Présidence de M. S A U T E R E L , président
Juges:MM. Creux et Colombini
Greffier :M. Elsig
Art. 9, 26 al. 2, 29 al. 2 Cst. ; 116 LE ; 166 al. 2 CDPJ ; 410 al. 3,
458 al. 2 CPC-VD
La Chambre des recours du Tribunal cantonal est saisie de
l’appel interjeté par R.________ SA, à Penthaz, demanderesse, contre le
jugement rendu le 2 novembre 2011 par le Tribunal d’expropriation de
l’arrondissement de La Côte dans la cause divisant l’appelante d’avec
ETAT DE VAUD, à Lausanne, défendeur.
Délibérant à huis clos, la cour voit :
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4 -
La demanderesse a fait opposition au PAC V le 23 novembre
1995, opposition levée par décision du 28 août 1997 du Département des
travaux publics, de l’aménagement et des transports. La demanderesse a
recouru contre cette décision le 8 septembre 1997 devant le Département
de la justice, de la police et des affaires militaires.
Aux mois de janvier 1997 et juillet 1998, l’Institut
d’aménagement des terres et des eaux (ci-après : IATE) de l’Ecole
polytechnique fédérale de Lausanne (ci-après : EPFL) a procédé à une
étude des dangers liés aux inondations et à l’érosion dans le bassin
versant de la Venoge. Il ressort d’une synthèse des rapports techniques de
cette étude que l’intégralité de la parcelle litigieuse présente un niveau de
danger moyen d’inondations. Les témoins ont fait des déclarations
divergentes quant au nombre d’inondations subies par la parcelle
litigieuse, la demanderesse en admettant une en 2002. L’expert David
Consuegra, ingénieur civil, commis en cours de procédure, a constaté en
substance, dans son rapport du 17 novembre 2009, que, pour une crue de
temps de retour de trente ans, la parcelle litigieuse n’était pas inondée, et
que pour une crue de temps de retour de cent ans elle n’était inondée
qu’avec un niveau d’intensité vraisemblablement faible. L’expert a indiqué
qu’on ne pouvait exclure une intensité moyenne si l’on ajoutait à la crue
l’obstruction du pont en amont de la parcelle de la société D.________, qui
apparaissait fort probable, et des chutes d’arbres plantés dans les berges
de la Venoge en face de la parcelle litigieuse. En cas de crue extrême, les
conclusions en matière de potentiel d’inondation et de niveau d’intensité
restaient comparables à celles émises pour un temps de retour de cent
ans.
Dans un complément d’analyse et d’information du 11 janvier
2011, l’expert a précisé que pour une crue de temps de retour de trente
ans, seule une petite fraction de la parcelle litigieuse, en aval, serait
submergée avec des hauteurs de l’ordre de 0,40 m et des vitesses
avoisinant les 0,2 m/s, cette intensité pouvant être considérée comme
faible. Pour une crue d’un temps de retour de cent ans, il faudrait compter
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5 -
avec des profondeurs de submersion pouvant atteindre les 0,76 m et des
vitesses maximales de l’ordre de 0,28 m/s. La plus grande partie de la
surface serait toutefois couverte par des intensités faibles avec des
profondeurs et des vitesses ne dépassant pas respectivement 0,35 m et
0,25 m/s. En cas d’obstruction du lit de la Venoge par des arbres, il fallait
s’attendre à des profondeurs d’écoulement de 0,5 m et à des vitesses
d’environ 0,5 m/s pour une crue de temps de retour de trente ans, ce qui
correspondait à une intensité moyenne. En ce qui concerne le risque
d’érosion, l’expert en se fondant sur les travaux de l’IATE a relevé qu’en
1998 la parcelle litigieuse n’était pas directement concernée par ce risque,
à l’exception d’une petite partie à l’aval à proximité de l’enrochement qui
protège les voies CFF, problème qui, selon l’expert, serait résolu par les
dernières interventions annoncées par le défendeur à la demanderesse
dans un courrier du 1
er
avril 2008.
Sollicité pour tirer les conséquences de la collocation de la
parcelle litigieuse en zone de risque de degré moyen, l’expert Consuegra a
indiqué que la production d’enrobés bitumineux n’était pas incompatible
avec le régime des inondations. Il ne serait en effet pas difficile
d’organiser un plan d’alerte pour mettre les personnes travaillant sur le
site à l’abri et de prendre des mesures de sécurisation des installations de
façon à assurer leur stabilité. Les coûts liés à la mise en place de ces
mesures seraient vraisemblablement minimes et ne seraient pas de
nature à dévaluer le terrain. En cas de changement d’utilisation de la
parcelle et de nouvelles constructions, un projet de protection contre les
inondations devrait inévitablement être présenté. Un confinement de
l’installation par la construction de digues ne semblait pas adéquat pour
l’expert, puisque celles-ci contribueraient à augmenter les risques de
crues plus à l’aval. Le remblayage ne pourrait lui-même s’effectuer sur la
totalité de la surface de la parcelle, cela risquant également de transférer
les inondations vers l’aval. Compte tenu de la topographie du terrain,
l’expert jugeait envisageable de remblayer la partie qui se trouve le plus
en hauteur, sur une surface de l’ordre de 4'000 m
2
. La hauteur du remblai
serait de l’ordre de 1 m et son coût estimé entre 70'000 fr et 230'000 fr.,
étant précisé qu’un enrochement serait nécessaire en bas du remblai à
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6 -
des fins de protection contre l’érosion. L’expert a estimé le surcoût lié aux
mesures de protection contre les inondations entre 5 fr. et 17 fr. le mètre
carré.
La demanderesse a cessé en 1997 toute production d’enrobé
bitumineux sur la parcelle litigieuse en raison de l’investissement de
200'000 fr. exigé par la CNA pour la mise en conformité des installations et
de l’incertitude quant au classement de la parcelle dans le cadre du PAC V.
Le témoin S.________ a indiqué que, depuis 1997, la
demanderesse et les représentants du défendeur s’étaient rencontrés à
plusieurs reprises au sujet de l’affectation de la parcelle litigieuse, avec
des périodes de négociations plus au moins intenses.
Par décision du 11 août 1999, le Département des institutions
et des relations extérieures (ci-après : DIRE), succédant au Département
de justice, de la police et des affaires militaires, a admis le recours de la
demanderesse du 8 septembre 1997, annulé la décision du 28 août 1997
et renvoyé la cause au DINF pour nouvelle décision. Il a reconnu que la
parcelle litigieuse nécessitait une protection spéciale compte tenu de
l’existence d’une zone alluviale d’importance et du risque élevé
d’inondations. Il a relevé que les mesures d’affectation du PAC V
concernant cette parcelle étaient incohérentes puisque le secteur le plus
éloigné du cours d’eau, classé en zone de verdure, était mieux protégé
que celui le plus proche de la rivière, colloqué en zone constructible.
