fehlt (dazu 3.).

23 1. Der Bebauungsplan „Arbeitsstättengebiet Ort 4-Ost II (xxx)“ der Beklagten vom 14.04.2016 ist wirksam, insbesondere ist es der Klägerin nicht gelungen, aufzuzeigen, dass der Plan funktionslos geworden wäre.

24 Die anfängliche Unwirksamkeit des Bebauungsplans wird von der Klägerin schon nicht gerügt; sie ist auch nicht ersichtlich, insbesondere sind die Rügefristen des § 215 Abs. 1 BauGB abgelaufen und würde im Fall der Unwirksamkeit der vorherige Bebauungsplan „Arbeitsstättengebiet Ort 4-Ost (yyy)“ aus dem Jahr 1996 wiederaufleben, der für das Baugrundstück ebenfalls ein Industriegebiet nach § 9 BauNVO 1990 festsetzt.

25 Die Festsetzung eines Industriegebiets in dem Bebauungsplan „Arbeitsstättengebiet Ort 4-Ost II (xxx)“ für das Vorhabengrundstück ist, anders als von der Klägerin geltend gemacht, auch nicht nachträglich funktionslos geworden. Die Voraussetzungen für die Annahme der Funktionslosigkeit des Bebauungsplans sind hoch (dazu a) und vorliegend allein in Bezug auf die Industriegebietsfestsetzung nach § 9 Abs. 1 BauNVO für das Teilgebiet GI 1 zu prüfen (dazu b); sie liegen aber nicht vor (dazu c).

26 a) Eine Rechtsnorm und damit ein Bebauungsplan als Satzung oder eine seiner Festsetzungen wird nicht schon dann nachträglich unwirksam (funktionslos), wenn sich die Verhältnisse seit dem Beschluss der Festsetzung geändert haben.

27 Vielmehr tritt eine bauplanerische Festsetzung erst dann außer Kraft, wenn und soweit die Verhältnisse, auf die sie sich bezieht, in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung der Festsetzung auf unabsehbare Zeit ausschließt, und wenn diese Tatsache so offensichtlich ist, dass ein in ihre Fortgeltung gesetztes Vertrauen keinen Schutz verdient (BVerwG, Urt. v. 24.04.2024 - 4 C 2.23 - juris Rn. 9; VGH Bad.-Württ. Urt. v. 16.01. 2024 - 3 S 184/22 - juris Rn. 37). Das scheidet aus, wenn die jeweilige Festsetzung noch geeignet ist, zur städtebaulichen Ordnung im Geltungsbereich des Bebauungsplans einen sinnvollen Beitrag zu leisten (vgl. auch Scheidler, Funktionsloswerden eines Bebauungsplans, BauR 2020, 550). Planwidrige ungenehmigte Nutzungen lassen die Steuerungsfähigkeit eines Planes ohnehin nicht entfallen (BVerwG, Beschl. v. 26.06.2024 - 4 B 2.24 - juris Rn. 6). Die Planungskonzeption, die einer Festsetzung zu Grunde liegt, wird ferner nicht schon dann sinnlos, wenn sie nicht mehr überall im Plangebiet umgesetzt werden kann (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.04.2024 - 4 C 2.23 - Rn. 12; VGH Bad.-Württ., Urt. v. 16.01. 2024 - 3 S 184/22, juris Rn. 37). Die Durchsetzbarkeit kann sich dabei auch aus der zukünftigen Möglichkeit eines Rückbaus planwidrig errichteter baulicher Anlagen ergeben, selbst wenn dies über Jahre hinweg nicht erfolgt ist, solange ein Einschreiten der Baurechtsbehörde weder rechtlich noch tatsächlich ausgeschlossen ist (VGH Bad.-Württ., Urt. v. 12.02.2026 - 8 S 1569/23, n.V.). Erst wenn die Behörde sich mit bestehenden Rechtsverletzungen abgefunden und diese beispielsweise durch Genehmigungen abgesichert hat, können diese zur Funktionslosigkeit führen (vgl. OVG NRW, Urt. v. 20.02.2015 - 7 D 29/13.NE - juris Rn. 113). Die jeweilige Festsetzung muss ferner unabhängig davon, ob sie punktuell durchsetzbar ist, bei einer auf den Gesamtgeltungsbereich des Bebauungsplans bezogenen Betrachtung die Fähigkeit verloren haben, die städtebauliche Entwicklung noch in einer bestimmten Richtung zu steuern (BVerwG, Urt. v. 21.03.2023 - 4 A 9.21 - juris Rn. 39). Die Anforderungen an ein Funktionslos-Werden sind streng, von einer Funktionslosigkeit wird nur in äußerst seltenen Fällen die Rede sein können (BVerwG, Urt. v. 03.12.1998 - 4 CN 3.97 - BVerwGE 108, 71).

