JAAC 59.5
Decisione del Consiglio federale del 16 febbraio 1994
Cinéma. Festival du film de la jeunesse. Art. 6 LCin. Art. 3 OCin. Art. 13 al. 2 LSu.
Pour l'octroi de subventions en matière de promotion du cinéma, la Commission d'experts peut légitimement établir un ordre de priorité ne prévoyant une aide financière que pour les manifestations cinématographiques ayant un caractère international et une continuité suffisante.
Filmwesen. Jugendfilmfestival. Art. 6 FiG. Art. 3 FiV. Art. 13 Abs. 2 SuG.
Die Expertenkommission kann im Hinblick auf die Förderung filmkultureller Bestrebungen eine Prioritätenliste erstellen, welche für Veranstaltungen Finanzhilfen davon abhängig macht, dass sie internationalen Charakter und eine gewisse Kontinuität aufweisen.
Cinematografia. Film Festival Ragazzi. Art. 6 LCin. Art. 3 OCin. Art. 13 cpv. 2 LSu.
Per l'assegnazione dei sussidi in materia di promovimento del cinema è legittimo che la Commissione di esperti stabilisca un ordine di priorità che prevede l'aiuto finanziario solamente per manifestazioni cinematografiche aventi carattere internazionale e sufficiente continuità.
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I
A. Il 28 aprile 1992 l'Associazione Film Festival Ragazzi di Bellinzona (in seguito: AFFR) ha chiesto un sussidio federale di 20 000 franchi all'Ufficio federale della cultura (UFC) per la promozione dell'edizione 1992 del Festival del film per ragazzi di Bellinzona.
B. In data 30 giugno 1992 il Dipartimento federale dell'interno (DFI) ha respinto la richiesta. Il DFI ha ritenuto, sulla base di quanto rilevato dalla Commissione peritale per la promozione ed il marketing riunitasi il 4 giugno 1992, che la manifestazione in questione non presenterebbe le caratteristiche tipiche di un festival del cinema internazionale. Inoltre, essa non assicurerebbe una continuità a lungo termine e, infine, essendo di interesse prevalentemente locale, il Festival non supererebbe i confini svizzeri.
C. Il 31 luglio 1992 l'AFFR ha impugnato la suddetta decisione. Nel ricorso amministrativo al Consiglio federale è stato sottolineato che la decisione del DFI farebbe difetto di un dettagliato esame dei criteri di valutazione ed ometterebbe di considerare la particolarità della manifestazione culturale.
Sulla base dell'art. 6 della legge federale del 28 settembre 1962 sulla cinematografia (LCin, RS 443.1) e dell' art. 13 dell'ordinanza sulla cinematografia del 28 dicembre 1962 (RU 1962 1798, ultima modifica RU 1982 1656 2302, in seguito: Ordinanza), l'insorgente ha evidenziato che la manifestazione presenterebbe i requisiti necessari per la concessione del sussidio federale. Il carattere internazionale della rassegna sarebbe confermato dalla denominazione «Festival internazionale». Inoltre, lo scopo sarebbe avantutto quello di promuovere la diffusione della cinematografia e non il turismo locale, basandosi sulla professionalità della direzione, della conduzione e della pianificazione, come pure sulla scrupolosa utilizzazione dei fondi a disposizione, cui andrebbero aggiunte altre forme di finanziamento pubbliche e private (ad esempio sono stati citati il Cantone Ticino, il Comune di Bellinzona, la Banca S. e la casa di moda X). Considerevole rilevanza avrebbero anche le qualifiche delle persone attive in seno all'AFFR ed il patrocinio dell'UNICEF.
Inoltre, andrebbe tenuto conto della funzione educativa del Festival per il pubblico giovanile e la conseguente e già citata promozione dell'arte cinematografica, in collaborazione ufficiale con il Dipartimento della pubblica educazione e le direzioni delle scuole del Cantone Ticino con, a partire dall'edizione 1992, proiezioni proposte anche a Lugano e Locarno.
