CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 19 mars 1996
sur le recours interjeté par Charles DECKER ,
à Yverdon-les-Bains, et la société LA PRAIRIE YVERDON SA , à
Yverdon-les-Bains, tous deux représentés par Me Edmond de Braun, avocat à
Lausanne
contre
la décision du Département des travaux
publics, de l'aménagement et des transports du 24 octobre 1994 admettant
partiellement leur requête contre la décision du Conseil communal
d'Yverdon-les-Bains levant leur opposition à la modification du plan
d'extension partiel no 130-571 "Derrière la Maladaire".
Composition de la section: M. A. Zumsteg ,
président; M. A. Matthey et M. R. Morandi, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Propriété de la
commune, la parcelle no 1611 du cadastre d'Yverdon-les-Bains supporte le
pavillon de la source Arkina, ainsi que le captage de la source de La Prairie.
Elle est délimitée à l'ouest par l'avenue des Bains, au nord par la parcelle no
1731 propriété de la société La Prairie Yverdon SA, sur laquelle est édifié
l'hôtel-restaurant du même nom, et par la parcelle 1730, propriété de Guy de la
Fontaine; à l'est par la parcelle no 3696, propriété de la SI Hôtel Jules César
SA, et au sud par les parcelles nos 2915, propriété de la société Motel des
Bains Yverdon SA, et 4463, propriété de Charles Decker. L'ensemble de ces
terrains est régi par le plan d'extension partiel no 130-571 "Derrière la
Maladaire" qui classe la parcelle communale en zone de verdure et de
thermalisme, et les propriétés privées voisines en une zone hôtelière
subdivisée en trois secteurs (parcelles 1731 et 1730 : secteur 1; parcelles
2915 et 4463 : secteur 2; parcelle 3696 : secteur 3). Le plan définit d'autre
part une zone de villas, actuellement séparée de la zone de verdure et de thermalisme
et de la zone hôtelière par la rue de la Maladaire et objet d'un plan de
quartier du 13 août 1986.
La zone de verdure et
de thermalisme est destinée à maintenir un espace tampon entre l'avenue des
Bains et la zone villas (art. 10 du règlement, ci-après RPEP). Elle autorise la
construction en bordure de l'avenue des Bains d'un bâtiment "à fin
thermale", ainsi que l'aménagement de places de stationnement
destinées aux curistes (art. 11 et 12 RPEP). La zone hôtelière est réservée au
tourisme, à l'hôtellerie et aux constructions nécessaires à l'activité qu'ils
entraînent.
B. Du 9 juin au 9 juillet
1992, la Municipalité d'Yverdon-les-Bains a soumis à l'enquête publique une
modification du plan d'extension partiel "Derrière La Maladaire" et
de son règlement. Il s'agit plus précisément d'un nouveau plan partiel
d'affectation, dont l'emprise correspond presque exactement à celle de la zone
hôtelière et de la zone de verdure et de thermalisme du plan du 21 avril 1982.
Selon ce projet, la zone de verdure et de thermalisme, qui deviendrait zone de
parc thermal et d'accès aux équipements, serait agrandie à l'est par une
emprise sur la parcelle 3696 (SI Hôtel Jules César SA), afin de garantir des
espaces suffisants autour du pavillon de la source. Elle serait traversée par
une allée centrale destinée aux piétons, axée sur le pavillon de la source et
débouchant sur l'avenue des Bains. Des voies d'accès aux différentes parcelles
de la zone hôtelière y seraient également aménagées, selon un tracé indicatif
prévoyant deux débouchés sur l'avenue des Bains, de part et d'autre de l'allée
piétonne, et une jonction avec la rue de la Maladaire. L'emprise de la zone
hôtelière n'est que peu modifiée par le nouveau plan (hormis en ce qui concerne
la parcelle 3696). La surface maximum de plancher autorisée pour chacune des
parcelles resterait inchangée. La réglementation serait en revanche
complètement remaniée dans le but de la rendre plus claire, notamment en ce qui
concerne l'implantation des bâtiments.
