Verwaltungsgericht
des Kantons Zürich
- Abteilung
VB.2009.00445
Entscheid
des Einzelrichters
vom 30. Oktober 2009
Mitwirkend: Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer, Gerichtssekretär Andreas
Conne.
In Sachen
A,
Beschwerdeführer,
gegen
Stadt Zürich,
Beschwerdegegnerin,
betreffend Sozialhilfe,
hat sich ergeben:
I.
A wird von der Sozialbehörde der Stadt Zürich
wirtschaftlich unterstützt und hat im Rahmen einer Besuchsrechtsregelung das
Recht, seine zwölfjährige Tochter an zwei Wochenenden pro Monat und an gewissen
Feiertagen zu sich auf Besuch zu nehmen. Er ersuchte die Einzelfallkommission, in
seinem Unterstützungsbudget Wohnkosten von Fr. 1'300.- statt der für einen
Einpersonenhaushalt vorgesehenen Fr. 1'100.- monatlich anzurechnen. Diese
lehnte den Antrag mit Entscheid vom 25. September 2008 ab. Der
Beschwerdeführer hatte bei der Post einen Zurückbehaltungsauftrag eingerichtet
und holte den Entscheid der Einzelfallkommission nicht innert der siebentägigen
Abholfrist, sondern knapp zwei Wochen nach deren Ablauf auf der Post ab.
II.
Auf die dagegen am 10. November 2008 erhobene
Einsprache von A trat die Einspracheinstanz und Geschäftsprüfungskommission
(EGPK) mit Entscheid vom 16. Dezember 2008 infolge Verspätung nicht ein.
Sie erwog, gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung gelte eine eingeschriebene
Postsendung auch bei bestehendem Zurückbehaltungsauftrag als am letzten Tag der
siebentägigen Abholfrist zugestellt.
III.
Dagegen erhob A am 8. Februar 2009 beim Bezirksrat
Zürich Rekurs und beantragte, Disp.-Ziff. 1 des Beschlusses der EGPK vom
16. Dezember 2008 sei aufzuheben. Die Einsprache vom 10. November
2008 sei materiell zu behandeln, eventualiter sei die Einsprache an die Vorinstanz
zurückzuweisen; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Rekursgegnerin.
Der Bezirksrat wies den Rekurs am 16. Juli 2009 ab. Er erwog, eine zweite
Zustellung des Entscheids durch die Einzelfallkommission habe sich erübrigt, da
ein Zurückbehaltungsauftrag bestanden habe und der Entscheid am 20. Oktober
2008 zugestellt werden konnte.
IV.
Mit Beschwerde vom 21. August 2009 beantragt A die
Aufhebung von Disp.-Ziff. I des Bezirksratsbeschlusses vom 16. Juli
2009. Die Einsprache sei materiell zu behandeln, eventualiter sei die Sache zur
Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen; unter Kosten- und
Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerin. Sodann sei ihm die unentgeltliche
Prozessführung zu gewähren.
Das Verwaltungsgericht zog zunächst die Akten des
Bezirksrats bei und setzte am 7. Oktober 2009 der Sozialbehörde und dem
Bezirksrat Frist zur Stellungnahme an. Der Bezirksrat verzichtete am 12. Oktober
2009 auf Vernehmlassung, während die Sozialbehörde am 21. Oktober 2009
unter Verweis auf den Entscheid der EGPK vom 16. Dezember 2008 und denjenigen
des Bezirksrats vom 16. Juli 2009 die Abweisung der Beschwerde beantragte.
Der Einzelrichter zieht in Erwägung:
1.
1.1 Das
Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41
Abs. 1 in Verbindung mit § 19c Abs. 2 des
Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da auch
die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde
einzutreten.