28 b) Die Steuerungswirkung der Festsetzung eines Industriegebiets, deren Entfall die Klägerin geltend macht, ergibt sich aus § 9 Abs. 1 BauNVO.

29 Demnach dienen Industriegebiete ausschließlich der Unterbringung von Gewerbebetrieben, und zwar vorwiegend solcher Betriebe, die in anderen Baugebieten unzulässig sind. Industriegebietstypisch sind dabei insbesondere solche Betriebe, die eine Genehmigung nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz benötigen; aber auch erheblich belästigende andere Betriebe können im Einzelfall das Industriegebiet prägen, insbesondere wenn sie aufgrund ihres Störpotenzials nicht in einem Gewerbegebiet zulässig wären (vgl. BVerwG, Urt. v. 24.09.1992 - 7 C 7.92 - juris Ls. 1; OVG NRW, Urt. v. 15.11.2021 - 2 D 140/20.NE - juris Rn. 80 ff.).

30 Den im Industriegebiet vorwiegend zulässigen Industriebetrieben können dabei auch gewerbegebietstypische Nebennutzungen zuzurechnen sein, jedenfalls soweit sie im selben Gebiet angesiedelt sind wie der jeweilige Industriebetrieb (vgl. Ziegler, in: Brügelmann, BauGB, Stand Oktober 2025, § 9 BauNVO Rn. 18 ff.; Söfker/Blechschmidt, in: EZKB, BauGB, Stand August 2025, § 9 BauNVO Rn. 21). Das gilt zumindest bei Vorliegen einer organisatorischen Einheit (vgl. OVG Nieders., Beschl. v. 18.11.2015 - 1 MN 116/15 - juris Rn. 58).

31 Für die Wahrung dieser Zweckbestimmung muss die vorgesehene Hauptnutzung, müssen also die mehr als unerheblich belästigenden Gewerbebetriebe, überwiegend zulässig bleiben. Das gilt jedenfalls für die anfängliche Festsetzung eines Industriegebiets. Sie verstößt gegen höherrangiges Recht, wenn die Zulässigkeit von Gewerbebetrieben im Wesentlichen auf nicht erheblich belästigende Gewerbebetriebe im Sinne des § 8 BauNVO beschränkt ist (vgl. VGH Bad.-Württ., Beschl. v. 13.04.2015 - 3 S 328/15 - juris Rn. 22 m.w.N.). In der juristischen Literatur wird daraus geschlossen, dass die industrielle Hauptnutzung im Gebiet zahlenmäßig überwiegen und dabei erkennbar vorherrschend den Gebietscharakter prägen muss (vgl. Ziegler, in: Brügelmann, BauGB, Stand Oktober 2025, § 9 BauNVO Rn. 3). Auf die Anzahl der Betriebe kann es dabei aber nicht ankommen, weil deren Ausdehnung und Prägungskraft gerade im Industriegebiet sehr unterschiedlich sein kann; maßgeblich ist vielmehr der Umfang der in Anspruch genommenen Fläche (vgl. Ziegler, in: Brügelmann, BauGB, Stand Oktober 2025, § 9 BauNVO Rn. 3 m.w.N.). Andererseits soll es jedenfalls für den Fall der Vergabe von Lärmemissionskontingenten genügen, wenn ein unbeschränktes Teilgebiet im Industriegebiet existiert (vgl. dazu BVerwG, Beschl. v. 07.03.2019 - 4 BN 45.18 - juris Rn. 4 f. m.w.N.), ohne dass dieser für erheblich belästigende Betriebe vorgesehene Bereich flächenmäßig überwiegen muss.

