A1 16 273
ARRÊT DU 8 SEPTEMBRE 2017
Tribunal cantonal du Valais
Cour de droit public
Composition : Thomas Brunner, président ; Jean-Bernard Fournier et Christophe Joris,
juges ; Patrizia Pochon, greffière,
en la cause
COMMUNE DE X _________ , recourante, représentée Maître M _________
contre
CONSEIL D'ÉTAT DU VALAIS , 1951 Sion, autorité attaquée.
(Instruction publique)
recours de droit administratif contre la décision du xxx
Faits
A. Y _________, de siège social à xxx _________, a pour but « Bezweckt als
anerkanntes universitäres Institut wissenschaftliche Lehre und Forschung und damit
verbundene Dienstleistungen auf dem Gebiet des Fernstudiums. Entwicklung und
Förderung
der
distanzunabhängigen
Grund-,
Aus-
und
Weiterbildung
auf
Hochschulebene in der Schweiz ; Kontakte und Kooperationsverträge mit dem Bund
und in- und ausländischen Hochschulen ; Betrieb bestehenden Regionalen
Studienzentren
in
der
Schweiz ;
Sicherstellung
der
Zusammenarbeit
mit
schweizerischen und internationalen Institutionen ; Zusammenarbeit mit der EADTU
(European Association of Distance Teaching Universities) ; Kooperation mit der
Fernfachhochschule Schweiz in xxx _________, insbesondere beim Aufbau eines
nationalen Kompetenzzentrums für Fernstudien/E-Learning in xxx _________ ;
Qualitätssicherung der distanzunabhängigen Grund-, Aus- und Weiterbildung auf
Hochschulebene ;
Förderung
der
Nutzung
der
Möglichkeiten
neuer
Informationstechnologien und der Vernetzung der verschiedenen Medien ; Gesamt-
marketing- und PR-Konzeptes und Betreuung von deren Umsetzung ; Beschaffung und
Verwendung der finanziellen Mittel ; Kooperation mit anerkannten Institutionen gemäss
Universitätsförderungsgesetz (UFG) und Fachhochschulgesetz (FHSG) ; nationale und
internationale Zusammenarbeit mit weiteren Fernuniversitäten und Fernfachhoch-
schulen sowie Ergänzung und Erweiterung bestehender Bildungsmöglichkeiten in der
Schweiz mittels ergänzenden und erweiternden Angeboten im Fernstudium ; Oberauf-
sicht über die Studienreglemente und Prüfungen im Rahmen der unterzeichneten
Verträge mit den Partneruniversitäten ». Elle privilégie un mode d’enseignement
moderne appelé « blended learning » ou « formation hybride », une combinaison de
eLearning, d’apprentissage individuel avec un soutien personnalisé, et de cours
classiques de présence.
Y _________ est considérée comme une « autre institution du domaine des hautes
écoles » (art. 29 de la loi fédérale du 30 septembre 2011 sur l'encouragement et la
coordination des hautes écoles - LEHE ; RS 414.20) au bénéfice d’une accréditation
d’institution au sens de l‘article 30 LEHE, octroyée par le Conseil suisse d’accréditation
(CSA) Elle est reconnue tant par la Confédération que par l’Etat du Valais et perçoit
ainsi des contributions fédérales (art. 45 al. 2 let. a LEHE) et des subventions
cantonales (art. 5 al. 1 let. b de la loi du 13 novembre 1995 sur les subventions - LS ;
RS/VS 616.1 ; art. 22 al. 1 de la loi du 2 février 2001 sur la formation et la recherche
universitaires - LFRU ; RS/VS 420.1).
B. Par courrier du 14 mars 2012, Y _________ a invité le conseil communal de X
_________(ci-après : le conseil communal) à lui verser la somme de 223 000 fr. à titre
de participation aux charges salariales du personnel enseignant.
