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Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

Abteilung

VB.2014.00337

Urteil

der 4. Kammer

vom 1. Oktober 2014

Mitwirkend: Abteilungspräsident Jso Schumacher (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Gerichtsschreiberin Tanja Künzle.

In Sachen

A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Stadtrat von Zürich,

Stadthaus, Postfach, 8022 Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Gesuch um Informationszugang,

hat sich ergeben:

I.

Der Stadtrat von Zürich informierte am 1. Februar 2013 anlässlich einer öffentlichen Informationsveranstaltung über seinen Entscheid, das Duttweiler-Areal in Zürich-West dem Bundesamt für Migration (BFM) für ein temporäres Bundesverfahrenszentrum für Asylsuchende zur Verfügung zu stellen.

A liess dagegen ein Protestschreiben bei der Stadtkanzlei einreichen und unter anderem um Einsicht in sämtliche Akten betreffend das genannte Vorhaben ersuchen. Der Vorsteher des städtischen Sozialdepartements lehnte das Gesuch mit Verfügung vom 22. März 2013 ab, wogegen A am 17. April 2013 Einsprache erheben liess. Mit Beschluss vom 5. Juni 2013 wies der Stadtrat die Einsprache ab.

II.

Gegen diesen Beschluss liess A am 12. Juli 2013 Rekurs erheben, welchen der Bezirksrat Zürich mit Beschluss vom 24. April 2014 abwies.

III.

A liess beim Verwaltungsgericht am 27. Mai 2014 Beschwerde führen und Folgendes beantragen:

" 1. Es sei der Beschluss des Bezirksrates Zürich vom 24.04.2014 […] aufzuheben und die Sache zur neuen Entscheidung an die Vorinstanz zurück zu weisen, auch im Punkt der Kosten- und Entschädigungsfolgen.

2. Es sei A die Akteneinsicht im vorliegenden Verfahren in Bezug auf die folgenden Dokumente zu gewähren:

· Einfrage vom 30.01.2013 hinsichtlich des Standorts Duttweiler-Areal […]

· Absichtserklärung zwischen der Stadt und dem BFM […]

· Absichtserklärung zwischen dem Kanton und dem BFM […]

· Dokument vom 16.09.2013 […]

· Unterlagen […]

3. Es seien die bisherigen Verfahrensakten aus den Händen der Beschwerdegegnerin zu edieren.

4. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zu Lasten der Stadt Zürich."

Mit Präsidialverfügung vom 28. Mai 2014 wurde dem Beschwerdeantrag 3 bereits entsprochen. Der Bezirksrat verwies am 5./6. Juni 2014 auf die Begründung seines Beschlusses und verzichtete im Übrigen auf Vernehmlassung. Der Stadtrat beantragte mit Beschwerdeantwort vom 25. Juni 2014, die Beschwerde sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten von A abzuweisen. Mit einer weiteren Eingabe vom 18. August 2014 hielt A an seinen Anträgen fest. Der Stadtrat verzichtete stillschweigend auf eine weitere Vernehmlassung.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide eines Bezirksrats über Anordnungen politischer Gemeinden etwa betreffend Informationszugang nach § 41 in Verbindung mit §§ 19 Abs. 1 lit. a und Abs. 3 Satz 1, 19a, 19b Abs. 1 und 2 lit. c sowie §§ 42–44 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Der Beschwerdeführer rügt zunächst, dass die Vorinstanz seinen Anspruch auf rechtliches Gehör verletzt habe, indem sie den Rekurs allein gestützt auf vom Beschwerdegegner eingereichte Dokumente abgewiesen habe, in welche er nicht habe Einsicht nehmen können. Folglich habe er sich zu diesen entscheidrelevanten Dokumenten "nie gehörig und unter Wahrung der Fairness äussern" können. Ebenso wenig sei ihm "der wesentliche Inhalt dieser Aktenstücke erläutert" worden. Der Beschwerdeführer beantragt daher, ihm sei Einsicht in diese Akten zu gewähren, sonst könne er sich gegen die Argumentation der Vorinstanz gar nicht zur Wehr setzen; ohne Akteneinsicht liege eine "unzulässige Geheimjustiz" vor. Die Verletzung des rechtlichen Gehörs führe unabhängig von der materiellen Beurteilung des Rechts auf Information zwangsläufig zu einer Aufhebung des angefochtenen Beschlusses.

