ac-1991-0207•Untimely challenge to building permits; no nullity for missing inquiry
ac-1991-0207Tribunale cantonale7 gen 1993Dismissed
Estratto da Omnilex
André Berdoz appealed a municipal refusal to demolish a serre and poulailler on the neighboring parcel and also raised an air-pollution complaint and a wall-encroachment issue. The court held the challenge to the 1987 and 1988 permits untimely and found that the lack of public inquiry made the permits irregular but not void, given the builder’s good faith. Because the permits remained valid, demolition could not be ordered. The air-protection issue was not yet ripe before the specialized service, and the wall dispute belonged to private law. The appeal was rejected insofar as admissible; Berdoz was ordered to pay court costs and party costs to Melli.
Art. 111 LATC; nullity of building permits issued without public inquiry; standing and timeliness of third-party challenges; an administrative authorization is void only exceptionally where the defect is grave, patent and incompatible with legal certainty. The omission of a public inquiry normally affects annulability, not nullity, where the addressee could in good faith rely on the authority’s competence and on the regularity of the permit. A third party who was not notified must act with diligence once the authorization is known or discoverable; otherwise the challenge is time-barred. Measures of air-pollution abatement require a prior decision of the competent specialized authority; private-law boundary encroachments fall outside administrative review.
canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 7 janvier 1993
sur le recours interjeté par André BERDOZ, chemin des Crêts, 1603 Grandvaux,
contre
la décision de la Municipalité de Lussery , du 29 octobre 1991.
Statuant par voie de circulation,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Poltier, président
P. Blondel, assesseur
A. Chauvy, assesseur
Greffière : M.-C. Etégny, sbt.
constate en fait :
A. André Berdoz est propriétaire de la parcelle no 13 du cadastre de la Commune de Lussery. Un bâtiment d'habitation est édifié sur ce bien-fonds qui jouxte la parcelle voisine 19, propriété de Fernando Melli. Ces deux terrains ont été classés en zone du village par le plan d'affectation communal, légalisé le 22 octobre 1980; selon l'art. 9 du règlement annexé au plan (RPE), cette zone est destinée principalement à l'habitation et aux bâtiments d'exploitation agricole.
B. Par lettre du 18 juillet 1991, André Berdoz a demandé à la Municipalité de Lussery (ci-après la municipalité) de faire démolir deux constructions de type "bidon-ville" (une serre et un poulailler) érigées sur la parcelle 19; il a aussi demandé à ce que le mur empiétant sur sa propriété soit reconstruit en respectant la limite séparant les deux fonds.
Le 29 octobre 1991, la municipalité a répondu que les constructions en cause étaient de minime importance, qu'elles avaient été érigées depuis de longues années et qu'elles existaient avant que lui-même ne soit propriétaire voisin. Il n'était pas dans son intention de faire démolir ces constructions. Quant à la question du mur, elle a suggéré à André Berdoz de s'adresser directement à Fernando Melli ou, à défaut, au juge de paix.
C. André Berdoz a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif par acte du 8 novembre 1991. Les constructions litigieuses dérogeraient à l'art. 86 LATC et ne respecteraient pas les distances réglementaires. En outre, le type de chauffage utilisé contreviendrait aux dispositions fédérales en matière de protection de l'air.
La municipalité s'est déterminée sur le recours : sa lettre du 29 octobre 1991 ne constituerait pas une décision et le recours d'André Berdoz serait irrecevable.
Fernando Melli a déposé ses observations le 13 décembre 1991. La municipalité l'a autorisé, le 4 juin 1987, à installer la serre puis, le 16 juillet 1988, à construire un poulailler. Jusqu'à l'intervention du recourant, ces objets n'auraient jamais donné lieu à des plaintes. Le chauffage serait au bois. Il conclut, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours.
Dans le délai imparti à cet effet, le recourant a versé le montant de fr. 1'000.-- à titre d'avance de frais.
Considère en droit :
a) Il résulte de cette circonstance que ces projets n'ont pas été portés à la connaissance des tiers avant leur réalisation et que les décisions précitées n'ont été notifiées qu'à l'intimé. Se pose dès lors en premier lieu la question de la recevabilité du recours en tant qu'il est dirigé contre les décisions des 4 juin 1987 et 16 juillet 1988.