Le 19 juin 2012, le conseil communal n’y a pas donné une suite favorable expliquant
qu’il « particip[ait] effectivement à ces frais dans le cadre de la HES-SO de xxx
________ ainsi que pour la partie HES de l’ECAV. X _________ s’y retrouv[ait] en
partie, indirectement, car elle bénéfici[ait], entre autres, d’un retour sur investissement,
car de nombreux étudiants viv[ai]ent et donc consomm[ai]ent dans [sa] région ; ce qui
n’[était] nullement le cas dans [la] situation [de Y _________] ». Par conséquent, le
conseil communal a fait savoir qu’il entendait maintenir sa participation annuelle
initialement fixée par l’association pour le développement de la région de xxx
_________ à hauteur de 120 000 fr., à laquelle s’ajoutait la somme de 30 000 fr.,
supportée par les autres communes de la région au prorata des habitants. Le 12 juillet
2013, se basant sur l’avis droit du 24 mai 2013 de Maître M _________, le conseil
communal a encore souhaité obtenir « les chiffres utiles permettant de fixer le montant
de la contribution de X _________ pour les années 2012-2013 » en tenant compte de
« la masse salariale du personnel d’enseignement et de direction en charge de
l’enseignement de base, ainsi que de la recherche/développement rattachés au site de
xxx _________ et qui y sont effectivement actifs ».
Le 28 août 2013, le Département de la formation et de la sécurité (ci-après : DFS), par
son Service de la formation tertiaire (ci-après : SFT), se référant au courrier du conseil
communal du xxx ________, a exposé ne pas « partager l’interprétation restrictive
présentée [par le conseil communal], susceptible de créer un précédent et d’entraîner
une inégalité de traitement entre les communes » étant donné que l’article 6 de la loi
du 11 novembre 1999 fixant la localisation des écoles cantonales du degré tertiaire et
la contribution des communes sièges (LECCCS ; RS/VS 417.10) prévoit une participa-
tion communale sur la base de la masse salariale servie sur site, sans faire de distinc-
tion entre la masse servie « sur » le site ou « pour » le site. Les parties ont encore
procédé à plusieurs échanges d’écritures.
Le 14 août 2014, Y _________ a transmis au SFT l’avis de droit rédigé, courant juin
2014, par N _________.
Le 9 septembre 2014, le conseil communal de A _________ s’est également adressé
au SFT pour obtenir une décision relative à la problématique de savoir si la masse
servie « sur » le site ou « pour » le site devait entrer en considération pour le calcul de
la contribution due.
Le 19 février 2015, le Service administratif et juridique de la formation et du sport (ci-
après : SAJFS) a rendu un rapport au terme duquel il a interprété de manière large la
notion de « sur le site », sans opérer de distinction pour l’enseignement à distance.
Le 10 mars 2015, le Service des hautes écoles (ci-après : SHE) a également rédigé un
rapport au terme duquel il se ralliait à l’argumentaire développé par N _________, à
savoir que la « masse salariale servie sur le site » inclut tous les salaires ayant un lien
avec le site de xxx _________.
C. Par décision du 12 mars 2015, le DFS a enjoint le conseil communal à verser un
montant de 117 151 fr. à Y _________ correspondant au solde de sa contribution pour
l’année 2012, ainsi qu’un montant de 285 222 fr. comme contribution pour l’année
- Pour l’année 2014, ainsi que les suivantes, la contribution due devait être
calculée « selon la même méthode que celle utilisée pour les années 2012 et 2013 ».
Le 14 avril 2015, X _________ recouru contre cette décision en concluant au constat
de sa nullité, subsidiairement à son annulation. En substance, elle a estimé que le DFS
n’était pas compétent pour trancher le litige, lequel était du ressort des tribunaux civils
dans la mesure où les montants réclamés par Y _________ constituaient une créance
de droit privé. Sur le fond, elle a soutenu que la contribution aux charges d’exploitation
devait être calculée en fonction de la masse salariale servie sur le site, et non pas pour
le site, ce qui devait conduire à l’annulation de la décision querellée.
Le 22 mai 2015, le DFS a proposé le rejet du recours.
Le 30 juin 2015, la recourante a requis « à titre plus subsidiaire encore », l’application,
« à tout le moins par analogie », de l’article 7 du règlement du 22 avril 2015 sur les
contributions des communes sièges pour les écoles cantonales du degré tertiaire et les
institutions de formation et de recherches de niveau tertiaire (RCCS ; RS/VS 417.000),
rétroactivement entré en vigueur au 1er janvier 2015.