I mass-media avrebbero dato notevole risalto al Festival, sia a livello nazionale che internazionale, con vari articoli e la copertura televisiva della fascia oraria di mezzogiorno con una diretta quotidiana di quaranta minuti assicurata dalla Televisione della Svizzera italiana (TSI) e dalla terza rete della Radiotelevisione italiana (RAI 3) per l'edizione 1991. Al contempo è stata evidenziata la presenza di attori di spicco e di altri addetti ai lavori.
Sarebbe pure importante la formula della manifestazione, con l'attribuzione di tre premi ai film in concorso attraverso il giudizio di ragazzi appositamente preparati per formare una giuria. Questo gremio sarebbe tra l'altro anche protagonista di scambi con il Festival internazionale del film di Giffoni in Italia
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e con il «Festival de la comédie» di Vevey. Non andrebbe trascurata nemmeno la Sezione fuori concorso con le mostre allestite unitamente alla Cinemateca svizzera di Losanna.
La ricorrente, per meglio illustrare l'organizzazione della struttura, ha comunque chiesto lo svolgimento di un'audizione nel corso della procedura ricorsuale.
Infine, avrebbero beneficiato di sussidi anche altre manifestazioni svizzere valide ma non mirate come quella in questione, tra l'altro appartenenti alla regione linguistica del Festival di Nyon (facente già parte, unitamente a Locarno e Soletta, del gruppo degli appuntamenti cinematografici ormai consolidati).
D. Nelle osservazioni responsive del 30 ottobre 1992 il DFI ha proposto di respingere il gravame riferendosi alla decisione del Consiglio federale del 23 marzo 1988 (GAAC 52.25), nella quale si definisce il risvolto giuridico della valutazione di un film. Secondo il DFI la menzionata decisione, pur riferendosi essenzialmente a progetti cinematografici, sarebbe valida anche per l'ambito della promozione cinematografica in generale, come dimostrerebbe l'art. 1 cpv. 2 dell'Ordinanza. Per questo si giustificherebbe il fatto che ogni domanda proveniente dall'ambito della promozione e del marketing venga valutata da una commissione di esperti, come avvenuto anche nella fattispecie.
Il DFI ha sottolineato che la decisione impugnata del 30 giugno 1992 non sarebbe carente poiché, pur essendo breve, avrebbe tenuto conto delle circostanze del caso particolare, illustrando chiaramente i punti essenziali e le ragioni del rifiuto, tanto da rispettare l'art. 35 cpv. 1 della legge federale sulla procedura amministrativa del 20 dicembre 1968 (PA, RS 172.021).
Inoltre, le decisioni degli esperti non si baserebbero esclusivamente sui fondamenti giuridici per la promozione di festival in genere, bensì prevederebbero l'elaborazione e l'imposizione di criteri di qualità e requisiti materiali severi, tenuto conto della precarietà delle finanze federali. Vi sarebbe quindi una differenziazione tra i presupposti formali o giuridici e quelli di promozione stabiliti dagli esperti, i quali dovrebbero attenersi alle suddivisioni tra i singoli settori del budget annuale e tenere conto delle effettive possibilità di sussidio, in un panorama caratterizzato da un'eccedenza di domande in rapporto ai fondi a disposizione. Sarebbe quindi assolutamente indispensabile stabilire un'ordine di priorità.
Per quanto concerne l'asserita violazione del principio dell'uguaglianza di trattamento, il DFI ha evidenziato che i sussidi federali sarebbero stati ripartiti secondo una valutazione dei requisiti formali e dei criteri qualitativi delle manifestazioni e non in base al principio «un festival per regione linguistica».
L'aspetto dell'educazione cinematografica della gioventù sarebbe importante ma non un criterio prioritario della promozione cinematografica. Al proposito è stata rilevata la differenza esistente con il campo della promozione delle attività giovanili extrascolastiche, non facente parte dell'ambito cinematografico in senso stretto.