Cette mise à l'enquête
a suscité l'opposition conjointe de La Prairie Yverdon SA et de M. Charles
Decker. Ceux-ci s'en prenaient principalement à l'aménagement de voies de
circulation sur la parcelle no 1611, en quoi ils voyaient une contradiction
avec l'objectif de protection du parc thermal et sa vocation de lieu de
délassement. Ils émettaient en outre diverses critiques touchant notamment au
développement possible des constructions sur la parcelle no 3696, à
l'aménagement de places de stationnement dans la zone de parc thermal, à la
possibilité d'y construire dans certains périmètres, à l'inadéquation des voies
de desserte prévues à titre indicatif, au manque de coordination et à
l'imprécision dans la délimitation des zones de protection de la source de La
Prairie, ainsi qu'à divers défauts dans la délimitation et la définition de la
zone de verdure et de protection et de la zone de forêt.
Dans sa séance du 4
février 1993, le Conseil communal d'Yverdon-les-Bains a adopté le plan partiel
d'affectation (PPA) no 130-571 "Derrière La Maladaire", en apportant
divers amendements à son règlement. Il a également adopté les réponses aux
oppositions formulées lors de l'enquête publique, rejetant notamment celle de
La Prairie Yverdon SA et de M. Charles Decker. Sa décision a été communiquée à
ces derniers le 26 avril 1993.
C. Le 6 mai 1993 La Prairie
Yverdon SA et Charles Decker ont adressé au Conseil d'Etat du canton de Vaud
une requête tendant au réexamen de leur opposition écartée par le conseil
communal. Ils reprenaient en substance les motifs de cette opposition, en y
ajoutant que l'art. 14 du règlement - qui prévoit que les places de parc
autorisées dans la zone du parc thermal seront revêtues d'un matériau perméable
à l'eau - contrevenait à l'art. 40 RATC. Cette requête a été instruite par le
Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, lequel
s'est vu attribuer en cours de procédure la compétence de statuer sur son sort,
en vertu d'un arrêté du 9 février 1994 modifiant notamment la loi du 4 décembre
1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) et son
règlement d'application du 19 septembre 1986 (RATC). Le 20 octobre 1994, le
département a admis partiellement la requête et renvoyé le dossier à la Commune
d'Yverdon-les-Bains pour nouvel examen et nouvelle décision dans le sens des
considérants. Il a en particulier retenu qu'avant de procéder à l'élaboration
du PPA litigieux ou simultanément à cette démarche, la commune devait prendre
les dispositions nécessaires à l'adoption d'un plan des zones de protection de
la source de La Prairie (v. art. 20 LEaux). Il a également admis les griefs
tirés de la violation de l'art. 40 RATC, ainsi que la nécessité de limiter au
strict minimum le nombre des places de stationnement. Il a en revanche rejeté
les autres arguments de La Prairie Yverdon SA et Charles Decker, en particulier
la prétendue contradiction qui résulterait de la double vocation de la parcelle
1611 (parc thermal d'une part, accès aux équipements hôteliers d'autre part).
La décision du département a été rendue sans frais ni dépens.
D. Contre cette décision,
Charles Decker et La Prairie Yverdon SA ont recouru au Tribunal administratif
le 31 octobre 1994. Ils prétendent tout d'abord avoir obtenu, par le renvoi du
dossier aux autorités communales, l'allocation de l'entier de leurs
conclusions, de sorte que le refus de leur allouer des dépens serait
arbitraire. Ils voient ensuite une violation de la loi forestière dans le fait
que le plan prévoit la création d'un secteur dans lequel un accès à la parcelle
3696 peut être aménagé au travers d'un cordon boisé, sans qu'une autorisation
de défrichement ait été délivrée. Enfin ils reprochent au PPA de ne pas fixer
"les mesures adéquates requises pour atteindre les objectifs
d'aménagement recherchés dans le respect des principes fondamentaux de
l'aménagement du territoire".
Par l'intermédiaire du
Service de l'aménagement du territoire, qui n'a pas formulé d'observations sur
le recours, le département intimé s'est référé à sa décision.