Lors d’une entrevue entre les parties du 11 juillet 2001, le
Service de l’aménagement du territoire (ci-après SAT) a proposé à la
demanderesse de négocier en vue de l’acquisition par le défendeur de la
parcelle en cause. Par courrier du 31 juillet 2001, la demanderesse a
répondu qu’elle souhaitait poursuivre l’exploitation de son centre
d’enrobage pour béton bitumineux sur la parcelle litigieuse, tout en ayant
pris note de la suggestion du défendeur d’échanger cette parcelle. Elle a
proposé un échange contre un terrain de 14'000 m
2
sis en zone
industrielle. Le procès-verbal du conseil d’administration de la
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demanderesse du 11 octobre 2001 mentionne qu’une recherche étendue
de terrains dans la région lausannoise a été effectuée par l’envoi de
soixante lettres, qu’il y a eu quarante-cinq réponses, dont dix positives.
Toutefois, selon le témoin B.________, les sites proposés étaient souvent
trop petits pour y installer une centrale d’enrobage.
Du 3 mai au 3 juin 2002, le DINF a mis à l’enquête publique
une modification du PAC V et de son règlement prévoyant de classer
l’entier de la parcelle litigieuse en zone protégée. La demanderesse a
formé opposition à cette modification le 3 juin 2002, opposition levée par
décision du DINF du 6 mai 2003, justifiant le classement de l’entier de la
parcelle en zone protégée par le risque d’inondations. La demanderesse a
recouru auprès du DIRE le 19 mai 2003 contre cette décision en concluant
à ce que la parcelle litigieuse soit classée en zone constructible à
prescriptions spéciales.
L’art. 11 du règlement du plan de protection de la Venoge,
approuvé le 18 août 1997 et modifié le 6 mai 2003, a la teneur suivante :
« Art. 11.- Conservation des couloirs
Les couloirs de la Venoge et du Veyron sont protégés globalement.
Ils comprennent des zones de libre évolution du cours d’eau à l’intérieur
desquelles aucune intervention n’est en principe réalisée. Sont réservés la
articles 26 et 27.
Les constructions existantes dûment autorisées doivent être protégées contre
l’érosion »
L’art. 12 dudit règlement prévoit ce qui suit :
« Art. 12.- Ouvrages de protection contre l’érosion et canalisations
De nouveaux ouvrages de protection et de lutte contre l’érosion peuvent être
autorisés lorsque des personnes ou des biens importants sont mis en danger. Ils
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8 -
ne doivent pas porter atteinte aux fonctions naturelles des rives et de leurs
abords. Exceptionnellement, des enrochements peuvent être autorisés.
(...) »
L’art. 26 al. 2 dudit règlement contient le libellé suivant :
« Art.- 26.- Constructions à l’intérieur du périmètre des couloirs de la
Venoge et du Veyron
(...)
Les travaux de rénovation et de transformation ainsi que les travaux de
reconstruction des bâtiments existants en cas de destruction accidentelle totale
datant de moins de cinq ans, peuvent être autorisés hors de la zone à bâtir, s’ils
sont compatibles avec les objectifs de protection définis à l’article premier. »
Par courrier du 10 juillet 2003, le Service immobilier et
logistique (ci-après : SIL) du défendeur a proposé à la demanderesse
d’acquérir la parcelle litigieuse au prix de 380'000 francs. Ce prix a été
calculé en fonction du risque de contamination du sol, bien que la parcelle
eût été radiée de l’inventaire des sites pollués, en comptant les
installations à valeur nulle, vu l’inscription d’une mention de précarité, en
prenant la valeur d’usage de la zone de verdure et en évaluant la valeur
de la zone industrielle en fonction des critères de situation d’accès. Ainsi,
le défendeur optait pour la valeur vénale de la parcelle, plutôt que la
valeur de remplacement.
Le 2 février 2004, la demanderesse a sollicité du Conseiller
d’Etat responsable du département concerné que les négociations se
poursuivent en vue de trouver une solution pour la parcelle litigieuse et
l’exploitation de la station d’enrobage. Le Conseiller d’Etat a répondu le 27
février 2004 que l’expertise sur laquelle s’était fondée le SIL liait les
autorités et que la proposition faite par celui-ci ne pourrait être revue
sensiblement à la hausse. En outre, il lui paraissait essentiel d’attendre
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9 -
l’issue du recours devant le DIRE avant de rechercher une solution et de
poursuivre la discussion.
Par décision du 24 octobre 2005, le DIRE a rejeté le recours de
la demanderesse interjeté le 19 mai 2003. Il a considéré qu’il n’y avait pas
d’inégalité de traitement dans la distinction entre la parcelle litigieuse et
celles occupées par D.________ et la station d’épuration. Il a relevé que la
parcelle en cause était bordée à l’est par une zone alluviale d’importance
nationale justifiant son classement dans son intégralité en zone de
protection 2 et que le maintien des installations qui s’y trouvaient
nécessiteraient d’important travaux d’enrochement, prohibés par le PAC
V.
La demanderesse a recouru le 14 novembre 2005 contre cette
décision devant le Tribunal administratif du Canton de Vaud en concluant
à sa réforme en ce sens que l’intégralité de la parcelle litigieuse est
classée en zone à bâtir à prescriptions spéciales. Cette autorité a, par
arrêt du 6 novembre 2006, rejeté le recours (I) et confirmé la décision du
DIRE du 24 octobre 2005 (II). Elle a approuvé la décision du défendeur
prévoyant pour la parcelle en cause une zone protégée dépassant
largement la limite de 30 m de chaque côté de la rivière en raison de la
présence d’une zone alluviale d’importance nationale et d’un risque non
négligeable d’inondations. Elle a ainsi considéré que la collocation de
l’entier de la parcelle litigieuse répondait à un intérêt public relevant à la
fois de la protection de la nature au sens large et d’impératifs de police
des eaux, que celle-ci était apte à atteindre ce but et qu’elle était
proportionnée, faute de préjudice excessif subi par la demanderesse. Elle
a rejeté le grief d’inégalité de traitement avec les parcelles sises au nord,
les installations placées sur ces parcelles poursuivant un but d’intérêt
public, la parcelle accueillant la station d’épuration ne jouxtant pas une
zone alluviale d’importance nationale et celle sur laquelle étaient bâties
les installations de D.________ étant parallèle au cours d’eau alors que la
parcelle litigieuse se situait à l’extérieur d’un méandre accentuant les
risques d’érosion.
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10 -
La demanderesse a recouru le 6 novembre 2006 contre cet
arrêt auprès du Tribunal fédéral, qui l’a, par arrêt du 14 juin 2007, déclaré
irrecevable en tant que recours de droit administratif (I) et l’a rejeté dans
la mesure où il était recevable en tant que recours de droit public (II).
Commis en cours de procédure, l’expert Christian Jacobi,
ingénieur diplômé, a notamment constaté, dans son rapport du 20 octobre
2009, que les installations sises sur la parcelle litigieuse pouvaient être
remises en fonction, moyennant un investissement modéré, en tout cas
inférieur à l’acquisition d’une nouvelle installation. L’expert Michel Nardin,
ingénieur diplômé EPFZ-SIA/MBA, commis en cours de procédure, a
notamment constaté, dans son rapport du 14 août 2009, que la parcelle
litigieuse était équipée d’une route d’accès, d’un local abritant un
transformateur, de raccordements aux réseaux de gaz, d’électricité et de
téléphone, mais pas au réseau d’eau potable.
