ac-1990-7342•Refusal of building permit upheld for aesthetic reasons
ac-1990-7342Tribunale cantonale28 gen 1993Dismissed
Estratto da Omnilex
Mario Granelli and Franco Salzano challenged the Municipality of Orbe's refusal to authorize the transformation and raising of a small building in the old town. The Tribunal administratif held that, although the appeal was initially unmotivated, it would be contrary to good faith to declare it inadmissible because the case had proceeded normally. On the merits, the court found that the municipality had not abused its broad discretion under the aesthetic provisions: the building was already visually awkward, and the proposed additional storey would aggravate the discordance in a sensitive historic area. The appeal was dismissed, and costs were imposed on the appellants.
Art. 86 LATC; aesthetic control of construction projects and judicial review of municipal discretion. Municipal authorities enjoy a broad margin of appreciation in assessing the architectural integration of buildings and the protection of the character of a site, locality, quarter or street. The cantonal court reviews only abuse of discretion. Where a project would aggravate an already discordant and disproportionate structure in a sensitive historic setting, refusal of the permit is not arbitrary, even if other questions concerning the legal status of the nonconforming building remain open (consid. 3). A procedural defect in the initial appeal cannot justify non-entry when the authority has nonetheless opened and continued the proceedings in a manner creating reliance protected by good faith (consid. 1).
canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 28 janvier 1993
sur le recours interjeté par Mario GRANELLI et Franco SALZANO , représentés par l'avocat Etienne Laffely, à Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité d'Orbe , du 24 octobre 1990, leur refusant l'autorisation de transformer et de surélever un bâtiment existant.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Brandt, juge
P. Blondel, assesseur
J. Widmer, assesseur
Greffier : M. J.-C. Weill
constate en fait :
A. Mario Granelli et Franco Salzano sont propriétaires, en société simple, de la parcelle no 487 du cadastre d'Orbe. Ce bien-fonds de 36 mètres carrés est entièrement occupé par un bâtiment de trois niveaux flanqué à l'est d'un appentis implanté sur la propriété voisine; anciennement voué à l'habitation, l'ouvrage est aujourd'hui désaffecté pour cause d'insalubrité. La parcelle no 487 est bordée à l'ouest par la rue Ste-Claire et au nord par la ruelle Ste-Claire; à l'est et au sud, il jouxte une cour d'école.
B. Les lieux font partie de la zone de la vieille ville, que régissent plus particulièrement les art. 6 et ss du règlement sur le plan général d'affectation et sur les constructions (RPAC), adopté par le Conseil communal le 29 mars 1990 et approuvé par le Conseil d'Etat le 1er juin 1990.
Un plan d'aménagement du centre, adopté par le Conseil communal le 26 avril 1979 et ratifié par le Conseil d'Etat le 1er août 1979, a notamment institué de nouvelles limites des constructions. Le bâtiment en cause s'implante entièrement au-delà des limites fixées; il est teinté en rose sur ce plan.
C. Le 7 septembre 1990, Mario Granelli et Franco Salzano ont requis de la municipalité l'autorisation de transformer et de surélever le bâtiment existant. En substance, il s'agirait de vouer chacun des trois niveaux à un studio. Ces travaux postuleraient notamment la prolongation verticale des façades où, à l'ouest, on modifierait les percements; et la surélévation de la toiture, dont le faîte se verrait rehaussé de 1,05 mètre.
Ouverte du 28 septembre au 17 octobre, l'enquête publique a suscité l'intervention collective de "quelques habitants du centre ville" et l'opposition de M. Philippe Chenevart, propriétaire immédiatement voisin. Lors de sa séance du 23 octobre, la municipalité a refusé le permis de construire sollicité, ce dont elle a informé Mario Granelli et Franco Salzano par pli du 24 octobre : elle invoquait notamment les dispositions régissant l'esthétique des constructions.
D. C'est contre cette décision que, par acte non motivé du 5 novembre 1990 complété par un mémoire du 4 décembre, Mario Granelli et Franco Salzano ont recouru auprès de la Commission cantonale de recours en matière de constructions: ils concluent à l'octroi du permis de construire sollicité. Dans le délai imparti à cet effet, les recourants ont versé un montant de Fr. 800.-- à titre d'avance de frais.
Le 25 novembre, Philippe Chenevart a complété et confirmé son opposition du 8 octobre. La municipalité a procédé le 4 décembre, proposant avec suite de frais et dépens l'irrecevabilité du pourvoi, subsidiairement son rejet.