32 Diese für die anfängliche Wirksamkeit der Festsetzung eines Industriegebiets geltenden Maßgaben können auf die nachträglich eintretende Funktionslosigkeit nur eingeschränkte Anwendung finden. Weil die Funktionslosigkeit der Festsetzung als Ausnahme von der grundsätzlichen Bindungswirkung einer Rechtsnorm nur unter hohen Voraussetzungen eintreten kann, kann der Entfall der (wahrnehmbaren) industriellen Prägung in einem Gebiet jedenfalls für sich genommen genau so wenig zur Funktionslosigkeit führen wie ein – auch absehbares bleibendes – geringfügiges Überwiegen gewerbegebietstypischer Nutzungen. Der Maßstab für den vollständigen Entfall der Steuerungswirkung einer grundsätzlich gültigen Festsetzung muss insoweit ein anderer sein, als für ihre Prüfung am Maßstab des höherrangigen Rechts zum Zeitpunkt der Inkraftsetzung. Eine rein arithmetische Betrachtung, nach der die Festsetzung eines Industriegebiets funktionslos würde, sobald in dem jeweiligen Gebiet mehr als 50% der Fläche durch nicht erheblich belästigende Betriebe in Anspruch genommen würde, greift zu kurz. Für die Funktionslosigkeit müsste die Prägung durch nicht wesentlich belästigende Gewerbebetriebe entweder deutlicher überwiegen oder es müssten weitere Anhaltspunkte hinzutreten. Umgekehrt ist aber festzuhalten, dass bei einem flächenmäßigen Überwiegen der industriegebietstypischen Nutzungen jedenfalls grundsätzlich keine Funktionslosigkeit eintritt, da diese Flächenverteilung nach dem zuvor Gesagten von vorneherein dem Ziel der Industriegebietsausweisung nach § 9 Abs. 1 BauNVO entspricht.

33 Maßgeblich ist dabei vorliegend allein die Festsetzung für das sogenannte GI 1, da es sich nach dem Willen des Plangebers um eine eigenständige Festsetzung handelt. Das ergibt sich sowohl aus ihrer gesonderten Begründung als auch aus der inhaltlichen Abweichung von den Festsetzungen für die Gebiete GI 2 und 3. Für letztere ist u.a. die Zulässigkeit von Einzelhandelsnutzungen und kirchlichen oder kulturellen Anlagen abweichend geregelt. Auf eine etwaige topographische Abgrenzbarkeit der Gebiete (vgl. dazu OVG Hamburg, Urt. v. 28.02.2013 - 2 Bf 17/11 - juris Rn. 45) kommt es dagegen nicht an; sie kann regelmäßig – und so auch hier – nur für Festsetzungen relevant sein, die in ihrer Regelungswirkung nicht bereits von vorneherein räumlich auf ein Teilgebiet des Bebauungsplans begrenzt sind.

34 c) Nach diesen Maßgaben ist es der Klägerin nicht gelungen aufzuzeigen, dass die Voraussetzungen der Funktionslosigkeit der Festsetzung eines Industriegebiets nach § 9 BauNVO für das Teilgebiet GI 1 eingetreten sind.

35 Das ist auch nicht ersichtlich. Die tatsächliche Entwicklung schließt die Verwirklichung der Ausweisung als Industriegebiet bei Betrachtung der Festsetzung in ihrer gesamten Reichweite und in ihrer Bedeutung für den Plan in seiner Gesamtheit nicht aus. Jedenfalls ist dies nicht offenkundig.

36 aa) Zwar wird ein beträchtlicher Teil der Grundstücke im Teilgebiet GI 1 gewerblich für Betriebe genutzt, die in anderen Baugebieten, insbesondere im Gewerbegebiet zulässig sind.

37 Hinzu kommen eine einzelne Wohnnutzung auf dem Flst.-Nr. 23 und eine Nutzung für soziale Zwecke (Werkstatt für Menschen mit Behinderungen, Flst.-Nr. 17 und 16). Auf dem Grundstück Flst.-Nr. 2 duldet die Beklagte zudem widerruflich eine nach den Festsetzungen zum GI 1 eigentlich nicht zulässige reine Lagerhalle (sog. „Reifenhotel“).