Le 4 avril 2008, la demanderesse a fait notifier au défendeur le
commandement de payer n° [...] de l’Office des poursuites de Lausanne-
Est portant sur la somme de 1'500'000 fr. représentant l’indemnité pour
expropriation matérielle de la parcelle litigieuse. Le défendeur a formé
opposition totale.
R.________ SA a ouvert action, le 9 juin 2008 devant le Tribunal
d’expropriation de l’arrondissement de La Côte en concluant, avec dépens,
au paiement par le défendeur de la somme de 1'900'000 fr. avec intérêt à
5 % l’an sur le montant de 900'000 fr. dès le 14 juin 2007. A la suite du
dépôt du rapport de l’expert Nardin, elle a, le 28 août 2009, augmenté ses
conclusions à 2'279'000 fr, avec intérêt à 5 % l’an sur le montant de
556'000 fr. dès le 14 juin 2007, soit une indemnité pour perte de valeur de
la parcelle litigieuse de 556'000 fr., pour frais de remise en état, par
263'000 fr., pour l’acquisition d’une nouvelle parcelle, par 772'000 fr., et
pour frais de déménagement, de notaire et d’obtention d’un permis de
construire, par 688'000 francs.
Le défendeur a conclu, avec dépens au rejet de la demande.
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11 -
Le 1
er
septembre 2011, la demanderesse, dès lors qu’elle avait
renoncé à l’acquisition d’une nouvelle parcelle pour le motif qu’il était
extrêmement difficile de trouver un terrain adapté dans la région, a réduit
ses conclusions aux seules indemnités de perte de valeur de la parcelle,
par 556'000 fr., et de frais de remise en état, par 263'000 francs.
A l’audience de jugement du 2 novembre 2011, le Tribunal
d’expropriation de l’arrondissement de La Côte a procédé à une inspection
locale et à l’audition de quatre témoins.
La motivation du jugement indique qu’un appel au sens des
art. 308 ss CPC-CH peut être formé dans un délai de trente jours par le
dépôt au greffe du Tribunal cantonal d’un mémoire écrit et motivé.
En droit, les premiers juges ont considéré que les modifications
apportées par le PAC V en 1995 constituaient un déclassement, que,
toutefois, l’exigence d’un caractère intense de l’atteinte au droit de la
propriété n’était pas réalisée, ce qui excluait toute indemnité, dès lors
qu’une grande partie de la parcelle était, déjà avant le PAC V, en zone non
constructible, empêchant que la demanderesse y développe
convenablement son activité industrielle, que la valeur de la parcelle avait
déjà été affaiblie par la proximité de la forêt classée en zone alluviale et
qu’il existait une mention de précarité. Par surabondance, les premiers
juges ont considéré qu’il n’y avait pas inégalité de traitement avec les
parcelles avoisinantes et que l’on ne pouvait retenir un usage futur de la
parcelle, aucun accès réglementaire à la zone industrielle n’étant possible
sans empiéter sur la zone protégée, ni la préservation de droits acquis,
l’exploitation ayant cessé en 1997. Les premiers juges ont enfin rejeté
l’exception de prescription soulevée par le défendeur, les recours de la
demanderesse ayant toujours bénéficié de l’effet suspensif.
B.R.________ SA a interjeté appel le 27 novembre 2012 contre ce
jugement en concluant, avec dépens de première et de deuxième
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12 -
instances, à sa réforme en ce sens que le défendeur doit lui payer les
sommes de 556'000 fr. avec intérêt à 5 % l’an dès le 14 juin 2007 et de
263'000 fr. avec intérêt à 5 % l’an dès l’entrée en force du jugement. Elle
a produit un bordereau de pièces.
Dans sa réponse du 4 mars 2013, l’intimé Etat de Vaud a
conclu, avec dépens, au rejet de l’appel. Cette réponse n’a pas été
communiquée à l’appelante par le greffe.
L’appelante a déposé le 21 mai 2013 des déterminations
relatives à la réponse de l’intimé.
L’intimé s’est déterminé sur cette écriture le 10 juin 2013, soit
dans le délai qui lui avait été imparti.
E n d r o i t :
1.a) La présente procédure a été ouverte en première instance
avant le 1
er
janvier 2011 et concerne l'application de la loi du 25
novembre 1974 sur l’expropriation (ci-après LE; RSV 710.01), soit du droit
public cantonal, dès lors que l’acte sur lequel l’appelante fonde sa
demande d’indemnisation est le PAC V, acte de droit cantonal.
Conformément à l'art. 166 al. 2 CDPJ (Code de droit privé judiciaire
vaudois du 12 janvier 2010; RSV 211.01), qui déroge à la règle de l'art.
104 CDPJ, les voies de droit sont régies par l'ancien droit de procédure (JT
2012 III 159 c. 1).
b) Le jugement a été rendu dans le cadre d'une action en
expropriation matérielle au sens de l'art. 116 LE (loi vaudoise du 25
novembre 1974 sur l'expropriation; RSV 710.01). Une telle action suit les
règles de procédure de l'article 410 CPC-VD (Code de procédure civile du
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13 -
14 décembre 1966). Elle est instruite en la forme accélérée (art. 410 al. 1
CPC-VD, par renvoi de l'art. 116 LE).
Contre un jugement rendu en application de l'article 410 CPC-
VD est ouverte la voie de l'appel (art. 410 al. 3 CPC-VD) et du recours en
nullité (Poudret/Haldy/Tappy, Procédure civile vaudoise, 3
e
éd., 2002, n. 2
ad art. 410 CPC-VD, p. 626).
c) Selon la jurisprudence, par le renvoi de l'art. 116 LE à l'art.
410 CPC-VD, le législateur a voulu soumettre l'expropriation matérielle à
une procédure purement civile et totalement distincte de celle prévue
pour l'expropriation formelle, cela notamment en ce qui concerne les
dépens et le délai de recours. Celui-ci est donc de dix jours tel que prévu
par l'art. 458 al. 2 CPC-VD et non celui de trente jours prévu à l'art. 54 al.
1 LE pour l'expropriation formelle (JT 1980 III 107, cité par
Poudret/Haldy/Tappy, Procédure civile vaudoise, 3
ème
éd., 2002, n. 3 ad
art. 410 CPC, p. 627).
En l'espèce, l'on se trouve en présence d'une expropriation
matérielle. C'est donc le délai de dix jours pour déposer un acte de recours
au sens de l'art. 458 al. 2 CPC-VD, et non celui de trente jours pour
déposer un recours motivé prévu par l'art. 54 al. 1 LE, qui est applicable.