La Municipalité
d'Yverdon-les-Bains s'est pour sa part référée aux déterminations qu'elle avait
adressées au DTPAT dans le cadre de l'instruction de la requête, en exposant au
surplus que le secteur d'accès prévu en zone de forêt avait été examiné avec
l'inspecteur forestier et demeurait soumis à autorisation de défrichement.
La société immobilière
Hôtel Jules César SA, propriétaire des parcelles nos 3696, 3697 et 4378, est
intervenue dans la procédure, en déposant notamment un mémoire concluant au
rejet du recours.
Considérant en droit:
- Dans un arrêt du 7
septembre 1994 (RDAF 1995 p. 78), le tribunal de céans a admis que le Conseil
d'Etat n'avait pas outrepassé les compétences que lui conférait l'art. 36 al. 2
LAT en adoptant l'arrêté du 9 février 1994 qui a eu pour effet de déléguer au
Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ou au
Département de la justice, de la police et des affaires militaires, s'il s'agit
de plans cantonaux) la compétence de statuer sur les requêtes en réexamen
d'oppositions (selon la terminologie employée par la LATC) ou, plus
précisément, en ouvrant une voie de recours au DTPAT contre les décisions
communales sur opposition (et au DJPAM contre les décisions sur opposition du
DTPAT en matière de plans cantonaux). Cette mesure provisoire était justifiée
par la nécessité d'adapter à bref délai la procédure vaudoise en matière
d'approbation des plans d'affectation ou de mesures analogues aux exigences de
l'art. 6 § 1 CEDH, ce que la procédure législative ordinaire ne permettait en
l'occurrence pas (les projets de loi consacrant dans leur principe les
nouvelles compétences résultant de l'arrêté du 9 février 1994 ont été soumis au
Grand Conseil dans sa session de novembre 1995 et adoptés le 20 février 1996;
ils ne sont pas encore en vigueur). On renvoie pour le surplus aux considérants
de l'arrêt susmentionné.
Conformément à l'art.
4 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure
administratives (LJPA) et à l'art. 60a, al. 3, LATC introduit par l'arrêté du 9
février 1994, le recours au Tribunal administratif est donc ouvert contre la
décision du département statuant sur un recours en réexamen d'opposition à un
plan d'affectation.
- Les recourants
soutiennent que le PPA litigieux violerait le principe de la proportionnalité,
l'art. 4 LATC et l'art. 11, al. 1, 2ème phrase, RATC, dès lors qu'il ne
fixerait pas les mesures adéquates pour atteindre les objectifs d'aménagement
recherchés. Ils voient une contradiction irréductible entre l'aménagement d'un
parc thermal autour du pavillon de la source et les équipements prévus plus
spécialement dans la partie ouest de la parcelle no 1611. Au-delà de cette
argumentation juridique, ils critiquent surtout l'option prise par la commune
de ne pas affecter la parcelle no 1611 exclusivement à la création d'un parc
thermal, mais d'y permettre conjointement l'établissement de nouvelles voies
d'accès à la zone hôtelière, notamment à la parcelle no 3696, actuellement non
bâtie (v. opposition du 9 juillet 1992 et requête du 30 août 1993).
A ce dernier argument,
la commune objecte de manière convaincante que les accès existants ne sont pas
satisfaisants, notamment l'accès au motel des Bains, qui aboutit au débouché du
chemin de Floreyres sur l'avenue des Bains et compromet la régulation du trafic
dans ce secteur. Sans doute les nouvelles voies de desserte prévues
profitent-elles plus à la parcelle no 3696, propriété de la SI Jules César SA,
qu'à la société La Prairie Yverdon SA, qui dispose déjà d'un accès direct sur
l'avenue des Bains. Il ne s'ensuit pas pour autant que les nouveaux
aménagements envisagés soient dépourvus d'intérêt public : il incombe à la
commune d'équiper les zones à bâtir (v. art. 19 LAT et 49 LATC), ce qui
implique la création de voies publiques desservant les zones à équiper.
