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C1 13 129 ΓÇó Competence over market stand use on public domain
C1 13 129Tribunale cantonale29 lug 2013Dismissed
X_________ appealed against the district judge's refusal to entertain his superprovisional request concerning exclusion from the weekly market in C_________. The cantonal civil court held that the dispute related to the public-law use of communal public domain, not a civil-law relation, so the district judge correctly declined subject-matter jurisdiction. The court also found the appellant's request for restitution of time to appeal to the State Council inadmissible because it belonged to the competent administrative authority. The appeal was rejected, and court costs of CHF 350 were imposed on X_________; no party costs were awarded.
Art. 59-60, 308, 314 CPC; use of communal public domain and jurisdiction; a dispute concerning the allocation and exclusion of traders from a market stand on public property is, in principle, a matter of public law where the municipality or its delegated manager regulates access and conditions for use. Even where a private association manages the market, absent a strict delegation of public powers, challenges to exclusion or allocation decisions concern the exercise of public functions and fall within the competence of the administrative courts. The civil judge must examine subject-matter jurisdiction ex officio and may declare the action inadmissible when the claim is evidently public-law in nature (consid. 2-4).
C1 13 129
DÉCISION DU 29 JUILLET 2013
Tribunal cantonal du Valais
Cour civile II
Stéphane Spahr, juge unique ; Bénédicte Balet, greffière
en la cause
X_________ , instant et appelant, représenté par Me A_________
contre
ASSOCIATION Y_________, intimée et appelée, par son président, B_________
(usage du domaine public communal ; compétence matérielle)
appel contre la décision du juge II du district de C_________ du 2 mai 2013
Vu
la requête de mesures superprovisionnelles introduite le 1er mai 2013 par X_________
devant le juge de district, contre l’Association Y_________ :
la décision du 3 mai 2013, au terme de laquelle le juge de district a prononcé :
association de siège à C________, est déclarée irrecevable.
X_________.
le courrier du 6 mai 2013, par lequel X_________ a requis la motivation de cette
décision ;
l’expédition, le 17 mai 2013, des considérants de ladite décision ;
l’appel interjeté le 31 mai 2013 par X_________, qui a conclu comme suit :
annulée et la cause lui est renvoyée pour donner suite aux mesures provisionnelles sollicitées.
la transmission, le 5 juin 2013, par le juge de district de son dossier ;
l'ordonnance du juge soussigné du 6 juin 2013, déclarant irrecevable la requête d’effet
suspensif contenue dans le mémoire d’appel du 31 mai 2013 ;
l’ordonnance du 7 juin 2013, par laquelle le juge soussigné a imparti un délai de dix
jours à Y_________ pour se déterminer sur l’appel et pour verser en cause la ou les
conventions conclues entre Y_________ et la commune de C__________ ;
le courrier du 14 juin 2013 du président de Y_________, accompagné d’une copie de
l’extrait de la séance du Conseil municipal du 23 mai 2013 dont la teneur est la
suivante :
AUTORISATION PERMANENTE
Le marché E__________, qui a lieu chaque vendredi, est géré depuis plus de 10 ans par un comité
bénévole. Afin de résoudre les problèmes qui peuvent être posés lors de l’organisation de ce marché, il est
nécessaire d’en formaliser son existence et son statut.
C’est pourquoi le conseil décide :
�
de conférer l’autorisation d’organiser cet évènement hebdomadaire au comité de l’association
Y_________ et de le reconnaître comme unique partenaire ;
�
qu’en cas de litige, le règlement communal concernant la location et l’utilisation du domaine public du
19 décembre 2012 s’applique.