In materieller Hinsicht bringt der Beschwerdeführer sodann vor, dass ein Entscheid betreffend den Betrieb eines Asylzentrums effektiv gefällt worden sei. Angesichts der bekannten tatsächlichen Realisierungen im Asylbereich – nämlich des Asylbetriebs auf dem so genannten Juchareal – gebe es keinen Grund, den gefällten Entscheid nicht als solchen zu kennzeichnen. Im Moment der Mitteilung eines Beschlusses an einer öffentlichen Medienkonferenz verschiebe sich das öffentliche Interesse der Geheimhaltung hin zu einem privaten Interesse der Information. Die Verweigerung der Akteneinsicht lasse sich daher nicht rechtfertigen.

3.

3.1 Nach Art. 17 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (LS 101) hat jede Person das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, soweit dem nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen (sogenanntes Öffentlichkeitsprinzip). Vom Anwendungsbereich dieser Bestimmung werden Akten erfasst, die im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen. Gemäss den Verfassungsmaterialien sollen freilich Beratungen der Exekutive, das heisst von Regierung und Verwaltung, nicht öffentlich sein, sondern nur das Ergebnis der Beratungen (vgl. Giovanni Biaggini in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 17 N. 10 mit Nachweisen).

3.2 Das Öffentlichkeitsprinzip wird auf Gesetzesebene durch das Gesetz über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar 2007 (IDG, LS 170.4) konkretisiert. Gemäss § 2 Abs. 1 Satz 1 IDG gilt dieses Gesetz für die öffentlichen Organe. Der Beschwerdegegner fällt als kommunale Behörde unter den Begriff des öffentlichen Organs (vgl. § 3, öffentliche Organe, lit. b IDG).

Nach § 20 Abs. 1 IDG hat jede Person Anspruch auf Zugang zu den bei einem öffentlichen Organ vorhandenen Informationen. Das öffentliche Organ kann indes die Bekanntgabe von Informationen ganz oder teilweise verweigern oder aufschieben, wenn eine rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse entgegensteht (§ 23 Abs. 1 IDG). Ein öffentliches Interesse liegt nach § 23 Abs. 2 IDG insbesondere vor, wenn die Information Positionen in Verhandlungen betrifft (lit. a), die Bekanntgabe der Information den Meinungsbildungsprozess des öffentlichen Organs beeinträchtigt (lit. b), die Wirkung von Untersuchungs-, Sicherheits- oder Aufsichtsmassnahmen gefährdet (lit. c), die Beziehungen unter den Gemeinden, zu einem anderen Kanton, zum Bund oder zum Ausland beeinträchtigt (lit. d) oder die zielkonforme Durchführung konkreter behördlicher Massnahmen beeinträchtigt (lit. e). Nach § 23 Abs. 2 lit. b IDG liegt ein öffentliches Interesse vor, wenn die Bekanntgabe der Information den Meinungsbildungsprozess des öffentlichen Organs beeinträchtigt. Zweck dieser Bestimmung ist die möglichst freie interne Kommunikation bis zum Abschluss des Entscheidungsprozesses des öffentlichen Organs. Nach Abschluss der Erörterungen und Entscheidungen bzw. der Verhandlung sind die Informationen in der Regel zugänglich (Weisung des Regierungsrats vom 9. November 2005, ABl 2005, 1283 ff., 1316). Die Information im Rahmen von Meinungsbildungsprozessen kann insbesondere dann eingeschränkt werden, wenn diese politisch umstrittene Fragen betreffen oder die betreffenden Geschäfte Gegenstand späterer Rechtsstreitigkeiten bilden können (§ 2 Abs. 1 Satz 1 IDV).

3.3 In der Beschwerdeantwort macht der Beschwerdegegner geltend, die beantragte Akteneinsicht sei abzulehnen, weil der Meinungsbildungs- und Verhandlungsprozess nach wie vor nicht abgeschlossen sei und durch die Herausgabe der fraglichen Akten beeinträchtigt würde. Er habe in dieser Angelegenheit noch keinen Beschluss gefasst. Die genauen Positionen von Stadt und Bund zu diesem Asylzentrum seien immer noch Gegen­stand von Verhandlungen. Das öffentliche Interesse an einem ungestörten Meinungsbildungs- und Verhandlungsprozess sei als äussert hoch zu veranschlagen. Diese gewichtigen öffentlichen Interessen im Sinn von § 23 Abs. 2 lit. a und b IDG in Verbindung mit § 2 Abs. 1 der Verordnung über die Information und den Datenschutz vom 28. Mai 2008 (IDV, LS 170.41) überwögen die privaten Interessen des Beschwerdeführers.