Actuellement la parcelle no 3696 ne dispose que d'un débouché dans son
extrémité sud-ouest sur la rue de la Maladaire. Comme celle-ci est une voie
secondaire desservant un quartier d'habitations, il apparaît raisonnable
d'éviter de la charger exclusivement du trafic supplémentaire, spécialement du
trafic nocturne, qu'entraînera la construction d'un complexe hôtelier sur la
parcelle no 3696, et de doter cette dernière, de même que les autres secteurs
de la zone hôtelière, d'un accès direct à l'avenue des Bains. D'un point de vue
urbanistique, l'idée de faire converger les accès des différents établissements
hôteliers sur une allée axée sur le pavillon de la source apparaît tout à fait
défendable. Elle ne viole en tout cas pas les principes invoqués dans la
requête du 6 mai 1993 (p. 3) : la parcelle no 1611, dont la partie ouest est
occupée par un champ de maïs et le reste est en friche, n'a rien d'un site
naturel à conserver (art. 3 al. 1 lit. d LAT); il est possible, comme on le
verra plus loin, d'y tracer des voies de desserte sans mettre en cause
l'obligation de ménager dans le milieu bâti de nombreuses aires de verdure et
espaces plantés d'arbres (art. 3 al. 2 lit. e LAT), obligation qui du reste ne
peut être que relative à l'échelle d'un plan partiel d'affectation; on voit mal
en quoi les équipements tels que prévus exerceraient sur le milieu naturel, la
population et l'économie des effets plus défavorables que d'autres solutions
envisageables (v. art. 3 al. 3 lit. c LAT); enfin on ne comprend pas en quoi la
commune assurerait une utilisation plus mesurée du sol (art. 1er LAT) en
renonçant aux équipements prévus, dans un secteur qui n'est manifestement pas
voué à l'agriculture. En définitive, le choix de concentrer dans la partie
ouest de la parcelle 1611 les voies d'accès aux différentes parties de la zone
hôtelière relève essentiellement de l'opportunité, et le département, en
rejetant l'opposition sur ce point, n'a manifestement pas abusé de son pouvoir
d'appréciation.
C'est également à
juste titre qu'il a jugé que les deux principales fonctions assignées à la zone
de parc thermal et d'accès aux équipements pouvaient s'harmoniser. Aucun
principe d'aménagement du territoire ne commande d'affecter exclusivement et en
totalité la parcelle no 1611 à une aire de verdure et de délassement. Au
contraire, sa partie ouest, proche de l'artère à fort trafic que constitue
l'avenue des Bains, ne s'y prête guère. Il est ainsi parfaitement possible de
consacrer le principe d'un parc public, autour duquel s'organisent les
différentes parties de la zone hôtelière, avec divers équipements destinés à
ces dernières. Conformément à l'art. 13 RPPA, les accès devront être conçus de
façon à limiter la vitesse des véhicules. Compte tenu de la taille des
établissements hôteliers qu'ils desserviront, il n'y a en outre pas lieu de
s'attendre à une circulation intense. Les craintes manifestées à cet égard par
les recourants ne sont pas fondées.
Le grief selon lequel
le plan d'affectation partiel "Derrière la Maladaire" et son règlement
ne contiendraient pas des mesures suffisantes et adéquates pour atteindre les
objectifs projetés, ne l'est pas davantage. Il s'agit d'un plan de zones, dont
le but est précisément de définir les objectifs d'aménagement et la
réglementation juridique de base du secteur. Il ne s'agit pas d'un plan
d'affectation spécial réglant dans le détail l'aménagement des parcelles en
cause. Aucun principe de droit fédéral ou cantonal n'impose en l'occurrence
l'établissement d'un plan de détail. Du point de vue de leur contenu, la LATC
ne distingue pas les plans d'affectation selon qu'il s'agisse d'un plan général
ou d'un plan partiel; elle ne leur fixe pas non plus un contenu minimum. Les
conditions qui imposeraient l'établissement d'un plan de quartier, soit d'un plan
d'affectation limité à une portion déterminée du territoire et fixant les
conditions détaillées d'urbanisme, d'implantation et de construction dans ce
périmètre (v. art. 64 LATC) ne sont pas remplies (v. art. 67 al. 2 LATC).