Le conseil souhaite prendre connaissance des statuts de cette association et surtout du règlement du
marché du 28.6.2013, actuellement en cours de révision.
la détermination de X_________ du 20 juin 2013, contenant des conclusions ainsi
libellées :
a/ La décision du 3 mai 2013 du Tribunal de C___________ est annulée.
b/ Est restitué à X_________ le délai de 30 jours pour recourir contre la décision d’exclusion du Marché
qui l’a frappé par décision du 3 mai 2013,
l’écriture du président de Y_________ du 26 juin 2013 ;
les actes de la cause ;
Considérant
que les décisions de première instance sur mesures provisionnelles peuvent faire
l’objet d’un appel au Tribunal cantonal (art. 5 al. 1 let. b LACPC) dans un délai de dix
jours (art. 314 al. 1 en relation avec l’art. 248 let. d CPC) lorsque la valeur litigieuse au
dernier état des conclusions se monte à 10'000 fr. au moins (art. 308 al. 1 let. b et al. 2
CPC) ;
qu’en l’espèce, le litige concerne une affaire patrimoniale, dont la valeur litigieuse (cf.
art. 92 al. 2 CPC ; différence annuelle de chiffre d’affaires, supérieure à 1500 fr. [30 fr.
x 50 semaines], multipliée par 20), dépasse 30'000 fr. ; que la voie de l’appel est dès
lors ouverte (cf. art. 308 al. 1 let. b et al. 2 CPC) ;
que la décision motivée a été notifiée le 21 mai 2012 au conseil de l’appelant ; que
l’appel, déposé le 31 mai 2013, l’a été dans le délai de dix jours prévu par l’article 314
al. 1 CPC, étant précisé que la cause est soumise à la procédure sommaire (art. 248
let. d CPC) ;
qu’il y a lieu d’entrer en matière sur l’appel ; qu’au surplus, un juge cantonal unique est
compétent pour en connaître (art. 20 al. 3 LOJ et art. 5 al. 2 let. c LACPC) ;
que, conformément à l'article 310 al. 1 CPC, l'appel peut être formé pour violation du
droit ou constatation inexacte des faits ; que l'autorité d'appel examine avec un plein
pouvoir les griefs pris de la mauvaise application du droit - fédéral, cantonal ou
étranger - et de la constatation inexacte des faits par le juge de première instance ;
qu'elle applique le droit d'office, sans être liée par les motifs invoqués par les parties ou
le tribunal de première instance, et peut substituer ses propres motifs à ceux de la
décision attaquée (HOHL, Procédure civile, T. II, 2010, nos 2396 et 2416) ;
que, chaque vendredi, un marché a lieu en vieille ville de C_________ ; que celui-ci est
géré par l’Association Y_________, constituée le 5 mars 2013, et dont le but est
l’organisation d’un marché hebdomadaire de qualité en vieille ville de C__________
mettant prioritairement en valeur les produits du terroir ainsi que l’artisanat local (art. 2
des statuts) ; que les ressources de l’association proviennent des cotisations de ses
membres ainsi que des subventions, dons et de "toute autre ressource lui revenant"
(art. 18 des statuts) ;
que X_________ vend des produits du terroir ;
qu’il a occupé, depuis le 1er janvier 2013, une place située entre les pharmacies
F_________ et de G_________, à la rue H_________, place utilisée en 2012 par une
marchande de sacs à main ; qu’à la mi-mars 2013, le "responsable" du marché lui a
toutefois fait savoir qu’il devait quitter cette place pour s’installer à son ancien
emplacement de la rue I_________ pour permettre à la marchande de sacs de
recouvrer son emplacement initial ; que l’intéressé a contesté cette décision ; que, par
lettre du 22 mars 2013, Y_________, par son président, a signifié à X_________ une
interdiction de participer au marché hebdomadaire, au motif qu’il ne respectait pas les
directives de son responsable ; que, par courrier du 30 mars 2013, l’association a
indiqué à X_________ que, s’il renonçait à "son épreuve de force" et adoptait "une
attitude conciliante", le comité était "prêt à revoir sa décision et à trouver une solution
équitable"; qu’après que, par courrier du 9 avril 2013, X_________ a invité derechef le
président de Y_________ à revoir sa position, le comité lui a fait grief, par pli du
29 avril 2013, d’adopter un "comportement conflictuel et polémiste", nuisible "aux