Infine, il DFI ha nuovamente negato il carattere internazionale della manifestazione, evidenziandone quello locale, che non attirerebbe pubblico e specialisti del ramo dalla Svizzera e dall'estero e non avrebbe effetti positivi
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sulla cultura cinematografica in genere. La definizione «internazionale» non sarebbe sufficiente per conferire effettivamente questa caratteristica ad un festival. Infine, la continuità della rassegna, nonostante lo svolgimento della quinta edizione, non sarebbe ancora garantita.
E. Nella replica del 29 dicembre 1992 l'AFFR ha messo in dubbio la legittimità di sottoporre la richiesta del sussidio alla Commissione peritale per la promozione ed il marketing, asserendo che il progetto sarebbe stato penalizzato da una scelta di risparmio generica per favorire altre richieste. L'insorgente, ribadendo la carenza di motivazione della decisione impugnata, ha rilevato la scarsa entità della cifra richiesta dalla manifestazione e l'adempimento delle condizioni legali per l'attribuzione di un sussidio. Inoltre, il criterio dell'educazione dei giovani alla cinematografia sarebbe stato decisivo nell'assegnazione di un contributo all'analogo Festival di L. Per quanto concerne le attività giovanili extrascolastiche, il Festival non ricadrebbe sotto questa categoria, svolgendosi esso nell'ambito di una collaborazione con le autorità ticinesi e del programma scolastico. La continuità della rassegna sarebbe testimoniata dalla già programmata sesta edizione del 1993, abbinata alla riconosciuta professionalità dell'organizzazione ed alle fonti di finanziamento già garantite. Del resto, la continuità sarebbe stata riconosciuta alla manifestazione cinematografica di G. già alla quarta edizione.
A proposito dell'internazionalità, andrebbe considerato che l'insorgente è membro dell'ELFA (European Children's Film Association). Da tre anni la manifestazione sarebbe coperta dalla rete RAI 3 per trenta minuti al giorno e dal 1993 dalla TSI, impegnata poi a vendere la trasmissione nell'area italofona internazionale e ad acquistare il film vincitore del concorso, pagandone il doppiaggio ed assicurandone la distribuzione nell'area televisiva di lingua italiana. Le presenze di professionisti del cinema, di attori e di giornalisti all'evento sarebbero state numerose e di livello internazionale. Nel 1993 sarebbe prevista la partecipazione di una giuria di giovani italiani di Matera ed i delegati della rassegna bellinzonese sarebbero sempre presenti alle più importanti manifestazioni cinematografiche europee. Infine, nessun commissario, benché invitato, avrebbe voluto partecipare al Festival di Bellinzona.
F. Nelle osservazioni complementari del 31 marzo 1993 il DFI ha fatto osservare l'incontestabilità della procedura di affidare la valutazione di un festival al giudizio di un gruppo di esperti, ribadendo la necessità di fare fronte a molte richieste con pochi soldi. Per quanto attiene la continuità della
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manifestazione, essa rappresenterebbe solo un aspetto della valutazione globale di tutte le circostanze, per cui non potrebbe essere ammesso il paragone tra il Festival di Bellinzona e quello di G.
G. ...
H. Il 25 maggio 1993 l'AFFR ha chiesto la concessione di un sussidio di Fr. 35 000 .- per l'edizione 1993 del Festival del film per ragazzi di Bellinzona.
I. Il 9 luglio 1993 il DFI ha respinto l'istanza con le medesime motivazioni addotte per la procedura inerente la richiesta del 1992.
J. Con ricorso amministrativo interposto presso il Consiglio federale in data 4 agosto 1993 l'AFFR ha sostanzialmente ribadito le argomentazioni già allegate in occasione del precedente ricorso, aggiungendo che l'UFC avrebbe sostenuto uno scambio di giurie tra il Festival di Bellinzona e quelli di Giffoni in Italia e di Vevey.