- Le plan litigieux figure
en bordure de la rue de la Maladaire, dans l'angle sud-est de la parcelle no
3696 et sur la parcelle no 3867 un "secteur d'accès secondaire et
d'entretien de la forêt" qui se superpose sur une trentaine de mètres
au cordon boisé (zone de forêt et zone de verdure de protection) bordant la rue
de la Maladaire. L'art. 13 al. 2 RPPA précise qu'un accès peut être aménagé au
travers de la zone de forêt dans le secteur prévu au plan et qu'il est destiné
également à l'entretien de la forêt. Les recourants contestent ces
dispositions, dans lesquelles ils voient une violation des dispositions de la
législation forestière fédérale et cantonale garantissant la conservation des
forêts. Ils reprochent au département intimé d'avoir rejeté leur opposition sur
ce point en considérant que la réalisation de l'accès secondaire prévu par le
plan nécessitait certes une autorisation de défricher, mais que celle-ci
pourrait être sollicitée ultérieurement et qu'il n'était pas indispensable
qu'elle soit formellement liée à l'adoption du plan litigieux. La municipalité
et la SI Hôtel Jules César SA partagent cette position.
Tel qu'il résulte de
la jurisprudence du Tribunal fédéral, le principe de coordination exige que,
lorsque la réalisation d'un projet est soumise à diverses dispositions entre
lesquelles existe un lien tel qu'on ne peut les mettre en oeuvre séparément et
indépendamment les unes des autres, l'application du droit soit matériellement
coordonnée (v. notamment ATF 116 Ib 57 c. 4b). Il s'impose non seulement
lorsque l'implantation ou la transformation d'une construction ou d'une
installation nécessite des décisions de plusieurs autorités, mais aussi dans
les procédures de plan d'affectation qui impliquent simultanément la délivrance
d'autorisations spéciales (v. ATF du 24 février 1995, Zbl 1995 p. 519, consid.
3). Ces principes jurisprudentiels ont d'ailleurs été consacrés par le nouvel
article 25a LAT introduit par la LF du 6 octobre 1995 (non encore en vigueur -
v. FF 1995 IV 487). En outre, l'art. 12 de la loi fédérale du 4 octobre 1991
sur les forêts (LFo) prévoit que l'insertion de forêts dans une zone
d'affectation est subordonnée à une autorisation de défricher. Cette
disposition vise précisément à assurer une coordination, aussi bien formelle
que matérielle, entre la procédure de planification et la décision de
l'autorité compétente pour autoriser le défrichement en application de l'art. 5
LFo.
En considérant que la
procédure de planification, qui autorise l'aménagement d'un accès au travers de
la zone forêt, et la procédure de défrichement pouvaient rester indépendantes,
le département intimé a méconnu le principe de coordination. Même si le plan
n'indique pas de manière tout à fait précise l'endroit et l'ampleur du
défrichement nécessaire, une décision formelle du Département de l'agriculture,
de l'industrie et du commerce aurait dû être prise, qui fixe au moins dans son
principe l'autorisation de défricher pour réaliser l'accès prévu, la surface
maximum de ce défrichement et les modalités de compensation. Le recours doit en
conséquence être admis sur ce point, et la décision attaquée réformée en ce
sens que les autorités communales d'Yverdon-les-Bains, à qui le dossier a été
renvoyé pour nouvel examen et nouvelle décision dans le sens des considérants,
soient en outre invitées à coordonner leurs décisions avec le Département de
l'agriculture, de l'industrie et du commerce, dans la mesure où elles touchent
l'aire forestière.
- Les recourants
contestent également la décision du département intimé en tant qu'elle qualifie
de partielle l'admission de leur requête et leur refuse le droit à des dépens.
Ils considèrent qu'ils ont en fait obtenu "le plein" de leurs
conclusions, du moment qu'ils demandaient l'annulation de la décision du
conseil communal adoptant le plan partiel d'affectation et écartant leur
opposition.