1.2 Bei
Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen ist der Streitwert der
Summe dieser periodischen Leistungen während der Dauer von zwölf Monaten
gleichzusetzen (Alfred Kölz/Jürg Bosshart/Martin Röhl, Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz
des Kantons Zürich, 2. A., Zürich 1999, § 38 N. 5). Angesichts
des deutlich unter Fr. 20'000.- liegenden Streitwerts (12 x Fr. 200.-
= Fr. 2'400.-) fällt die Streitigkeit in die einzelrichterliche
Zuständigkeit (§ 38 Abs. 2 VRG).
2.
2.1 Gemäss § 71
VRG können im verwaltungsgerichtlichen Verfahren die für Zivilsachen geltenden
allgemeinen Vorschriften des Gerichtsverfassungsgesetzes vom 13. Juni 1976
(GVG) betreffend das Verfahren ergänzend Anwendung finden. Dies gilt
insbesondere für die Bestimmungen über die Zustellung von Vorladungen und
Entscheiden (Kölz/Bosshart/
Röhl, § 71 N. 4). Nach § 187 Abs. 1 in Verbindung mit § 179
Abs. 1 GVG wird die Zustellung eines Entscheids per Post (§ 177 Abs. 1
GVG) wiederholt, wenn er nicht zugestellt werden kann (für Verwaltungsbehörden
vgl. RB 1998 Nr. 2 E. 1). Eine Vorladung gilt als zugestellt, wenn
der Adressat die Zustellung schuldhaft verhindert (§ 179 Abs. 2 GVG).
Als schuldhafte Annahmeverhinderung gilt dabei nicht nur die wissentliche
Annahmeverweigerung, sondern ebenso die passive Nichtannahme einer Postsendung.
Nur bei wissentlicher Annahmeverweigerung kann jedoch auf einen zweiten
Zustellungsversuch verzichtet werden. Im Fall der passiven Nichtannahme darf
die Behörde erst nach zweimaligem erfolglosem Zustellungsversuch von der
widerlegbaren Vermutung ausgehen, dass die Abholungseinladung richtig
hinterlegt wurde und dass dem Adressaten die fristgerechte Abholung der Sendung
möglich gewesen wäre (RB 1998 Nr. 2; ebenso VGr, 2. März 2006,
VB.2006.00005 E. 1.1). Diese Zustellungsvermutung setzt im Weiteren
voraus, dass der Adressat eine Zustellung während seiner Abwesenheit mit einer
gewissen Wahrscheinlichkeit erwarten musste, namentlich weil ein
Prozessrechtsverhältnis bestand. Ein solches verpflichtet ihn, sich so zu
verhalten, dass ihm gerichtliche Anordnungen zugestellt werden können
(RB 1992 Nr. 2). Liegt eine schuldhafte Zustellungsvereitelung vor,
so gilt der letzte Tag der siebentägigen Abholungsfrist als fingiertes
Zustellungsdatum, wobei zugunsten des Adressaten der zweite Zustellungsversuch
als für den Fristenlauf massgebend zu betrachten ist (RB 1998 Nr. 2).
Erteilt der Kunde der Post einen Zurückbehaltungsauftrag
(bzw. nach der neuen Terminologie einen Nachsendeauftrag 02), so behält die
Post die an den Kunden adressierten Postsendungen für die gemäss Auftrag bestimmte
Dauer zurück. Die Postsendungen können während maximal zwei Monaten (mit
Verlängerungsmöglichkeit) zurückbehalten und müssen anschliessend abgeholt bzw.
zugestellt werden (www.post.ch, Allgemeine Geschäftsbedingungen –
Nachsendeauftrag 02). Gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung gilt eine
eingeschriebene Postsendung auch dann spätestens am siebten Tag nach dem ersten
erfolglosen Zustellungsversuch als zugestellt, wenn bei der Post ein
Zurückbehaltungsauftrag besteht (BGE 134 V 49 E. 4). Anders beurteilte das
Verwaltungsgericht diese Frage in einem Entscheid vom 18. Januar 1995 (VB
94/0180). Danach löst der Zurückbehaltungsauftrag keine Zustellungsvermutung
aus, sofern er nicht in rechtsmissbräuchlicher Art und Weise darauf abzielt,
die Verfahrensdauer zum Vorteil des Adressaten oder zum Nachteil anderer
Verfahrensbeteiligter zu beeinflussen (vgl. auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 10