bonnes relations qui doivent prévaloir sur [le] marché"; qu’il a prononcé l’exclusion de
X_________ du marché, en précisant que "la rupture du lien de confiance était
définitivement consommée" ;
qu’aux termes de l’article 60 CPC, le juge examine d’office si les conditions de
recevabilité d’une demande sont réunies, notamment sa compétence en raison de la
matière et du lieu (art. 59 al. 2 let. b CPC) ; qu’il doit procéder à cet examen dès
réception de la demande, avant d’en assurer la notification au défendeur ; que
cependant, le juge ne dispose souvent pas des éléments lui permettant d’aboutir à la
conclusion qu’une condition de recevabilité est réalisée ou fait défaut, si bien qu’il est
tributaire des éléments fournis par les parties ; qu’il convient ainsi au demandeur
d’apporter les éléments permettant de conclure au respect des conditions de
recevabilité, selon les règles procédurales applicables en matière de présentation des
faits et des preuves (BOHNET, inBohnet/Haldy/Jeandin/Schweizer/Tappy [édit.], Code
de procédure civile commenté, 2011, n. 3 et 4 ad art. 60 CPC) ; que le juge peut se
déclarer d’entrée de cause incompétent par mesure d’économie de procédure, lorsqu’il
paraît évident que la prétention sur laquelle repose sa compétence est mal fondée ou
qu’une qualification correcte de son objet ne lui permet pas de se tenir pour compétent
(BOHNET, n. 28 ad art. 60 CPC) ;
qu’en l’espèce, le juge intimé a constaté que l’utilisation du domaine public par les
commerçants itinérants lors du marché donne naissance à un rapport de droit
administratif entre la puissance publique, ou le délégataire de l’exercice de cette tâche,
et les commerçants ; que l’application des règles de droit civil, en particulier celles
relatives au contrat de bail, n’entre pas en considération ; qu’en outre, la "commission
du marché" semble avoir agi en qualité d’entité exerçant une tâche publique ; qu’en
définitive, les parties se trouvaient dans un rapport de droit public, de sorte que la
compétence ratione materiae du juge de district doit être niée, avec pour conséquence
l’irrecevabilité de la requête ;
que, dans son écriture d'appel, X_________ soutient que Y_________ "établit avec les
commerçants un rapport de droit privé, puisqu’elle se borne à leur attribuer un
emplacement" et qu'elle ne dispose d'aucun pouvoir de coercition, mais qu’en
revanche un rapport de droit public est créé entre la municipalité et les commerçants,
en raison de l'encaissement par celle-là d'une redevance auprès de ceux-ci ;
que le code de procédure civile règle la procédure, applicable aux affaires civiles
contentieuses, devant les juridictions cantonales (cf. art. 1 let. a CPC) ;
qu’est une affaire civile contentieuse la procédure qui vise à provoquer une décision
définitive sur des rapports de droit civil et qui se déroule en instance contradictoire,
devant un juge ou une autre autorité ayant pouvoir de statuer, entre deux ou plusieurs
personnes physiques ou morales agissant comme titulaires de droits privés, ou entre
une telle personne et une autorité à laquelle le droit civil confère la qualité de partie
(ATF 120 II 412 consid. 1b) ;
que l’objet de la contestation se détermine sur la base des conclusions de la demande
et des faits invoqués à l’appui de celle-ci (POUDRET, Commentaire de la loi fédérale
d’organisation judiciaire, vol. II, p. 26) ; que l’attribution d’une relation juridique au droit
public ou au droit privé se fait en fonction d’une pluralité de critères ; que celui de la
subordination, ou de l’exercice de la puissance publique, implique de considérer de
droit public les normes qui donnent à une partie une position prééminente, notamment
la possibilité d’imposer unilatéralement des obligations ; que le critère des intérêts
distingue entre l’intérêt public, que poursuit le droit public, et les intérêts particuliers,
que sauvegarde le droit privé ; que le critère des sujets fait considérer de droit public le
rapport où la collectivité intervient en tant que détentrice de la puissance publique ; que
le critère fonctionnel permet de rattacher au droit public les règles et les rapports