Toutefois, le jugement attaqué mentionne de manière erronée
un délai de trente jours, indication qui ne doit pas porter préjudice à
l’appelante, dès lors qu’elle ne pouvait reconnaître cette erreur par la
consultation de la loi, le délai figurant à l’art. 54 al. 1 LE étant de trente
jours (ATF 134 I 199 c. 1.3.1, SJ 2009 I 358 ; ATF 124 I 255 c. 1a/aa ; ATF
117 Ia 297 c. 2).
Interjeté en temps utile, l’appel est ainsi recevable en la
forme.
d) L’appelante a déposé spontanément des déterminations sur
la réponse de l’intimé
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14 -
Selon la jurisprudence, la partie qui estime nécessaire de se
déterminer par rapport à une prise de position qui lui a été transmise doit
en principe immédiatement déposer une détermination ou requérir la
possibilité d’en déposer une ; dans le cas contraire, il y a lieu d’admettre
qu’elle renonce à prendre position (ATF 133 I 100 c. 4.8, JT 2008 I 368 ;
ATF 133 I 98 c. 2.2. ; JT 2007 I 379 ; ATF 132 I 42 c. 3.3.3 - 3.3.4, JT 2008 I
110 ; TF 5A_791/2010 du 23 mars 2011 c. 2.3.1 ; TF 5D_8/2011 du 8 mars
2011 c. 2.1 ; TF 4D_111/2010 du 19 janvier 2011 c. 2.1).
En l’espèce, les déterminations en cause ont été déposées
environ deux mois et demi après le dépôt de la réponse. Toutefois, le
greffe de la Cour d’appel civile, alors en charge du dossier, n’a pas
communiqué cette écriture de l’intimé au conseil de l’appelante. Il ressort
toutefois du courrier du conseil de l’intimé du 4 mars 2013 accompagnant
la réponse que celui-ci lui en avait fait parvenir une copie. On ne saurait
considérer que cette communication a remplacé celle qui devait intervenir
par l’intermédiaire du greffe et qu’elle a fait partir le délai de
déterminations (TF 4A_660/2012 du 18 avril 2013 c. 2.2, in Revue Suisse
de procédure civile [RSPC] 2013, p. 291). L’écriture du 21 mai 2013 est
ainsi recevable.
2.Le jugement attaqué a été rendu par un tribunal
d’expropriation. Cette juridiction est compétente en matière
d’expropriation formelle (art. 29 LE) ou, lorsque l’intéressé demande une
indemnité pour expropriation matérielle au cours d’une expropriation
formelle, pour statuer sur dite demande (art. 124 LE). En revanche,
lorsque – comme en l’espèce – seule est en cause l’action en paiement
d’une indemnité pour expropriation matérielle, c’est le président du
tribunal d’arrondissement du lieu de situation de l’immeuble frappé de la
restriction qui est compétent, cas échéant en s’adjoignant le concours de
deux experts faisant office d’arbitres lorsque la valeur litigieuse dépasse la
compétence ordinaire du président (art. 116 LE).
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15 -
En l’espèce, la cause était non pas de la compétence du
Tribunal d’expropriation, mais de celle du président de tribunal
d’arrondissement et de deux arbitres, à l’instar de ce que prévoit l’art. 410
CPC-VD pour les litiges relevant des conflits de voisinage (cf.
Poudret/Haldy/Tappy, op. cit. n. 3 ad art. 410, p. 627 ; JT 1985 III 69 c. 2).
Cela ne porte toutefois pas à conséquence, dès lors que bien
qu’incompétent, le tribunal qui a rendu le jugement attaqué était composé
conformément à l’art. 116 LE.
3.a) Selon l’art. 410 al. 3 CPC-VD, la cause est reportée en son
entier au Tribunal cantonal, qui n’est pas lié par l’appréciation des
témoignages et peut procéder ou faire procéder à toutes mesures
d’instruction qu’il juge utiles. Les parties peuvent donc produire de
nouvelles pièces et requérir d’autres mesures d’instruction en deuxième
instance (Poudret/Haldy/Tappy, op. cit., n. 2 ad art. 410 CPC-VD, pp. 626-
627 et références).
Les pièces produites par l’appelante sont ainsi recevables.
b) L’appelante conteste la prétendue absence d’accès à sa
parcelle, telle qu’elle résulterait du jugement attaqué. Toutefois, une telle
constatation ne ressort pas dudit jugement. Comme le relève l'appelante
elle-même, il a été dûment constaté par l’expert Nardin (ad all. 83) que le
terrain est équipé d’une route d’accès (cf. jugement, p. 22). Sa valeur
résiduelle est prise en compte par l’expert (jugement, p. 25), de même
que les coûts de remise en état de la parcelle – incluant la démolition de
ladite route – pour la perte de la valeur vénale de la parcelle n° 229 du fait
de son classement en zone protégée (jugement, pp. 27-28). Se référant à
l’argumentation présentée par l’intimé devant le tribunal (jugement, p.
35), l’appelante reproche aux premiers juges d’avoir retenu que l’on ne
pourrait accéder à sa parcelle qu’en empiétant sur une zone protégée, soit
non constructible. Or, loin d’infirmer l’existence d’une route d’accès aux
installations de l’appelante, le tribunal ne fait que constater, dans le cadre
de son examen portant sur les conditions pour retenir une expropriation
-
16 -
matérielle donnant droit à une indemnité, et plus particulièrement sur
celle d’une restriction à l’usage futur prévisible de la parcelle, que
dorénavant aucun accès n’est envisageable puisque l’on ne peut
désormais y accéder qu’en empiétant sur une zone protégée, soit non
constructible (jugement, p. 40) pour en déduire, en droit, que la condition
précitée n’est pas réalisée en l’espèce. Pour le surplus, il n’est pas
contesté que la construction de ladite route a été à l’époque dûment
autorisée et que le terrain de la parcelle 229 est équipé au sens de la LAT
(cf. réponse de l’expert Nardin ad all. 83, reproduite aux pp. 22 à 25 du
jugement).
c) L’appelante prétend qu’il n’a pas été fait application de
l’art. 48 du Règlement communal sur le plan d’extension et la police des
constructions (ci-après : RPEPC, cf. pièce n°. 8), contrairement à ce que
retient le tribunal en se fondant sur les déclarations du témoin V.________
(jugement, p. 39), et que la parcelle n° 229 serait ainsi entièrement
constructible. L’application de cette disposition n’est pas déterminante. Ce
qui importe, c’est que déjà sous l’empire du PEC 111 de 1959, la plus
grande partie de la parcelle en cause était déjà classée en zone de
verdure, soit inconstructible, et que ce régime a perduré avec l’adoption
du nouveau plan de zones de la commune de Penthaz de 1983, seule une
bande d’une trentaine de mètres de largeur étant dédiée à la zone
industrielle (jugement, ch. 3, pp. 2-3, ainsi que c. III/b, p. 39). On ne
saurait, dans ces conditions, considérer que la parcelle n° 229 « est
totalement constructible, puisqu’il n’a pas été fait usage des restrictions
offertes par cet article » [l’art. 48 précité].
d) L’appelante s’emploie ensuite à démontrer que,
contrairement à ce que retient le jugement attaqué (p. 40), la surface de
sa parcelle n’est pas trop restreinte pour y développer des activités
industrielles. S’agissant d’une « allégation nouvelle », elle présente des
faits complémentaires et produit diverses pièces complémentaires (en
particulier les pièces n
os
13.1 et 13.2), dont on a vu ci-dessus qu’elles
étaient recevables.