Ce moyen est
manifestement mal fondé. Tout d'abord la décision contestée n'a pas été
purement et simplement annulée. Le dossier a été renvoyé aux autorités
communales pour qu'elles en réexaminent certains aspects seulement. Sur ce
qu'ils qualifiaient eux-mêmes d'objection fondamentale (v. lettre du 9 juillet
1992 à la municipalité), les requérants n'ont pas obtenu gain de cause. Leur
présent recours, qui ne se limite pas à la question des frais et dépens, est d'ailleurs
là pour le confirmer. Dans les procédures complexes où, parmi de nombreux
moyens invoqués, un seul peut conduire au renvoi du dossier devant l'autorité
intimée, sans que cela remette fondamentalement en cause la décision attaquée,
le succès du recours se détermine moins en fonction des conclusions prises, que
du nombre et de l'importance des moyens reconnus bien-fondés.
Quoi qu'il en soit,
aucune disposition de la législation vaudoise ne prévoit l'allocation de dépens
à la partie qui obtient gain de cause dans la procédure de recours devant les
autorités administratives qui ne statuent pas en dernière instance cantonale. A
supposer qu'il suffise pour instituer un tel droit, le règlement fixant la
procédure de recours devant les autorités administratives inférieures, prévu à
l'art. 27 al. 3 LJPA, n'a pas encore vu le jour. D'autre part le droit à des
dépens ne découle pas directement de la Constitution fédérale, ni d'un principe
général du droit (ATF 104 Ia 9). C'est donc à juste titre que le département
intimé n'en a point alloué aux recourants.
-
Postérieurement à
l'échange d'écritures, les recourants sont intervenus à plusieurs reprises pour
signaler au tribunal que le plan des zones de protection du captage de la
Prairie était toujours en cours d'élaboration. Cet élément est toutefois sans
incidence sur la présente cause, puisque la décision attaquée renvoie de toute
manière le dossier d'adoption du plan partiel d'affectation "Derrière la
Maladaire" aux autorités communales notamment afin qu'elles assurent la
coordination avec le plan des zones de protection du captage.
-
Conformément à l'art.
55 LJPA, les frais et dépens sont en principe supportés par la ou les parties
qui succombent. En l'occurrence les recourants n'obtiennent que partiellement
gain de cause; un seul des trois moyens qu'ils invoquaient est retenu, et ils
doivent être déboutés sur leur principal argument, soit la prétendue illégalité
de la définition et de la réglementation de la zone de parc thermal et d'accès
aux équipements. Les autorités intimées, ainsi que la SI Hôtel Jules César SA,
qui concluaient - au moins implicitement pour les premières - au rejet du
recours, n'obtiennent pas non plus entièrement gain de cause. Il convient dès
lors de répartir les frais et dépens, en tenant compte du fait que lorsque la
procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou
plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant,
c'est en principe à la partie adverse déboutée, à l'exclusion de la
collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, de supporter
les frais et dépens (RDAF 1994, p. 324). Compte tenu de l'issue du recours, il
apparaît ainsi équitable de mettre l'émolument de justice, arrêté globalement à
2'000 francs, pour trois quarts à charge des recourants et pour un quart à
charge de la SI Hôtel Jules César SA. Les dépens auxquels prétendent
mutuellement ces deux adversaires et que le tribunal arrête pour chacun d'eux à
1'000 francs, peuvent leur être alloués dans la même proportion, soit 250
francs en faveur des recourants et 750 francs en faveur de la SI Hôtel Jules
César SA, montants qui se compensent partiellement.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est
partiellement admis.
II. La décision du
Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 20
octobre 1994 est réformée en ce sens que la nouvelle décision à prendre par la
Commune d'Yverdon-les-Bains, dans la mesure où elle touche l'aire forestière,
devra être coordonnée avec l'autorisation relevant du Département de
l'agriculture, de l'industrie et du commerce.
III. Un émolument
de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de Charles Decker et de
La Prairie Yverdon SA, solidairement.
IV. Un émolument de
500 (cinq cents) francs est mis à la charge de la SI Hôtel Jules César SA.
V. Charles Decker
et La Prairie Yverdon SA doivent solidairement à la SI Hôtel Jules César SA le
paiement d'un montant de 500 (cinq cents) francs à titre dépens.
fo/Lausanne, le 19 mars 1996
Le
président:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint