Fence design in horse pasture upheld for landscape protectionGenerato dall'IA

Verwaltungsgericht

des Kantons Zürich

Abteilung

VB.2014.00271

Urteil

der 3. Kammer

vom 23. Oktober 2014

Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Bea Rotach (vorsitz), Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Gerichtsschreiber Kaspar Plüss.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerin,

und

Baukommission E,

Mitbeteiligte,

betreffend Baubewilligung,

hat sich ergeben:

I.

A plant die Umwandlung ihres Landwirtschaftsbetriebs "C" an der D-Strasse 01in E in einen Betrieb mit Pferdehaltung. Für die bis zu 29 Pferde strebt A eine rund 12 Hektaren grosse Weidefläche an. Diese soll von einem Zaun umgeben sein, der aus 1,5 Meter hohen Pfählen aus Naturholz (braun) besteht, die durch drei horizontale Holzlatten verbunden sind. Von der geplanten Umzäunung betroffen sind die Parzellen Kat.-Nrn. 02, 03, 04, 05, 06, 07, 08, 09, 10, 11, 12, 13 und 14 (act 7/17.6+7). Am 14. Juni 2013 erfolgte die amtliche Publikation des Baugesuchs.

Am 25. Juli 2013 erteilte die Baudirektion des Kantons Zürich A die raumplanungsrechtliche Bewilligung, den Milchwirtschaftsbetrieb zu einem – in der Landwirtschaftszone zonenkonformen – Pferdezuchtbetrieb umzubauen. Die Bewilligung erfolgte unter zahlreichen Auflagen und Bedingungen, unter anderem in Bezug auf die Umzäunung der Pferdeweiden: "Für die Weideeinzäunungen, die über die zulässige Fläche von 2,32 ha hinausgehen, die in Hofnähe fest eingezäunt werden kann, sind maximal 1,6 Meter hohe Holzpfosten natur (nicht weiss) mit Elektrobändern in dunkler Farbe (grau, braun oder schwarz) zu verwenden, wobei das unterste Band nicht stromführend sein darf und 40 cm Bodenabstand aufweisen muss". Am 9. September 2013 (Versand: 25. September 2013) eröffnete die Baukommission der Gemeinde E A die Bewilligung der Baudirektion vom 25. Juli 2013. Gleichzeitig erteilte auch die Baukommission – unter diversen Auflagen und Bedingungen – die baurechtliche Bewilligung.

II.

Gegen die in Disp.-Ziff. I.d der Verfügung der Baudirektion vom 25. Juli 2013 enthaltene Auflage erhob A am 25. Oktober 2013 Rekurs, den das Baurekursgericht am 11. März 2014 abwies (unter Kostenfolgen zulasten von A).

III.

Am 28. April 2014 gelangte A mit Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte sinngemäss, der Entscheid des Baurekursgerichts vom 11. März 2014 sei aufzuheben und ihr sei auf dem gesamten Weidegebiet zu erlauben, die Zaunpfosten mit drei horizontalen Holzlatten zu verbinden (unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Baudirektion). Eventuell sei die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen und es sei ein Augenschein durchzuführen.

Die Baukommission E verzichtete am 6. Mai 2014 auf eine Mitbeantwortung der Beschwerde. Das Baurekursgericht beantragte am 20. Mai 2014 ohne weitere Bemerkungen die Beschwerdeabweisung.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1 Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Als Eigentümerin des Landwirtschaftsbetriebs "C" ist die Beschwerdeführerin gestützt auf § 338a des Planungs- und Bauge­setzes vom 7. September 1975 (PBG; Fassung vom 1. Juli 2014) zur Beschwerde legitimiert.

1.2 Nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens ist die – von den Vorinstanzen bejahte – Frage, ob es sich beim von der Beschwerdeführerin geplanten Pferdehaltungs­betrieb um einen in der Landwirtschaftszone zonenkonformen Betrieb handle. Ebenso wenig umstritten ist ferner, dass die Beschwerdeführerin grundsätzlich ihre gesamten, nach ihren Angaben rund 12 Hektaren umfassenden Weideflächen einzäunen darf und dass es ihr erlaubt ist, in Hofnähe eine Weidefläche von 2,32 Hektaren mit dem von ihr ge­wünschten Holzlattenzaun zu umgeben. Der Streit beschränkt sich lediglich auf die Frage, auf welche Weise die Holzpfosten jenes Zauns zu verbinden sind, der die 2,32 Hektaren übersteigenden – rund 10 Hektaren umfassenden – Weiden der Beschwerdeführerin umgibt. Die Beschwerdeführerin möchte (auch) diese Weiden mit einem durch Holzlatten verbundenen Zaun umgeben und wehrt sich deshalb gegen die Anordnung der Bau­direktion, für die Einzäunung dunkle Elektrobänder als Verbindungselemente zu ver­wenden.