juridiques tendant directement à l’accomplissement de tâches publiques ; que le critère
de la sanction rattache une norme au droit public ou au droit privé en fonction du type
de sanction, de droit public (par ex., retrait d’une autorisation) ou de droit privé (par ex.,
nullité d’un acte) qui résulte de sa violation (TANQUEREL, Manuel de droit administratif,
2011, n° 378 p. 125 ; MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET, Droit administratif, vol. I, 2012,
p. 94 ss) ;
que les biens du domaine public sont soumis à la haute police de l'Etat sur le territoire
duquel ils se trouvent ; que, par conséquent, les cantons ou les communes peuvent
réglementer l'usage qui en est fait par les privés ; qu’ils sont en principe libres de
décider par qui et à quelles conditions le domaine public peut être utilisé (ATF 132 I 97
consid. 2.2) ; que la définition des différents types d’usage relève du droit public
cantonal (TANQUEREL, n° 205 p. 68 ; ATF 135 I 302) ; qu’en principe, on distingue trois
types d’usages : l’usage commun, l’usage accru et l’usage privatif ; que l’usage privatif
est fondamentalement soumis aux mêmes principes que l’usage accru ; que la
jurisprudence a qualifié l’installation d’un stand dans une foire d’usage accru (ATF 132
I 97) ; que celui-ci peut être soumis à autorisation pour protéger les intérêts publics qui
sont susceptibles d’être affectés par cet usage (TANQUEREL, n° 212 p. 70) ; qu’il peut
également faire l’objet d’une taxe d’utilisation (TANQUEREL, n° 216 p. 71) ;
que, comme l’a relevé le juge intimé, le droit cantonal valaisan distingue l’usage
commun et l’usage particulier du domaine public ; qu’il y a usage commun lorsque
chacun peut utiliser le domaine public gratuitement et sans avoir à requérir d’autorisa-
tion, alors qu’il y a usage particulier lorsque le domaine public est utilisé dans une
mesure dépassant l’usage commun ou d’une manière qui ne correspond pas à sa
destination (art. 137 et 138 de la loi cantonale sur les routes [LR] ; RSV 725.1) ; que
l’usage particulier du domaine public communal est soumis à une autorisation du
conseil municipal (art. 138 al. 2 et 141 LR) ; que l’autorité compétente perçoit des
taxes, fixées dans un règlement, pour l’octroi des autorisations (art. 143 al. 1 LR) ; que
ces taxes sont versées à l’autorité qui octroie l’autorisation (art. 143 al. 3 LR) ;
que la commune de Sion soumet l’étalage de marchandises devant les magasins ou
sur les places de foire ou marché, à l’octroi d’une autorisation, subordonnée au
prélèvement d’une taxe (art. 1, 3, 4 et 9 du règlement communal de la ville de Sion
concernant la location et l’utilisation du domaine public ; ci-après : règlement) ; que la
compétence pour octroyer une telle autorisation appartient à la commune (art. 1 ch. 2
du règlement) ; que, conformément à l’article 9 du règlement, les tarifs de location et
d’utilisation du domaine public ont été fixés à 5 fr. ou à 30 fr. par m2 et par an, selon
que les marchands sont ou non domiciliés ou établis dans la commune (cf. tarifs de
location ou d’utilisation du domaine public annexés au règlement) ; que ces taxes sont
perçues par le Conseil municipal (art. 9 ch. 1 du règlement) ;
que, sur le territoire de la commune de C__________, le Conseil municipal est
l’autorité compétente pour décider de l’octroi d’une autorisation d’utilisation accrue du
domaine public ; qu’il perçoit une taxe en contrepartie ;
que le transfert de tâches qui appartiennent naturellement à l’Etat (privatisation)
implique en principe une base légale, particulièrement si ce transfert comporte
l’exercice de la puissance publique ; qu’une telle privatisation entraîne plusieurs
conséquences juridiques sur la relation entre l’entité désormais chargée de ces tâches
et le public ; que, si la tâche transférée comporte le pouvoir de rendre des décisions
administratives, le prononcé de celles-ci sera, par définition, régi par le droit public
(TANQUEREL, n° 111 p. 34) ;
qu’aux termes de l’article 107 de la loi sur les communes (RSV 175.1), les communes
peuvent déléguer librement les tâches pour l’accomplissement desquelles elles sont