Le DFS a dupliqué le 7 août 2015. X _________ a encore présenté des observations,
le 11 septembre 2015.
D. Lors de la session du 8 septembre 2016, une motion « Enseignement à distance,
facture à domicile », transformée en postulat, lequel a été accepté par 54 oui, 47 non
et 3 abstentions, a été présentée au Grand Conseil (Bulletin de séances du Grand
Conseil [BSGC], Session ordinaire de novembre 2016, p. 273 ________). Le 22 mars
2017 le Conseil d’Etat s’est déterminé en proposant le rejet du postulat estimant que
la proposition était difficilement faisable et coûteuse à appliquer, qu’elle représenterait
une perte financière directe de plus de 7 millions de francs pour les institutions
tertiaires et une perte financière indirecte (baisse des contributions fédérales et
intercantonales), qu’elle menaçait plus d’une centaine de postes de travail auprès des
institutions universitaires en Valais et qu’elle remettait en cause l’équilibre dans la
répartition des coûts entre canton et communes et entre communes elles-mêmes.
E. Le 19 octobre 2016, le Conseil d’Etat a rejeté le recours. En bref, il a considéré que
le fait que Y _________ soit une fondation de droit privé n’influençait pas la nature de
la créance, laquelle découlait du droit public. Sur le fond, il a estimé que l’interprétation
faite par la recourante de l’article 6 al. 3 LECCCS était erronée dans la mesure où il
ressortait de la systématique de cet article que les coûts salariaux à prendre en
considération étaient ceux du premier alinéa et que le troisième alinéa concrétisait
uniquement le taux de contribution, soit de 10 %, à la charge des communes sièges.
Par conséquent, il n’existait aucun doute sur le fait que le législateur avait la volonté de
faire participer les communes sièges à hauteur de 10 % sur l’ensemble des charges
sociales brutes se rapportant à l’enseignement et ceci sans distinguer entre un ensei-
gnement offert de manière virtuelle ou sur place. Enfin, même si le RCCS, entré en
vigueur le 1er janvier 2015 (art. 8 RCCS), n’était pas applicable, il a souligné que la
commune de X _________ n’aurait de toute façon pas pu bénéficier de l’exception
instaurée à l’article 7 RCCS, la condition du siège de l’institution hors canton faisant
défaut.
F. Le 24 novembre 2016, la commune de X _________a recouru céans en concluant,
sous suite de frais et dépens, à l’annulation des décisions des 12 mars 2015 et 19
octobre 2016, subsidiairement au renvoi de la cause au Conseil d’Etat pour nouvelle
décision au sens des considérants.
Le 16 décembre 2016, le DFS a proposé le rejet du recours. Le Conseil d’Etat en a fait
de même le 11 janvier 2017.
Les autres faits important à l’arrêt seront repris ci-dessous dans toute la mesure utile.
Considérant en droit
1.1 En vertu de l'effet dévolutif complet du recours administratif, la décision du Conseil
d'Etat s'est substituée de plein droit à celle de première instance (art. 47 et 60 de loi du
6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives - LPJA ; RS/VS 172.6 ;
Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, Vol. II, 3e éd. 2011, p. 812). Dirigée
contre la décision du DFS du 12 mars 2015, la conclusion n° 2 du recours est en soi
irrecevable, sauf à la comprendre, au vu des critiques faites au Conseil d'Etat, comme
visant le prononcé du 19 octobre 2016, seul attaquable céans (art. 72 LPJA).
1.2 Conformément à l’article 44 al. 1 let. a LPJA, applicable par renvoi de l’article 80
al. 1 let. a LPJA, a qualité pour recourir quiconque est atteint par la décision et a un
intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée. La qualité pour recourir
est examinée d’office par l’autorité saisie (art. 44 al. 3 LPJA). D'après la jurisprudence,
une commune peut recourir tant lorsque la décision lui porte une atteinte semblable à
celle dont pâtirait un particulier, tel qu'un propriétaire par exemple, que lorsqu'elle est
atteinte comme commune, dans son autonomie, puisque l'article 156 al. 1 de la loi du
5 février 2004 sur les communes (LCo ; RS/VS 175.1) l'habilite à recourir contre des
décisions qui l’atteignent elle-même (RVJ 2016 p. 69 consid. 1 et 2007 p. 64 consid.