38 Diese Nutzungen führen jedoch nicht dazu, dass die Verwirklichung der Festsetzung eines Industriegebiets auf absehbare Zeit, wie es für die Funktionslosigkeit erforderlich wäre, ausgeschlossen ist. Die Wohnnutzung auf dem Flst.-Nr. 23 liegt im äußersten nordöstlichen Zipfel des Gebiets und wird der Ansiedlung erheblich belästigender Gewerbebetriebe nicht offenkundig entgegenstehen, da sie in einem erheblich vorbelasteten und als Industriegebiet festgesetzten Baugebiet liegt und vom Rest des Plangebiets durch eine ihrerseits nicht störende Nutzung abgeschirmt ist. Das gleich gilt auch für die Anlage für soziale Zwecke auf den Grundstücken Flst.-Nr. 17 und 16, da diese nach dem plausiblen Vortrag der Beklagten gerade mit Blick auf die Nähe zu Industriebetrieben genehmigt wurde, für die dort insbesondere Verpackungsdienstleistungen erbracht werden, und weil sie aus einer Baulast zur Duldung von Industrieimmissionen verpflichtet ist. Dass diese unwirksam wäre, wenn die Mitarbeiter in der Einrichtung Gesundheitsgefahren ausgesetzt wären, ändert hieran nichts. Denn der Immissionsrichtwert von 70 dB(A) in Industriegebieten nach Ziff. 6.1 lit. a) TA Lärm ist jedenfalls einzuhalten; erst bei darüberliegenden Werten wird tagsüber eine Gesundheitsgefährdung angenommen (vgl. statt Vieler BayVGH, Beschl. v. 07.01.2026 - 15 CS 25.2094 - juris Rn. 29 und OVG S-H, Urt. v. 28.10.2025 - 1 KN 10/23 - juris Rn. 47 jeweils m.w.N.). Soweit für die Nachtzeit andere Werte herangezogen werden, dient dies allein dem Schutz des Nachtschlafs (vgl. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 24.10.2024 - 6 S 2828/19 - juris Rn. 108), der im Industriegebiet allgemein – dort ist schon kein Richtwert für die Nachtzeit vorgesehen – und konkret für die genehmigte Nutzung auf den Grundstücken Flst.-Nr. 17 und 16 durch eine Werkstatt nicht relevant ist. Die, wenn auch ausdrücklich ausgesprochene, Duldung einer planwidrigen Nutzung auf dem Grundstück Flst.-Nr. 2 steht der Verwirklichung der Planfestsetzungen ebenfalls nicht von vornherein entgegen, da sie widerruflich ist. Ganz im Gegenteil besteht insoweit noch die tatsächliche Möglichkeit, dass das Grundstück wieder einer industriellen Nutzung zugeführt wird, zumal es von der dort errichteten Lagerhalle noch nicht vollständig ausgenutzt wird.

39 bb) Im Gebiet sind weiterhin klassische industriegebietstypische Nutzungen angesiedelt, für deren Betrieb Genehmigungen nach dem Bundesimmissionsschutzgesetz erteilt wurden.

40 Auf den Grundstücken Flst.-Nr. 5 und 3 wird eine Lackiererei betrieben. Dabei ist, anders als von der Klägerin geltend gemacht, nicht maßgeblich, auf welchem der beiden Grundstücke die eigentliche Produktion schwerpunktmäßig stattfindet, da es sich um einen einheitlichen Betrieb handelt. Auch für das Grundstück Flst.-Nr. 6 ist eine industrielle Nutzung genehmigt, die nicht aufgegeben ist.

41 Hinzu kommen Grundstücke, auf denen die Realisierbarkeit der Zielsetzung des Industriegebiets, also die vorwiegende Unterbringung erheblich belästigender Gewerbebetriebe, deshalb nicht auf absehbare Zeit ausgeschlossen ist, weil sie entweder unbebaut sind oder auf absehbare Zeit frei werden können. Unbebaut ist das Grundstück Flst.-Nr. 3; bei dem klägerischen Grundstück 1 ist jedenfalls die Nutzung aufgegeben und ein (Teil-)Abbruch geplant.

42 Derzeit noch gewerblich genutzte Grundstücke mit älteren Bestandsimmobilien, deren Freiwerden zumindest denkbar ist, sind die Grundstücke Flst.-Nr. 9, 15 und 19 bzw. 18. Der Markt für Gewerbeimmobilien ist deutlich volatiler als derjenige für Wohnimmobilien, sodass grundsätzlich auch ein Abbruch der dort bestehenden Gebäude in Betracht kommt. Die Grundstücke sind – anders als die Klägerin meint – auch nicht von vorneherein zu klein für eine industrielle Nutzung. Insbesondere lassen sie sich mit benachbarten industriell genutzten oder freien Grundstücken zu einheitlichen Baugrundstücken verbinden und wurden zum Teil bereits in der Vergangenheit industriell genutzt. Auch das bereits erwähnte Grundstück Flst.-Nr. 2, auf dem die Beklagte (derzeit noch) eine planwidrige Nutzung duldet, gehört letztlich hierher, da die Duldung widerruflich ausgesprochen wurde und auf dem Grundstück noch Raum für weitere Nutzungen ist.