-
17 -
aa) Se référant au complément d’expertise Consuegra du 11
janvier 2011, l’appelante soutient que sa parcelle n’est nullement
inexploitable et qu’elle peut être sans difficulté utilisée par une autre
entreprise pour y effectuer d’autres types d’activités industrielles. Il est
vrai que cet expert n’exclut pas d’autres formes d’utilisation de la parcelle
en question que la production d’enrobés bitumineux. Il réserve cependant,
en cas d’utilisation différente, une expertise sur les dangers naturels en
lien avec les risques d’inondation à établir par un mandataire spécialisé,
tout en soulignant qu’il faudrait s’attendre alors à quelques exigences
minimales en matière de construction (cf. complément précité, pp. 9 à
11). Dans ses réponses complémentaires du 24 mars 2011, l’expert
affirme notamment que l’utilisation actuelle de la parcelle n° 229 peut
s’accommoder des inondations par des précautions et des aménagements
relativement simples et qu’une autre utilisation de ladite parcelle pour y
pratiquer des activités plus vulnérables aux submersions demanderait un
remblayage d’une partie de la surface d’environ 1 m, ce qui entraînerait
une plus value d’investissement pour un futur acquéreur ou l’actuel
propriétaire. Le jugement doit ainsi être précisé dans ce sens.
bb) L’appelante s’en prend au témoignage V., entendu
en sa qualité d’inspecteur forestier du 16
e
arrondissement auprès du
Service des forêts, de la faune et de la nature, selon lequel la bande
constructible de quelque 25 m sur la parcelle n° 229 était restreinte par la
lisière forestière, ce qui était « peu pour y installer des équipements
industriels » et ce qui « affaiblit sans doute la valeur » de ladite parcelle
(jugement, p. 3 et p. 34). Selon l’appelante, de tels propos sont contredits
par l’expertise Ferrier et ne permettaient en tous les cas pas au tribunal
de retenir que « la surface effectivement constructible devient en
conséquence très restreinte pour y accueillir les équipements nécessaires
à l’activité de la demanderesse » (jugement, p. 39). On ne voit cependant
pas ce qu’il y aurait à redire aux déclarations du témoin V., qui n’a
aucun intérêt direct dans cette affaire. Quant à l’expert Ferrier, de Publiaz
(cf. Annexe 2.2 au rapport d’expertise Nardin), il estime que, dans le
marché immobilier actuel, le potentiel commercial de cette surface en
zone industrielle serait pénalisé par l’étroitesse du périmètre constructible,
-
18 -
mais qu’en revanche la situation retirée offre l’avantage d’une discrétion
qui pourrait intéresser des activités dites gênantes à cause de l’impact
visuel, du bruit ou de la poussière (p. 4 ; cf. également jugement, p. 21 ad
all. 82). La constatation incriminée figurant à la p. 39 du jugement doit en
conséquence être nuancée dans le sens qui précède.
cc) L’appelante conteste que l’existence de la forêt à
proximité rende inconstructible une partie de la zone industrielle de la
parcelle. On ne voit cependant pas à quelle constatation du tribunal
l’appelante fait allusion. Pour le surplus, celle-ci admet elle-même qu’elle
est tenue de respecter, dans le potentiel constructible de sa parcelle,
certaines contraintes d’implantation, ce qui ressort bien des constatations
de fait du jugement attaqué, basées notamment sur l’expertise Ferrier
précitée.
dd) L’appelante prétend qu’il serait inexact de retenir que
seule une surface de 14'000 m
2
serait suffisante pour ses activités
industrielles. On peut lire effectivement dans le jugement que l’appelante
avait proposé d’échanger sa parcelle contre une autre d’une superficie de
14'000 m
2
en zone industrielle (p. 5) et que l’on pouvait en déduire qu’elle
estimait qu’il s’agissait de la surface qui lui était nécessaire pour exploiter
sa station d’enrobage (p. 39). Cette déduction n’a toutefois pas lieu d’être,
dans la mesure où elle ne repose que sur une supposition. Le jugement
doit être rectifié sur ce point.
ee) En lien avec le grief précédent, l’appelante entend
démontrer que si, comme l’affirme le témoin B., ingénieur, la
surface de terrain nécessaire pour exploiter la station d’enrobage devrait
idéalement atteindre 15'000 m
2
(cf. jugement, p. 33) et si les sites
auxquels elle-même a pu s’intéresser dans le cadre du projet d’échange
de parcelles présentaient souvent une surface trop exiguë, cela ne signifie
pas que la surface constructible de sa parcelle ne soit pas suffisante pour
y abriter une station d’enrobage sans qu’elle ait à empiéter sur les zones
inconstructibles avoisinantes. Du reste, comme elle le relève, le témoin
B. aboutit à la même solution, pour autant que « le système de
-
19 -
stockage soit amélioré grâce aux silos ». L’appelante se réfère sur ce point
aux plans de construction d’une station d’enrobage, avec rapport de
surface, nouvellement produits (pièces n
os
11 et 12). Il en résulte que,
dans son état actuel, la surface de la zone à bâtir est de 22,7 % par
rapport à la surface totale de la parcelle et que la surface effectivement
bâtie est de 11,6 % par rapport à la surface de la zone à bâtir. En outre,
selon les plans de situation établis par un bureau d’ingénieurs civils
(pièces n
os
13.1 et 13.2), les limites de construction sont conformes au
RPEPC (règlement communal sur la plan d’extension et la police des
constructions) (cf. remarques et légende). L’appelante souligne également
que la route d’accès fait l’objet d’une servitude de passage inscrite au
registre foncier et qu’elle est utilisable dans le cadre de l’exploitation
d’une station d’enrobage. Le jugement doit en conséquence être rectifié
sur ce point (p. 40) en ce sens que malgré la surface restreinte de la zone
constructible de la parcelle n° 229, la demanderesse a pu y exercer son
activité industrielle d’une manière conforme au RPEPC.
e) L’appelante fait valoir que, contrairement à ce que retient le
jugement attaqué (p. 40), la valeur de sa parcelle n’est nullement réduite
par l’emprise du canal d’Entreroches (canal du Rhône au Rhin) qui fait
l’objet d’une mention de précarité au registre foncier. En effet, d’une part,
cette mention de précarité ne toucherait que les installations sises dans
l’emprise du canal et non celles sises dans la zone industrielle, d’autre
part la réalisation dudit canal aurait été entre-temps abandonnée par
l’Etat, ce qui rendrait la mention de précarité sans objet. Elle rappelle en
outre que la constructibilité de la partie est de la parcelle, lorsqu’elle a été
classée en zone industrielle en 1985, a été admise sans restriction.