1b ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_523/2009 du 12 mars 2010 consid. 2.1).
1.3 En l’espèce, la commune de X _________, destinataire de la décision attaquée,
est directement atteinte dans ses intérêts patrimoniaux par la décision du Conseil
d’Etat du 19 octobre 2016 lui enjoignant, en tant que commune siège, de s’acquitter de
la contribution annuelle relative aux charges d’exploitation de Y _________ si bien
qu’elle dispose d’un intérêt à son annulation. Pour le surplus et sous la réserve
exprimée au consid. 1.1, le recours du 24 novembre 2016, dirigé contre la décision du
Conseil d’Etat rendue le 19 octobre 2016 et notifiée à la recourante le 24 octobre suivant,
est recevable.
2. Se basant sur l’article 4 al. 9 RCCS, la recourante soutient d’abord que la décision
attaquée doit être annulée dans la mesure où celle-ci l’oblige à verser les contributions
litigieuses à Y _________ et non pas à B _________, créancière desdites
contributions.
En outre, elle estime que l’article 4 al. 5 RCCS doit être déclaré illégal suite à son
examen concret dans le cadre de la présente procédure et que l’article 7 RCCS doit
être appliqué par analogie.
2.1 Lorsqu’il s’agit de tirer les conséquences juridiques d’un événement passé qui
constitue le fondement de la naissance d’un droit ou d’une obligation, il convient
d’appliquer le droit en vigueur au moment de cet événement, ainsi en cas de change-
ment de règles de droit, la législation applicable reste en principe celle qui était en
vigueur lors de la réalisation de l’état de fait qui doit être apprécié juridiquement ou qui
a des conséquences juridiques (ATF 138 V 176 consid. 7.1 ; 137 V 105 consid. 5.3.1 ;
ACDP A1 16 257 du 11 août 2017 consid. 6.1 ; Thierry Tanquerel, Manuel de droit
administratif, Genève/Zurich/Bâle 2011, n. 408 et les références).
2.2 En l'espèce, l'état de fait d’où découle l’obligation de payer une contribution
concerne les années 2012 et 2013. Il y a donc lieu d’admettre, comme le relève la
recourante elle-même, que le RCCS n’est pas applicable au cas d’espèce dans la
mesure où il n’est entré en vigueur que le 1er janvier 2015 (art. 8 RCCS), soit postérieu-
rement aux périodes relatives aux contributions impayées. Partant, il ne se justifie pas
d’entrer en matière sur les griefs ayant trait à l’application dudit règlement, ce d’autant
moins que la décision attaquée ne trouve pas son fondement dans ce dernier. Un
contrôle abstrait de l’article 4 al. 5 RCCS n’est ainsi pas possible, le droit public valai-
san n'instituant aucune autorité juridictionnelle chargée du contrôle abstrait des normes
dont la légalité ne peut être vérifiée qu’à titre incident (art. 72 LPJA a contrario ; ACDP
A1 16 59 du 16 janvier 2017 consid. 4.2 et A1 04 36 du 14 mai 2004 consid. 2c).
Au demeurant, l’on cherche en vain l’illégalité du raisonnement du Conseil d’Etat au
terme duquel les communes sièges demeurent débitrices envers l’Etat du Valais des
contributions litigieuses que rien n’empêche leur créancier de laisser facturer et
encaisser par ces institutions. Enfin, l’application, par analogie de l’article 7 RCCS, ne
saurait également pas être retenue pour les motifs invoqués par le Conseil d’Etat, à
savoir que cette disposition ne vaut que pour les institutions ayant leur siège situé hors
du canton du Valais, ce qui n’est pas le cas ici, Y _________ ayant établi son siège à
xxx _________.
3. La recourante reproche ensuite au Conseil d’Etat de ne pas avoir calculé sa contri-
bution aux charges d’exploitations de Y _________ en fonction de la masse salariale
servie « sur le site de xxx _________ », et non « pour le site de xxx _________ » en
interprétant de manière trop large l’article 6 al. 3 LECCCS.