43 Die Klägerin kann dem nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass tatsächlich kein Interesse des Marktes an einer industriellen Nutzung der genannten Grundstücke bestehe. Sie begründet dies einerseits mit dem derzeit faktisch fehlenden Interesse, andererseits mit der Entwicklung der letzten Jahre in dem betroffenen Gebiet, die – jedenfalls aus Sicht der Marktteilnehmer des Immobilienmarktes – einen klaren und unaufhaltsamen Trend zur Entwicklung in ein reines Gewerbegebiet gezeigt hätten. Sowohl das derzeit, als auch das in der Vergangenheit fehlende Interesse können aber allenfalls ein Indiz für die zukünftige Entwicklung sein. Mit Blick auf die für die Rechtssetzung im Allgemeinen und die Bauleitplanung im Besonderen geltenden langen Zeithorizonte – Bauleitplanung ist Angebotsplanung auf Jahrzehnte – lässt sich daraus jedenfalls nicht ableiten, dass die industrielle Nutzung dieser Grundstücke absehbar offensichtlich ausgeschlossen ist (vgl. zu den hohen Anforderungen für die Undurchführbarkeit einer Festsetzung aus wirtschaftlichen Gründen auch Gierke, in: Brügelmann, BauGB, Stand Oktober 2025, § 9 Rn. 398 m.w.N. zur älteren Rechtsprechung). Das wäre aber die Voraussetzung für die Annahme der Funktionslosigkeit der Festsetzung. Soweit die Klägerin mit der Vergangenheit argumentiert, kommt hinzu, dass die Baurechtsbehörde grundsätzlich die Möglichkeit – und im vorliegenden Fall auch die Absicht – hat, die von der Klägerin beschriebene Entwicklung zu stoppen (vgl. § 15 Abs. 1 S. 1 BauNVO). Sie ist für die Zukunft daher nicht maßgeblich.

44 cc) Nach Ansicht der Kammer werden ferner, worauf es allerdings nicht entscheidungserheblich ankommt, auch die Grundstücke mit den Flst.-Nrn. 24, 7, 8 industriell genutzt.

45 Die zunächst genannten Grundstücke dürften entweder als industriell zu werten sein, oder zumindest als neutral für die Zielsetzung des Industriegebiets. Auf ihnen sind zwar überwiegend Büro- und (untergeordnete) Labornutzungen genehmigt. Zugelassen ist jedoch ausschließlich die industrieakzessorische Nutzung durch einen großen Industriekonzern, dessen Produktionsgelände zwar durch eine Bahnlinie vom Plangebiet getrennt ist und sich im Geltungsbereich eines anderen Bebauungsplans befindet, jedoch nur wenige Hundert Meter entfernt ist. Nach Ansicht der Kammer kann es für die Frage, ob eine Büronutzung noch Bestandteil eines Industriebetriebs ist, nicht allein auf die Belegenheit im selben Plangebiet ankommen. Vielmehr muss – jedenfalls bei Vorliegen eines räumlichen und funktionalen Zusammenhangs, der vorliegend noch gegeben sein ist – eine gebietsübergreifende Betriebszuordnung möglich sein, weil der Betrieb nicht an der Baugebietsgrenze endet (vgl. dazu auch OVG Nieders., Beschl. v. 18.11.2015 - 1 MN 116/15 - juris Rn. 58). Laut den der Kammer von der Beklagten vorgelegten Unterlagen handelt es sich im vorliegenden Fall um Büro- und Labornutzungen, die aus Platzgründen aus dem Werksgelände ausgelagert wurden, überwiegend aber mit dem Produktionsprozess verzahnt bleiben. Sie sind damit noch als industriegebietstypisch einzustufen, wenn sie auch für sich genommen keinen erheblich belästigenden Gewerbebetrieb darstellen.