3.4 Einem Beschluss des Regierungsrats vom 16. Januar 2013 lässt sich entnehmen, dass jener einem Verfahrenszentrum im Rahmen eines Testbetriebs in der Stadt Zürich positiv gegenüberstehe, sofern die in einer Absichtserklärung des BFM vom 21. Dezember 2012 gemachten Zusagen eingehalten würden. Am 1. Februar 2013 hielten das BFM und der Beschwerdegegner eine Medienkonferenz zum neuen Bundeszentrum für Asyl­suchende in Zürich ab. In der dazugehörigen Medienmitteilung wird unter anderem ausgeführt, dass der Beschwerdegegner entschieden habe, das Duttweiler-Areal dem BFM für ein temporäres Bundesverfahrenszentrum zur Verfügung zu stellen. Die Planung stehe noch in einer frühen Phase, doch hätten die Abklärungen ergeben, dass das Areal grundsätzlich geeignet sei. Die Stadt Zürich erstelle möglichst rasch ein bauliches Vorprojekt. Danach schlössen der Bund und die Stadt Zürich eine detaillierte, verbindliche Vereinbarung zum Projekt ab, in der auch die Entschädigungsfragen geregelt seien. Das Projekt stehe unter dem Vorbehalt, dass ihm der Beschwerdegegner sowie die Bundesorgane zustimmten. Angestrebt werde eine Eröffnung des Zentrums im kommenden Winter.

Die Auffassung des Beschwerdeführers, der Beschwerdegegner habe an der Medienkonferenz vom 1. Februar 2013 den "gefällten Entscheid" öffentlich mitgeteilt und mit dem Beschluss des Regierungsrats vom 16. Januar 2013 sei der Prozess der Meinungsbildung zumindest grundsätzlich abgeschlossen, trifft nach dem Gesagten nicht zu. Zwar lag zum Zeitpunkt der Medienkonferenz und der dazugehörigen Medienmitteilung ein Grundsatz­entscheid bezüglich des Standorts des geplanten Verfahrenszentrums auf dem Duttweiler-Areal vor. Es wurde jedoch in der Medienmitteilung explizit festgehalten und wohl auch so kommuniziert, dass weitere Abklärungen ausstünden, die Projektierung in Angriff zu nehmen sei und die Realisierung unter Vorbehalt der Zustimmung des Beschwerdegegners und des Bunds stehe. Mithin konnte in dieser Phase weder von einem Abschluss des Entscheidungsprozesses noch von einem bindenden präjudizierenden Entscheid ausgegangen werden. Die Medienkonferenz galt lediglich der Zwischeninformation.

Die Medieninformation vom 1. Februar 2013 mag zwar etwas irreführend gehalten sein, zumal darin die Rede von einem Entscheid des Beschwerdegegners ist. Der Beschwerdeführer sah sich am 28. Februar 2013 aus diesem Grund dazu veranlasst, dagegen zu protestieren. Der Vorsteher des Sozialdepartements hat den Beschwerdeführer jedoch mit Antwortschreiben vom 22. März 2013 darüber informiert, dass noch keine Entscheide gefällt worden seien und geprüft werde, ob allfällige Kredite dem Referendum unterstünden oder nicht; selbstverständlich würden entsprechend dem Grundsatz der Transparenz Beschlüsse, welche in dieser Angelegenheit gefällt würden, öffentlich zugänglich gemacht. Mithin hatte der Beschwerdeführer spätestens ab diesem Zeitpunkt keinen Anlass mehr, von einem abgeschlossenen Meinungsbildungsprozess auszugehen.

Wie somit festzuhalten ist, ergibt sich aus den dem Beschwerdeführer – bzw. öffentlich – zugänglichen Informationen sowie den weiteren Aktenstücke, dass der Meinungsbildungsprozess bezüglich des Duttweiler-Areals noch nicht abgeschlossen ist.

3.5 Darüber hinaus stellt die etwaige Errichtung und Realisierung eines Verfahrenszentrums für Asylsuchende auf dem Duttweiler-Areal bekanntermassen eine politisch umstrittene Frage im Sinn von § 2 Abs. 1 Satz 1 IDV dar. Die Herausgabe von Akten, welche strittige Punkte des Projekts und weitere zu klärende Umstände aufzeigen, beeinträchtigt damit ohne weiteres den Meinungsbildungsprozess im Sinn von § 23 Abs. 1 lit. b IDG in Verbindung mit § 2 Abs. 1 Satz 1 IDV.

3.6 Das öffentliche Interesse an einem ungestörten Meinungsbildungs- und Verhandlungsprozess wiegt folglich schwer und steht einem Interesse des Beschwerdeführers an der Bekanntgabe der fraglichen Informationen bzw. Akten von vornherein entgegen. Im Sinn einer Verhältnismässigkeitsprüfung überwiegt das öffentliche Interesse an der Geheimhaltung. Damit erweist sich die Verweigerung des Informationszugangs als rechtmässig.