3.1.1 L’interprétation d’une règle de droit consiste à en déterminer le sens. Si la
lecture de cette règle conduit à un résultat univoque, c’est-à-dire s’il n’y a aucune
ambiguïté dans les termes utilisés et que le sens de la norme est clair, on ne peut s’en
écarter, sous peine de tomber dans l’arbitraire. Il ne peut en aller différemment que
lorsque ce sens littéral ne peut être raisonnablement celui qui a été voulu par le législa-
teur, dont l’intention réelle se révèle alors par l’emploi d’autres méthodes (ATF 141 V
197 consid. 5.2 et 140 III 501 consid. 4 ; Pierre Moor et al., Droit administratif, Vol. I,
3e éd. 2012, p. 127 ss ; André Grisel, Traité de droit administratif, Vol. 1, Neuchâtel
1984, p. 124). En d’autres termes, la loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre
(interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interpréta-
tions sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la
norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux
préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des
valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation
téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation
systématique ; ATF 142 II 388 consid. 9.6.1 ; v. aussi Thierry Tanquerel, op. cit.,
n. 429, p. 139).
3.1.2 La contribution des communes sièges est régie par les articles 5 à 7 LECCCS.
Lors de l’adoption du paquet RTP II, les institutions de formation et de recherche
universitaire à distance ont été intégrées dans le calcul des contributions dans la
mesure où le Grand Conseil a clairement refusé de soustraire ces dernières à l’appli-
cation de la loi sur la contribution des communes sièges (BSGC, Session ordinaire de
mai 2011, p. 374). A cela s’ajoute que le Message accompagnant le projet de loi
concernant la deuxième étape de la mise en œuvre de la réforme de la péréquation
financière et de la répartition des tâches entre la Confédération, le canton et les com-
munes prévoit expressément l’intégration de ces instituts dans le calcul des contri-
butions (BSGC, Session ordinaire de mai 2011, p. 1585).
Conformément à l’article 6 al. 1 LECCCS, dont la teneur a été modifiée à la suite de
l’adoption de la loi du 15 septembre 2011 concernant la deuxième étape de la mise en
œuvre de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des tâches entre
la Confédération, le canton et les communes (LRTP II ; RS/VS 111.011), entrée en
vigueur le 1er janvier 2012, les communes sièges participent aux charges salariales
brutes, y compris les charges sociales de l’employeur, du personnel enseignant et de
direction en charge de l’enseignement de base et de la recherche-développement. Le
texte français de l’article 6 al. 3 LECCCS prévoit que les communes sièges participent
à hauteur de dix pour cent de la masse salariale servie sur le site, selon l’alinéa 1,
tandis que le texte allemand précise que « [d]ie Standortgemeinden beteiligen sich an
der gemäss Absatz 1 definierten Lohnmasse der Gemeinde in Höhe von zehn
Prozent ». Etant donné qu’il existe une différence entre le texte allemand et le texte
français, une interprétation littérale ne donne pas de réponse à l’interrogation soulevée.
3.2 Le Message accompagnant le projet de loi fixant la localisation des écoles canto-
nales du degré tertiaire et la contribution des communes sièges indique certes que,
« pour une commune, les avantages liés à l'existence d'une école cantonale dépassent
donc la pure utilité de l'école en tant qu'établissement d'enseignement et de recherche.
Les impacts économiques même s'ils ne s'arrêtent pas toujours aux frontières de la
commune (effets d'infiltration ou de débordement) justifient donc que les communes
soient appelées à contribuer au financement des charges d'exploitation et d'investis-
sement ». Néanmoins, les travaux préparatoires y relatifs précisent aussi qu’« [i]l
n'existe pas d'études empiriques permettant de quantifier les avantages de site en
termes d'apport au pouvoir d'achat et au revenu communal » ce qui démontre que
l’intérêt économique des communes a été relégué en arrière-plan par rapport à l’intérêt
à encourager la formation, à construire un paysage cantonal commun visant à
« [t]ranscender les différences culturelles et linguistiques [et] renforcer la cohésion
cantonale » (BSGC, Session ordinaire de juin 1999, p. 568 et 583), si bien que le
raisonnement opéré par la recourante doit être écarté pour ce motif déjà.