46 dd) Selbst wenn man dies anders sehen und annehmen sollte, dass die vorgenannten Grundstücke Flst.-Nrn. , 7 und 8 rein gewerblich genutzt werden, wären schon aufgrund der unter bb) dargestellten industriellen Nutzungen und Potenzialgrundstücke die Voraussetzungen für ein Funktionslos-Werden des Bebauungsplans nicht erfüllt.

47 Zwar wäre der Klägerin in diesem Fall zuzugeben, dass die industriell genutzten und industriell nutzbaren Grundstücke zusammengenommen flächenmäßig nur knapp, möglicherweise auch knapp nicht überwiegen würden. Selbst bei einem flächenmäßig geringfügig geringeren Anteil industrieller Nutzungen würde es aber jedenfalls an der für die Funktionslosigkeit erforderlichen Offensichtlichkeit des Entfalls der Steuerungswirkung der Festsetzung fehlen. Diese Voraussetzung wäre erst bei einem deutlicheren Überwiegen der allein für eine gewerbliche Nutzung zur Verfügung stehenden Grundstücke gegeben, da erst dann eine Trendumkehr ausgeschlossen wäre, die beispielsweise auch in einer deutlichen Intensivierung bestehender industrieller Nutzungen liegen kann. Ein solches deutlicheres Überwiegen ist vorliegend nach jeder Betrachtungsweise ausgeschlossen.

48 ee) Die Funktionslosigkeit des Bebauungsplans ergibt sich schließlich auch nicht aus anderen Aspekten.

49 Insbesondere, soweit die Klägerin vorträgt, das Gebiet wirke nicht wie ein Industriegebiet, sondern wie ein innerstädtisches Büro- und Geschäftsviertel, und Immissionen seien nicht wahrnehmbar, kann dies bereits im Ansatzpunkt nicht zur Funktionslosigkeit der Industriegebietsfestsetzung führen. Zum einen kann es bei der Einordnung als Industriegebiet nach der Baunutzungsverordnung von vorneherein allenfalls sehr eingeschränkt auf unmittelbare Wahrnehmungen vor Ort ankommen. Sie geben keinen Aufschluss über relevante Aspekte, wie das Vorliegen immissionschutzrechtlicher Genehmigungen, Betriebszusammenhänge oder sonstige Gründe für eine Einordnung als erheblich belästigender Gewerbebetrieb (z.B. produktionsbezogene Gefahren oder den Umgang mit gefährlichen Stoffen). Zum anderen kann die bloße tatsächliche Anmutung eines Gebiets den Geltungsanspruch einer Norm, also des Bebauungsplans, nicht aushebeln. Es kann sich um eine bloße Momentaufnahme handeln, weil Betriebsabläufe und betriebliche Auslastungen abweichen können; auch kann es an der erforderlichen Genehmigung für die wahrgenommenen Nutzungen fehlen. Darüber hinaus kann die prägende Kraft von Industriebetrieben zwar für die Wirksamkeit einer Industriegebietsfestsetzung sprechen (so z.B. VGH Bad.-Württ., Urt. v. 09.11.2009 - 3 S 2679/08 - juris Rn. 24; VG Hamburg, Urt. v. 24.06.2020 - 9 K 9673/17 - juris Rn. 44). Selbst ihr vollständiges Fehlen führt aber nicht zur Funktionslosigkeit, solange eine industriegebietstypische Prägung nicht absehbar und offensichtlich ausgeschlossen ist. Ein solcher Zustand ist vorliegend, wie dargelegt, jedenfalls nicht erreicht.

50 Vor diesem Hintergrund war auch dem Hilfsbeweisantrag der Klägerin, zum Beweis der Tatsache, dass auf den von der Beklagten in der Klageerwiderung rot und/oder orangen gekennzeichneten Flurstücken keine industrielle Nutzung oder als industriell wahrnehmbare Nutzung vorhanden ist, einen Ortstermin durchzuführen, nicht stattzugeben.