La jurisprudence de l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de constructions a précisé que les tiers intéressés ne pouvaient se pourvoir indéfiniment auprès de l'autorité pour le motif qu'ils n'ont pas reçu communication de la décision attaquée; le tiers qui entend mettre en cause un état de fait prétendument irrégulier doit agir avec diligence et inviter dès que possible la municipalité à se prononcer ou, à défaut, saisir l'autorité de recours. Il a été notamment jugé que le tiers intéressé doit agir dans un délai courant dès le moment où il a connu ou aurait pu connaître l'autorisation municipale accordée sans enquête, s'il avait été diligent (cf. RDAF 1978 p. 121-122). Si les voisins du constructeur avaient voulu s'opposer aux constructions litigieuses, ils auraient dû le faire à bref délai dès la réalisation de la serre et du poulailler. Tel n'a pas été le cas. Pour sa part, le recourant a acquis son bien-fonds par la suite et il n'est intervenu qu'en juillet 1991 auprès de la municipalité. Au vu de ce qui précède, le recourant est manifestement à tard pour contester des décisions des 4 juin 1987 et 16 juillet 1988. Le recours est donc irrecevable parce que tardif en tant qu'il est dirigé contre ces décisions.
b) Les autorisations délivrées pour la construction d'une serre et d'un poulailler sont donc entrées en force. La démolition de ces constructions pourrait néanmoins entrer en considération si ces décisions devaient être considérées comme radicalement nulles et qu'une autorisation de construire, en outre, ne puisse être délivrée a posteriori.
Aux termes de l'art. 111 de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC), seuls les travaux qui n'apportent pas de changement notable à l'aspect du sol et du bâtiment ou à sa destination et qui ne sont pas de nature à porter atteinte à l'environnement ou à influer sur la nature ou le volume des eaux à traiter peuvent être dispensés de l'enquête publique.
En l'espèce, la serre et le poulailler édifiés par Fernando Melli apportent un changement notable à l'aspect du sol et auraient dû faire l'objet d'une enquête publique (pour un exemple analogue v. RDAF 1975, p. 141). Tel n'a pas été le cas. Les autorisations délivrées par la municipalité sont donc entachées d'un vice de procédure. La question est dès lors de savoir si le défaut d'enquête constitue un motif permettant de constater la nullité des décisions en cause ou s'il s'agit d'un vice qui entraîne seulement leur annulabilité, et qui doit être invoqué par conséquent durant le délai de recours.
Les actes administratifs bénéficient d'une présomption de validité; ainsi un acte administratif ne sera nul que dans des cas exceptionnels. Il en va ainsi notamment quand les trois conditions suivantes sont réunies cumulativement: le vice est grave; il doit être patent ou pour le moins facilement reconnaissable; enfin l'admission de la nullité ne doit pas porter atteinte d'une manière intolérable à la sécurité juridique ou aux intérêts du citoyen confiant dans la validité d'une décision (ATF 99 1a 135 cons. 4a; v. aussi, sur l'ensemble de la question, Pierre Moor, Droit administratif, II p. 201 ss). Il peut en aller ainsi lorsque la procédure touchant la formation de l'acte est incorrecte sur un point essentiel. L'omission d'ouvrir une procédure d'enquête et d'opposition avant la délivrance d'une autorisation de construire est, en règle générale, un motif de nullité. Tel n'est toutefois pas le cas lorsque l'administré concerné pouvait considérer de bonne foi que l'autorité avait accompli les démarches requises ( RDAF 1973 p. 411; 1975 p. 39; ATF 99 1a 135; ZBl. 1980, 29).
En l'espèce, s'il est évident pour l'homme de métier qu'une mise à l'enquête s'imposait, il n'en allait pas nécessairement de même pour l'administré moyen requérant l'autorisation de construire un ouvrage de dimensions modestes. Selon toute vraisemblance, Fernando Melli n'a pas fait appel à un architecte. Les exigences applicables en la matière semblent avoir échappé à la municipalité à qui il incombe au premier chef d'informer ses administrés sur les formalités nécessaires. Cependant, le constructeur a requis l'autorisation de la municipalité pour les deux constructions, et il est parti de l'idée que les décisions du 4 juin 1987 et du 16 juillet 1988 constituaient des autorisations conformes aux exigences requises. Il a donc construit la serre et le poulailler, en toute bonne foi. Le vice entachant les décisions de la municipalité n'est pas d'une gravité telle que les autorisations de construire doivent être considérées comme nulles.
c) Dans la mesure où les décisions des 4 juin 1987 et 16 juillet 1988 sont entrées en force et qu'elles ne peuvent être considérées comme nulles, la municipalité ne pouvait ordonner la démolition des constructions qui ont été réalisées au bénéfice de ces autorisations. Dès lors, le refus d'ordonner la démolition demandée était justifié et le tribunal, pour autant qu'il s'agisse d'une décision, ne peut que le confirmer.