autonomes ; que la délégation peut être faite à une autre commune, à une association
de communes ou à des tiers (art. 107 al. 3) ;
qu’à son article 7, le règlement communal d’organisation de la ville de C___________
prévoit que le Conseil municipal peut, dans les limites de la loi, déléguer certaines de
ses compétences au président de la municipalité, aux conseillers, aux commissions
permanentes ou non permanentes, ou aux chefs de service ;
que les communes peuvent également collaborer avec d’autres communes, des
associations de communes ou des tiers, dans l’accomplissement de leurs tâches (cf.
art. 108 de la loi sur les communes) ; que cette collaboration peut prendre diverses
formes ; que la commune assume la surveillance des organismes de collaboration
(art. 109 de la loi sur les communes) ;
que la délégation de tâches législatives ou administratives "consiste en ce que, par une
loi ou une décision administratives - parfois complétées par un contrat permettant de
régler les détails d'exécution - un particulier reçoit pouvoir d'agir en son propre nom
mais pour le compte de l'Etat dans l'accomplissement d'une tâche de celui-ci (KNAPP,
La collaboration des particuliers et de l'Etat à l'exécution des tâches d'intérêt général,
in Mélanges Henri Zwahlen, 1977, p. 363 ss/p. 376) ; que cette définition précise les
différents éléments caractéristiques de la délégation de compétences : la base légale,
l'autonomie dont jouit le délégataire et la nature de la tâche déléguée (arrêt 2P.96/2000
du 8 juin 2001 consid. 4c/aa) ;
qu'en l'espèce, la commune de C___________ n'a pas accordé à Y_________
l'autorisation d'utiliser le domaine public pour accomplir une tâche qui lui incombait, soit
une tâche d'intérêt public ; qu'en effet, l'organisation d'un marché, en ville de
C____________, ne constitue pas une telle tâche, que le Conseil communal devrait
exécuter lui-même le cas échéant ; qu'il s'agit d'une activité qui pourrait être
abandonnée si Y_________ ne s'en chargeait pas ; qu'ainsi, l'association concernée
ne bénéficie pas d'une délégation de compétences au sens strict, l'habilitant à
permettre une utilisation accrue des rues de la vieille ville de C___________ (cf. arrêt
2P.96/2000 précité) ;
que, lorsqu'elle autorise elle-même les administrés à utiliser de façon accrue une
portion du domaine public, une collectivité publique doit veiller au respect d'un certain
nombre de droits et principes fondamentaux ; qu'il lui faut notamment respecter le
principe de l'égalité de traitement, notamment entre personnes appartenant à la même
branche économique ;
qu'elle peut aussi déléguer à un particulier, par exemple à une personne morale de
droit privé, le pouvoir d'autoriser une telle utilisation du domaine public ; qu'elle garde,
en pareille situation, un pouvoir de surveillance et reste responsable du respect par le
délégataire des normes légales et constitutionnelles dans l'exercice de ces
compétences (IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, vol. II,
6ème éd., 1986, p. 1140 ; RHINOW/KRÄHENMANN, Schweizerische Verwaltungsrechtspre-
chung, Ergänzungsband, 1990, p. 504) ; qu'une telle délégation de compétences doit
contenir les conditions posées au délégataire ;
que, sans opérer une véritable délégation de compétences, une collectivité publique
peut mettre une partie de son domaine public à disposition d'un particulier, qui peut lui-
même en autoriser un usage accru ; qu'en pareille situation, la collectivité publique
concernée est également tenue de fixer les conditions d'utilisation du domaine public
en cause pour assurer la protection des droits fondamentaux ; que le respect de ces
droits, qui constitue une obligation des collectivités publiques, ne doit pas pouvoir être
supprimé par une cession temporaire à une personne privée (arrêt 2P.96/2000 du
8 juin 2001 consid. 5b) ; que, lorsqu'il accomplit des tâches publiques, un particulier est
également tenu de respecter les droits fondamentaux des intéressés (HÄFELIN/MÜLLER,
Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3ème éd., 1998, p. 307, n° 1203 ; cf. ég.