51 Die unter Beweis gestellte Tatsache ist jedenfalls nicht erheblich. Anders als die Klägerin meint, sind für die Funktionslosigkeit eines Bebauungsplans nicht die durch einen sachkundigen „Evidenzbeobachter“ vor Ort wahrnehmbaren Verhältnisse ausschlaggebend. Maßgeblich für die Funktionslosigkeit sind allein die oben dargestellten hohen Anforderungen, die vorliegend nicht erfüllt sind. Auf die tatsächlich durch einen Beobachter wahrnehmbaren Verhältnisse vor Ort kommt es erst in einem zweiten Schritt und insbesondere bei Festsetzungen zum Maß der baulichen Nutzung an, die eine komplizierte rechtliche Prüfung erforderlich machen. Bei diesen ist die Funktionslosigkeit „nur dann zu bejahen, wenn schon bei einem Blick auf die vorhandene Bebauung eindeutig erkennbar ist, dass in dem für die Annahme der Funktionslosigkeit erforderlichen Ausmaß tatsächlich“ von der Festsetzung abgewichen ist (OVG NRW, Urt. v. 10.08.2000 - 7a D 80/95.NE - juris Ls. 2, Hervorhebung nur hier). Zuvor und insbesondere bei der Frage des – von außen schon nur sehr eingeschränkt wahrnehmbaren – „Kippens“ eines Baugebiets ist allerdings die Rechtslage und sind insbesondere die erteilten Baugenehmigungen relevant. Nur aus ihnen ergibt sich, ob eine planabweichende Nutzung auch genehmigt ist, ob sie nur geduldet wird, oder ob sie rechtswidrig ist.

52 Insoweit ist das angebotene Beweismittel auch nicht tauglich, weil sich die Nutzung, jedenfalls der hier allein relevante graduelle Unterschied zwischen industriegebiets- und gewerbegebietstypischer Nutzung, oder gar der Zusammenhang zu einer auf einem anderen Grundstück stattfindenden industriellen Produktion durch eine Inaugenscheinnahme nicht erkennen lässt. Soweit dies im Einzelfall – beispielsweise aufgrund einer vor einem Gebäude aufgestellten Stele – doch der Fall sein sollte, genügte zur Wahrnehmung vorliegend – ohne dass es hierauf allerdings entscheidend ankommt – auch bereits die von der Klägerin vorgelegte umfassende Fotodokumentation des Gebiets. Soweit der Beweisantrag daneben auf die Wahrnehmbarkeit von Nutzungen abzielt, ist das Beweismittel der Inaugenscheinnahme zwar tauglich. Insoweit ist der Beweisantrag aber jedenfalls deshalb unerheblich, weil – wie oben dargelegt – die Wahrnehmbarkeit von Industrienutzungen zwar für das Vorliegen eines (faktischen) Industriegebiets sprechen kann, ihr Fehlen aber nie zur Funktionslosigkeit eines Bebauungsplans führen kann. Wenn schon der bloße Anschein des Gebiets bereits für eine Funktionslosigkeit genügte, würden die Anforderungen an die ausnahmsweise Unbeachtlichkeit der Rechtsnorm Bebauungsplan zu weit abgesenkt; ferner verliert ein Betrieb nicht zwingend durch das Fehlen wahrnehmbarer Immissionen seine Industrietypik.

53 2. Als Gewerbebetrieb ist das Vorhaben in dem festgesetzten Industriegebiet zwar nach der Art seiner baulichen Nutzung grundsätzlich zulässig (dazu a), es widerspricht vorliegend jedoch nach seiner Zweckbestimmung der Eigenart des Baugebiets und ist daher im Einzelfall unzulässig (dazu b).

54 a) Sowohl der Bebauungsplan „Arbeitsstättengebiet Ort 4-Ost II (xxx)“ der Beklagten vom 14.04.2016 als auch der Bebauungsplan „Arbeitsstättengebiet Ort 4-Ost (yyy)“ aus dem Jahr 1996 setzen für das Vorhabengrundstück ein Industriegebiet nach § 9 BauNVO fest. Im Industriegebiet sind nach § 9 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO Gewerbebetriebe aller Art zulässig. Alle Teile des geplanten Gebäudes sollen gewerblich genutzt werden; bei dem Vorhaben handelt es sich daher jedenfalls um einen Gewerbebetrieb im bauplanungsrechtlichen Sinne.

55 b) Der Zulässigkeit des Vorhabens steht jedoch § 15 Abs. 1 Satz 1 BauNVO entgegen.