2.

2.1 Gemäss Art. 3 Abs. 2 Satz 1 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG) ist die Landschaft zu schonen. Insbesondere sollen Siedlungen, Bauten und Anlagen sich in die Landschaft einordnen (Art. 3 Abs. 2 lit. b RPG). In der Landwirtschaftszone zonenkonform sind gemäss Art. 16a Abs. 1 Satz 1 RPG Bauten und Anlagen, die zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder für den produzierenden Gartenbau nötig sind. Art. 34 Abs 1 Satz 1 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV) präzisiert, dass Bauten und Anlagen in der Landwirtschaftszone unter anderem dann zonenkonform sind, wenn sie der bodenabhängigen Bewirtschaftung dienen. Die Bewilligung darf nur erteilt werden, wenn a) die Baute oder Anlage für die infrage stehende Bewirtschaftung nötig ist; b) der Baute oder Anlage am vorgesehenen Standort keine überwiegenden Interessen entgegenstehen; und c) der Betrieb voraussichtlich länger­fristig bestehen kann (Art. 34 Abs. 4 RPV).

2.2 Am 1. Mai 2014 sind neue raumplanungsrechtliche Bestimmungen in Kraft getreten, die die Pferdehaltung betreffen. Gemäss Art. 16abis Abs. 1 RPG werden Bauten und Anlagen, die zur Haltung von Pferden nötig sind, auf einem bestehenden landwirtschaftlichen Gewerbe im Sinne des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1991 über das bäuerliche Bodenrecht als zonenkonform bewilligt, wenn dieses Gewerbe über eine überwiegend betriebseigene Futtergrundlage und Weiden für die Pferdehaltung verfügt. Nach Art. 34b Abs. 3 RPV muss das für den täglichen Auslauf wettertauglich eingerichtete Gehege nach Art. 2 Abs. 3 lit. f TSchV (Allwetterauslauf) folgende Voraussetzungen erfüllen: a) Der All­wetteraulauf muss unmittelbar an den Stall angrenzen. Wo dies nicht möglich ist, dient ein allfälliger Platz für die Nutzung der Pferde zugleich als Allwetterauslauf. Verlangt die Anzahl Pferde eine zusätzliche Auslauffläche, so darf diese vom Stall abgesetzt sein; b) soweit der Allwetterauslauf die Mindestfläche gemäss Tierschutzgesetzgebung über­schreitet, muss die Bodenbefestigung ohne grossen Aufwand wieder entfernt werden können. Der Allwetterauslauf darf jedoch die empfohlene Fläche gemäss Tierschutzgesetz­gebung nicht überschreiten. Laut Art. 34b Abs. 6 RPV müssen im Übrigen die Voraus­setzungen von Art. 34 RPV erfüllt sein.

2.3 Als "Auslauffläche" gilt gemäss Art. 2 Abs. 3 lit. f der Tierschutzverordnung vom 23. April 2008 (TSchV) Weide oder für den täglichen Auslauf wettertauglich einge­richtetes Gehege. Unter "Gehege" ist der umgrenzte Bereich zu verstehen, in dem Tiere gehalten werden, einschliesslich Auslaufflächen, Käfigen, Volieren, Terrarien, Aquarien, Aufzuchtbecken und Fischteichen (Art. 2 Abs. 3 lit. e TSchV). Unterkünfte und Gehege müssen so gebaut und eingerichtet sein, dass a) die Verletzungsgefahr für die Tiere gering ist; b) die Gesundheit der Tiere nicht beeinträchtigt wird; und c) die Tiere nicht entweichen können (Art. 7 Abs. 1 TSchV). Unterkünfte und Gehege müssen den Mindestan­forderungen nach den Anhängen 1–3 TSchV entsprechen (Art. 10 Abs. 1 TSchV). Aus­laufflächen dürfen mit stromführenden Zäunen begrenzt werden, wenn die Auslauffläche ausreichend gross und so gestaltet ist, das die Tiere genügend Distanz zum Zaun halten und einander ausweichen können (Art. 35 Abs. 5 TSchV). Pferden ist täglich ausreichend Bewegung zu gewähren; zur Bewegung zählen die Nutzung und der Auslauf (Art. 61 Abs. 1 TSchV). Die Auslauffläche muss die Mindestabmessungen nach Anhang 1 Tabelle 7 Ziffer 3 TSchV aufweisen (Art. 61 Abs. 2 Satz 1 TSchV); die Mindestaus­lauffläche beträgt – je nach Grösse des Pferds und Stallnähe – zwischen 12 und 36 m2 pro Pferd. Wenn möglich sind die Flächen nach Anhang 1 Tabelle 7 Ziffer 4 TSchV zur Verfügung zu stellen (Art. 61 Abs. 2 Satz 2 TSchV); die empfohlene Fläche beträgt 150 m2 pro Pferd. Für einen nicht an den Stall angrenzenden, reversibel wettertauglich einge­richteten Auslaufplatz beträgt die Fläche maximal 800 m2, auch wenn mehr als 5 Pferde gehalten werden. Bei Gruppenlaufställen mit permanent zugänglichem Auslauf werden ab dem sechsten Pferd zusätzlich 75 m2 je Pferd empfohlen (Anhang 1 Tabelle 7 Ziffer 4 Fussnote 8 TSchV).

3.

Die Beschwerdeführerin macht geltend, es seien keine sachlichen Gründe ersichtlich, weshalb der von der Baudirektion verlangte mit Elektrobändern verbundene Zaun dem in der Baubewilligung beantragten mit Holzlatten verbundenen Zaun vorzuziehen sei. Der Vorinstanz sei Rechtsverweigerung vorzuwerfen: Sie habe sich mit den Rekursvorbringen nicht genügend auseinandergesetzt, zu Unrecht keinen Augenschein vorgenommen und ihr Ermessen nicht voll ausgeschöpft. Die von der Baudirektion verlangte Beschränkung der Einzäunung der Pferdeweiden widerspreche dem natürlichen Bewegungsdrang dieser Tiere. Eine grosszügige Weide sei zudem auch aus Gründen des Tierschutzes geboten. Die Ethoprogrammverordnung gehe deshalb im Zusammenhang mit RAUS-Beiträgen (unter anderem in Bezug auf Pferdeweiden) von Mindest-, nicht aber von Höchstflächen aus. Die Vorinstanz hätte sodann berücksichtigen müssen, dass die Weideflächen der Beschwerde­führerin nicht ganzjährig genutzt werden könnten, da Weidegang und Schnitt zeitlich koordiniert werden müssten. Aus betrieblichen Gründen sei eine permanente sichere Einzäunung erforderlich. Die Vorinstanz habe ferner nicht begründet, weshalb der von der Baudirektion bewilligte Elektrobandzaun die Landschaft (optisch) weniger beeinträchtige als der von der Beschwerdeführerin gewünschte Holzlattenzaun. Für Letzteren sprächen auch Sicherheitsgründe: Ein stabiler Zaun mit Holzquerlatten hindere die Tiere am Verlassen der Weide und mindere die Gefahr von Unfällen auf wirksame Weise. Zudem signalisiere die Holzlattenumzäunung, dass das Betreten für Menschen gefährlich sein könne, was bei Pferdeweiden besonders wichtig sei. Der von der Baudirektion verlangte Elektrobandzaun genüge den für Tierhalter geltenden Anforderungen an die Sorgfalts­pflicht nicht. Insbesondere signalisiere er den Kindern, die sich im Naherholungsgebiet beim Betrieb der Beschwerdeführerin aufhielten, nicht genügend deutlich, dass die Abgrenzung nicht überschritten werden dürfe. Für Kleinkinder könnten Elektrobänder gefährlich werden, insbesondere wenn sie sie zusammen mit Wasser berührten. Auch wenn die Elektrobänder den Jungtieren möglicherweise Respekt lehrten, garantierten sie keine sichere Pferdehaltung. Vielmehr bewirkten sie erhöhte Gefahren für die Allgemeinheit, da sie leicht durchtrennt werden könnten. Die Vorinstanz hätte sich im Übrigen nicht auf ein Urteil des Verwaltungsgerichts stützen dürfen, das die Farbe eines Pferdezauns eines nicht zonenkonformen Landwirtschaftsbetriebs betroffen habe (VB.2009.00064), denn die Beschwerdeführerin betreibe eine zonenkonforme Pferdezucht.

4.