On doit donner raison à l’appelante sur ce point. Il résulte à la
fois du plan des zones de la commune de Penthaz approuvé par le Conseil
d’Etat le 15 novembre 1985 (pièces n° 101), du plan de protection de la
Venoge (pièces n° 102) et du plan du géomètre [...] joint à l’extrait du
registre foncier (P. 5 du bordereau du 9 juin 2008 et pièce n° 14 nouvelle)
que l’emprise du canal prévu à cet endroit ne touche pas la zone
industrielle de la parcelle de l’appelante. Bien plus, selon le jugement
-
20 -
attaqué lui-même (pp. 2-3), certaines installations de la station
d’enrobage, autorisée en 1969 déjà, se trouvant dans l’emprise du canal
d’Entreroches, ont été autorisées mais ont fait l’objet d’une demande
d’inscription d’une mention de précarité au registre foncier (cf. également
Annexe 2.2 à l’expertise Nardin, p. 3, « remarque »). Ladite mention de
précarité n’a cependant été inscrite au registre foncier qu’à la suite de la
convention du 13 octobre 1983 ; celle-ci fait expressément référence au
PEC 111 de 1959 et à sa zone de verdure inconstructible qui devait
correspondre vraisemblablement à la zone de verdure selon le nouveau
plan de zones. L’arrêt du Tribunal administratif du 6 novembre 2006
(pièce n° 4) fait lui-même allusion à l’existence d’une mention de
précarité, en précisant que celle-ci « ne concerne (...) que la partie ouest
de la parcelle n° 229 » (c. 4 c). Au demeurant, comme le souligne
l’appelante, lors de la mise en zone industrielle de la partie est de la
parcelle n° 229 en 1985, la constructibilité de cette partie a été admise
apparemment sans restriction par les autorités compétentes.
Le témoin T.________ a rappelé que le projet de canal
d’Entreroches avait été abandonné par le Conseil d’Etat, qu’il n’est dès
lors plus d’actualité et n’affaiblit plus la valeur de la parcelle n° 229
(jugement, pp. 33-34). L’abandon du projet de ce canal ressort
expressément du rapport du DETEC du 11 juin 2007 approuvant le Plan
directeur du canton de Vaud (pièce n° 4 du bordereau du 25 octobre
2011). On doit en conclure que la mention de précarité est devenue sans
objet, même si l’appelante a omis d’en demander la radiation, à ses dires
par oubli de sa part (cf. jugement, p. 16). Il s’ensuit que ladite mention est,
à tout le moins depuis 2006 date de l’abandon du projet de canal du
Rhône au Rhin (soit avant l’arrêt du Tribunal fédéral du 14 juin 2007, alors
que l’effet suspensif avait été accordé au recours, cf. jugement, p. 14)
sans incidence sur la valeur de la parcelle en cause, qu’il s’agisse du
terrain ou des installations qui s’y trouvent.
Le jugement doit donc être complété dans cette mesure.
-
21 -
f) L’appelante se réfère ensuite aux rapports des experts pour
soutenir que ceux-ci « n’imposent pas de limitation de la constructibilité
pour des motifs de police ». Un tel moyen relève cependant du droit et
sera examiné aux considérants 4d et 5b ci-dessous.
g) L’appelante conteste que sa parcelle soit située dans une
zone alluviale d’importance nationale, contrairement à ce que semblent
retenir les premiers juges (cf. jugement, p. 41). Si l’on consulte le plan des
zones de la commune de Penthaz tel qu’approuvé par le Conseil d’Etat le
15 novembre 1985 (pièce n° 101), on doit donner raison à l’appelante sur
ce point également (cf. également pièces n
os
16 et 17 nouvelles). La zone
alluviale d’importance nationale, qui y est figurée en bleu, borde la
parcelle n° 229 sans l’englober. Cela résulte également du témoignage
V.________ (jugement, p. 34), qui parle de la zone forêt elle-même classée
en zone alluviale spéciale en raison des risques d’érosion avant l’adoption
du PAC V. Dans sa décision du 11 août 1999 déjà, le DIRE reconnaissait la
nécessité d’une protection spéciale pour la parcelle n° 229 « compte tenu
de la présence d’une zone alluviale d’importance » (jugement, p. 8). Cela
ressort encore plus clairement de la décision de ce même DIRE du 24
octobre 2005, qui mentionne que « la parcelle de la recourante est bordée
à l’est par une zone alluviale d’importance nationale » (jugement, p. 11).
Dans sa décision du 6 novembre 2006, le Tribunal administratif parle lui-
même d’une zone protégée au-delà de la limite des 30 m. justifiée par « la
présence au bord du cours d’eau d’un secteur considéré comme zone
alluviale d’importance nationale » (jugement, p. 12). L’expert Consuegra
est on ne peut plus explicite sur ce point (cf. rapport d’expertise, pp. 3 et
4). Le jugement doit être précisé dans ce sens.
Quant à la question de savoir si un enrochement serait
possible sur la parcelle de l’appelante, comme le soutient cette dernière,
l’expert Consuegra paraît aller dans ce sens (cf. rapport, pp. 5-6 ; cf.
également sa lettre du 24 mars 2011, p. 2; cf. également jugement, p.
41). Le DIRE semble être d’un autre avis dans sa décision du 24 octobre
2005 (jugement, p. 11), quand bien même l’art. 12 du Règlement du plan
de protection de la Venoge autorise, exceptionnellement, des travaux
-
22 -
d’enrochement dans le périmètre concerné (jugement, p. 8 et pièce n°
103). Du reste, le tribunal se réfère lui-même à cette dernière disposition
(jugement, p. 41). Cela paraît suffisant en l’état.
h) L’appelante fait valoir que le tribunal a procédé à une
constatation incomplète des faits en ne tenant pas compte du fait que les
autorités avaient décidé d’interdire l’usage actuel de la parcelle. Elle se
réfère plus particulièrement à trois décisions, à savoir celle de la
Municipalité de Penthaz du 20 novembre 2009 lui donnant l’ordre de
démanteler les installations construites et de remettre en état naturel la
parcelle n° 229, celle du SESA du 13 août 2009, qui a rejeté une demande
d’autorisation de concasser des matériaux et exigé que les installations y
relatives soient démantelées et enfin celle du même service du 21
décembre 2009, confirmant sa précédente décision et ordonnant sans
délai la cessation de toute activité de traitement de déchets minéraux sur
la parcelle en question.
On ne trouve en effet pas trace des décisions susmentionnées
dans le jugement attaqué. Or, les pièces correspondantes ont été
régulièrement déposées selon bordereau du 25 octobre 2011, réceptionné
par le greffe le lendemain (cf. procès-verbal, p. 22). C’est ainsi que le 20
novembre 2009, la Municipalité de Penthaz a, dans une décision formelle,
imparti à l’appelante un délai au 30 juin 2010 pour achever le
démantèlement des installations et la remise en état de la parcelle n° 229
(pièce n° 2 dudit bordereau). Cette décision a toutefois été suspendue par
lettre du 2 décembre 2009 de la même Municipalité « dans l’attente des
nouvelles du juge du Tribunal d’arrondissement de la Côte » (pièce n° 3).