56 Demnach sind die in den §§ 2 bis 14 BauNVO aufgeführten baulichen und sonstigen Anlagen im Einzelfall unzulässig, wenn sie nach Anzahl, Lage, Umfang oder Zweckbestimmung der Eigenart des Baugebiets widersprechen. Ein solcher Widerspruch kann insbesondere dann vorliegen und zur Unzulässigkeit eines Einzelvorhabens führen, wenn die Zunahme einer Nutzungsart in einem Gebiet dazu führen kann, dass Gebiet in einen anderen Baugebietscharakter „umschlagen“ kann (vgl. Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauNVO, Stand August 2025, § 15 Rn. 12; Ziegler, in: Brügelmann, BauGB, Stand Oktober 2025, § 9 BauNVO Rn. 3 m.w.N.).

57 So liegt der Fall hier. Nach § 9 Abs. 1 BauNVO ist die Eigenart des vorliegend festgesetzten Industriegebiets dadurch gekennzeichnet, dass es ausschließlich der Unterbringung von Gewerbebetrieben dient, und zwar vorwiegend solcher Betriebe, die in anderen Baugebieten unzulässig sind. Auch die Eigenart des Teilgebiets GI 1 ist vorliegend die eines klassischen Industriegebiets. Die Planung verfolgt für das GI 1 das Ziel der „Sicherung des industriegewerblich geprägten Produktionsstandortes“, dabei sollen „Gewerbeflächen im Gebiet für höherwertigere, arbeitsplatzintensive und ggf. immissionsträchtige Nutzungen“ vorgehalten werden (Planbegründung, S. 10). Konsequenterweise sind Anlagen für kirchliche, kulturelle, soziale, gesundheitliche und sportliche Zwecke sowie selbständige Lagerplätze und Lagerhäuser im Gebiet ausgeschlossen.

58 Diesen Zielsetzungen steht ein zu hoher Anteil nicht erheblich belästigender Gewerbebetriebe entgegen, zumal er, sollte er weiter zunehmen, zum „Kippen“ des Gebietscharakters in ein Gewerbegebiet und damit doch zur Funktionslosigkeit des Bebauungsplans führen könnte. Diese Wirkung ginge angesichts des bereits erheblichen Anteils nicht erheblich belästigender Gewerbebetriebe auch vom klägerischen Vorhaben aus. Die vorliegend geplante Nutzung ist insgesamt als nicht erheblich belästigender Gewerbebetrieb zu qualifizieren, der auch in einem Gewerbegebiet nach § 8 BauNVO zulässig wäre. Die im Erdgeschoss vorgesehene Lackiererei ist den übrigen, weder belästigenden noch industriegebietstypischen Nutzungen gegenüber untergeordnet, die auch keinem Industriebetrieb zugeordnet sind.

59 Auch aus diesem Grund scheidet eine Berufung auf „Gleichbehandlung“ mit vormals genehmigten Vorhaben aus.

60 3. Eine Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB von der entgegenstehenden Festsetzung des Bebauungsplans kommt nicht in Betracht.

61 Zwar wäre im Einzelnen zu prüfen, ob die Art der baulichen Nutzung im Plangebiet noch einen Grundzug der Planung darstellt, der einer Befreiung entgegensteht, oder ob dieser Grundzug nicht mehr „in einer ins Gewicht fallenden Weise berührt", d.h. nicht mehr nennenswert negativ beeinträchtigt werden kann (vgl. dazu VGH Bad.-Württ., Urt. v. 20.07.2011 - 3 S 465/11 - juris Rn. 25 m.w.N.). Es fehlt insoweit aber an dem auch im Bauvorbescheidsverfahren zwingend erforderlichen Antrag (§ 57 Abs. 2 LBO i.V.m. § 53 Abs. 1 Satz 2 LBO). Bei dem Verweis des § 57 Abs. 2 LBO auf das Antragserfordernis des § 53 Abs. 1 Satz 2 LBO handelt es sich auch nicht etwa um ein gesetzgeberisches Versehen, das im Wege der teleologischen Auslegung zu korrigieren wäre, da auch über Befreiungen im Rahmen der Bauvoranfrage abschließend entschieden wird. Insoweit ist kann auch eine Angrenzerbenachrichtigung erforderlich sein (§ 57 Abs. 2 LBO i.V.m. § 55 LBO), auf deren Notwendigkeit die Baurechtsbehörde durch den Befreiungsantrag hingewiesen werden soll.

62 III. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

63 IV. Die Berufung ist nach § 124a Abs. 1 VwGO nicht zuzulassen, da keine Gründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO vorliegen.

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