4.1 Die Beschwerdeführerin bringt unter anderem tierschutzrechtliche Argumente vor und macht geltend, dass ihr aufgrund der Auflagen der Baudirektion weniger Weideflächen zur Verfügung stünden. Dieses Vorbringen ist bereits deshalb nicht einschlägig, weil die angefochtenen Auflagen der Baudirektion einzig die Zaungestaltung betreffen, ohne die Grösse des umzäunten Weidegebiets zu beschränken. Selbst wenn die Beschwerdeführerin aufgrund der behördlichen Gestaltungsauflagen – freiwillig – lediglich eine Weidefläche von 2,32 Hektaren umzäunen würde, wäre dies aus Sicht des Tierwohls unbedenklich: Die Grösse dieser Auslauffläche übersteigt angesichts der 29 Pferde, die die Beschwerdeführerin zu halten beabsichtigt (vgl. Gesamtbetriebskonzept vom 18. Oktober 2012, die gemäss Tierschutzverordnung empfohlene Fläche von 150 m2 pro Tier (Art. 61 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit Anhang 1 Tabelle 7 Ziffer 4 TSchV), ebenso die in Anhang 1 Tabelle 7 Ziffer 4 Fussnote 8 Satz 1 TSchV erwähnten Fläche von 800 m2 zuzüglich 75 m2 je Pferd ab dem sechsten Pferd für den hoffernen (Allwetter-)Auslaufplatz mit reversibler Bodenverfestigung. Die in der Verordnung empfohlenen Auslaufflächen stützen sich auf Empfehlungen von Pferdehaltungsexperten und sollen dem Bewegungsbedürfnis der Tiere gerecht werden (vgl. Erläuterungen des Bundesamts für Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen [BLV] vom 6. Dezember 2010 zur neuen Tierschutzverordnung, S. 80 f.). Die Auslauffläche von 2,32 Hektaren für 29 Pferde stellt entgegen den Befürchtungen der Beschwerdeführerin auch kein Hindernis für die Gewährung staatlicher Beiträge für Regelmässigen Auslauf im Freien (RAUS) dar (vgl. Art. 75 Abs. 5 in Verbindung mit Anhang 6 Buchstabe E Ziff. 4 der Verordnung vom 23. Oktober 2013 über die Direktzahlungen an die Landwirtschaft [Direktzahlungsverordnung, DZV]). Selbst wenn aufgrund des Grasschnitts nicht die gesamte Fläche von 2,32 Hektaren während des ganzen Jahrs für den Auslauf der Pferde benützt werden könnte, würden die diesbezüglichen tierschutzrechtlichen Minimalanforderungen immer noch bei Weitem überschritten (vgl. Art. 61 Abs. 2 Satz 1 in Verbindung mit Anhang 1 Tabelle 7 Ziffer 3 TSchV).

4.2 Was die Landschaftsschutzinteressen betrifft, ist vorab festzuhalten, dass der Holzlattenzaun, den sich die Beschwerdeführerin für alle Pferdeweiden wünscht, der Baubewilligungspflicht unterliegt; dies wird von ihr denn auch zu Recht nicht bestritten. Das Bundesgericht und das Verwaltungsgericht begründeten die Bewilligungspflicht in Fällen, die die Erstellung ähnlich beschaffener und dimensionierter Weidezäune betrafen, damit, dass es sich um künstlich geschaffene und auf Dauer angelegte Einrichtungen handle, die in fester Beziehung zum Erdboden stünden und geeignet seien, die Vorstellung über die Nutzungsordnung zu beeinflussen, da sie das Landschaftsbild erheblich veränderten (vgl. BGr, 21. Januar 2010, 1C_122/2009, E. 2; BGr, 17. Februar 2004, 1A.202/2003, E. 3.2 und 3.3; BGE 118 Ib 49 E. 2a; VGr, 22. März 2007, VB.2006.00498, E. 3.4). Die Baudirektion durfte somit davon ausgehen, dass der von der Beschwerdeführerin geplante 1,5 Meter hohe und mit drei Holzquerlatten verbundene Weidezaun das Landschaftsbild auf eine bewilligungsrechtlich relevante Weise verändert. Ihre Beurteilung, dass ein mit drei Holzquerlatten versehener Zaun die Landschaft stärker beeinträchtigt als ein mit dunklen, breiten Elektrobändern verbundener Zaun, erscheint nachvollziehbar und kann nicht als ermessensfehlerhaft bezeichnet werden: In solchen Gestaltungsfragen kommt der Baudirektion – sowohl bei landwirtschaftszonenkonformen als auch bei zonenwidrigen Betrieben – ein relativ grosses Ermessen zu (vgl. in Bezug auf zonenwidrige Betriebe VGr, 4. Juni 2009, VB.2009.00064, E. 2). Wenn ferner berücksichtigt wird, dass die Baudirektion über diesbezügliche Fachkenntnisse verfügt, so ist nicht zu beanstanden, dass die Baudirektion ohne Durchführung eines Augenscheins zum Schluss gelangte, dass der von der Beschwerdeführerin geplante Holzlattenzaun die Landschaft erheblich beeinträchtige. Die in Art. 3 Abs. 2 lit. b RPG statuierten Landschaftsschutzinteressen sind entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin auch bei zonenkonformen Bauten in der Landwirtschaftszone in die Interessenabwägung gemäss Art. 34 Abs. 4 lit. b RPV mit einzubeziehen (BGr, 29. September 2014, 1C_144/2013, E. 4.2 und 4.3; vgl. Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungs­gesetz, Bern 2006, Art. 16a N. 25 f.).