K. (Unione delle procedure)
L. Nelle osservazioni responsive del 21 settembre 1993 il DFI ha puntualizzato che, rispetto alla procedura per il sussidio del 1992, non sarebbe più attuale l'art. 13 dell'Ordinanza ivi citato, essendo entrata in vigore la nuova ordinanza sulla cinematografia del 24 giugno 1992 (OCin, RS 443.11). Inoltre, l'autorità precedente ha riconosciuto il sostegno dato all'allegato scambio di giurie ed ha rilevato che nella valutazione dei progetti di promozione nel campo cinematografico le istanze delle commissioni di esperti non sono sottoposte agli istanti per un'audizione preliminare (cfr. GAAC 55.17). Infine, secondo il DFI le priorità per il finanziamento dei progetti andrebbero fissate con severità, causa i limitati mezzi a disposizione.
M. - O. ...
II
Secondo l'art. 6 lett. a LCin la Confederazione può assegnare sussidi ad istituzioni, organizzazioni e manifestazioni che promuovono la cultura, in particolare l'educazione cinematografica. L'autorità federale competente, in caso di adempimento delle condizioni da parte dell'istante, decide secondo il suo apprezzamento (GAAC 49.27, 43.40). Ciò significa che non vi è alcun diritto ai sussidi (GAAC 52.25, 42.20) e di conseguenza è escluso il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (Art. 99 lett. h della legge federale del 16 dicembre 1943 sull'organizzazione giudiziaria [OG], RS 173.110). E' invece ammissibile il ricorso al Consiglio federale, in caso di adempimento delle condizioni poste dall'art. 72 segg. PA (GAAC 49.59), come è il caso nella fattispecie.
(Formale)
Il 1ºgennaio 1993 è entrata in vigore la nuova ordinanza sulla cinematografia del 24 giugno 1992, che risulta evidentemente applicabile al ricorso del 4 agosto 1993. Per quanto concerne il gravame del 28 agosto 1992, va detto che la nuova normativa non contempla alcuna regola transitoria a proposito del campo specifico dei contributi che vengono versati ad istituzioni, organizzazioni e manifestazioni che promuovono la cultura cinematografica.
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Occorre quindi basarsi sull'art. 36 della legge federale del 5 ottobre 1990 sugli aiuti finanziari e le indennità (Legge sui sussidi [LSu], RS 616.1), che prevede che le domande d'aiuti finanziari o di indennità sono giudicate secondo il diritto vigente al momento della presentazione, se la prestazione è decisa prima dell'adempimento del compito (cfr. anche GAAC 55.17), oppure secondo il diritto vigente all'inizio dell'adempimento del compito se la prestazione è assegnata dopo, come può essere ritenuto il caso nella fattispecie.
Comunque di fatto risulta che, anche considerando la vecchia ordinanza sulla cinematografia come applicabile al ricorso del 1992, non vi sono effetti sulla presente procedura, dacché entrambi i ricorsi vertono su questioni che non hanno subìto modifiche in seguito alla revisione di una parte della base legale. In effetti, l'art. 12 della nuova OCin ha ripreso l'art. 13 della precedente versione con lo stesso tenore ed anche le disposizioni sull'operato della commissione di esperti non hanno subìto mutamenti sostanziali.
4.a. La valutazione di questi elementi comporta questioni di apprezzamento dell'autorità ed altre di fatto e giuridiche, analizzate con un ampio potere di apprezzamento. In linea di principio il Consiglio federale può, sulla base dell'art. 49 lett. c PA, analizzare l'adeguatezza della decisione dell'autorità precedente. Secondo una prassi costante esso è però prudente, quando la decisione impugnata si basa su una presa di posizione di una commissione di esperti, come quella che è stata consultata nella fattispecie. In casi del genere, il Consiglio federale si discosta dalla posizione dell'autorità inferiore unicamente in caso di necessità e se gli esperti non sono stati consultati in maniera corretta ed appropriata, oppure se essi hanno posto condizioni apertamente sproporzionate per la valutazione del valore del progetto, oppure ancora se essi, senza porre condizioni eccessive, hanno sottovalutato il significato della questione in causa (cfr. ad esempio GAAC 55.17).