Dans le Message accompagnant le projet de loi concernant la deuxième étape de la
mise en œuvre de la réforme de la péréquation financière et de la répartition des
tâches entre la Confédération, le canton et les communes, à l’origine de de l’intro-
duction dans le texte français de l’article 6 al. 3 LECCCS de la notion querellée de
« masse salariale servie sur le site », le Conseil d’Etat a suggéré « la prise en compte
de l’avantage du site ». Toutefois, il a aussi et surtout proposé que « le principe
d’harmonisation soit applicable pour les charges de fonctionnement ainsi que pour les
charges d’investissement. Cela se traduit, au niveau des charges de fonctionnement,
par le maintien de la contribution à 10 pour cent de la masse salariale servie sur le site
(charges salariales brutes y compris la part des charges sociales de l’employeur du
personnel enseignant et de direction en charge de l’enseignement de base et de la
recherche-développement) pour les écoles de degré tertiaire ainsi que par l’extension
de cette contribution pour les institutions de formation et de recherche de niveau ter-
tiaire » (BSGC, Session ordinaire de mai 2011, p. 1584). A ce propos, il a été relevé
que les communes supporteront une charge supplémentaire annuelle due notamment
à l’intégration des instituts de formation et de recherche universitaires dans le calcul
des contributions (Message cité ; BSGC, Session ordinaire de mai 2011, p. 1585).
L’intervention de certains députés arrive au même constat étant donné qu’ils retiennent
que « les réelles retombées économiques sont bien souvent inférieures à 20 %, voire,
pour certaines communes, quasiment inexistantes ; c’est plutôt l’ensemble de la région
qui en bénéficie » (BSGC, Session ordinaire de septembre 2011, p. 279).
Bien que conscient des retombées financières qu’impliquait l’intégration des institutions
de formation à distance, le législateur n’est pas entré en matière sur l’exclusion deman-
dée à leur sujet. A cela s’ajoute que l’adoption du paquet RTP II a entraîné la suppres-
sion de l’article 6 al. 3 aLECCCS, au terme duquel la contribution des communes
sièges aux charges d’exploitation ne devait pas dépasser 3 % de la recette nette
d’impôts de l’année précédent son calcul (BSGC, Session ordinaire de mai 2011,
p. 1656). Cette abolition démontre que l’ancien « garde-fou » censé éviter le risque
d’étranglement financier des communes n’avait plus lieu d’être dans la mesure où le
législateur a souhaité harmoniser entre les communes les charges de fonctionnement
et d’investissement, tout en incluant celles résultant de l’intégration des instituts de
formation à distance tels que Y _________. Il s’ensuit que le législateur n’a pas voulu
une interprétation restrictive telle qu’opérée par la recourante selon laquelle seule « la
masse salariale des collaborateurs rattachés au site de xxx _________ et qui y sont
effectivement actifs » devait être supportée par les communes sièges accueillant des
institutions de formation à distance. Par ailleurs, cela irait à l’encontre de la promotion
de la formation, objet de cette loi. En effet, il ne parait pas concevable que le
législateur ait eu la volonté de réduire la contribution destinée aux instituts de formation
à distance en limitant la masse salariale à celle servie « sur le site » tout en sachant
qu’un tel établissement dispense son enseignement sous la forme d’un « blended
learning », lequel implique que les enseignants œuvrant pour le site de xxx _________
ne soient pas obligatoirement sur place, c’est-à-dire actifs sur le site de xxx
_________. Cette spécificité liée au mode d’enseignement à distance n’a pas pu
échapper au législateur qui a préféré malgré tout promouvoir ce nouveau mode
d’enseignement en refusant expressément de laisser de côté ces institutions de
formation à distance de la loi. De surcroît, il ressort du rapport de la commission de
première lecture relatif à la LRTP II qu’un député a proposé l’ajout d’un quatrième
alinéa à l’article 5 LECCCS relatif aux contributions communales aux dépenses
d’investissement et de location, mentionnant une participation de 10 % aux
investissements pour les communes sièges d’écoles telles que la HEP ou l’institut
« Fernstudium » (rapport, p. 12 ; BSGC, Session ordinaire de mai 2011, p. 1786).