4.3 Die Beschwerdeführerin befürchtet ferner Sicherheitseinbussen, wenn sie rund 10 ihrer 12 Hektaren grossen Weidefläche mit einem Elektrobandzaun statt mit einem Holzlattenzaun umzäunen muss. Allerdings geht weder aus dem von ihr zitierten Bundesgerichtsentscheid (BGE 131 III 115 E. 2.2 und 2.3) noch aus den Empfehlungen der Beratungsstelle für Unfallverhütung in der Landwirtschaft (www.bul.ch/de/fachthemen/tierhaltung/pferdehaltung.html) hervor, dass breite, gut sichtbare Elektrobänder den Sicherheits­anforderungen gemäss Art. 7 Abs. 1 TSchV nach innen (Verletzungsgefahr der Pferde) oder nach aussen (Ausbruchsicherheit; Verletzung von Kindern) nicht genügen, zumal die Voraussetzungen für eine Stromzaunverwendung gemäss Art. 35 Abs. 5 TSchV im vorliegenden Fall unzweifelhaft erfüllt sind. Es mag zwar zutreffen, dass ein Holz­lattenzaun im Vergleich zu einem Elektrobandzaun in der Regel etwas geringere Sicherheitsrisiken birgt. Umgekehrt beeinträchtigen Holzlattenzäune jedoch das Land­schaftsbild stärker (vgl. E. 4.2). Bei der Abwägung zwischen Sicherheits- und Land­schaftsschutzinteressen geht die Baudirektion praxisgemäss davon aus, dass feste Zäune mit Holzquerlatten nur in Hofnähe im Umfang von maximal 800 m2 pro Pferd oder ausnahmsweise an sehr exponierten Stellen – beispielsweise entlang einer Kantonsstrasse – zugelassen werden. Diese Praxis bei der Interessenabwägung erscheint sachgerecht und bewegt sich jedenfalls nicht ausserhalb des der Baudirektion zustehenden Ermessens. Die im vorliegenden Fall betroffenen Pferdeweiden der Beschwerdeführerin grenzen nicht an besonders exponierte Stellen, die einen Holzlattenzaun aus Sicherheitsgründen als objektiv erforderlich erscheinen liessen. Unter diesen Umständen ist den Vorinstanzen keine Rechtsverletzung vorzuwerfen, wenn sie die Landschaftsschutzinteressen höher gewichteten als die Sicherheitsinteressen, soweit es sich um hofferne Weiden handelt, deren Fläche über das tierschutzrechtlich für 29 Pferde empfohlene Mass hinausgeht. Die von der Baudirektion angeordneten Auflagen betreffend Weidezaungrösse, -farbe, -material und -gestaltung sind somit nicht zu beanstanden.

4.4 Schliesslich lässt sich fragen, ob die am 1. Mai 2014 in Kraft getretenen neuen Raumplanungsvorschriften (vgl. E. 2.3) zu einer anderen Beurteilung führen, denn aus Gründen der Prozessökonomie wäre unter Umständen auf das neue Recht abzustellen, wenn sich dieses zugunsten der Baugesuchstellerin auswirken würde (vgl. BGr, 29. September 2014, 1C_144/2013, E. 2; Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtpflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 20a N. 32). Die Frage ist zu verneinen: Es ist nicht ersichtlich, inwiefern die beiden seit Kurzem geltenden Novellen (Art. 16abis Abs. 1 RPG und Art. 34b RPV) zu einem für die Beschwerdeführerin günstigeren Ergebnis führen könnten, zumal Art. 34 RPV auch nach neuem Recht zu beachten ist (Art. 34b Abs. 6 RPV). Art. 34b Abs. 3 lit. b Satz 2 RPV regelt lediglich die Maximalgrösse des Allwetterplatzes, nicht aber den zulässigen Umfang der Weideflächen oder die Modalitäten von deren Umzäunung.

5.

Zusammenfassend erweisen sich die Einwendungen der Beschwerdeführerin als unbegründet. Somit ist die Beschwerde abzuweisen. Ausgangsgemäss sind die Kosten des Verfahrens der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung ist ihr nicht zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 150.-- Zustellkosten,

Fr. 2'150.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an: …