N. 30).
2.2 Der
Beschwerdeführer hatte der Einzelfallkommission einen Antrag gestellt und
befand sich damit zweifelsohne in einem Prozessrechtsverhältnis. Er musste
daher mit der Zustellung des Entscheids der Einzelfallkommission rechnen. Zu
prüfen ist jedoch im Folgenden, ob die Einzelfallkommission auf eine zweite
Zustellung verzichten konnte und ob die EGPK für die Berechnung der Einsprachefrist
auf den Ablauf der Abholfrist des zunächst erfolglosen Zustellungsversuchs
abstellen durfte. Von diesen beiden Annahmen gehen die Vorinstanzen aus.
Gemäss von der Beschwerdegegnerin eingereichtem
"Track & Trace" der Post wurde der Entscheid vom 25. September
2008 am 30. September 2008 der Post übergeben, kam am 1. Oktober 2008
in der zuständigen Poststelle an und wurde dort zurückbehalten. Am 20. Oktober
2008 konnte die Sendung zugestellt werden. Den Akten lassen sich keine Hinweise
auf eine Errichtung des Zurückbehaltungsauftrags zur rechtsmissbräuchlichen
Beeinflussung der Verfahrensdauer entnehmen. Dies wurde auch von der
Beschwerdegegnerin in ihrer Rekursantwort nicht geltend gemacht. Die Errichtung
eines Zurückbehaltungsauftrags an sich stellt nicht ohne Weiteres eine
schuldhafte Vereitelung der Zustellung dar, welche es der Verwaltungsbehörde
erlaubte, generell auf einen zweiten Zustellungsversuch zu verzichten und von
der Zustellungsfiktion des ersten Zustellungsversuchs auszugehen. Denn nicht
immer handelt es sich dabei um eine wissentliche Annahmeverweigerung. Zudem
sieht das kantonale Recht im Gegensatz zum Bundesrecht (vgl. Art. 44 Abs. 2
des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG] und Art. 20 Abs. 2bis
des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 [VwVG]) eine
grundsätzliche Pflicht zu einem zweiten Zustellungsversuch vor. Aus diesem
Grund lässt sich die bundesgerichtliche Rechtsprechung, welche sich auf
Zustellungen nach Bundesrecht bezieht, nicht unbesehen auf die Zustellregeln
nach kantonalem Recht übertragen. Dies muss zumindest dann gelten, wenn – wie
vorliegend – die effektive Zustellung ungefähr in denselben Zeitraum fällt, wie
er sich bis zum Ablauf der siebentägigen Abholfrist nach einem zweiten
erfolglosen Zustellungsversuch ohne Vorliegen eines Zurückbehaltungsauftrags ergeben
hätte. Hätte nämlich die Sozialbehörde nach Ablauf der ersten Abholfrist am 8. Oktober
2008 einen erneuten Zustellungsversuch unternommen, so wäre die zweite
siebentägige Abholfrist gerade etwa am 20. Oktober 2008 abgelaufen. Es kam
demnach durch den Zurückbehaltungsauftrag im Vergleich mit der Situation einer
zweifachen Zustellung ohne Zurückbehaltungsauftrag nicht zu einer
Verfahrensverzögerung. Eine schuldhafte Vereitelung der Zustellung ist daher
nicht ersichtlich.