C’est ainsi également que, le 21 décembre 2009, le SESA a, dans une
décision formelle, ordonné à l’appelante de cesser sans délai toute activité
de traitement de déchets minéraux sur le site de la parcelle n° 229 et
d’évacuer tout dépôt de matériaux minéraux et machines lui appartenant
(chargeuse, concasseuse, etc.) dans un délai au 28 janvier 2010 (pièce n°
1). Cette décision, indépendante de celle de la Municipalité de Penthaz
précitée, se référait, entre autres, à sa précédente décision du 13 août
2009, signifiant à l’appelante que la parcelle en cause était définitivement
-
23 -
colloquée en zone de protection de la Venoge suite à l’arrêt du Tribunal
fédéral du 14 juin 2007 et que toute activité de type industriel y était donc
interdite. Le jugement doit être complété par les divers éléments qui
précèdent.
4.a) Selon l’article 26 Cst. (Constitution fédérale du 18 avril
1999, RS 101), la propriété est garantie (al. 1), une pleine indemnité étant
due en cas d’expropriation ou de restriction de la propriété qui équivaut à
une expropriation (al. 2). Les articles 5 alinéa 2 LAT (loi fédérale sur
l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 ; RS 700) et 1 al. 3 LE
reprennent ce principe en mentionnant qu’ « une juste indemnité est
accordée lorsque des mesures d’aménagement apportent au droit de
propriété des restrictions équivalant à une expropriation ». L’expropriation
matérielle, au sens de l’article 5 alinéa 2 LAT, restreint l’usage de la
propriété foncière. Ce concept découle du droit fédéral et le droit cantonal
ne peut ni en élargir ni en restreindre les conditions (cf. Moor/Poltier, Droit
administratif, Volume II, Droit administratif: Les actes administratifs et leur
contrôle, 3
ème
éd., 2011, n° 6.4.2.2, p. 892 ; Zen Ruffinen/Guy-Ecabert,
Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, nn. 1395
ss, pp. 581 ss et références).
Depuis 1965 et l’arrêt Barret (ATF 91 I 337 c. 3), le Tribunal
fédéral définit l’expropriation matérielle en fonction de la gravité de
l’atteinte à l’usage du droit de propriété et fonde l’obligation d’indemniser
sur la garantie de la propriété ou sur le principe de l’égalité de traitement.
Ainsi, il y a expropriation matérielle à forme de l’article 5 alinéa 2 LAT «
lorsque l’usage actuel d’une chose ou son usage futur prévisible est
empêché ou limité de façon particulièrement, grave, de telle sorte que son
propriétaire se trouve privé d’une faculté essentielle découlant du droit de
propriété; une limitation moins importante peut aussi constituer une
expropriation matérielle si elle frappe un seul propriétaire ou un nombre
restreint de propriétaires de façon telle que, s’ils n‘étaient pas indemnisés,
ils devraient supporter en faveur de la collectivité un sacrifice
particulièrement grave qui violerait le principe de l’égalité de traitement.
-
24 -
Dans les deux cas, la possibilité d’une meilleure utilisation n’est prise en
considération que si, au moment déterminant, elle apparaît très probable
dans un proche avenir. Par meilleure utilisation possible, on entend
généralement la possibilité matérielle et juridique de bâtir ». Cette
jurisprudence a été confirmée à de nombreuses reprises (cf. notamment
ATF 125 lI 433, c. 3a; ATF 123 lI 487, c. 6a, JT 1998 I 399; ATF 121 Il 346,
c. 12d).
Il y a donc expropriation matérielle donnant droit à une
indemnisation dans deux cas : soit en cas d’atteinte particulièrement
grave à l’usage actuel licite d’un immeuble ou à son usage futur
prévisible, soit en cas d’atteinte moins grave au même usage, bien que
d’une certaine importance, mais constitutive d’une inégalité choquante et
d’un sacrifice particulier. Dans le premier cas l’obligation d’indemniser est
fondée sur le droit de propriété ; dans le second, elle est fondée sur le
principe de l’égalité de traitement (Zen Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n.
1401 ss, pp. 584-585).
b) Les deux cas d’expropriation matérielle répondent à deux
critères cumulatifs, qui sont l’atteinte particulièrement grave au droit de
propriété, respectivement le sacrifice particulier, et la restriction de
l’usage actuel ou de l’usage futur prévisible.
aa) L’atteinte à la propriété est particulièrement grave
lorsqu’elle est intense et durable. Elle est intense si elle touche à la
substance même du droit de propriété, si « le propriétaire est entièrement
privé de l’une des facultés essentielles découlant de son droit de propriété
» (ATF 118 lb 41, c. 2b, JT 1994 I 392). Est constitutive d’une atteinte
particulièrement grave l’hypothèse où la mesure d’aménagement interdit
ou rend impossible (ou particulièrement difficile) l’usage actuel du bien-
fonds ou son utilisation très probable dans un proche avenir, à condition
que ce bien-fonds se prête à cet usage. Le cas d’application principal est
l’interdiction durable de bâtir sur un terrain propre à la construction.
L’atteinte ne porte pas sur le droit lui-même, mais sur son usage légal, qui
est supprimé ou restreint. La garantie de la propriété ne protège que
-
25 -
l’exercice légal de la propriété ; dès lors, l’interdiction de l’usage illégal
d’un bien-fonds, existant jusqu’au moment de l’atteinte, n’engendre pas
d’expropriation matérielle. L’usage actuel est celui admis par le droit en
vigueur. Les atteintes à ce type d’usage ne posent pas de grands
problèmes, la situation acquise devant en principe être respectée ou
indemnisée (Bovey, in Journées suisses du droit de la construction 2005, p.
154 ; Hertig Randall, L’expropriation matérielle, in La maîtrise du sol :
expropriation formelle et matérielle, préemption, contrôle du prix,
Tanquerel/Bellanger éd., 2009 pp. 111 ss., spéc. p. 119, avec renvoi à la
note infrapaginale 24 de Zen Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 1419 et
1422, pp. 590-591). L’intensité de l’atteinte se détermine tant au regard
de la perception subjective du propriétaire concerné que sur la base d’un
critère économico-objectif, en particulier lorsqu’elle prive l’intéressé de la
faculté d’un usage actuel de son terrain ou des possibilités d’utilisation
future (cf. Riva, Hauptfragen der materiellen Enteignung, 1990, par. 6.2,
pp. 278 et 293).
En pratique, la condition du sacrifice particulier a très peu
d’importance et a rarement été examinée par les juges fédéraux. Elle est
subsidiaire, dans son examen, à celle de l’atteinte particulièrement grave
(Zen Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 1406 et 1410, pp. 585 et 587).
bb) La garantie de la propriété ne protège que l’exercice légal
de la propriété, soit, pour ce qui concerne l’usage actuel, celui admis par
le droit en vigueur (ATF 106 la 262, cons. 2a; Zen Ruffinen/Guy-Ecabert,
op. oit., n. 1419 et 1422, pp. 590-591). Les situations de fait existantes
doivent être protégées sur la base de la protection des situations acquises.
Elles ne le sont plus s’il est révélé impératif aux yeux des autorités
d’interdire l’usage actuel (Moor, op. cit., n. 6.4.2.2, p. 892).