Force est de constater que le service précité n'a rendu aucune décision en l'espèce, de sorte que le tribunal ne peut se saisir de ce problème. Au demeurant, la démarche du recourant s'apparente ici plus à une dénonciation qu'à un recours; il appartiendra au recourant ou à la municipalité de la transmettre au Service de lutte contre les nuisances.
Quant à la question du mur empiétant sur le fonds du recourant, elle relève du droit privé (art. 674 CCS).
a) Vu l'issue du recours et conformément à l'art. 55 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives, il y a lieu de mettre un émolument de justice à la charge du recourant.
Le propriétaire intimé, Fernando Melli, qui a participé à la procédure par l'intermédiaire de l'assurance de protection juridique Fortuna, a requis l'allocation de dépens. Jusqu'ici, le tribunal écartait de telles conclusions lorsque l'intéressé était représenté en procédure, non pas par un mandataire professionnel, avocat ou agent d'affaires breveté, mais par une telle assurance. Dans un arrêt récent, rendu il est vrai en matière civile, le Tribunal fédéral a néanmoins jugé qu'il était arbitraire de priver une partie d'une telle indemnité du seul fait qu'elle est au bénéfice d'une assurance de protection juridique (ATF 117 I a 295). Il a considéré en effet que l'assuré cherche, en concluant un tel contrat, à obtenir une couverture pour le risque pécuniaire qui pourrait le frapper lui-même, en cas de contentieux, et non ses parties adverses. Et le Tribunal fédéral de relever également que la situation ne diffère nullement, dans un tel cas, de l'hypothèse dans laquelle d'autres tiers, assurance responsabilité civile, syndicat, (pour un exemple, dans lequel le syndicat avait, il est vrai, mandaté un avocat, v. ATF 108 v 270 c. 2) association notamment, prennent en charge les frais de procès. De même, l'octroi de l'assistance judiciaire n'exclut nullement l'allocation de dépens.
Il convient en conséquence d'admettre le principe de l'octroi de dépens à des parties représentées par une assurance de protection juridique. On tiendra compte, pour en fixer le montant, du fait que la Fortuna a agi par le canal d'un de ses employés. Fernando Melli obtenant gain de cause a droit en l'espèce à des dépens (art. 55 LJPA); ceux-ci peuvent être fixés en l'espèce, au vu des prestations effectuées à Fr. 250.--.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II. Un émolument de Fr.1'000.-- (mille francs) est mis à la charge du recourant, André Berdoz.
III. Le recourant André Berdoz doit à Fernando Melli une somme de Fr. 250.-- (deux cent cinquante francs) à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 7 janvier 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Estratto da Omnilex
Whether the appeal against the 1987 and 1988 building permits was timely
The appeal was late because the permits had been issued years earlier without public notice and the appellant, as a later-acquiring neighbor, failed to act with diligence.
A third party must challenge such authorizations promptly after becoming aware, or when he should have become aware, of them. The appellant waited until 1991.
Whether the absence of public inquiry rendered the building permits null
The permits were irregular but not void; the defect did not reach the exceptional threshold for nullity because the builder acted in good faith and a layperson could reasonably believe the permits were proper.
Nullity requires a grave, patent defect and no intolerable harm to legal certainty. The lack of inquiry is generally a nullity ground, but not when good-faith reliance is plausible.
Whether the municipality had to order demolition of the serre and poulailler
No. Since the permits remained valid and were not null, demolition could not be ordered.
A demolition order is unavailable for works lawfully authorized by permits that are in force.
Whether alleged violations of air-protection rules could be examined in this appeal
No; the competent nuisance-control service had not issued a decision, so the court could not decide the matter.
The complaint was in substance a denunciation requiring prior administrative action by the specialized service.
Whether the wall encroachment claim belonged to public planning law
No; it is a matter of private law.
The encroachment dispute falls under the Civil Code, not the court's planning review.
Allocation of court costs and party costs
Costs were imposed on the appellant, and the successful interested party was awarded party costs despite being represented by legal-protection insurance.
The court followed the view that legal-protection insurance does not bar an award of costs; the amount was fixed in light of the limited work performed.
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