Angesichts der Tatsache, dass die erste Sendung dem
Beschwerdeführer am 20. Oktober 2008 unbestrittenermassen doch noch zugestellt
werden konnte, durfte die Einzelfallkommission im vorliegenden Fall auf eine
zweite Zustellung verzichten, hätte dies doch einen Leerlauf bedeutet. Grundsätzlich
jedoch wäre nach dem Ausgeführten eine zweite Zustellung vorzunehmen gewesen. Unter
diesen Umständen konnte die EGPK für die Berechnung der Einsprachefrist deshalb
nicht auf den Ablauf der Abholfrist des ersten, zunächst erfolglosen
Zustellungsversuchs abstellen. Vielmehr ist die Einsprachefrist nach der
effektiven Zustellung am 20. Oktober 2008 zu berechnen. Sie begann somit
am 21. Oktober 2008 zu laufen und endete am 19. November 2008, sodass
der Beschwerdeführer am 10. November 2008 rechtzeitig Einsprache erhob,
weshalb die EGPK auf diese hätte eintreten müssen.
2.3 Das
Verwaltungsgericht kann gemäss § 63 Abs. 1 VRG auch reformatorisch
entscheiden, d.h. selber einen neuen Entscheid treffen, doch ist die
Rückweisung geboten, wenn sich – wie hier – die Kognition des Gerichts auf die
Rechtsverletzung beschränkt (§ 50 Abs. 1 und 2 VRG) und für den zu
treffenden Neuentscheid Ermessen auszuüben ist (Kölz/Bosshart/Röhl, § 64
N. 5). Dies gilt vorliegend umso mehr, als bereits im Rekursverfahren
lediglich die für die Beurteilung der Frage der Rechtzeitigkeit der
Einspracheerhebung relevanten Akten der Beschwerdegegnerin vorlagen. Dem
Beschwerdeführer gingen zudem im Fall eines reformatorischen Entscheids des
Verwaltungsgerichts zwei Rechtsmittelinstanzen verloren.
2.4 Demnach
ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. Die Entscheide des Bezirksrats vom
16. Juli 2009 und der EGPK vom 16. Dezember 2008 sind je in Disp.-Ziff. 1
aufzuheben. Die Sache ist zum Neuentscheid an die EGPK zurückzuweisen, da diese
auf die Einsprache hätte eintreten müssen (vgl. zur Sprungrückweisung
Kölz/Bosshart/Röhl, § 64 N. 6).
3.
Angesichts des weitgehenden Obsiegens des Beschwerdeführers
mit seinen Anträgen sind die Gerichtskosten der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen
(§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 70 VRG). Das Gesuch des
Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung wird bei
diesem Ausgang gegenstandslos. Die nicht anwaltlich vertretene Partei ist nach
verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung nur für einen das übliche Ausmass
erheblich übersteigenden Rechtsverfolgungsaufwand entschädigungsberechtigt (RB
1989 Nr. 2; vgl. auch Kölz/Bosshart/Röhl, § 17 N. 17). Die
vorliegende Beschwerdeschrift erforderte keinen grossen Aufwand, weshalb dem
Beschwerdeführer keine Parteientschädigung zuzusprechen ist.
4.
Bei der vorliegenden Rückweisung handelt es sich um einen
Vor- oder Zwischenentscheid im Sinne von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005 (BGG). Er ist daher vor Bundesgericht nur anfechtbar,
wenn er einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a)
oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen
und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges
Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).
Demgemäss verfügt der
Einzelrichter:
Das
Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung wird als gegenstandslos
geworden abgeschrieben;
und entscheidet:
-
Die
Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziffer I des Beschlusses des
Bezirksrats Zürich vom 16. Juli 2009 und Dispositiv-Ziffer 1 des
Entscheids der Einsprache- und Geschäftsprüfungskommission der Sozialbehörde
der Stadt Zürich vom 16. Dezember 2008 werden aufgehoben. Die Sache wird
im Sinne der Erwägungen zum Neuentscheid an die Einsprache- und
Geschäftsprüfungskommission zurückgewiesen.
-
Die
Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf
Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:
Fr. 60.-- Zustellungskosten,
Fr. 560.-- Total der Kosten.
-
Die
Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.
-
Es
wird keine Parteientschädigung zugesprochen.
-
Gegen
diesen Entscheid kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach
Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist
innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai
6, 6004 Luzern, einzureichen.
-
Mitteilung
an…