Come già evidenziato in precedenza, con l'art. 6 LCin la Confederazione dispone di un potere di apprezzamento per decidere l'assegnazione dei sussidi.
Per la valutazione dei progetti come quello della fattispecie il DFI fa capo ad una commissione di esperti (cfr. art. 3 OCin) formata dai rappresentanti di varie cerchie legate al mondo della cinematografia, i quali valutano attentamente il materiale presentato dal richiedente il sussidio.
Sulla base del succitato potere di apprezzamento, il gruppo di esperti ha il compito di gestire i limitati fondi a disposizione della Confederazione in maniera oculata, in modo da permettere il finanziamento di progetti che rivestono un'importanza particolare. Lo strumento per potere concretizzare questa esigenza è rappresentato dall'allestimento di una lista di priorità che
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permetta una gestione equa ed efficace dei mezzi finanziari. La LSu prevede del resto esplicitamente l'introduzione di un ordine di priorità in caso di domande eccedenti rispetto ai mezzi disponibili (art. 13 cpv. 2 LSu).
Per potere stabilire l'ordine di priorità è chiaro che l'autorità deve fissare dei criteri, assimilabili a direttive, che permettano la catalogazione delle richieste. A questo proposito è opportuno ricordare che le direttive amministrative costituiscono un mezzo a disposizione dell'autorità per esercitare il potere di apprezzamento attribuitole dalle norme di legge (cfr. Pierre Moor, Droit administratif, Vol. I, Berna 1988, pag. 226; Blaise Knapp, Précis de droit administratif, 4ª ed., Basilea/Francoforte 1991, n. 360 segg.). La facoltà di fissare condizioni per l'attribuzione dei sussidi deriva direttamente dalla competenza di applicare la legge da parte dell'autorità, in modo da ottenere una pratica costante ed un'uguaglianza di trattamento e non necessita di conseguenza di un'ulteriore base legale specifica (cfr. Moor, op. cit. pag. 228). Nella fattispecie la LCin attribuisce un potere d'apprezzamento all'autorità, che deve ricorrere allo strumento delle direttive per precisare i punti necessari alla corretta applicazione nella pratica (Moor, op. cit., pag. 229 seg.). Trattandosi di una concretizzazione nel pieno rispetto dei princìpi stabiliti dalla base legale (cfr. ad esempio DTF 118 Ib 166 e 117 Ib 231), le direttive che tangono l'amministratoreno legittime, soprattutto nei casi in cui, come il presente, esse rappresentano la base della decisione e vengono portate a conoscenza dell'amministrato
Visto quanto predetto non si può contestare l'introduzione di un ordine di priorità nell'assegnazione dei sussidi e la legittimità della consultazione di una commissione di esperti. Che poi in casu si sia trattato della Commissione peritale per la promozione ed il marketing non ha, contrariamente a quanto sostenuto dall'insorgente, alcuna valenza negativa. In effetti si tratta comunque di un gruppo di esperti del campo cinematografico che operano con cognizione di causa e la ripartizione dei vari settori tematici delle domande ai diversi gruppi di specialisti è una misura organizzativa di ripartizione del lavoro che non ha alcuna influenza sulla qualità della decisione di attribuzione dei sussidi.
Va perciò esaminato se sono state poste condizioni sproporzionate per la valutazione della manifestazione o se la stessa è stata sottovalutata.
Come già evidenziato al punto II/4a il Consiglio federale deve valutare la posizione dei periti con prudenza e senza intervenire per il solo motivo che potrebbe esservi un'altra motivazione plausibile. Per portare all'annullamento dell'opinione degli esperti ci si deve trovare confrontati ad una decisione insostenibile.
In linea generale le esigenze poste dagli esperti per la concessione dell'aiuto federale non appaiono eccessive. E' legittimo ritenere che, di fronte ad una limitata disponibilità finanziaria, si cerchi di concentrare gli aiuti su un certo tipo di manifestazioni. Non appare pertanto apertamente insostenibile e contrario agli scopi del promovimento culturale in generale e cinematografico in particolare intervenire a sostegno di rassegne aventi
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una risonanza internazionale, in modo da contribuire alla diffusione della cultura cinematografica su ampia scala e non solo limitatamente ad una realtà regionale relativamente ristretta.
E' per questo pure ammissibile esigere che una manifestazione presenti un carattere di continuità sufficiente. L'aiuto federale risulta così mirato per contribuire all'ottenimento di un risultato culturale ad ampio respiro e dilazionato nel tempo, evitando che aiuti isolati rimangano occasioni uniche senza riscontro durevole e quindi, tutto sommato, aleatorio.
Occorre pertanto analizzare se i criteri appena citati sono stati applicati in maniera corretta nella valutazione della domanda dell'AFFR di Bellinzona.
Senza volere in alcun modo contestare l'importanza di quanto predetto, va però riconosciuto che la manifestazione bellinzonese trova un'eco particolare nel limitato ambito regionale ticinese per cui parlare di internazionalità rischierebbe di travalicare il senso del termine stesso. Il coinvolgimento di persone note provenienti dall'Italia e gli scambi di vario genere con giurie di altre rassegne sono certamente fatti importanti, tuttavia essi non conferiscono automaticamente alla manifestazione un carattere internazionale, nel senso di una risonanza considerevole al di fuori del ristretto spazio regionale. Il Festival di Bellinzona riveste una sua importanza, ma trova un riscontro effettivo limitatamente alla realtà ticinese, non catalizzando un interesse generale al di fuori dall'ambito locale.
Non vi è quindi da ritenere che il DFI abbia valutato in modo scorretto il carattere internazionale del Festival di Bellinzona.
Per completezza va tra l'altro rilevato che le decisioni degli esperti sono state prese con maggioranze nette (3:1 nel 1992, 5:1 nel 1993), ciò che può testimoniare della chiarezza dei fatti rilevanti che hanno indotto a respingere la domanda di sussidio.
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vengono valutate tutte allo stesso modo, da un punto di vista dei criteri formali e qualitativi. Non vi sono del resto indizi, visto il succitato chiarimento a proposito del Festival di G., che possano far ritenere che siano stati sostenuti eventi la cui situazione potrebbe essere paragonabile a quella della rassegna bellinzonese. Non vi è quindi da ritenere che vi sia stata una disparità di trattamento.
Nella fattispecie il DFI ha chiaramente indicato i motivi che hanno portato al rifiuto dei sussidi federali per gli anni 1992 e 1993, evidenziando brevemente ma esaurientemente che il Festival per ragazzi di Bellinzona non adempie ai criteri posti dal gruppo di esperti.
Vi è quindi da ritenere che sia stato rispettato anche il principio giurisprudenziale secondo cui una decisione deve essere tanto più precisa quanto più la regola giuridica applicabile lascia potere d'apprezzamento e possibilità all'autorità di limitare i diritti del singolo (Knapp, op. cit. pag. 151; DTF 117 Ib 86, DTF 112 Ia 110).
Sulla richiesta di procedere ad un'audizione durante la presente procedura ricorsuale, va detto che per principio la procedura stessa è scritta e solo in casi eccezionali si procede a dibattimenti. Nella fattispecie gli atti dell'incarto sono stati considerati esaurienti.
Da quanto esposto in precedenza risulta pertanto che le decisioni del DFI non hanno violato il diritto federale, non hanno accertato i fatti giuridicamente rilevanti in modo inesatto o incompleto e non sono inadeguate (art. 49 PA).
I ricorsi sono pertanto respinti.
Visto l'esito della procedura, le spese vengono messe a carico dell'insorgente, in quanto parte soccombente giusta l'art. 63 PA.
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Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali
JAAC 59.5 - Decisione del Consiglio federale del 16 febbraio 1994
In
Verwaltungspraxis der Bundesbehörden
Dans
Jurisprudence des autorités administratives de la Confédération Giurisprudenza delle autorità amministrative della Confederazione
Jahr
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1995
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