A la demande des parties, l'instruction de la cause a été suspendue dès le 20 mars 1991. Le dossier a ensuite été transmis au Tribunal administratif, en application de l'art. 62 al. 1 LJPA. L'instruction de la cause a été reprise le 14 janvier 1992, les pourparlers transactionnels entre recourants et municipalité ayant échoué.
Le Tribunal administratif a tenu séance le 26 août. Etaient présents les recourants assistés de l'avocat Laffely, un représentant de la municipalité assisté de l'avocat Ballenegger ainsi que l'opposant Chenevart. Le tribunal a procédé à une visite des lieux.
Le dispositif de l'arrêt rendu a été notifié aux parties le 16 novembre.
Considère en droit :
Nonobstant cette informalité, l'instruction s'est toutefois ouverte puis poursuivie normalement. Dans ces conditions, il serait manifestement contraire au principe de la protection de la bonne foi de déclarer aujourd'hui le pourvoi irrecevable faute de motivation : le tribunal entrera donc en matière sur le fond du litige.
a) Le bâtiment s'implante entièrement au-delà des limites de construction découlant du plan du 1er août 1979. L'ouvrage est toutefois teinté en rose sur ce plan: à lire la légende, il pourrait donc être transformé, ou subir certaines modifications ou reconstructions à la condition de respecter le caractère architectural de la localité. D'une manière générale, les bâtiments frappés d'une limite des constructions sont aujourd'hui soumis à l'art. 82 LATC, dont la lettre c prohibe toute reconstruction empiétant sur une limite des constructions. On peut donc sérieusement se demander si la légende du plan de 1979 n'est pas contraire à l'actuel droit cantonal en tant que - fût-ce à certaines conditions - elle admet des reconstructions en pareil cas.
b) L'art. 66 RPAC prévoit que les constructions existantes non frappées par une limite des constructions peuvent être transformées ou agrandies; se fondant sur une interprétation a contrario de la disposition précitée, la municipalité soutient qu'un bâtiment touché par une telle limite ne peut donc pas être agrandi. Mais ce point de vue ne résiste pas un instant à l'examen.
Pour la raison déjà que, en droit communal, le plan de 1979 constitue manifestement une lex specialis par rapport à la réglementation générale, qui ne l'a pas abrogé : or, si comme on l'a vu la reconstruction d'un bâtiment teinté en rose violerait sans doute le droit cantonal, son agrandissement serait en revanche conforme dans son principe à l'art. 80 LATC - auquel renvoie l'art. 82 LATC - pour autant bien sûr que les conditions d'application en soient remplies. D'autre part, suivre la thèse de la municipalité reviendrait à admettre que les bâtiments empiétant sur une limite des constructions soient soumis à un régime plus sévère que celui institué par les art. 80 et 82 LATC; or il est douteux que, à défaut d'une base légale claire dont la LATC ne contient nulle trace, une réglementation communale puisse être plus restrictive en cette matière que le droit cantonal (voir notamment R. Didisheim, Le statut des ouvrages non réglementaires en droit vaudois, particulièrement dans les zones à bâtir, RDAF 1987, p. 389 et ss, spéc. p. 397, 398).
c) Mais, on le répète, le projet doit être condamné pour un autre motif. Aussi ces quelques questions souffrent de demeurer ouvertes, comme d'ailleurs d'autres encore - également liées au statut juridique de l'ouvrage - telles que celle de l'aggravation de l'atteinte à la réglementation en vigueur, ou encore celle de l'exigence d'une mention de précarité.
a) Le siège de la matière se trouve à l'art. 86 LATC, selon lequel les constructions doivent présenter un aspect architectural satisfaisant et s'intégrer à l'environnement (al. 1er); et qui dispose que la municipalité doit refuser le permis pour les constructions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle. La municipalité invoque également l'art. 65 RPAC, qui l'habilite à prendre toutes mesures pour éviter l'enlaidissement du territoire communal. Enfin, on l'a vu, les bâtiments teintés en rose sur le plan de 1979 ne peuvent être modifiés que si le caractère architectural de la localité est respecté; cette dernière prescription va donc au-delà de la simple clause générale contenue à l'art. 65 RPAC.
Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, c'est aux autorités municipales qu'il appartient, au premier chef, de veiller à l'aspect architectural des constructions; elles disposent à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (voir notamment ATF 115 Ia 370, consid.3, 115 Ia 363, consid.2c; 115 Ia 114, consid. 3d; ATF 101 Ia 213, consid. 6a, RDAF 1987, 155; voir aussi Droit vaudois de la construction, op. cit., note 3 ad art. 86 LATC). Seul pourrait donc être censuré par le Tribunal administratif un abus de cette liberté d'appréciation (voir art. 36 lit. a LJPA). Le fait que s'applique une disposition particulière en matière d'esthétique dans le cas particulier n'implique pas un pouvoir d'examen plus large de la part du Tribunal administratif. La notion de "caractère architectural de la localité" est une notion juridique indéterminée que les autorités communales sont mieux à même de définir que l'autorité cantonale, s'agissant de droit communal autonome. Tout au plus peut-on rappeler que, pour juger de ces notions, il convient de se rapporter à des conceptions suffisamment répandues et universellement valables, de manière que le poids de la subjectivité, inévitable en toute appréciation, n'influe que dans les limites de principes éprouvés et par référence à des notions communément admises. La question qui se pose est donc de savoir si, dans le cas particulier, la municipalité a fait une saine application des dispositions précitées.
b) Légèrement détaché du front des constructions puisque bordé par deux voies publiques et par un préau d'école, le bâtiment en cause frappe immédiatement par ses proportions particulièrement insolites et inélégantes : il mesure en effet environ 8 mètres en longueur sur 4,5 mètres en largeur, pour une hauteur au faîte de l'ordre de 8 mètres. C'est dire que, aujourd'hui déjà, sa volumétrie ne passe pas inaperçue, tant s'en faut. Or, la municipalité et l'opposant le relèvent à juste titre, la réalisation du projet ne ferait qu'aggraver cette situation : une surélévation de plus de 1 mètre, sans extension aucune en plan, accentuerait encore l'impression de déséquilibre de façon sensible, et conduirait à un résultat véritablement choquant. Ce d'autant que, comme aujourd'hui, la façade est et le pignon sud resteraient aveugles alors même que, en raison du plan de 1979, il ne serait pas nécessaire ici de ménager les murs d'attente normalement exigés dans l'ordre contigu (voir art. 8 RPAC).
A cela s'ajoute que, pris dans son ensemble, le quartier considéré - tout proche du centre ville qui, par définition, constitue toujours un secteur particulièrement sensible - présente une certaine homogénéité à laquelle le bâtiment existant porte indiscutablement atteinte, en raison surtout de sa silhouette inhabituellement disgracieuse : autoriser la réalisation du projet reviendrait donc à mettre davantage encore ce hiatus en évidence. Soit encore dit par surabondance, la section monuments historiques et archéologie du DTPAT, interpellée, a émis l'avis que, dans l'optique de l'inventaire fédéral des sites construits d'importance nationale à protéger en Suisse (RS 541.12) actuellement en cours d'établissement pour le district, le site d'Orbe serait vraisemblablement "identifié comme une petite ville d'importance nationale".
c) Force est ainsi de constater que, en refusant le permis de construire sollicité au nom des dispositions régissant l'esthétique des constructions, la municipalité n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation. Cette conclusion suffit, à elle seule, à rejeter le recours.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté.
II. Un émolument de justice de Fr. 1'000.-- (mille francs) est mis à la charge des recourants Mario Granelli et Franco Salzano, solidairement entre eux.
III. Une somme de Fr. 1'000.-- (mille francs) est allouée à la Commune d'Orbe à titre de dépens à la charge des recourants Mario Granelli et Franco Salzano, solidairement entre eux.
mpw/Lausanne, le 28 janvier 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Estratto da Omnilex
Whether the appeal had to be declared inadmissible because it was initially unmotivated.
No; despite the formal defect, the court entered into the merits because the proceedings had opened and continued normally, so refusing review would violate good faith.
The initial appeal lacked reasons within the statutory deadline, but the authority nevertheless proceeded with the case and the parties fully litigated it afterward.
Whether the refusal of the building permit for aesthetic reasons was unlawful or an abuse of discretion.
No; the municipality did not abuse its broad discretion in finding that the project would worsen the building's already awkward proportions and disturb the character of the surrounding old-town area.
Municipal authorities have primary responsibility for aesthetic assessment and a wide margin of appreciation; on the facts, the existing building was already visually discordant, and a further upward extension without plan enlargement would create an even more shocking result.
Costs of the appeal proceedings.
The appellants must pay the court fee and the respondent's party costs, jointly and severally.
As the appeal failed, costs follow the outcome under the applicable procedural law.
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