ZBl 88/1987 p. 205 consid. 3c/bb) ;
qu'en la présente espèce, c'est clairement la question de l'utilisation du domaine public
qui est en cause (cf. ég. arrêt 2P.96/2000 du 8 juin 2001 consid. 5c) ; qu'il n'y a pas eu
de délégation de compétences au sens strict du Conseil communal de
C____________ à Y_________ (cf. supra), mais mise à disposition d'une partie du
domaine public de la ville de C____________ ; qu'il appartenait donc au Conseil
communal - qui se dessaisissait temporairement de son pouvoir sur une partie du
domaine public de C_____________ - de soumettre l'association concernée à des
conditions propres à éviter toute violation des droits fondamentaux de tiers ;
que, dans la mesure où Y_________ peut, en disposant d'une portion du domaine
public C____________, porter atteinte aux droits fondamentaux de tiers (droits
découlant de la liberté économique à l'utilisation du domaine public et à l'égalité de
traitement entre personnes appartenant à la même branche économique), ceux-ci
doivent avoir la possibilité d'attaquer pareil comportement ;
qu'un tel contrôle relève toutefois de la compétence de la justice administrative (arrêt
2P.96/2000 du 8 juin 2001 consid. 5c in fine; les autorités communales de Sion ayant
notamment l'obligation de mettre en place un système sauvegardant les droits
fondamentaux qui pourraient être lésés lorsque Y_________ est habilitée à gérer le
domaine public) ;
que c'est dès lors à juste titre que le juge II de district a déclaré irrecevable la requête
de mesures superprovisionnelles de X_________, au motif qu'il n'était pas compétent
pour en connaître en raison de la matière ; que l’appel doit dès lors être rejeté ;
que, dans ses dernières conclusions (exploit du 20 juin 2013), l’appelant a sollicité une
restitution du délai pour recourir devant le Conseil d'Etat en application de l'article 14
du règlement ; que cette requête est irrecevable, puisqu'elle relève de la compétence
exclusive de l'autorité de recours compétente ratione materiae (cf. not. art. 12 al. 3
LPJA) ;
que l’appel étant rejeté, X_________ a dès lors qualité de partie qui succombe, en
sorte qu'il doit supporter les frais de la procédure de recours (art. 106 al. 1 CPC) ; que
l'émolument est calculé par référence au barème applicable en première instance,
compte tenu d'un coefficient de réduction de 60 % (art. 19 LTar) ; que les critères de
fixation des frais en première et en seconde instance sont identiques (cf. art. 13 al. 1
LTar) ; que, vu le degré de difficulté de la cause qui doit être qualifié de moyen et les
principes de la couverture des frais et de l'équivalence des prestations et les
dispositions de l'article 18 LTar, l'émolument de justice est fixé à 350 fr. ; qu'il n'est pas
alloué de dépens ;
Par ces motifs,
décide
L’appel est rejeté.
La requête en restitution de délai est irrecevable.
Les frais de justice, par 350 fr., sont mis à la charge de X_________.
Il n'est pas alloué de dépens.
Sion, le 29 juillet 2013