4.

Die fraglichen Akten sind nach dem Gesagten durch überwiegende öffentliche Interessen im Sinn des Gesetzes über die Information und den Datenschutz dem Zugang entzogen. Das Verfahrensrecht hat gegenüber dem materiellen Recht eine dienende Funktion (BGE 126 V 143 E. 2b). Vorliegend verdrängt das IDG-Verfahren, das den Informationszugang zum Gegenstand hat, bezüglich der fraglichen Dokumente grundsätzlich das prozessuale bzw. verfahrensgrundrechtliche Akteneinsichtsrecht nach § 8 Abs. 1 Satz 1 VRG bzw. Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101; vgl. Ulrich Häfelin/Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. A., Zürich etc. 2012, N. 835 ff., 838). Denn der Beschwerdeführer ist nicht ursprünglich in ein Verwaltungsverfahren involviert, das eine ihn im Sinn von § 8 Abs. 1 Satz 1 VRG berührende Anordnung zeitigt. Sein Verfahren entsteht und ist begründet durch das Informationszugangsgesuch. Wird dieses abgelehnt, kann er Rechtsmittel einlegen. Eine Rechtsmittelinstanz benötigt für die vorzunehmende Interessenabwägung allenfalls die streitbetroffenen Informationen. In Letztere prozedural vorweg Einsicht zu gewähren, hiesse, den Datenschutz bei gerechtfertigter Informationszugangsverweigerung zu unterlaufen. Überdies stünden dem Recht auf Akteneinsicht überwiegende öffentliche Interesse im Sinn von § 9 VRG entgegen.

Damit liegt keine Verletzung des Gehörsanspruchs vor und ist dem Gesuch um Akteneinsicht folglich auch unter diesem Aspekt nicht stattzugeben.

5.

Die Auffassung des Beschwerdeführers, der Beschwerdegegner habe durch Beweismittel die Tatsachenlage während des Rekursverfahrens zu seinen Ungunsten verändert, erweist sich von vornherein als unbegründet. Der Beschwerdegegner ist nämlich lediglich der Aufforderung der Vorinstanz nachgekommen, "die bereits vorliegenden Informationen zum Bauprojekt" sowie weitere Dokumente "einzureichen" und darzutun, inwiefern mit der Herausgabe der genannten Dokumente eine Beeinträchtigung des Meinungsbildungsprozesses zu befürchten wäre.

6.

Der Beschwerdeführer bemängelt den angefochtenen Beschluss schliesslich auch in Bezug auf die Nebenfolgeregelung. Er vertritt die Auffassung, es gehe nicht an, ihm die Verfahrenskosten aufzuerlegen und für seine Anwaltskosten keine Entschädigung zuzusprechen, obwohl er sich in guten Treuen aufgrund der angeblich irreführenden Medienmitteilung des Beschwerdegegners dazu veranlasst gesehen habe, ein Gesuch um Informationszugang zu stellen. Ebenso widerspreche es krass dem Gerechtigkeitsempfinden, dass die Vorinstanz ihren Entscheid gestützt auf geheime Akte gefällt und ihm dennoch die Kosten auferlegt habe.

Gemäss § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG werden die Verfahrenskosten der unterliegenden Partei auferlegt. Der Beschwerdeführer ist im vorinstanzlichen Verfahren vollumfänglich unterlegen. Die Berufung auf Veranlassung zur Prozessführung in guten Treuen geht insbesondere deswegen fehl, weil der Vorsteher des Sozialdepartements im Antwortschreiben den Beschwerdeführer auf dessen Protest, und damit vor dem Rekursverfahren, darüber in Kenntnis setzte, dass noch keine Entscheide vorlägen (siehe oben 3.4). Die Vorinstanz hat daher zu Recht dem Beschwerdeführer die Kosten auferlegt und ihm keine Parteientschädigung zugesprochen (vgl. § 17 Abs. 2 VRG).

7.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

8.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 3 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Dem unterliegenden Beschwerdeführer ist zudem keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Der Beschwerdegegner ersucht ebenfalls um eine Parteientschädigung. Die Entschädigungsberechtigung des Gemeinwesens entfällt in der Regel, weil die Führung von Rechtsmittelprozessen für dieses im Allgemeinen nicht mit besonderem Aufwand verbunden ist (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 17 N. 51). In diesem Sinn ist vorliegend auch dem Beschwerdegegner keine Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 140.-- Zustellkosten,

Fr. 2'140.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4. Parteientschädigungen werden nicht zugesprochen.

5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an …