L’usage futur prévisible est « celui auquel un immeuble aurait
très probablement été affecté dans un proche avenir s’il n’avait pas été
touché par la mesure d’aménagement discutée » (ATF 109 lb 15, c. 2, JT
1985 I 519). En général, cela concerne la possibilité d’affecter à la
construction l’immeuble concerné (ATF 112 lb 108, cons. 2a). Pour
-
26 -
déterminer si un terrain est propre à la construction, il faut examiner
l’ensemble des facteurs juridiques et matériels du cas particulier. Ces
facteurs, nombreux et divers, comprennent notamment les dispositions
fédérales, cantonales et communales en matière d’aménagement du
territoire en vigueur au moment déterminant et les prescriptions
fédérales, cantonales et communales en matière de construction, ainsi
que la situation et les caractéristiques générales du bien-fonds, son état
d’équipement, notamment son accès routier, l’état de la planification
cantonale et communale et le développement des constructions dans les
environs (Zen Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 1425, p. 592). Selon la
jurisprudence, « tous ces facteurs doivent être examinés et pondérés.
C’est seulement si la construction est juridiquement admissible et
pratiquement possible, et si les circonstances la rendent vraisemblable
dans un proche avenir, qu’une restriction de propriété excluant toute
construction peut être considérée comme une atteinte particulièrement
grave, entraînant l’obligation d’indemniser le propriétaire » (ATF 112 lb
109, c. 2b).
c) En pratique, la question de l’expropriation matérielle se
pose notamment en cas de privation de la faculté de construire, suite à
l’adoption ou à la modification de mesures d’aménagement conformes à la
LAT.
Dans ce cadre, le non-classement ne constitue en principe pas
un cas d’expropriation matérielle et ne donne donc pas droit à une
indemnisation. Il y a non- classement en zone à bâtir lorsque, lors de
l’adoption du premier plan d’affectation répondant aux exigences
constitutionnelles (art. 75 Cst.) et légales (LAT), un bien-fonds n’a pas été
attribué à une zone à bâtir, quand bien même il pouvait être bâti selon la
réglementation précédente, non conforme au nouveau droit fédéral (ATF
125 lI 433, c. 3b). La jurisprudence considère ainsi l’entrée en vigueur de
la LAT, le 1
er
janvier 1980, comme le début de l’ère de l’aménagement du
territoire. Toutes les restrictions de propriété liées à la première
adaptation de la LAT constituent dès lors, en règle générale, des cas de
non-classement (ATF 123 Il 488, c. 6c, JT 1998 I 401).
-
27 -
Le déclassement est la situation dans laquelle un terrain,
classé dans une zone à bâtir conforme aux exigences de la LAT, est frappé
d’une mesure d’interdiction de construire par une mesure de planification
qui l’affecte à une zone non constructible, par exemple à une zone à
protéger (Zen Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 1452, pp. 608- 609). Il peut
être constitutif d’une expropriation matérielle et donner lieu à une
indemnité s’il entraîne une atteinte grave au droit de propriété (Zen
Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 1451, p. 608).
d) En règle générale, des restrictions du droit de propriété
fondées sur des mesures de police n’entraînent pas un cas d’expropriation
matérielle. Selon la jurisprudence, la mesure de police est une notion qui
doit être interprétée restrictivement. Elle limite l’usage de la propriété
immobilière dans le but de sauvegarder l’ordre public au sens étroit, soit
de protéger la vie, la santé, la sécurité, la moralité ou la tranquillité
publiques. En sont exclues les mesures qui ont pour but de prévenir un
danger de principe, général et abstrait. En outre, la notion de police au
sens strict n’englobe pas les mesures qui poursuivent une double finalité,
à moins que l’objectif de police ne soit prépondérant par rapport à
l’objectif non policier (Hertig Randall, op. cit., pp. 122-124 ; Zen
Ruffinen/Guy-Ecabert, op. cit., n. 1483 ss., pp. 623 ss. ; Bovey, op. cit., pp.
156-157 ; Riva, in Commentaire de la LAT, n. 173 ss. ad art. 5, pp. 57-58).
5.a) Les premiers juges ont considéré que les mesures
introduites par le PAC V constituaient un déclassement. Ce point n’est pas
contesté en deuxième instance. Pour dénier l’existence d’une atteinte à la
propriété particulièrement grave dans le cas d’espèce, les premiers juges
se sont référés à des éléments de fait qui ont été partiellement rectifiés ou
complétés dans les considérants qui précèdent. On ne saurait ainsi parler,
s’agissant de la parcelle en cause, d’une surface constructible « très
restreinte » (jugement, p. 39). Comme le fait remarquer l’appelante, en
tenant compte d’une bande de 10 m. sur laquelle des bâtiments ne
peuvent pas être implantés en application de la législation forestière, elle
-
28 -
dispose, pour y implanter des constructions, d’une surface selon elle de
1'633 m
2
(voir son calcul aux pp. 5-6 de sa réplique), mais de 1'000 m
2
selon l’intimé et selon l’expert Ferrier (Annexe 2.2 au rapport Nardin, p. 3).
Quoi qu’en dise l’intimé, une telle surface n’est pas négligeable. A cet
égard, il n’est pas contesté que l’appelante a pu y exploiter une station
d’enrobage bitumineux avant que l’entier de la parcelle soit déclassé en
zone protégée (cf. jugement, pp. 2, 5, 8 et 39). Le même type d’activité
n’y est pas exclu à l’avenir, moyennant notamment une amélioration du
système de stockage, ce que le jugement admet du reste lui-même (cf. p.
40 in fine). En outre, comme l’a relevé l’expert Consuegra, d’autres formes
d’utilisation de ladite parcelle sont envisageables, spécialement celles qui
résistent à des submersions momentanées dues à des crues de la rivière.
On a vu par ailleurs que la mention de précarité, contrairement à ce que
retient le jugement, ne touchait pas les installations sises sur la partie
constructible de la parcelle et que la zone alluviale d’importance nationale
à proximité n’englobait pas ladite parcelle. De même, on doit reconnaître,
contrairement aux premiers juges, que la parcelle en cause dispose d’une
route qui permettait d’y accéder avant que la mesure de déclassement ne
soit prise et qu’elle était équipée au sens de la LAT. A cet égard, il est
inexact de se placer, comme le font les premiers juges (jugement, p. 40
let. cc), postérieurement à la mesure de déclassement pour déterminer si
la parcelle jouit d’un accès réglementaire. C’est bien plutôt au moment où
cette mesure a été décidée qu’il convient de se placer pour déterminer si
le propriétaire pouvait – ou aurait pu - continuer à user de sa parcelle déjà
construite voire envisager d’y implanter d’autres constructions dans le
respect des prescriptions réglementaires existantes (cf. Riva, in
Commentaire de la LAT, n. 181 ad art. 5, pp. 60-61).
Il faut en conclure que la décision du DIRE du 24 octobre 2005
rejetant le recours de l’appelante contre la décision du DINF levant son
opposition contre les modifications du PAC V colloquant l’entier de la
parcelle n° 225 en zone protégée, décision confirmée par le Tribunal
administratif puis par le Tribunal fédéral, représente une atteinte
particulièrement grave au droit de propriété de l’intéressée, en ce qu’elle
l’a privée de l’usage actuel de son terrain (partie constructible), que ce