Cette proposition, rejetée, visait à tenir compte du fait que ces établissements génèrent
moins d’avantages pour leurs communes sièges que d’autres établissements tels que
les HES et démontre, si besoin est, que le législateur était bien conscient de l’impact
économique moindre de Y _________ sans que cela ne change sa volonté de
promouvoir la formation et l’harmonisation entre communes en intégrant ce type
d’institution.
En outre, à suivre la recourante, la contribution antérieure de 120 000 fr. versée par
cette dernière serait réduite étant donné qu’il ressort du dossier que les salaires servis
aux collaborateurs de Y _________, actifs sur le site de xxx _________, sont
sensiblement inférieurs à 1 200 000 francs. Or, il ne ressort pas des travaux
parlementaires une quelconque volonté du législateur de réduire les contributions aux
charges d’exploitation supportées jusqu’à ce moment-là par les communes sièges. Au
contraire, celui-ci a retenu une augmentation des charges pour ces communes eu
égard à la prise en compte, dans le calcul des contributions dues, des frais liés aux
institutions de formation à distance. De plus, si le législateur avait réellement souhaité
une telle restriction, celle-ci ressortirait des travaux parlementaires. Or tel n’est pas le
cas. Il apparaît ainsi que l’ajout dans le texte français des termes « servie sur le site »
découle d’une inexactitude, reprise par le Conseil d’Etat dans son Message, l’article 6
ayant été par la suite adopté sans que cette problématique ne soit soulevée (BSGC,
Session ordinaire de septembre 2011, p. 282).
A cela s’ajoute que l’interprétation systématique de l’article 6 LECCCS amène au
même résultat vu qu’elle conduit à retenir que l’alinéa 1 définit les charges d’exploita-
tion devant être supportées par les communes sièges et que l’alinéa 3 se contente de
préciser la hauteur de la contribution, soit 10 %, comme cela ressort du texte allemand.
A nouveau, si le législateur avait souhaité restreindre les charges d’exploitation à la
masse salariale servie « sur le site » et non pas « pour le site », il l’aurait fait dans
l’article 6 al. 1 LECCCS définissant les charges d’exploitation devant être supportées
par les communes sièges.
Par conséquent, il convient d’interpréter l’article 6 al. 3 LECCCS comme visant à
inclure la masse salariale servie « pour le site » c’est-à-dire ayant un lien avec le site.
4.1 Attendu ce qui précède, le recours est rejeté, sans administration de plus amples
preuves (art. 80 al. 1 let. d et e, 56, 17 ss et 60 al. 1 LPJA). L’édition par Y _________
de ses statistiques/rapports annuels de la date de sa fondation à ce jour, ainsi que de
la masse salariale effectivement servie sur le site de xxx ________ de la date de
fondation à ce jour est irrelevant, les dossiers en possession de la Cour (qui
contiennent celui du DFS) renfermant tous les éléments utiles pour juger de la
présente affaire. Quant à l’édition par l’Etat du Valais du montant de sa contribution au
fonctionnement de Y _________, outre de ne pas distinguer son utilité pour le fond de
la cause, celle-ci n’ayant aucun impact s’agissant de la contribution communal due,
celui-ci figure dans le résultat d’exploitation de Y _________, publié sur le site internet
de cette dernière.
4.2 Vu l’article 89 al. 4 LPJA, les frais sont remis. Les dépens sont refusés à l’Etat du
Valais, qui en a réclamé, sans toutefois prétendre ni démontrer que des motifs particu-
liers commanderaient de déroger à la règle générale du refus de cette indemnité aux
autorités et organismes chargés de tâches de droit public qui obtiennent gain de cause
(art. 91 al. 3 LPJA).
Par ces motifs, le Tribunal cantonal prononce
Le recours est rejeté.
Il n'est pas perçu de frais, ni alloué de dépens.
Le présent arrêt est communiqué à Maître M _________, pour la commune de X
_________et au Conseil d'Etat du Valais, à Sion.
Sion, le 8 septembre 2017